Ministerie van Buitenlandse Zaken
1 Inleiding
---
Het komt regelmatig voor dat een Afghaan alvorens in Nederland een
asielverzoek in te dienen enige tijd in een derde land heeft verbleven. Dit
ambtsbericht is gewijd aan de positie van Afghaanse vreemdelingen in de
Russische Federatie. In het ambtsbericht wordt onder meer aandacht besteed
aan de vraag of illegale Afghanen in de Russische Federatie gevaar lopen te
worden aangehouden, opgesloten en teruggestuurd naar Afghanistan. Daarnaast
wordt ingegaan op de vraag hoe illegale Afghanen in hun levensonderhoud
voorzien en onder welke omstandigheden zij in de Russische Federatie wonen.
Voorts wordt kort geschetst welke mogelijkheden de Russische asielwetgeving
illegale Afghanen biedt voor legalisering van hun verblijf. Ten slotte komt
de vraag aan de orde of een Afghaan die in de Russische Federatie heeft
verbleven opnieuw toegang tot dit land zal worden verleend als hij terug zou
willen keren.
Voor de positie van Afghanen in Oekraïne wordt verwezen naar het algemeen
ambtsbericht 'Afghanen in Oekraïne' met kenmerk DPC/AM-700784 van 29 maart
2001. Over de positie van Afghanen in andere derde landen - te weten
Pakistan, Iran, en de Centraal-Aziatische republieken - verschijnen
binnenkort afzonderlijke ambtsberichten.
Bronnen
Aan de totstandkoming van dit ambtsbericht liggen rapportages van de
Nederlandse ambassade in Moskou ten grondslag. Daarnaast is gebruik gemaakt
van informatie van de United Nations High Commissioner for Refugees (UNHCR)
in de regio. Vanwege de aard van het onderwerp kon slechts in geringe mate
gebruik worden gemaakt van informatie uit andere bronnen. Verwijzingen naar
literatuur vindt u in het notenapparaat.
Voor een uitgebreide beschrijving van de mogelijkheden die vreemdelingen ter
beschikking staan om de bescherming in te roepen van de Russische
autoriteiten en de lokale vertegenwoordiging van UNHCR, wordt verwezen naar
het ambtsbericht 'Asiel in derde landen' met kenmerk DPC/AM-663895 van
6 december 2000.
2 Afghanen in de Russische Federatie
---
Er verblijven naar schatting 700.000 tot 1,5 miljoen buitenlandse
immigranten in de Russische Federatie. UNHCR schat het aantal Afghanen
dat illegaal in de Russische Federatie verblijft op honderdvijftigduizend
personen. Ongeveer eenderde van hen zou in en rond Moskou leven. Het is
niet bekend hoeveel Afghanen legaal in de Russische Federatie woonachtig
zijn.
2.1 Behandeling
---
Discriminatie van personen die geen etnische Russen zijn, komt in de
Russische Federatie veelvuldig voor. Ook overheidsdienaren maken zich hier
schuldig aan. Zo worden niet-Russen (én Russen met een donker uiterlijk)
regelmatig door de politie lastiggevallen. In de praktijk neemt
discriminatie van vreemdelingen in de Russische Federatie toe naarmate men
een donkerder huidskleur heeft.
Afghanen voelen zich gesterkt door het feit dat zij - anders dan vele andere
vreemdelingen -tot een talrijke, goed georganiseerde groep behoren, van wie
vele leden zich al jarenlang in de Russische Federatie staande weten te
houden. Dit betekent niet dat de politie Afghanen ongemoeid laat. Met
name in de maanden volgend op de bomaanslag van augustus 1999, waarvoor
Tsjetsjenen verantwoordelijk werden gesteld, trad de politie in Moskou hard
op tegen personen met een donker uiterlijk. Vele al dan niet vermeende
Tsjetsjenen werden opgepakt om pas ver buiten de stad weer op vrije voeten
te worden gesteld.
Nu dit politieoptreden weer enigszins is geluwd, vormen politiecontroles het
grootste probleem voor Afghanen en andere vreemdelingen in de Russische
Federatie. Indien een vreemdeling bij een politiecontrole niet de gewenste
documenten kan overleggen, dan kan hij (of zij) voor maximaal drie uren
worden vastgehouden om zijn (of haar) identiteit vast te stellen. Hoewel
voor langere detentie formeel een aanklacht is vereist, houden de
dienstdoende politie-officieren personen die niet over de juiste papieren
beschikken in de praktijk dikwijls langer vast dan wettelijk is toegestaan.
Toch blijft de duur van de detentie in de meeste gevallen beperkt, al was
het maar vanwege de administratieve rompslomp die een officiële aanklacht
met zich meebrengt. Wel dient de vreemdeling voordat hij (of zij) op vrije
voeten wordt gesteld een boete te betalen van vijftig roebel (ca. USD
1,8).
Zoals de veelvuldige overschrijding van de bovengenoemde drie-urentermijn al
aangeeft, houden niet alle politiebeambten in de Russische Federatie zich
aan de officiële procedures. Dit geldt zeker ook voor politiecontroles op
straat. Zo komt het regelmatig voor dat politiebeambten vreemdelingen die
niet over de juiste papieren beschikken dwingen tot betaling van een som
geld. Op deze manier proberen de politiebeambten hun karig loon aan te
vullen met inkomsten uit afpersing. De hoogte van het bedrag dat de
politiebeambten vragen is afhankelijk van hun inschatting van de financiële
draagkracht van de door hen aangehouden vreemdeling. Dit betekent dat de ene
vreemdeling wordt doorgewuifd na betaling van een paar roebel, terwijl de
ander zijn weg pas mag vervolgen na betaling van een flink aantal dollars
Al met al kan worden gesteld dat illegale Afghanen in de Russische
Federatie, net als andere illegale vreemdelingen, het risico lopen op grond
van illegaal verblijf door de politie te worden opgepakt. In de meeste
gevallen kunnen zij detentie voorkomen door het betalen van steekpenningen.
Mochten zij toch worden vastgehouden, dan is hun detentie doorgaans van
korte duur en worden zij na betaling van een boete van vijftig roebel weer
op straat gezet. Overigens maken Afghanen ook veelvuldig gebruik van hun
contacten om aan detentie of de betaling van hoge steekpenningen te
ontkomen.
Anders dan illegale vreemdelingen uit een aantal andere landen, worden
Afghanen vanwege de situatie in Afghanistan niet naar hun vaderland
uitgezet. In de praktijk zou dit ook moeilijk zijn, omdat de Russische
Federatie niet aan Afghanistan grenst en er geen vluchten tussen beide
landen worden onderhouden. Volgens UNHCR komt het wel voor dat de Russische
autoriteiten illegale Afghanen uitzetten naar derde landen zoals Iran,
Pakistan en de Centraal-Aziatische republieken. De Russische autoriteiten
gaan tot uitzetting over als er aanwijzingen bestaan dat de Afghaan in
kwestie in een van die landen eerder verblijf heeft gehad.
2.2 Levensomstandigheden
---
Naar Nederlandse maatstaven leven veel illegale Afghanen in de Russische
Federatie onder moeilijke omstandigheden. Deze omstandigheden wijken
gewoonlijk echter niet erg af van die waaronder Russen leven die niet over
een zogenaamde propiska beschikken voor de stad waar zij verblijven. Er
zijn Afghanen die ondanks hun illegale status een behoorlijk bestaan in de
Russische Federatie hebben weten op te bouwen. Hen gaat het in materieel
opzicht goed. Een aanzienlijk aantal Afghanen kampt evenwel met slechte
huisvesting, problematische voedselvoorziening en moeilijke toegang tot
onderwijs en medische zorg.
De Afghaanse gemeenschap in de Russische Federatie staat bekend om haar
onderlinge solidariteit. In Moskou zijn Afghanen vaak georganiseerd in
groepen, die financieel niet onbemiddeld zijn. De groepen geven soms
lidmaatschapskaarten uit, die de houders moeten beschermen tegen afpersing
door de politie. Op 14 maart 2001 heeft de Human Rights Commissioner van de
Russische Federatie, Oleg Mironov, gesprekken gevoerd met vertegenwoordigers
uit de vluchtelingengemeenschap in Moskou en omgeving. Hij erkende de
noodzaak om de problemen van asielzoekers in de Russische Federatie ten
aanzien van registratie, medische voorziening en onderwijs aan te pakken.
Hij merkte daarbij evenwel op dat ook aan Russische staatsburgers geen
complete sociale voorzieningen kunnen worden geboden.
Een aantal Afghaanse organisaties is gevestigd in Hotel Sevastopol in de
Russische hoofdstad. Hotel Sevastopol was in de communistische tijd een
regulier hotel voor buitenlanders. Na het uiteenvallen van de Sovjet-Unie
werd het hotel door de stad Moskou verhuurd aan een aantal Afghaanse
organisaties. Naast legale zakelijke activiteiten (winkels, kantoren, cafés)
werd het hotel een vrijplaats voor criminele activiteiten van zowel
Russische als Afghaanse organisaties. Tevens werd het hotel gebruikt als
tijdelijke verblijfplaats voor illegale migranten (met name uit Afghanistan)
op doorreis. De politie van Moskou heeft diverse invallen uitgevoerd. Nog
altijd is Hotel Sevastopol een bekende locatie in de Afghaanse gemeenschap
voor zowel legale als illegale activiteiten. Het gemeentebestuur zou vorig
jaar getracht hebben het hotel te privatiseren. Het is onduidelijk of het
gemeentebestuur daarin is geslaagd.
Afghanen zonder legale verblijfsstatus kunnen dikwijls aan het werk in
handelsondernemingen van hun legale landgenoten. Het betreft onder meer
werkzaamheden op de markt en in de groothandel. Een aanzienlijk deel van de
Afghanen die illegaal in de Russische Federatie verblijven, zijn in staat in
hun eigen levensonderhoud te voorzien.
2.3 Vluchtelingenverdrag en asielprocedure
---
De Russische Federatie is sinds 2 februari 1993 partij bij het
Vluchtelingenverdrag van 1951 en het Protocol van 1967. Afghanen en andere
vreemdelingen hebben
de mogelijkheid om asiel aan te vragen. De procedure voor de aanvraag van
een verblijfsstatus is vastgelegd in de Wet op de Vluchtelingen, die in
maart 1993 in werking trad en in juli 1997 is gewijzigd.
Tot dusverre zijn slechts een kleine zeshonderd Afghanen in de Russische
Federatie als vluchteling erkend. Een veel groter aantal Afghanen lijkt
aanspraak te kunnen gaan maken op de humanitaire status die in artikel 12
van de Wet op de Vluchtelingen van de Russische Federatie wordt genoemd. In
de wet wordt in dit geval gesproken van 'tijdelijk asiel'. Deze status kan
volgens de wet worden toegekend aan 1) vreemdelingen die, hoewel zij niet in
aanmerking komen om als vluchteling te worden erkend, een schriftelijk
verzoek indienen voor tijdelijk verblijf in de Russische Federatie (art. 12,
lid 2, sub 1) en 2) vreemdelingen die, hoewel zij niet in aanmerking komen
om als vluchteling te worden erkend, om humanitaire redenen niet uit de
Russische Federatie verwijderd kunnen worden (art. 12, lid 2, sub 2).
Vooralsnog kunnen asielzoekers zich echter niet op dit artikel beroepen,
omdat de uitvoeringswetgeving voor het verlenen van deze status nog
ontbreekt.
2.4 Toegang
---
Een Afghaan die enige tijd in de Russische Federatie heeft verbleven en
opnieuw toegang tot dat land zou willen verkrijgen dient - net als ieder
ander die het land wil inreizen - te beschikken over een geldig reisdocument
en een visum voor de Russische Federatie.
Als een vreemdeling een bezoek wil afleggen aan de Russische Federatie voor
de duur van maximaal drie maanden, dan dient hij (of zij) een visum voor een
toeristisch of privé-bezoek aan te vragen bij een Russische
vertegenwoordiging. De aanvrager dient daarvoor te beschikken over een
reisdocument dat tenminste drie maanden na terugkeer uit de Russische
Federatie nog geldig is. Ook dient een bewijs te worden overgelegd dat de
aanvrager een ziektekostenverzekering heeft die eventuele medische kosten
vergoedt die tijdens het verblijf in de Russische Federatie worden
gemaakt. Daarnaast dient de aanvrager bij een toeristisch bezoek voor
elke plaats die hij (of zij) wil aandoen een originele uitnodiging te
overleggen. Deze uitnodiging kan bij de lokale Russische
vreemdelingenpolitie OVIR worden aangevraagd.
In beginsel is iedereen die legaal in de Russische Federatie verblijft
gemachtigd via de lokale OVIR aan een bezoeker een uitnodiging te
verstrekken. Ook een buitenlander die bijvoorbeeld voor studie of zaken
slechts tijdelijk in de Russische Federatie verblijft, kan een dergelijke
uitnodiging verstrekken.
In de laatste vier maanden van 2000 is één Afghaan met hulp van de
Nederlandse afdeling van de Internationale Organisatie voor Migratie (IOM)
vanuit Nederland naar de Russische Federatie teruggekeerd. Het betrof een
Afghaan met een Russisch paspoort die de intentie had uitgesproken na
aankomst in de Russische Federatie door te reizen naar Afghanistan. IOM
assisteert vreemdelingen die op vrijwillige basis willen terugkeren naar hun
vaderland of zich in een derde land willen hervestigen. Voor
hervestigingsbemiddeling door IOM is toestemming van de Russische
autoriteiten vereist.
3 Samenvatting
---
In de Russische Federatie zouden ongeveer honderdvijftigduizend illegale
Afghanen leven. Zij lopen het risico door de politie te worden opgepakt.
Door het betalen van steekpenningen weten zij detentie echter veelal te
voorkomen. Degenen die niet aan detentie weten te ontsnappen, komen
doorgaans na betaling van een boete van vijftig roebel na korte tijd weer
vrij. Discriminatie van personen die geen etnische Russen zijn, komt in de
Russische Federatie veelvuldig voor.
Illegale Afghanen worden niet naar Afghanistan uitgezet. Uitzetting naar
derde landen komt volgens UNHCR wel voor als aanwijzingen bestaan voor een
eerder verblijf in een derde land.
Het leven dat illegale Afghanen in de Russische Federatie leiden is naar
Nederlandse maatstaven dikwijls moeilijk, maar verschilt niet wezenlijk van
dat van vele Russen die niet een propiska hebben voor de stad waar zij
verblijven. Afghanen kunnen voor het vinden van werk veelal terugvallen op
de Afghaanse gemeenschap, die bekend staat om haar onderlinge solidariteit.
De Russische Federatie is partij bij het Vluchtelingenverdrag van 1951 en
het Protocol van 1967. Het land kent bovendien een asielprocedure die
vreemdelingen de mogelijkheid biedt om asiel aan te vragen. Asielaanvragen
worden slechts in een beperkt aantal gevallen gehonoreerd met een
vluchtelingenstatus.
Een Afghaan die (opnieuw) toegang wil krijgen tot de Russische Federatie
dient te beschikken over een geldig reisdocument en een visum.
Cf. Itar-Tass, Large number of immigrants from foreign countries in
Russia, 14 maart 2001.
UNHCR Regional Office Moscow, Briefing on UNHCR Protection Activities
in the Russian Federation (juli 2000), §2.
Illegalen zijn vreemdelingen die niet over een verblijfsstatus beschikken en
niet als asielzoeker bij de Russische migratiedienst staan geregistreerd. De
Russische Federatie kent diverse verblijfsstatussen variërend van
(toeristen)visa, verblijfsvergunningen tot tijdelijke documenten, zoals een
vluchtelingencertificaat. Een vreemdeling die bij UNHCR staat geregistreerd
en een UNHCR-brief heeft wordt door de Russische autoriteiten als illegaal
beschouwd. Een persoon die bij de Russische migratiedienst als asielzoeker
staat geregistreerd en een certificaat heeft ontvangen is legaal in het
land. Medio 2000 had UNHCR 40.000 personen geregistreerd. De overgrote
meerderheid van hen zijn Afghanen. Met naar schatting 11.000 van de
geregistreerde personen wordt nog steeds contact onderhouden, hetzij omdat
zij asiel willen aanvragen, hetzij omdat zij steun van UNHCR ontvangen. De
rest van de geregistreerde personen is inmiddels geïntegreerd in de
Russische maatschappij, heeft het land verlaten, is hervestigd in een derde
land of is teruggekeerd naar Afghanistan (cf. US Department of State,
Country Reports on Human Rights Practices. Russia (februari 2001), §2d).
Protection Report 2000, UNHCR-Moskou, section D ('Interventions on
police harassment cases').
Cf. US Department of State, Country Reports on Human Rights Practices.
Russia (februari 2001), §5 ('National/racial/ethnic minorities').
Zie voor een beschrijving van de context waarin de klopjacht op Tsjetsjeense terroristen plaatsvond het algemeen ambtsbericht 'De situatie in de noordelijke Kaukasus' met kenmerk DPC/AM-670525 van 31 januari 2000.
Protection Report 2000, UNHCR-Moskou, section D ('Interventions on police harassment cases'). Russian military press, Hundreds of thousands of illegal immigrants cross Russia en route to the West, 18 april 2001.
Cf. algemeen ambtsbericht 'Asiel in derde landen', §5.1, blz. 28.
Het is UNHCR-Moskou niet bekend hoe de Russische Federatie in
dergelijke gevallen de medewerking van derde landen als Iran, Pakistan en de
Centraal-Aziatische republieken verkrijgt voor de uitzetting van illegale
Afghanen.
Cf. algemeen ambtsbericht 'Persoonsregistratie in de Russische
Federatie' met kenmerk DAZ/BA-67319 van 15 augustus 1996. Medio 2001 zal een
algemeen ambtsbericht verschijnen onder de titel 'Verblijfsrechten in de
Russische Federatie voor Russische staatsburgers en staatsburgers van de
voormalige Sovjet-Unie', waarin ook de problematiek rond de propiska wordt
besproken.
Op het hoogtepunt van de strijd tegen Tsjetsjeense terroristen in
Moskou, in september en oktober 1999, werden 354 niet-geregistreerde
personen uit hun huizen gezet. Nog steeds treft dit lot maandelijks zo'n
dertig à veertig personen. Ook uitzetting kan vaak door het betalen van
steekpenningen worden voorkomen (cf. Protection Report 2000, UNHCR-Moskou,
section D).
Itar-Tass, Large number of immigrants from foreign countries in
Russia, 14 maart 2001.
Voor een uitvoerige beschrijving van de Wet op de Vluchtelingen, zie
hoofdstuk 5 van het algemeen ambtsbericht 'Asiel in derde landen' met
kenmerk DPC/AM-663895 van 6 december 2000.
Voor de Russische Wet op het Staatsburgerschap, het verkrijgen van het
Russische staatsburgerschap van rechtswege en het verlenen van het Russische
staatsburgerschap, zie het algemeen ambtsbericht 'Staatsburgerschaps- en
vreemdelingenwetgeving in de republieken van de voormalige Sovjet-Unie en in
Afghanistan' met kenmerk DPC/AM-623735 van 30 juli 1999, §14.1, blz. 57-61.
Cf. US Department of State, Country Reports on Human Rights Practices.
Russia (februari 2001), § 2d.
Cf. algemeen ambtsbericht 'Asiel in derde landen' van 6 december 2000,
§5.1, blz. 34-5.
Artikel 12 lid 1 stelt dat de inwerkingtreding van het wetsartikel
afhankelijk is van het opstellen van een procedure door de Russische
regering. Sinds 1997 is een werkgroep bestaande uit de Federal Migration
Service (FMS), het ministerie van Binnenlandse Zaken en een aantal andere
ministeries bezig met het uitwerken van de modaliteiten voor 'tijdelijk
asiel'. UNHCR is op grond van zijn expertise eveneens bij de werkzaamheden
betrokken.
Reeds in augustus 1997 zond de werkgroep een concept voor een regeling ter
goedkeuring aan de minister-president. Deze verwees dit concept evenwel
terug naar de werkgroep. Later gebeurde dit nog een tweede keer.
Begin 2000 is een herziene versie van bovengenoemde regeling opnieuw aan de minister-president voorgelegd. In maart 2001 waren de voorstellen voor implementatie nog altijd onderwerp van overleg tussen het kantoor van de minister-president en het ministerie van Nationaliteiten, Migratie en Federatiezaken (het ministerie waarnaar de functies van de in mei 2000 bij presidentieel decreet opgeheven FMS zijn overgegaan). Mocht het concept worden aanvaard, dan zal dit ministerie volgens UNHCR in staat zijn om de zaken te behandelen van die asielzoekers die al jarenlang in de Russische Federatie wonen, maar aan wie een vluchtelingenstatus is onthouden. Dit zou met name gelden voor de vele Afghaanse asielzoekers die de Russische Federatie kent (UNHCR Genève, Background Information on the Situation in the Russian Federation in the Context of the Return of Asylum-seekers, §26-8; Briefing on UNHCR Protection Activities, §2; cf. algemeen ambtsbericht 'Asiel in derde landen' van 6 december 2000, §5.1, blz. 29 en 34-5).
In beginsel gelden voor Afghanen dezelfde visumvereisten als voor
andere buitenlandse bezoekers van de Russische Federatie. Volgens
UNHCR-Moskou zijn met name de Russische ambassades in andere GOS-landen
alsmede die in Pakistan en Iran soepel in het verlenen van visa aan
Afghanen. Visa dienen altijd buiten de Russische Federatie te worden
aangevraagd.
Als een vreemdeling aan een universiteit in de Russische Federatie wil
studeren, dan dient hij of zij over een geldige verblijfsvergunning te
beschikken. De onderwijsinstelling bemiddelt bij het verkrijgen van deze
vergunning. Zodra de studie is beëindigd, wordt de verblijfsvergunning niet
meer verlengd.
Aanvullende informatie over de visaprocedure van de Russische Federatie -
niet alleen voor vakantie of privé-bezoek, maar ook voor zakenreizen - is
te vinden op de internetsite van het Russische ministerie van Buitenlandse
Zaken (www.mid.ru). Surf voor een Nederlandse beschrijving van de procedure
voor de afgifte van visa via www.netherlands.mid.ru naar
http://members.tripod.com/ambrunl.
Indien een persoon langer dan 3 maanden in Rusland wil verblijven,
dient eveneens een verklaring te worden overlegd dat betrokkene niet besmet
is met het HIV-virus. Deze voorwaarde speelt bij de afgifte van zakenvisa.
Zie voor een voorbeeld van de uitnodiging via www.netherlands.mid.ru http://members.tripod.com/ambrunl. Voor het verkrijgen van een toeristenvisum dient zowel een reserveringsbevestiging van het hotel als een hotelvoucher of een reserveringsbon van het reisbureau worden overlegd. Het hotel dient geregistreerd te zijn bij het Russische ministerie van Buitenlandse Zaken in Moskou en in het bezit te zijn van een speciaal referentienummer. Dit nummer moet op de bevestiging staan.
IOM derde viermaandelijkse rapportage, IOM-Nederland (januari 2001),
annex B.
===