Doorlichting regelingen op accountancy-aspecten (Doreac)

Ministerie van Financiën

de voorzitter van de Tweede Kamer

Directie Accountancy Rijksoverheid

Datum Uw brief Ons kenmerk (Kenmerk)

24 mei 2002 DAR 2002-294 M

Onderwerp

Doorlichting regelingen op Accountancy-aspecten (Doreac)

Inlichtingen

Drs. H.A. Twisk / drs.
H.J. Vos RC

T 070-342 7223 / 342
7484

F 070-342 7987

E h.a.twisk@minfin.nl /

h.j.vos@minfin.nl

Hierbij zend ik u het eindrapport van het MDW-project Doorlichting Regelingen op Accountancy-aspecten (Doreac). Dit project is uitgevoerd tussen 1999 en 2002 en heeft b het doorlichten van subsidieregelingen en overige regelingen, op de wenselijkheid van de daarbij gevraagde (verplichte) accountantsverklaring.

Alle departementen hebben de eigen daarvoor in aanmerking komende regelingen doorgelicht; de doorlichting is gecoördineerd door het ministerie van

De doorlichting heeft plaatsgevonden aan de hand van een speciaal hiervoor ontwikkeld denkkader. Met het denkkader Doreac wordt inzicht verkregen in d toezichtinstrumentarium het meest passend is bij de betreffende regelingen, gelet op de bestuurlijke visie, de bijbehorende bekostigingswijze en de gewenste mate van ze kan een accoun-tantsverklaring zijn, een ander toezichtinstrument, of een combinatie daarvan.

In totaal hebben de departementen 263 doorlichtingen uitgevoerd, die betrekking hadden op 281 regelingen. In sommige gevallen had de doorlichting betrekking op subsidiear die zelf geen regeling in formele zin zijn, maar zijn ondergebracht in een Kaderwet Subsidiëring. Ook zijn enkele departementale kaderwetten en het subsidiebeleid van beleidsterrein doorgelicht. Van de doorgelichte regelingen met een financieel karakter bedraagt het totaal budgettair beslag ruim ¤ 7,5 miljard.

Naar aanleiding van de doorlichting is gebleken dat het toezichtinstrumentarium in de meeste gevallen adequaat was en geen aanpassingen behoeft. In 67 gevallen is gecons de regeling in enige vorm aangepast moet worden. Naar aanleiding van 46 doorlichtingen is gemeld, dat nieuwe toezichtinstrumenten als kengetallen, benchmarking en inspe worden ingezet. Ook denken departementen na over het gebruik of het wijzigen van controleprotocollen waarin de werkzaamheden van de accountant zijn uitgewerkt. In 31 gev het geheel geen verplichte accountantsverklaring meer worden gevraagd. In andere gevallen zullen accountantsverklaringen minder frequent worden gevraagd of gecombineerd, administratieve lasten voor de gesubsidieerde kunnen afnemen.

Gedurende de doorlichting is gebleken, dat de departementen het denkkader Doreac als zeer bruikbaar hebben ervaren bij de doorlichting van de bestaande regelingen. Het tot voorkomend automatisme van het verplicht voorschrijven van een accountantsverklaring is doorbroken. Dat betekent niet dat er daarmee bijvoorbeeld minder aand rechtmatigheid zal zijn. Het besef is toegenomen dat voor het borgen van de rechtmatigheid een accountantsverklaring niet per se het enige toezichtinstrument behoeft worden in het eindrapport dan ook aanbevelingen gedaan om het denkkader Doreac eveneens te gebruiken bij de opzet van nieuwe regelgeving.

Op grond van de conclusies en aanbevelingen in het eindrapport Doreac is het kabinet van mening dat het Doreac-gedachtegoed zoals dat hier is toegepast op bestaande regeli de toekomst door de departementen zou moeten worden gebruikt bij nieuwe regelingen. Het is van belang dat het Doreac-gedachtegoed beklijft en blijvend onderdeel gaat uit beleidsvorming die zijn weerslag heeft in subsidie- en overige regelingen.

Het kabinet neemt de aanbevelingen uit het eindrapport integraal over, met toevoeging van de volgende concrete acties om het Doreac-gedachtegoed te

1. Er zal een handreiking voor de departementen worden vervaardigd op basis van het denkkader Doreac, alsmede de ervaringen opgedaan in het D

Het Doreac-gedachtegoed en genoemde handreiking zijn gericht op zowel medewerkers van beleidsdirecties als wetgevingsjuristen. Hier-toe zijn inmiddels diverse ambtelijke gremia.

3. De Handreiking zal uiterlijk in juni 2002 breed worden verspreid bij de departementen.

De Minister van Financiën,

Eindrapportage Doreac

Doorlichting van Regelingen op Accountancy-aspecten

Mei 2002

INHOUDSOPGAVE EINDRAPPORTAGE DOREAC

Samenvatting..........................................................................................................................................................

Leeswijzer................................................................................................................................................................ 4

1.
Inleiding................................................................................................................................................................. 5

1.1. Achtergrond van het project...................................................................................................................

1.2. Veronderstelde neveneffecten.................................................................................................................

1.3. Interdepartementale aanpak....................................................................................................................

2. Het denkkader Doreac.................................................................................................................................

2.1. Opbouw van het denkkader......................................................................................................................

2.2. Toepassing van het denkkader..................................................................................................................

3. Afbakening van de doorlichting..................................................................................................................
3.1. Waarborging van de rechtmatigheid..................................................................................................... 9

3.2. Welke regelingen zijn doorgelicht.......................................................................................................... 10

3.3. Bestuurlijke en administratieve lasten............................................................................................. 11

4. Resultaten van de doorlichting van regelingen............................................................................. 11
4.1. Kwantitatieve resultaten......................................................................................................................

4.2. Aansluiting vervolgstappen op bestuurlijke visie....................................................................... 12

4.3. Aansluiting van toezichtinstrumentarium bij de bekostigingswijze............................ 14

4.4. Bestuurlijke en administratieve lasten............................................................................................. 14

5. Resultaten in bredere context...................................................................................................................
5.1. Relevante ontwikkelingen / de politiek-bestuurlijke context van Doreac................ 16

5.2. Doreac-analyse in het kader van de ontwikkeling van VBTB............................................... 18

5.3. Doreac-analyse bij het formuleren van toezichtbeleid.......................................................... 19

5.4. Evenwicht tussen rechtmatigheid en doelmatigheid................................................................ 19

5.5. De analyse van bestuurlijke lasten in het kader Doreac...................................................... 19

5.6. Borging van de kwaliteit van toezicht en controle.................................................................. 20

5.7. Gebruik van het doreac-gedachtegoed bij de opstelling van nieuwe regelingen..... 21

6. Aanbevelingen.................................................................................................................................................
6.1. Inbedding van het denkkader Doreac in procedures voor nieuwe regelgeving........ 23

6.2. Afwegingen met betrekking tot toezicht en het toezichtinstrumentarium............ 23

6.3. Overwegingen bij de beslissing een accountantsverklaring te vragen......................... 24

6.4. Aanbevelingen indien een accountantsverklaring noodzakelijk is............................... 25

Bijlage Ervaringen van de departementen................................................................................................. 26

Samenvatting

In het kader van het MDW-project Accountancy hebben de departementen vanaf het begin van het jaar 2000 hun subsidieregelingen en overige regelingen waarin om een accountan wordt gevraagd, doorgelicht op het daarbij gebruikte toezichtinstrumentarium. Het hoofddoel van deze Doorlichting van Regelingen op Accountancy-aspecten (Doreac) was he van een passend en doeltreffend toezicht op deze regelingen door het signaleren van eventueel benodigde aanpassingen daarvan. Andere nagestreefde doelen hadden betre verbeteren van de kwaliteit van wet- en regelgeving, door het afstemmen van het in te zetten toezichtinstrumentarium op de bestuurlijke visie, het transparanter i regelingen, het reduceren van de bestuurlijke en administratieve lasten en het beschikbaar krijgen van ervaring met het opstellen van nieuwe regelgeving vanuit het perspec adequaat toezicht.

Voor het uitvoeren van de doorlichting is in interdepartementaal verband een denkkader Doreac ontwikkeld. Hierin worden de bestuurlijke visie, de bekostigingswijze, de g van zekerheid door de bestuurder en het toezichtinstrumentarium in onderlinge samenhang beoordeeld, zowel voor de bestaande situatie als voor de gewenste situatie. Aan de denkkader, dat is neergelegd in een Handleiding Doreac, beoordelen de ministeries de eventuele wenselijkheid van aanpassing van het toezichtinstrumentarium of (onderd regeling.

In totaal hebben de departementen 263 doorlichtingen uitgevoerd, die betrekking hadden op 281 regelingen. In sommige gevallen had de doorlichting betrekking op subsidiear die zelf geen regeling in formele zin zijn, maar zijn ondergebracht in een Kaderwet Subsidiëring. Ook zijn enkele departementale kaderwetten en het subsidiebeleid van beleidsterrein doorgelicht. Van de regelingen met een financieel karakter bedraagt het totaal budgettair beslag ruim ¤ 7,5 miljard.

In 67 gevallen is geconstateerd, dat de regeling in enige vorm aanpassing behoeft. Door deze wijzigingen wordt het toezicht meer in overeenstemming gebracht met de bestuur de bekostigingswijze en de zekerheid die het departement wenst bij de regeling. Naar aanleiding van 46 doorlichtingen is gemeld, dat nieuwe toezichtinstrumenten als benchmarking en inspecties zullen worden ingezet. Ook denken departementen na over het gebruik of het wijzigen van controleprotocollen waarin de werkzaamheden van de acc uitgewerkt.

In 31 gevallen zal in het geheel geen verplichte accountantsverklaring meer worden gevraagd. Niet altijd is hiervoor een aanpassing van de regeling nodig. accountantsverklaringen niet meer worden gevraagd komt het ook voor dat accountantsverklaringen minder frequent worden gevraagd of dat meerdere accountantsverklaringen, voor een bepaald instituut worden gecombineerd, waardoor de administratieve lasten voor de gesubsidieerde kunnen afnemen.

Indien de doorlichting van een regeling niet tot aanpassing van de regeling of het toezichtinstrumentarium bij die regeling heeft geleid, wil dat nog niet zeggen dat di doorlichting geen resultaat heeft gehad. Soms zijn er expliciete redenen genoemd om de accountantsverklaring als toezichtinstrument te handhaven, bijvoorbe accountantsverklaring is vereist voor "instellingen" waarop BW 2 Titel 9 van toepassing is, of omdat men de accountantsverklaring nodig heeft voor het vo rechtmatigheidseis, het ontbreken van een alternatief, de objectiviteit van de accountant, de omvang van de subsidie of de goede ervaringen met de accountants

Een belangrijk resultaat van de doorlichting is, dat een bijdrage is geleverd aan de verbetering van de wetgevingskwaliteit door middel van het opschonen van regel bewustwordingsproces bij de opstelling van nieuwe regelingen. Het "automatisme" van het verplicht voorschrijven van een accountantsverklaring is losgelaten. De doorlichtin geleid tot discussies over de vormgeving van het subsidiebeleid en de uitwerking daarvan in (nieuwe) regelingen. Juist dit gegeven kan in de toekomst tot resultaten leide van een zo effectief mogelijk ingezet toezichtinstrumentarium. Speciaal wordt daarbij gedacht aan het verder vormgeven van VBTB en het toezichtsbeleid, de borging van de k toezicht en controle en de aandacht voor bestuurlijke en administratieve lasten. Op deze wijze kunnen de ervaringen met het gebruik van het Doreac-gedachtegoed bij de op nieuwe regelingen worden verzilverd.

Deze rapportage wordt dan ook afgesloten met de aanbeveling om een handreiking voor nieuwe regelgeving te ontwikkelen, voortbouwend op de Handleiding Doreac en met inachtn ervaringen uit het doorlichtingstraject. Daarnaast zijn nog enkele algemene aanbevelingen geformuleerd met betrekking tot de keuze van het toezichtinstrumentarium, de besl dan niet een accountantsverklaring te vragen en de te ondernemen stappen indien inderdaad een accountantsverklaring noodzakelijk is.

Leeswijzer

Deze eindrapportage heeft betrekking op de gehele periode van doorlichting bij de departementen. De opbouw van de rapportage is als volgt.

Paragraaf 1 vormt de inleiding en gaat in op de achtergrond van het Doreac project, de beoogde doelen en de veronderstelde neveneffecten, alsmede op de interdepartemental paragraaf 2 wordt het denkkader beschreven, waarmee de departementen hebben gewerkt. Paragraaf 3 geeft de afbakening van de doorlichting weer. De eindresultaten van de d waarmee de onderzoeksvragen worden beantwoord worden in paragraaf 4 gepresenteerd. Paragraaf 5 beschrijft de resultaten in een bredere bestuurlijke context, alsmede de b conclusies die naar aanleiding van de doorlichting kunnen worden getrokken. In paragraaf 6 wordt afgesloten met enkele concrete aanbevelingen naar aanleiding van de oper

De tekst is op sommige plaatsen gelardeerd met enkele voorbeelden uit de departementale praktijk. Deze voorbeelden dienen uitsluitend ter illustratie en beogen geen vol geven van departementale activiteiten. In de bijlage van deze rapportage geven alle departementen een korte verantwoording van dit project.

1. Inleiding

1.1. Achtergrond van het project

Vanaf het begin van het jaar 2000 hebben de departementen hun subsidieregelingen en overige regelingen waarin om een accountantsverklaring wordt gevraagd, doorgelicht op gebruikte toezichtinstrumentarium. Het hoofddoel van deze doorlichting was het verkrijgen van een passend en doeltreffend toezicht op deze regelingen door het signaleren v benodigde aanpassingen daarvan. De doorlichting werd uitgevoerd in het kader van het MDW-project Accountancy.

De operatie marktwerking, deregulering en wetgevingskwaliteit (MDW) is in 1994 begonnen om gericht regels te verbeteren, te stroomlijnen en de concurrentie te vergroten. is ook het MDW-rapport Accountancy uitgebracht. Hierin worden onder meer aanbevelingen gedaan om het domeinmonopolie van de accountant te beperken. Eén van de aanbevel doorlichten van subsidieregelingen en overige regelingen op de noodzaak van het vragen van een accountantsverklaring.

In reactie op het MDW-rapport Accountancy heeft het kabinet aangegeven dat meer helderheid is gewenst over het begrip accountantsverklaring en d (accountants)controle niet nodig is, de accountantsverklaring ook niet langer zou moeten worden gevraagd. De accountantsverklaring over de getrouwheid van ee verantwoording, zoals vereist voor instellingen, waarop Boek 2 Titel 9 van het Burgerlijk Wetboek van toepassing is, staat daarbij niet ter discussie. Het kabinet heeft een doorlichting moest worden uitgevoerd en heeft daartoe een ambtelijke werkgroep laten samenstellen met onder meer de taak om een toetsingskader te ontwikkelen voor de d Deze werkgroep, samengesteld uit leden van het IODAD en IOFEZ, heeft deze taak uitgevoerd naar voorbeeld van het toetsingskader voor de doorlichting van specifieke uitker rapporten van de commissie Griffioen en de werkgroep Pennekamp . Zo moest bij de doorlichting een expliciete afweging worden gemaakt tussen de do verantwoordelijkheden, de bekostigingswijze, het toezichtinstrumentarium dat daarbij wordt ingezet en de administratieve lasten die daarmee zijn gemoeid. Bij deze afweg vooral om de analyse van de onderlinge samenhang tussen de hiervoor genoemde elementen van een regeling. De accountantsverklaring is daarbij gezien al toezichtinstrumenten, naast mogelijke andere. Het kan daarbij zowel gaan om accountantsverklaringen over de getrouwheid als over de rechtmatigheid. Daarnaast kunnen oo accountantsproducten tot het toezichtinstrumentarium worden gerekend. Om tot een afgewogen conclusie te kunnen komen moest het volledige toezichtinstrumentarium in de worden betrokken.

Naar aanleiding van gesignaleerde knelpunten rond de controle van subsidies door openbare accountants heeft een werkgroep van het Koninklijk NIVRA aanbeveling zover zij betrekking hadden op de overheid, met deze doorlichting tevens zijn ingevuld. Het ging daarbij in eerste instantie om aanbevelingen met betrekking tot het doo regelingen. Daarnaast wordt in deze eindrapportage ook ingegaan op de overige aanbevelingen; deze hebben betrekking op het departementale controlebeleid (eenduidig beg controleprotocollen) alsmede het ex ante traject bij regelgeving (controleerbaarheid en uitvoerbaarheid).

1.2. Veronderstelde neveneffecten

Bij de start van Doreac werd verondersteld, dat de doorlichting, naast de toetsing van de accountantsverklaring als geschikt toezichtinstrument, ook een verbetering va regelgeving tot gevolg kon hebben. Dit zou als volgt kunnen worden bereikt.

Ten eerste diende per regeling de bestuurlijke visie te worden geëxpliciteerd. Dit wordt in paragraaf 2 verder toegelicht. Door deze explicitering kunnen de bekostigi gewenste mate van zekerheid over de uitvoering van de regeling en het toezichtinstrumentarium beter worden afgestemd op de bestuurlijke visie. Het toezichtinstrumentarium beter aansluiten op de ministeriële verantwoordelijkheid.

Ten tweede kon de doorlichting leiden tot transparanter ingerichte regelingen waardoor het optreden van misbruik en oneigenlijk gebruik kon worden te

In de derde plaats kon door de doorlichting het inzicht in de bestuurlijke en administratieve lasten worden verbeterd, zodat deze meer in overeenstemming konden worden geb kwaliteit van het toezicht. Hiermee werd een vermindering van de bestuurlijke en administratieve lasten beoogd, zowel aan de kant van de subsidieverstrekke subsidieontvanger.

Tot slot zou met de doorlichting ervaring worden opgedaan over hoe een regeling adequaat moet worden ingericht met betrekking tot het toezicht. Voor het maken van nieuwe zou dit grote waarde hebben, mits deze ervaring op adequate wijze met andere ministeries kan worden gedeeld.

1.3. Interdepartementale aanpak

Het kabinet heeft het door de werkgroep IODAD/IOFEZ ontwikkelde toetsingskader onderschreven en aangegeven dat voor de coördinatie van de feitelijke doorlic subsidieregelingen en overige regelingen een interdepartementale stuurgroep moet worden opgericht. Daartoe is begin 1999 de stuurgroep Doorlichting Regelingen op Accounta (stuurgroep Doreac) ingesteld . De Algemene Rekenkamer heeft vanaf 2000 als toehoorder deelgenomen aan de vergaderingen van de stuurgroep. De stu voorbereidingen getroffen voor de door de departementen uit te voeren doorlichting en heeft verder de interdepartementale coördinatie verzorgd.

De stuurgroep Doreac heeft het toetsingskader, dat door de werkgroep IODAD/IOFEZ is ontwikkeld, geoperationaliseerd in de handleiding "Naar een doeltreffend toezicht bij De uitvoering van de doorlichting heeft plaatsgevonden onder de verantwoordelijkheid van de departementen zelf.

De doorlichting heeft plaatsgehad in drie tranches. Aan het eind van iedere tranche hebben de departementen de resultaten van de doorlichting gerapporteerd aan de stuurgro rapportages marginaal heeft getoetst . De voorliggende eindrapportage heeft betrekking op de gehele doorlichting.

2. Het denkkader Doreac

2.1. Opbouw van het denkkader

In het toetsingskader dat ten behoeve van de doorlichting is opgesteld zijn de belangrijkste elementen van een regeling benoemd. Het betreft de volgende vie

1. De bestuurlijke visie

De bestuurlijke visie heeft betrekking op twee elementen:

- de beleidsdoelstellingen geoperationaliseerd in de doelstellingen van de regeling;

- de besturingsfilosofie: de wijze waarop de minister met het veld kan en mag omgaan.
Het gaat hier onder andere om de mate van autonomie van het veld / de subsidieontvanger, de taakverdeling tussen de betrokken partijen, de mate van centralisatie / decent de wijze waarop de minister met het veld wenst te communiceren alsmede de mate waarin de minister behoefte heeft aan informatie uit het veld (de behoefte van de minister wordt hiertoe gerekend). Ook het gebruik van incentives ten behoeve van het veld maakt onderdeel uit van de bestuurlijke visie van de minister.

2. De gehanteerde bekostigingswijze

De bestuurlijke visie vindt haar weerslag in de bekostigingswijze zoals deze is opgenomen in de regeling. Als de bestuurlijke visie een grote mate van bestedingsvrijhei voor de subsidieontvanger dan dient dit tot uiting te komen in de bekostigingswijze en vormgeving van de door het veld af te leggen verantwoording.

Er zijn meerdere subsidievormen. Deze zijn grofweg in drie categorieën in te delen:

1. Lumpsum financiering;

2. Genormeerd budget (o.a. de exploitatiesubsidie);

3. Declaratie-uitkering.

Per bekostigingswijze verschilt de mate van bestedingsvrijheid. De lumpsum financiering heeft een grote mate van bestedingsvrijheid. De declaratie-uitkering kent een kle bestedingsvrijheid. Dit zijn twee uitersten op een continuüm, waarop ook de budgetfinanciering een plaats heeft.

3. Gewenste mate van zekerheid door de bestuurder

De bekostigingswijze impliceert voor het veld een bepaalde mate van bestedingsvrijheid. Afhankelijk van de mate van bestedingsvrijheid van het veld loopt de minister risic grote mate van bestedingsvrijheid zijn de risico's voor de minister klein in die zin, dat verder globalere eisen aan de besteding van subsidies worden gesteld, waar verkleind wordt dat activiteiten van de gesubsidieerden buiten de gestelde kaders vallen. Bij een kleine mate van bestedingsvrijheid zijn de risico's voor de minister gr de minister derhalve een hoge mate van zekerheid te verlangen.

Het is van belang te onderkennen dat een onderscheid gemaakt kan worden in de aard van de risico's die de minister loopt. Er zijn bestuurlijke risico's op het gebied van d en doeltreffendheid en bestuurlijke risico's op het gebied van rechtmatigheid. De minister wenst, afhankelijk van de bestedingsvrijheid, in meer of mindere mate zeke risico's tot een minimum te beperken. Om zekerheid te krijgen staat de minister een uitgebreid toezichtinstrumentarium ter beschikking.

4. Het toezichtinstrumentarium

Een toezichtinstrumentarium is een samenstel van toezichtinstrumenten dat moet waarborgen dat een regeling zo goed mogelijk wordt uitgevoerd. Bij de afweging van instrumenten in geval van subsidieregelingen spelen de kaders van de garanties en controlemogelijkheden bij subsidieverstrekking op grond van de Algemene wet bestuursrec

Op grond van enkele criteria kan vervolgens de keuze van het instrumentarium plaatsvinden. In de handleiding Doreac zijn de volgende criteria genoe

- de lasten voor de subsidieontvanger (administratieve lasten)

- de lasten voor de subsidieverstrekker (bestuurlijke lasten)

- de vereiste deskundigheid

- de diepgang van het onderzoek

- de beschikbaarheid van gegevens

- de mate van zekerheid

- rechtmatigheid

- doelmatigheid

- doeltreffendheid

- informatieverstrekking van de gebruiker van een regeling of van een onafhankelijke derde

- ex ante of ex post
Toezichtinstrumenten hebben onderling verschillende kenmerken. Hierdoor kunnen de instrumenten niet goed in categorieën worden onderscheiden. De keuze welk toezichtinstrum meest passend is, is maatwerk.

2.2. Toepassing van het denkkader

Kenmerkend voor de aanpak is dat de in 2.1. genoemde vier elementen waar nodig meer met elkaar in overeenstemming worden gebracht en dat de staart van de r toezichtinstrumentarium) beter aansluit op de kop van de regeling (de gewenste bestuurlijke visie).

Uitgangspunt van de doorlichting is de huidige bestuurlijke visie op de wijze waarop doeltreffende regelingen tot stand dienen te worden gebracht. Deze wordt bestuurlijke visie genoemd. Deze gewenste bestuurlijke visie hoeft niet overeen te komen met de bestuurlijke visie op het moment dat de regeling va bijvoorbeeld voordoen in die gevallen waarin een accentverschuiving van detailwetgeving naar wetgeving op hoofdlijnen heeft plaatshad. Ook in gevallen waarin verzelfs decentralisatie van de beleidsuitvoering heeft plaatsgevonden zal de bestuurlijke visie zijn geëvolueerd.

Vervolgens wordt bezien of de gehanteerde bekostigingswijze past bij de gewenste en/of huidige bestuurlijke visie. Is dit niet het geval dan moet bekeken bekostigingswijze meer passend is (de gewenste bekostigingswijze). De volgende stap is na te gaan wat op basis van de bekostigingswijze de gewenste mate van zekerheid afgeleid wordt het gewenste toezichtinstrumentarium vastgesteld. Hierbij wordt gebruik gemaakt van de criteria, genoemd onder 2.1. punt 4.

De Doreac-analyse wordt afgesloten met de vraag of de doorgelichte regeling aanpassing behoeft. In het kader van Doreac kan het op grond van twee argumenten nodig zijn om aan te passen. In de eerste plaats wanneer twee stappen van het denkkader niet logisch op elkaar aansluiten, zodat het toezichtinstrumentarium niet goed aansluit bij bestuurlijke visie. In de tweede plaats wanneer de huidige bestuurlijke visie niet meer overeenkomt met de visie, zoals die ten tijde van de opstelling van de regeling laatste geval kan dit ook leiden tot veranderingen in een passende bekostigingswijze, de gewenste mate van zekerheid en daarmee het toezichtinstrum

3. Afbakening van de doorlichting

3.1. Waarborging van de rechtmatigheid

Bij een effectief toezicht gaan rechtmatigheid en doelmatigheid gelijk op. Het een mag niet worden uitgeruild voor het ander. Rechtmatigheid en doelmatigheid moeten balans staan.

De laatste jaren is binnen de rijksoverheid veel inspanning gepleegd om de rechtmatigheid van de uitgaven beter te waarborgen. De verworvenheden die hiermee zijn behaald z worden bewaakt bij het eventueel kiezen van een ander toezichtinstrumentarium. Ook de Algemene Rekenkamer heeft dit nog eens benadrukt in haar reac

Bij de doorlichting is dus steeds voor ogen gehouden op welke wijze, met waarborging van de rechtmatigheid, het meest doelmatige toezichtinstrument ingezet zou kunnen wor is onder meer bezien of in het onderhavige geval de rechtmatigheid diende te worden afgedekt door een accountantsverklaring of op andere wijze, bijvoorbeeld niet-financiële beleidsinformatie of controles ter plaatse.

3.2. Welke regelingen zijn doorgelicht

Uitgangspunt bij de start van het Doreac-project was dat alle subsidieregelingen en overige regelingen, waarin om een accountantsverklaring is gevraagd, moesten worden doo voorhand zijn echter enkele redenen van verschillende aard vastgesteld, waarbij het niet zinvol was de regeling door te lichten. Het betrof de volgen

1. Specifieke uitkeringen

2. Aflopende regelingen

3. Regelingen waarbij het departement niet de keuze heeft af te zien van een accountantsverklaring
ad 1.

De specifieke uitkeringen zijn buiten beschouwing gelaten. Deze regelingen zijn recent doorgelicht naar aanleiding van de bevindingen van de commissie Griffioen en de M Pennekamp .

ad 2.

Ook behoefden die regelingen niet te worden doorgelicht, waarvan vaststond dat die zouden worden beëindigd gedurende de looptijd van het Doreac-traject of binnen een ja daarvan. Hieronder vallen ook de regelingen met betrekking tot een beleidsterrein dat geheel wordt heringericht (sociale zekerheid: SUWI-traject).

ad 3.

Verder konden die regelingen buiten beschouwing blijven, waarvan het zeker was dat die regelingen niet kon worden gewijzigd, omdat hogere regelgeving dit niet mogeli concreto ging het daarbij om:

regelingen met betrekking tot instellingen waarbij om een accountantsverklaring bij de jaarrekening wordt gevraagd, omdat deze accountantsverklaring regelgeving omtrent de jaarrekening (BW 2 titel 9);

regelingen waarbij de accountantsverklaring is voorgeschreven vanuit de Europese Commissie; het werd niet wenselijk geacht de discussie met Bruss eventueel wijzigen van het toezichtinstrumentarium naar aanleiding van de doorlichting. Het kan voorkomen dat de Europese bekostigingswijze haaks staat op de besturingsf het departement. In die gevallen staat het de departementen niet vrij af te wijken van de Europese voorschriften;

- de reguliere bekostiging van het onderwijs.
In totaal hebben 263 doorlichtingen plaatsgevonden met een financieel belang van ruim ¤ 7,5 miljard.

3.3. Bestuurlijke en administratieve lasten

De aandacht voor bestuurlijke lasten heeft bij Doreac op hoofdlijnen plaatsgevonden; het was ook geen expliciet onderzoekspunt in de doorlichting. De bestuurlijke lasten van de subsidieverstrekker) hangen sterk samen met de derde W-vraag in het kader van VBTB (wat mag het kosten?). Bij de start van de Doreac-doorlichting bestond onvoldoende duidelijkheid bij de departementen. In het kader van Doreac zijn wel zijn enkele voorzichtige uitspraken mogelijk over de bestuurlijke lasten bij depart paragraaf 4.4). De administratieve lasten aan de kant van de subsidieontvanger waren in het kader van Doreac moeilijk te meten. Het Adviescollege Toetsing administra (Actal) richt zich bij uitstek op de administratieve lasten voor de gesubsidieerde.

4. Resultaten van de doorlichting van regelingen

De doorlichtingsoperatie heeft twee verschillende soorten resultaten opgeleverd. In de eerste plaats zijn dat de kwantitatieve resultaten van de doorgelichte rege resultaten worden in deze paragraaf gepresenteerd. Daarnaast zijn er ook resultaten te melden van de doorlichting die een meer algemene, bredere werking hebben. Deze resu naar voren in hoofdstuk 5.

4.1. Kwantitatieve resultaten

De departementen hebben per afzonderlijke regeling, of per groep van regelingen nagegaan of de stappen uit het denkkader in de regeling op evenwichtige wijze naar voren ko regeling, dan wel alleen het gehanteerde toezichtinstrumentarium aanpassing behoeft. De resultaten van de doorlichting aan de hand van het denkkader Doreac worden hier gep

Het totaal aantal doorlichtingen bedraagt 263, die in drie tranches zijn doorgelicht. Het aantal vermelde doorlichtingen komt niet geheel overeen met aantal doorgelichte Dit komt omdat ministeries in sommige gevallen meerdere (verwante) regelingen hebben gecombineerd in een doorlichting. Het aantal doorgelichte regelingen bedraagt 281 doorlichtingen plaatsgehad van subsidiearrangementen, die zelf geen regeling in formele zin zijn, maar zijn ondergebracht in een Kaderwet Subsidiëring. Voor een goede beo het toezichtinstrumentarium hebben de departementen ervoor gekozen de doorlichting op dit niveau te laten plaatsvinden. Aanvullend zijn ook bepaalde departementale kaderw subsidiebeleid van bepaalde beleidsterreinen doorgelicht.

Overigens is niet in alle gevallen Doreac de directe aanleiding voor het aanpassen van de regeling; soms is ook om andere redenen een herziening noodzakelijk. We beschrijven van het gewenste toezichtinstrumentarium het Doreac-gedachtegoed gehanteerd.

In 31 gevallen zal in het geheel geen accountantsverklaring meer worden gevraagd. Niet altijd is hiervoor een aanpassing van de regeling nodig.

Behalve dat accountantsverklaringen in hun geheel niet meer zullen worden gevraagd bij bepaalde regelingen komt het ook voor dat accountantsverklaringen minder frequent z gevraagd of dat meerdere accountantsverklaringen, bijvoorbeeld voor een bepaald instituut zullen worden gecombineerd, waardoor de administratieve lasten voor de gesubsidi afnemen.

Indien de doorlichting van een regeling niet tot aanpassing van de regeling of het toezichtinstrumentarium bij die regeling heeft geleid wil dat nog niet zeggen dat di doorlichting geen resultaat heeft gehad. De doorlichting heeft vaak geleid tot discussies over de vormgeving van het subsidiebeleid en de uitwerking daarvan in (nieuwe) Juist dit gegeven kan in de toekomst tot resultaten leiden, in de zin van een zo effectief mogelijk ingezet toezichtinstrumentarium.

Verder noemen departementen motieven om de accountantsverklaring te handhaven. Deze motieven zijn bijvoorbeeld:

· de vereiste accountantsverklaring bij de jaarrekening vanwege boek 2 titel 9 BW is van toepassing;

· het voldoen aan de rechtmatigheidseis;

· het ontbreken van een alternatief;

· de objectiviteit van de accountant;

· de omvang van de subsidie;

· de goede ervaringen met de accountantsverklaring.

In een aantal gevallen loopt de Doreac-doorlichting samen met interne onderzoeken naar de doelmatigheid van accountantsverklaringen. Deze onderzoeken zijn bij het opstel eindrapportage nog niet voltooid. Wel laat het zich aanzien dat deze onderzoeken waarschijnlijk zullen leiden tot het niet meer voorschrijven van een aantal accountantsv De administratieve lasten kunnen daarmee worden verlaagd en het toezicht kan effectiever worden.

4.2. Aansluiting vervolgstappen op bestuurlijke visie

In paragraaf 2 is het denkkader van het project Doreac weergegeven, dat is gevolgd bij de doorlichting. Een effectief toezicht kan worden gerealiseerd als de volgende onderling goed samenhangen: de bestuurlijke visie, de bekostigingswijze, de gewenste mate van zekerheid, het toezichtinstrumentarium.

In de doorlichting is geconstateerd, dat de meeste tegenstrijdigheden optreden tussen de bestuurlijke visie en de vervolgstappen. Tussen besturingsfilosofie en bekostigi soms een (niet logische) knip. Een bestuurlijke visie, waarin sturen op afstand en een grote mate van beleidsvrijheid voor de uitvoering wordt bepleit gaat soms gep subsidiebeleid met zeer gedetailleerde regels.

Soms is er ook sprake van verschillende financieringsstelsels, waaraan verschillende bestuurlijke visies ten grondslag liggen. In andere gevallen bestaan er binnen een meerdere subsidiebenaderingen naast elkaar, zoals enerzijds de behoefte om strakke subsidieregels te hanteren en anderzijds een benadering waarbij meer onder gesubsidieerd. Dit kan problematisch worden indien een gesubsidieerde instelling met beide benaderingen te maken krijgt. Een bijzondere situatie kan zich voordien regelgeving, indien deze haaks staat op de besturingsfilosofie bij departementen. Hier gaat een lumpsum beleid van het departement soms samen met een declaratie-uitkerin Deze regelingen zijn in het kader van Doreac buiten beschouwing gebleven.

Box 1: Voorbeeld ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen

In het onderwijs vindt bekostiging plaats door middel van twee financieringsstelsels. Scholen ontvangen een lumpsum bekostiging, met uitzondering van de personele bekost primair onderwijs, wat een declaratiestelsel is. Daarnaast ontvangen scholen ook geoormerkte budgetten voor bijvoorbeeld computers. De financieringslijn loopt daarom niet pas met elk van de geldende bestuurlijke visies.

In het kader van Doreac hebben departementen de hiaten tussen besturingsfilosofie en bekostiging aangepakt door regelingen waar mogelijk aan te passen. De meeste winst op kan echter worden behaald bij het ontwerpen van nieuwe regelingen, waarbij zoveel mogelijk rekening wordt gehouden met de samenhang tussen deze stappen en deze aansluiting te houden. In dit verband is de suggestie gedaan om een maximale looptijd aan een regeling te verbinden van 4 of 5 jaar, aansluitend bij de evaluatiebepalingen vanuit VBT AWB. Een van de oorzaken van het niet aansluiten van het toezichtinstrumentarium en / of de bekostigingswijze op de besturingsfilosofie is namelijk de lange looptijd regelingen; gedurende de looptijd kan de bestuurlijke visie aan verandering onderhevig zijn.

Het is echter niet altijd mogelijk om een goede aansluiting tussen de stappen te realiseren. Als de

besturingsfilosofie uitgaat van het meer sturen op resultaat en het beheer hierop aansluit, kan het toch voorkomen dat voor diverse doelstellingen de resultaten nog niet g kunnen worden gebracht. In het toezichtinstrumentarium zal dit hiaat dan moeten worden opgevuld door middel van ex post evaluaties. Mede naar aanleiding van Doreac krijg totstandkoming van regelgeving inmiddels meer aandacht.

Het op één lijn brengen van de financiering bij meerdere naast elkaar gehanteerde stelsels zou de bekostiging transparanter kunnen maken. Tussentijds opkomende politieke maken dit soms echter niet goed mogelijk.

4.3. Aansluiting van toezichtinstrumentarium bij de bekostigingswijze

Een aansluiting die bij de doorgelichte regelingen ook nogal eens ontbreekt is die tussen de bekostigingswijze en het toezichtinstrumentarium. Zo komt het nogal eens lumpsum financiering plaatsvindt en dat er vervolgens geoormerkte gelden worden toegevoegd. Dit leidt tot relatief hoge administratieve lasten, aangezien de uitgav rechtmatig verantwoord moeten blijven. Dit zijn vaak politieke beslissingen. Voor de uitwerking van beslissingen op departementaal niveau is naar aanleiding van de doo suggestie gedaan om het denkkader Doreac ook op dit punt onderdeel te laten uitmaken van de ex ante evaluatie bij regelingen.

Overigens is geconstateerd dat er soms onbekendheid bestaat binnen de departementen over de terminologie. Op grond van deze constatering wordt in deze rapportage een opgenomen voor een verklarende begrippenlijst.

4.4. Bestuurlijke en administratieve lasten

Een van de nevendoelstellingen van de doorlichting is, dat het inzicht in de administratieve lasten en de bestuurlijke lasten wordt vergroot, hetgeen mogelijk kan le vermindering hiervan, zowel aan de kant van de subsidieverstrekker als de subsidieontvanger. In de doorlichting bleek dit onderdeel moeilijk te kwantificeren. Vaak is wel mogelijk in de bestuurlijke lasten van een departement bij de verandering van een toezichtinstrumentarium, maar dan vooral in termen van meer of minder in plaats van in g De inschatting van de administratieve lasten van subsidieontvangers vergen een veel diepgaander onderzoek dan in het kader van deze doorlichting mogelijk was. Een eindco de invloed van een aangepast toezichtinstrumentarium bij een bestaande regeling op de bestuurlijke en administratieve lasten wordt dan ook niet gegeven. Van grotere impo de bevindingen van de departementen ten aanzien van de opstelling van nieuwe regelingen. Deze zullen hieronder kort de revue passeren.

In de levenscyclus van een regeling kost het opstellen van een regeling relatief veel ten opzichte van de uitvoering. Het gebruik maken van een nieuwe regelin gesubsidieerde duurder dan het herhaald gebruik maken van dezelfde regeling. Ook de lasten van de uitvoering van de regeling worden grotendeels bepaald door de vormg regeling en niet door het toezicht. Eén ministerie schat dat de omvang van de bestuurlijke lasten voor ¾ worden bepaald in de voorbereidingsfase en voor hooguit ¼ in h Regelingen met een gering financieel belang kosten daardoor relatief veel.

Vaak speelt het onderwerp bestuurlijke lasten een belangrijke, zij het soms impliciete rol bij de opstelling van een nieuwe regeling. Bij de uitvoeringstoets ex ante wo besteed aan helderheid in beleid en inzicht in bestuurlijke visies, waarbij ook de bestuurlijke en administratieve lasten aandacht krijgen. Pas in laatste instan administratieve organisatie ingevuld en de inrichting van de regeling vormgegeven.

Box 2. Voorbeeld ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij

Het ministerie van LNV tracht het onderwerp administratieve lasten in de greep te krijgen met behulp van de handleiding Kwaliteitsstappen Beleidsvoornemens, voor financiël wordt dit verder uitgewerkt in het Handboek Financiële Regelingen. De kwaliteitsstappen zijn vergelijkbaar met de handhaafbaarheids- en uitvoerbaar

Enkele concrete maatregelen, die al zijn genomen, zijn de volgende.

Verschillende ministeries proberen wat betreft het terugdringen van administratieve lasten zoveel mogelijk informatie eenmalig in te (laten) winnen en deze meervoudig t Dit kan ook gaan om meerdere accountantscontroles bij dezelfde subsidieontvanger, die worden gecombineerd. Dit kan resulteren in een accountantsverklaring per instelling om een accountantsverklaring per instelling te vragen is dat de controleprotocollen aangepast moeten worden. De protocollen zullen o.a. moeten worden geharmoniseerd aandacht moeten worden besteed aan de werking van de accountantsverklaring als toezichtinstrument: voldoet dit? Het gaat om een sluitend toezicht-instrumentarium. Re daarvan deel uitmaken. Het ministerie van Financiën geeft het reviewbeleid momenteel verder vorm. Soms is het nodig dat de departementale controle wordt verscherpt voo situaties waar extra risico's worden onderkend.

In enkele gevallen worden accountantsverklaringen minder frequent gevraagd, met inachtneming van de geldende besturingsfilosofie, waardoor besparing op administratiev worden bereikt.

Box 3. Voorbeeld ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen

Het ministerie van OCenW poogt de bestuurlijke lasten via de ketengedachte te benaderen. Hiermee wordt in dit verband bedoeld dat instrumenten worden ingez Uitvoeringstoets en de Verantwoordingswijzer, die verder gaan dan alleen het opstellen van een regeling. Zo wordt ook gekeken naar de gevolgen van de regeling voor de ui uitvoeringsorganisatie), voor de ontvanger (de schooldirectie), voor de rapporteur (de administrateur) en voor de controleur (de accountant). Tevens wordt bij het opste regeling meegenomen of er al een reguliere bekostigings- en toezichtsrelatie bestaat, waar dan bij aangesloten kan worden. Men wil dan geen accountantsverklaring meer vragen, maar per instelling (gekoppeld aan de verklaring over de jaarrekening). Indien meer toezichtinstrumenten nodig zijn wordt dit gemotiveerd aangegeven. De ketenged in ontwikkeling.

Voorbeeld ministerie van Buitenlandse Zaken

De beoordeling en het beheer van kleine OS-projectsubsidies wordt, mede met het oog op de bestuurslasten van het departement, door Buitenlandse Zaken onderzocht op de moge uitbesteding. Verder wordt getracht de bestuurslasten te verminderen door een aantal OS-subsidies te clusteren in één regeling en daarbij tevens de beoordelings- en behe te stroomlijnen.

5. Resultaten in bredere context

In de vorige paragraaf zijn de resultaten van de doorlichting van de regelingen gepresenteerd.

Behalve deze resultaten zijn er ook resultaten te melden die een bredere werking hebben. Het gaat hierbij om de relatie met de politiek-bestuurlijke context en de wer Doreac-gedachtegoed naar toekomstige regelingen en toezichtbeleid. Deze resultaten komen naar voren in deze paragraaf.

De uitvoering van het project Doreac heeft zich uitgestrekt over een periode van ruim twee jaar. De doorlichtingen in het kader van Doreac hebben zich vaak afgespeeld i kader. De doorlichting is door ministeries ook vaak gecombineerd met verwante andere trajecten op het gebied van interne sturing en van toezicht. Door middel van het zw van deze verschillende trajecten is nagestreefd om met de meest doelmatige inzet van middelen de doelstellingen van de verschillende trajecten te realiseren. Dit heeft oo een aantal resultaten en leereffecten die een verdere strekking hebben dan alleen de doorgelichte regelingen. In deze paragraaf komen deze brede resultaten aan de or paragraaf 5.1 de belangrijkste ontwikkelingen worden genoemd die een relatie hebben met Doreac.

5.1. Relevante ontwikkelingen / de politiek-bestuurlijke context van Doreac

De belangrijkste ontwikkelingen die een relatie hebben met Doreac komen hieronder aan de orde.

VBTB

Alle ministeries hebben de afgelopen jaren vorm moeten geven aan de herstructurering van de begroting en de verantwoording in het kader van VBTB (Van beleidsb beleidsverantwoording). Uitgangspunt daarbij is dat het beleid en de beleidsdoelstellingen als uitgangspunt worden genomen voor de begroting en de ver

VBTB en Doreac vertrekken beide vanuit de bestuurlijke visie, in het bijzonder vanuit de beleidsdoelstellingen. Vanwege de overeenkomsten in uitgangspunten en de samenloo is er op veel departementen voor gekozen activiteiten in het kader van VBTB en Doreac waar mogelijk te combineren.

Aandacht voor toezicht

Het onderwerp toezicht staat thans in veel opzichten hoog op de agenda.

Zo heeft het kabinet de nota De kaderstellende visie op toezicht uitgebracht, die was aangekondigd in het regeerakkoord en werd geschreven naar Ambtelijke Commissie Toezicht. In deze kaderstellende visie worden kaders gegeven voor de positionering en inrichting van het toezicht op rijksniveau. Een ander voor verschijnen van het MDW-rapport Toezicht op het bedrijfsleven. Doreac heeft als aangrijpingspunt voor de analyse het instrument van de accountantsverklaring, maar richt zi andere toezichtinstrumenten. Hierbij kan de Doreac-analyse invulling geven aan het toezichtinstrumentarium dat naar aanleiding van verwante projecten moet worden

Aandacht voor controle

Een ander gerelateerd onderwerp is de aandacht voor controlebeleid en de kwaliteit van de controle. Een van de aandachtspunten daarbij is de verdere ontwikkeling van de gedachte. Het gaat daarbij om het uitvoeren van een controle voor verschillende gebruikers (met verschillende doelen). Een ander aandachtspunt betreft de kwal accountantscontrole.

De praktijk wijst uit dat er misverstanden en onduidelijkheden bestaan over de mate waarin de door de instellingsaccountant uitgevoerde accountantscontroles daadwerkelijk zekerheid bieden over de betrouwbaarheid en rechtmatigheid van verantwoordingsinformatie. Om deze misverstanden en onduidelijkheden, en ook eventuele nalatig instellingsaccountants boven tafel te krijgen worden er door de departementen reviews bij de instellingsaccountants uitgevoerd. Dit houdt in dat door het beoordelen van werkzaamheden van de instellingsaccountant vastgesteld wordt of het accountantsoordeel ook inderdaad de gewenste zekerheid biedt en de verantwoordingsinformatie daarm basis vormt voor de beleidsdirectie om haar beheersbeslissing te nemen.

Door het ministerie van Financiën wordt een handreiking ontwikkeld, bedoeld om de kwaliteit van de controle-informatie te waarborgen.

Vanuit de Doreac-benadering is meer aandacht ontstaan voor andere toezichtinstrumenten en in de mogelijkheden en onmogelijkheden van deze instrumenten ten aanzien van re en controleerbaarheid van informatie.

Aandacht voor rechtmatigheid

In de loop van de doorlichting hebben op dit terrein enige ontwikkelingen plaatsgevonden die in dit rapport niet onvermeld kunnen blijven. Dat zijn

De wijziging van de Gemeentewet. Hierin is opgenomen dat in tegenstelling tot de thans gebruikelijke getrouw beeldverklaring door de accountant een re wordt afgegeven bij de gemeentelijke verantwoording, waarvoor een democratisch gekozen lichaam verantwoordelijk is.

De invoering van de Wet Toezicht Europese Subsidies (TES). Deze wet biedt de Ministers meer mogelijkheden om informatie te verkrijgen. Hoewel dit niet ligt het in de rede dat de accountant hier een rol gaat vervullen.

In dit licht wekt het geen verwondering dat de departementen de accountantsverklaring nog steeds als een belangrijk instrument zien om zich, mede in een afgewogen co andere ter beschikking staande toezichtinstrumenten, van de rechtmatige besteding door niet democratisch gekozen organen te kunnen vergewissen. De Doreac-benadering heef meerwaarde gehad dat deze afweging meer bewust wordt gemaakt, waardoor de effectiviteit van het toezicht wordt vergroot.

Aandacht voor bestuurlijke lasten

Gedurende de periode van de doorlichting is een zekere verschuiving waargenomen in de aandacht van de overheid voor de bestuurlijke lasten naar aandacht voor meer rechtmatigheid, zoals de totstandkoming van de Wet TES en de aandacht voor toezicht in het algemeen, zoals hierboven weergegeven. Ook de Algemene Rekenkamer is terecht ste blijven vragen voor het onderwerp rechtmatigheid.

Bij de analyses in het kader van Doreac is het optimum nagestreefd van bestuurlijke lasten bij een regeling. Het spanningsveld tussen de noodzaak van een goede veran administratieve lasten bleef daarbij telkens voelbaar.

5.2. Doreac-analyse in het kader van de ontwikkeling van VBTB

In het VBTB-gedachte goed neemt het beleid met de beleidsdoelstellingen een centrale plaats in. De uitvoering van het beleid loopt langs de lijnen van de bedrijfsvoering. het beleid wordt op het niveau van het ministerie en van de uitvoering vormgegeven aan de sturing en beheersing van de bedrijfsprocessen, het toezicht daarop verantwoording over deze activiteiten. Ook zal vooraf de handhaafbaarheid en de uitvoerbaarheid van het beleid moeten worden getoetst. Het toezichtinstrumentarium zal m afgestemd op de gekozen sturingsarrangementen.

In het kader van Doreac is een van de belangrijkste aandachtspunten hierbij de rechtmatigheid. Het meest effectieve toezichtinstrumentarium zal moeten worden gekozen, met van de rechtmatigheid.

Bij de doorlichting Doreac is zoveel mogelijk aansluiting gezocht bij de ontwikkelingen binnen de departementen met betrekking tot VBTB. Een veel gehanteerde aanpak uitgegaan van de VBTB-vragen (Wat willen we bereiken, Wat gaan we daarvoor doen, Wat mag dat kosten?). Het subsidie-instrument kan de resultante zijn van deze vragen. Da dan gekoppeld vragen als: hoe moet de uitvoering worden gevolgd, welke informatie (en waarom) is hiervoor en voor de verantwoording nodig? Het toezichtinstrumentarium word als resultante van de VBTB benadering.

Niet in alle gevallen bleek dit overigens mogelijk te zijn. De conversie van de begroting naar VBTB impliceert dat meer op resultaat gestuurd gaat worden. Bij de betrokken ministeries hebben aangegeven, dat in veel gevallen resultaten moeilijk meetbaar zijn en dat niet alle regelingen zich lenen voor outputsturing. Ook is aangegeve zekere volgtijdelijkheid te onderkennen is in het ontwikkelen van de VBTB begroting en de daarmee samenhangende wijzigingen in het toezichtinstrumentarium. Aanslu doorlichting wordt dit expliciet aangepakt.

In het algemeen kan de conclusie worden getrokken, dat het gebruik van het denkkader Doreac nuttig kan zijn bij de nadere invulling van het monitoren van de uitvo beleidsdoelstellingen en het organiseren van het toezicht daarop.

5.3. Doreac-analyse bij het formuleren van toezichtbeleid

De in 5.1. gesignaleerde aandacht voor toezicht lijkt een uitwerking te zijn van een algemene tendens naar meer toezicht en controle, resulterend in meer toezichti waaronder de accountantsverklaring. De verhouding van departement naar derden moet ook wat het toezicht betreft effectief en efficiënt geregeld zij

Zowel in Doreac als in de kaderstellende visie op toezicht staat de effectiviteit van het toezicht voorop. In laatstgenoemde nota formuleert het kabinet het uitgangspun inrichting van nieuwe toezichtarrangementen overlap of witte vlekken met bestaande toezichtfuncties in kaart dienen te worden gebracht. Hieraan is ook een aansp toezichthouders verbonden om met behoud van de eigen verantwoordelijkheid, meer af te stemmen met andere toezichthouders. De parallel met Doreac is, dat dit ook kan wo door waar mogelijk de werkzaamheden van meerdere accountants bij een opdrachtgever meer te bundelen.

5.4. Evenwicht tussen rechtmatigheid en doelmatigheid

In het algemeen is het geen oplossing om uitsluitend aanvullende toezichtinstrumenten toe te voegen aan de voorgeschreven accountantsverklaring. Hiermee zou het toezic niet meer passen bij de bestuurlijke visie. Soms zien we, naar aanleiding van incidenten, dat er genormeerde bedragen worden uitgekeerd waarbij een accountantsverk gevraagd. Indien in deze gevallen toch een accountantsverklaring als noodzakelijk wordt gezien zou in feite de bekostigingswijze aangepast moeten worden, omdat deze overeenstemming is met de bestuurlijke visie die de facto geldt. Hier is dus sprake van een ondoelmatigheid. Ook de regeling van mandateringen dienen mede te worden o basis van overwegingen van rechtmatigheid en doelmatigheid.

Uitgangspunt bij de doorlichting was, dat de rechtmatigheid voorop zou blijven staan. De conclusie bij diverse departementen is geweest, dat het geen automatisme hoeft te rechtmatigheid wordt afgedekt door een accountantsverklaring. In sommige gevallen is het mogelijk en doelmatiger de rechtmatigheid af te dekken door a toezichtinstrumenten, zoals bijvoorbeeld inspecties ter plaatse.

5.5. De analyse van bestuurlijke lasten in het kader Doreac

De bestuurlijke en administratieve lasten hebben in de diverse MDW-trajecten veel aandacht gevraagd. Ook in Doreac is getracht enig zicht te krijgen op de bestuurlijke administratieve lasten voor subsidieontvangers ten gevolge van het toezicht. De doorlichting van de regelingen had echter niet een zodanige diepgang, dat zeer precie bepaald hoe hoog de administratieve lasten voor de ontvangers waren en welke bestuurlijke op de departementen met de uitvoering van en het toezicht op de betreffende rege gemoeid. Waar gegevens voorhanden waren over de administratieve lasten van subsidieontvangers zijn deze meegenomen in de beoordeling van het toezichtinstrumentarium bij de In het kader van de verdere ontwikkeling van VBTB zal meer inzicht ontstaan in de bestuurlijke lasten die zijn gemoeid met de uitvoering van regelingen. Daarbij wordt besteed aan de mogelijkheid om meervoudig gebruik te maken van eenmalige vastleggingen met behulp van nieuwe technologie.

Box 4. Voorbeeld ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij

In box 2 is aangegeven dat het ministerie van LNV gebruik maakt van de handleiding Kwaliteitsstappen Beleidsvoornemens en het Handboek Financiële Regelgeving. De kwali zijn vergelijkbaar met de handhaafbaarheids- en uitvoerbaarheidstoets. Wat betreft het terugdringen van administratieve lasten wordt geprobeerd zoveel mogelijk informatie te (laten) winnen en deze meervoudig te gebruiken. Hiervoor heeft LNV het project Eén Loket gestart.

Voor de reductie van bestuurlijke lasten wordt ook gekeken naar de mogelijkheden, die de moderne technologie biedt voor alternatieve methoden van toezicht. plaatsbepalingsystemen (GIS) kunnen ook de effectiviteit van het toezicht op andere sectoren vergroten.

In het algemeen kan worden geconstateerd, dat bij de doorlichtingen Doreac op een evenwichtige wijze beleids- en administratieve lasten en toezichtinstrumentarium zijn

5.6. Borging van de kwaliteit van toezicht en controle

De aandacht voor de kwaliteit van het toezicht, inclusief dat van de accountantsverklaring, moet zo vroeg mogelijk in het proces worden geborgd.

Box 5. Voorbeeld ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport

Het ministerie van VWS streeft ernaar om bij projectsubsidies meer op resultaten te sturen. Niet alleen achteraf, maar waar zinvol ook door middel van het monitoren van d tijdens de uitvoering.

Voorbeeld ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen

Het ATC-beleid bij het ministerie OCenW voorziet in maatregelen die het ministerie moet nemen in geval van een afkeurende accountantsverklaring.

De kwaliteit van de controle zelf heeft ruimschoots in de belangstelling gestaan. Een van de achtergronden bij de vraag, of in sommige gevallen niet beter een ander toezic dan de accountantsverklaring kon worden gevraagd is, dat de accountant niet in alle gevallen de aangewezen deskundige is voor het beoordelen van de uitvoeren van een reg waar het om niet-financiële aspecten gaat. Bij diverse ministeries is naar voren gekomen dat ook aandacht aan de kwaliteit van de accountantsverklaring dient te worden toenemende mate wordt een reviewbeleid ontwikkeld om dit vorm te geven. Aandacht voor een goed reviewbeleid is vooral voor beleidsdirecties nog een punt van v

Bij de subsidie- en andere regelingen worden in toenemende mate controleprotocollen opgesteld.

Ten gevolge van VBTB kan ook nog worden gewezen op de ontwikkeling van de auditfunctie, waardoor ministeries een breed samengesteld team van deskundigen ter beschikking auditbeleid en het reviewbeleid van niet-financiële gegevens verder vorm te kunnen geven. Aangezien de ontwikkeling is ingezet dat de departementale accountantsdiensten z getransformeerd tot breed georiënteerde auditdiensten wordt er ook een groter beroep mogelijk op de adviesfunctie van deze diensten bij de keuze va toezichtinstrumentarium.

Verder kunnen de onderzoeken naar de bedrijfsvoering bijdragen aan de vergroting van het effectiviteit van het toezicht, wanneer die onderdelen zijn gericht op het be subsidieverstrekking.

5.7. Gebruik van het Doreac-gedachtegoed bij de opstelling van nieuwe regelingen

Een van de effecten is, dat het denkkader van Doreac door verschillende ministeries wordt gebruikt bij de opstelling van nieuwe regelingen. Daarbij is veelal wel aan lopende projecten binnen deze ministeries. Doreac is daarmee in eerste instantie een project dat bijdraagt aan wetgevingskwaliteit. Dit komt tot uitdrukking doordat het van Doreac inmiddels brede bekendheid geniet binnen de departementen, waardoor dit ook voor nieuwe regelgeving kan worden gebruikt.

Box 6. Voorbeeld ministerie Verkeer en Waterstaat

Het ministerie van V&W heeft in 2000 een regeling subsidiebeheer vastgesteld, waarin het denkkader is verwerkt (ex ante toetsingen). De departementale accountantsdienst wo een nieuw ontworpen regeling te toetsen. Momenteel wordt nagedacht om de ex ante toetsing te laten uitvoeren door een toetspool. Hierin zijn toetse samengebracht (wetgevingstechnische, financiële, accountants, enz.). Hiermee wordt een efficiencyslag in het ex ante traject bereikt, terwijl ook het Doreac-gedacht geïntegreerd.

Voorbeeld ministerie van Economische Zaken

Bij de planning van door te lichten subsidie-instrumenten in tranches heeft het ministerie van EZ ervoor gekozen om in de eerste twee tranches geen subsidie-instrumenten t bij de start van Doreac onderwerp van wijziging en/of stroomlijning waren. De derde tranche heeft bij EZ weinig wijzigingsvoorstellen opgeleverd als gevolg van het geg deze tranche subsidie-instrumenten zijn doorgelicht die kort daarvoor waren gewijzigd en waarbij het Doreac-gedachtegoed op de vormgeving van invloed

Voorbeeld ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen

Het ministerie van OCenW heeft een verantwoordingswijzer opgesteld. Het gedachtegoed van Doreac is één van de inspiratiebronnen geweest bij de opstelling hiervan. Aan onder meer de vraag in welke situatie welk toezichtinstrument kan worden ingezet.

Voor het te hanteren toezichtinstrumentarium wordt het instrumentarium dat is gekoppeld aan de jaarrekening als uitgangspunt genomen. Indien meer toezicht wordt verlan door de opsteller van de regeling te worden onderbouwd.

Voorbeeld ministerie van Buitenlandse Zaken

Bij Buitenlandse Zaken is de Doreac systematiek expliciet terug te vinden bij de ontwikkeling van het subsidie-instrument voor het particuliere kanaal. Invalshoek d beheerscapaciteit van de ontvangende organisaties. De intentie bestaat om met het Doreac-gedachtegoed verder te gaan (lessons learned). Zo is o.a. in de werkzaamhed opgenomen dat in dit kader een visie wordt ontwikkeld. Middels de Nota Beheer en Toezicht (NBT) zijn ook reeds belangrijke impulsen gegeven. Een van de pijlers van de NBT voren halen van de risicoanalyse en het sturen op beheerscapaciteit. Tevens is in het kader van het nieuwe voorschottenbeleid een handleiding (inclusief beslisboom) opges uiteen wordt gezet wanneer en welk soort accountantsverklaring dient te worden gevraagd. Een en ander is gekoppeld aan de omvang van de aangevraagde subsidie en de behee van de organisatie.

Voorbeeld ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij

Het ministerie van LNV heeft een aan Doreac verwante benadering verwerkt in de eerder genoemde handleiding Kwaliteitsstappen Beleidsvoornemens. Bovendien wordt gew digitaal toegankelijk handboek (webpage) voor evaluatie waarin administratieve lasten en toezicht ook een plek krijgen.

Inmiddels zijn rijksbrede activiteiten in gang gezet om de uitgangspunten van dit denkkader als onderdeel van het brede bestuurlijke kader van government governance ook bij de opstelling van nieuwe regelingen.

Aandacht voor het toezichtinstrumentarium en het brede bestuurlijke kader waarin dit dient te worden bezien is nodig in het gehele proces van de beleidsvoorbereiding t afronding van een regeling. Het is zaak dat op een zo vroeg mogelijk moment in dit proces wordt gekeken naar de consequenties die de voorgenomen beleidsinstrumenten zullen de bedrijfsvoering van het departement. Dit betekent dat hiervoor, als onderdeel van de bedrijfsvoering, in het proces van totstandkoming van regelgeving voldoende waa toereikende aandacht moeten zijn ingebouwd. Belangrijke aandachtspunten hierbij zijn:

- ministeriële verantwoordelijkheid

- sturing en beheersing door het departement

- informatievoorziening

- toezicht door het departement

- verantwoording door de minister.
Concepten voor wetsvoorstellen en ontwerp algemene maatregelen van bestuur worden ter toetsing op rechtstatelijke en bestuurlijke kwaliteit voorgelegd aan het ministerie v Belangrijk toetsingskader hiervoor vormen de Aanwijzingen voor de regelgeving, waarin praktijkvoorschriften voor ontwerpers van regelingen van de rijksoverheid zij Momenteel is een wijziging van deze Aanwijzingen in voorbereiding, waarin onder verwijzing naar VBTB aandacht van ontwerpers van regelgeving wordt gevraagd voor de bedrijfsvoering van het betrokken ministerie toereikend is om de doelstellingen van de overwogen regeling te realiseren.

In het voortraject van de kwaliteitstoets van ontwerp regelgeving ligt de in MDW-verband ontwikkelde interdepartementale procedure van de Werkgroep Voorgenomen Regelgevi deze procedure geven de ministeries bij voornemens van beleid en regelgeving aan of er sprake is van substantiële effecten voor de handhaving en uitvoering, het bedrijfs milieu. Hiervoor is een uitgebreide handleiding voor de meting van genoemde effecten ten behoeve van de ministeries opgesteld. Op grond van de komende wijziging van de voor de regelgeving is het wenselijk ook het aspect bedrijfsvoering onderdeel uit te laten maken van deze procedure, en dit te ondersteunen met een handreiking. Hiervoor z gebruik worden gemaakt van het denkkader van Doreac, de ervaringen uit de doorlichtingen en de richtlijnen die enkele departementen inmiddels hebben uitgevaardigd op

6. Aanbevelingen

6.1. Inbedding van het denkkader Doreac in procedures voor nieuwe regelgeving

Het denkkader Doreac is een nuttig instrument gebleken bij de beoordeling van het noodzakelijke toezichtinstrumentarium bij bestaande regelingen. Inmiddels zijn activite gezet om de uitgangspunten van dit denkkader als onderdeel van het brede bestuurlijke kader van government governance ook te gebruiken bij de opstelling van nieuwe

Op grond van de komende wijziging van de Aanwijzingen voor de regelgeving is het wenselijk ook het aspect bedrijfsvoering onderdeel uit te laten maken van deze procedu ondersteunen met een handreiking. Dit kan worden gerealiseerd door de bestaande handleiding Doreac aan te vullen met de ervaringen uit de doorlichtingen en om te vo handreiking "toezichtinstrumentarium van nieuw te ontwerpen regelingen". Hiervoor zal ondermeer gebruik worden gemaakt van het denkkader van Doreac, de ervar doorlichtingen en de richtlijnen die enkele departementen inmiddels hebben uitgevaardigd op dit terrein. Daartoe zullen er afspraken met Justitie worden gemaakt. Op soortg heeft de minister van BZK het bij de doorlichting van de specifieke uitkeringen gehanteerde normmateriaal (gebaseerd op "Griffioen/Pennekamp") ter beschikking ge wetgevingstoetsers van Justitie.

In deze opzet blijft de primaire verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van concept-regelgeving, of dat nu subsidies zijn dan wel andere vormen, berusten bij de m

Teneinde te bereiken dat het Doreac-gedachtegoed beklijft wordt aanbevolen dit deel te laten uit maken van toekomstige opleidingen.

6.2. Afwegingen met betrekking tot toezicht en het toezichtinstrumentarium

De in de handreiking op te nemen aanbevelingen hebben betrekking op het controlebeleid en het toezichtinstrumentarium. Die zullen per departement of in interdepartemen moeten worden uitgewerkt. Op basis van de ervaringen in de doorlichting komen daarbij in elk geval de volgende onderwerpen aan de orde:

· De hoofdpunten van het denkkader Doreac, waar nodig aangepast aan VBTB-termen en aangevuld met risicoanalyse in een stapsgewijze opgebouw

· Een verklarende lijst van relevante begrippen.

Een uitwerking van het overzicht van toezichtinstrumenten. Hierbij wordt aangesloten op bepaalde besturingsfilosofieën, risicoanalyses en het vervolg d gegeven. Er wordt een aantal concrete situaties weergegeven waarin alternatieven voor de accountantsverklaring of waarin andere producten van de accountant mogelijk zijn; een beslisboom worden aangereikt.

· Specifieke aandacht daarbij voor mogelijkheden om de rechtmatigheid af te dekken.

· Een aantal best practices van toezichtinstrumenten voor subsidiedepartementen en investeringsdepartementen.

· Aandacht voor het gebruik maken van nieuwe technologie, gericht op het meervoudig gebruik van eenmalige vastleggingen.

· Aandacht voor benchmarking van toezicht met verwante organisaties binnen of buiten de (rijks)overheid.

· Aandacht voor een uitvoeringstoets ook op het gebied van toezichtinstrumentarium / accountantscontrole

· Aandacht voor de toepassing van AWB (melden, verrekenen, terugvorderen en de verantwoordelijkheid voor het toezicht).

Bestuurlijke en administratieve lasten nagaan voor zowel ministerie als veld. De verantwoording wordt hier ook op afgestemd. Overigens zal de inschatti lasten voor subsidieontvangers altijd lastig zijn. Aanbevolen wordt een vijftal regelingen die in het kader van Doreac zijn doorgelicht te selecteren voor e Mistral-analyse, uit te voeren door het Economisch Instituut voor het Midden- en Kleinbedrijf (EIM). Deze analyse is gericht op het in kwantitatieve termen zichtbaar wijzigingen in administratieve lasten als gevolg van gewijzigde regelgeving. Opdrachten aan EIM in dit kader vormen één van de activiteiten van het ministerie van Economis de administratieve lasten voor het bedrijfsleven terug te dringen.

· Indien meer toezichtinstrumenten nodig zijn wordt dit gemotiveerd aangegeven.

· Opstellen reviewbeleid als onderdeel van de aandacht voor de werking van de accountantsverklaring als toezichtinstrument: voldoet dit? He toezichtinstrumentarium sluitend is. Hierbij aansluiten op het reeds ingezette interdepartementale beleid.

6.3. Overwegingen bij de beslissing een accountantsverklaring te vragen

Voor zover de in de handreiking op te nemen aanbevelingen voor nieuw te ontwerpen regelingen betrekking op de beslissing al dan niet een accountantsverklaring te vrage geval aandacht moeten worden besteed aan de volgende onderwerpen:

· Nagaan of een accountantsverklaring op basis van (hogere) regelgeving noodzakelijk is.

· Uniformering van een financiële ondergrens van het (subsidie)bedrag per regeling, waaronder het vragen van een accountantsverklaring niet

Op grond van daarvoor opgestelde criteria en de gewenste mate van zekerheid kan ervoor worden gekozen geen accountantsverklaring meer per reg instelling (gekoppeld aan de verklaring over de jaarrekening, met een overzicht van de ontvangen subsidies).

6.4. Aanbevelingen indien een accountantsverklaring noodzakelijk is

Indien bij een nieuwe regeling de beslissing is genomen bij de verantwoording een accountantsverklaring te vragen zullen in elk geval de volgende punten aan de orde m

· Beleid formuleren voor maatregelen die het ministerie moet nemen in geval van een afkeurende accountantsverklaring, alsmede een daarbij p

Wat betreft het terugdringen van administratieve lasten wordt geprobeerd zoveel mogelijk informatie eenmalig in te (laten) winnen en deze me

· Per (meerjarig) project waar mogelijk volstaan met één accountantsverklaring per project, na afloop daarvan.

· Controleprotocollen opstellen en waar mogelijk inrichten op controle per instelling. De protocollen zullen o.a. moeten worden geharmonise

Bijlage Ervaringen van de departementen

Het ministerie van Algemene Zaken heeft geen regelingen die moeten worden doorgelicht.

Het ministerie van Buitenlandse Zaken

Buitenlandse Zaken (BZ) heeft onder de noemer Doreac de 'Subsidieregeling Ministerie van Buitenlandse Zaken' doorgelicht op het niveau van de (deel)beleidsterreinen. concreet dat 31 subsidieregelingen zijn doorgelicht met een budgettair beslag van circa ¤ 851 miljoen. Het Doreac-traject heeft er mede aan bijgedragen dat de rege subsidies in het jaar 2001 op een hoger kwalitatief niveau is getild. Niet alleen is de bestaande regelgeving verder gestroomlijnd en aangepast, tevens is het b rechtmatig, doelmatig maar zeker ook doeltreffend gebruik van het subsidie-instrument 'tussen de oren gaan zitten'.

In 9 gevallen heeft de doorlichting geresulteerd in voorstellen tot wijzigingen waardoor het toezicht (waaronder accountantscontrole) meer in overeenstemming wordt geb vigerende ministeriele verantwoordelijkheid. Voor 'slechts' 2 deelterreinen zijn wijzigingen met betrekking tot de accountantscontrole voorgesteld waarmee een doelmatiger dat instrument kan worden bewerkstelligd. Het geringe aantal wijzigingen ten aanzien van de accountantscontrole laat zich verklaren door de (redelijk stringente) regels di BZ worden gesteld aan de noodzaak en inhoud van een accountantsverklaring middels de Subsidieregeling en andere BZ-interne richtlijnen. Voor subsidies met een omvang g 500.000 dient standaard om een accountantsverklaring te worden gevraagd. Subsidies met een kleinere omvang waarbij onzekerheid bestaat over de institutionele capaciteit, van minder meetbare eindproducten en/of waar een track record van de organisatie ontbreekt, mag slechts met rede omkleed worden afgeweken van de verplich accountantsverklaring.

De overige regelgeving, waarbij in voorkomende gevallen een accountantsverklaring wordt vereist is niet in de doorlichting betrokken. De afgelopen jaren is middels ande uitgebreid stilgestaan bij aspecten die ook in het Doreac-traject een prominente rol spelen. De Nota Beheer en Toezicht is daarin kaderstellend. In deze nota is een h geformuleerd waarin voor de verschillende uitgavenstromen is bepaald in welke mate de minister zich ook achteraf verantwoordelijk acht voor de rechtmatigheid van de bes lijnen die in deze nota worden uitgezet zijn voor een belangrijk deel verweven in onze procedures. Zo is bij de opzet van het beoordelingskader voor VN-organis beheerskader voor Sectorale benadering ruimschoots aandacht besteed aan het gebruik van een risico-analyse (de zgn. Checklist Organisational Capacity Assessment) en h beheerscapaciteit. Voorts is in het kader van het nieuwe voorschottenbeleid een handleiding (inclusief beslisboom) opgesteld, waarin uiteen wordt gezet wanneer e accountantsverklaring dient te worden gevraagd. Een en ander is gekoppeld aan de omvang van de aangevraagde subsidie en de beheerscapaciteit van de o

Het ministerie van Justitie

Justitie heeft in de afgelopen jaren veel energie gestoken in onderzoek op het gebied van de besturing van Justitieorganisatie. In het project Government Governance (G relaties in kaart gebracht tussen het ministerie (kerndepartement) en de zelfstandige bestuursorganen en gesubsidieerde instellingen. Daarnaast gaf een departementsbree project Sturing en Toezicht inzicht in de motieven, objecten en instrumenten van het toezicht.

Om praktische en inhoudelijke redenen is voor Doreac voor een groot deel gesteund op de genoemde onderzoeken. Op die manier konden de coördinatoren/doorlichters optimaal g van de al beschikbare (actuele) informatie. Een bijkomend voordeel was dat de beleidsdirecties niet wederom moesten worden bevraagd over vrijwel dezelfde o

Doreac staat bij Justitie dus niet op zichzelf. Een concreet resultaat is het inzicht dat alle bij het doorlichten betrokken medewerkers hebben gekregen in het Doreac de kader kunnen zij toepassen bij het ontwerpen of wijzigen van regelgeving. Nog bezien wordt op welke wijze de opgedane inzichten breder binnen Just

Ten slotte moet Doreac bij Justitie worden gezien in samenhang met het verbeteren van de uniformiteit en de kwaliteit van het subsidiebeheer. Het ministerie van Justitie met één gezicht naar buiten treden. Recent is de Regeling uitgangspunten financieel-economisch toezicht Ministerie van Justitie vastgesteld. Deze regeling heeft betre financieel-economisch toezicht op de door Justitie gesubsidieerde rechtspersonen met een wettelijke taak (RWT). Het streven is om in de toekomst voor alle subsidies de ui voor het financieel-economisch toezicht te formuleren, gedifferentieerd naar de omvang en de aard van de instelling.

De Regeling uitgangspunten financieel-economisch toezicht bevat criteria voor het begrip rechtmatigheid en de gevolgen daarvan voor de accountantscontrole. De to (beleidsdirectie) dient dus een afgewogen keuze te maken over de inzet van de accountant en het product van de accountant.

Het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

Over het geheel genomen kan uit de rapportages worden geconcludeerd dat de doorlichting bij BZK geen aardverschuivingen heeft veroorzaakt. Daar waar sprake is van een ( wijziging in de regelgeving is dit niet het rechtstreekse gevolg van de Doreac doorlichting, maar vloeit de wijziging voort uit bestuurlijke of politieke noodzaak. Het fe accountantsverklaringen worden geschrapt als rechtstreeks gevolg van de doorlichting, geeft aan dat in de bestuurlijke visie het toezichtinstrumentarium nog actueel en aan

Een tweede positief effect van de doorlichting is, dat het Doreac-gedachtegoed naar de mening van BZK goed bruikbaar is als kader bij het ontwerpen van nieuwe regelingen. dus aanbeveling om bij het ontwerpen van nieuwe subsidieregelingen de Doreac-methodiek als uitgangspunt voor het toezicht te hanteren. Naar de mening van het depart departementale accountantsdienst, gezien haar specifieke deskundigheid, hierbij een belangrijke toetsende en adviserende rol spelen. Voorts kan overwogen worden om bij h van nieuwe regelingen een ondergrens te hanteren voor de verplichte accountantscontrole, bijvoorbeeld door bij een bedrag kleiner dan ¤ 100.000 deze accountantscontrole verplicht te stellen.

Een derde leerpunt is dat uit de doorlichting naar voren is gekomen dat bij diverse regelingen sprake is van cofinanciering met andere ministeries. In die gevallen is h waard om een gemeenschappelijk standpunt te bepalen met betrekking tot de meest gewenste toezichtstructuur.

Tenslotte heeft de Doreac-operatie ook enkele aandachtspunten opgeleverd. Zo kan worden geconcludeerd dat de doelstelling van sommige regelingen moeilijk in één lij gebracht met de algemene en operationele doelstellingen die in de VBTB-begroting zijn genoemd. In die gevallen verdient het aanbeveling kritisch te onderzoeken of dez passen binnen de beleidsdoelstelling.

Het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen

OCenW heeft de doorlichting in twee tranches afgerond. De resultaten van de doorlichting hebben niet geleid tot voorstellen voor aanpassing van de bestaande regeli algemeen kan worden gesteld dat de huidige bestuurlijke visie, de daarbij behorende bekostigingswijze en de mate van zekerheid voldoen in de praktijk. De meest gehantee toezichtinstrumenten zijn de accountantsverklaring, de controleprotocollen en de review van de departementale accountantsdienst.

De doorlichting is binnen OCenW als positief ervaren; directies zijn dan ook bereid het Doreac- gedachtegoed te betrekken bij nieuw op te stellen regelingen. Hiertoe is ee ontwikkeld: de OCenW Verantwoordingswijzer. De Verantwoordingswijzer is een praktische handleiding voor de directies bij de keuze voor de juiste standaardtek verantwoording en controle bij het opstellen van subsidieregelingen voor zover het betreft aanvullende subsidies aan instellingen voor onderwijs en onderzoek naast bekostiging. Op deze wijze wordt aangesloten op de reeds bestaande verantwoordings- en toezichtrelatie met de instellingen.

Tevens kan met behulp van een stappenschema worden aangegeven welke extra informatie (naast de financiële informatie) de directie wil, waarna het juiste instrument e behorende standaard tekstpassage kan worden gekozen.

Het ministerie van Financiën

Binnen Financiën zijn in het kader van Doreac in totaal 21 regelingen doorgelicht. Het betrof hier 7 fiscale regelingen en 14 overige regelingen. Ten aanzien van de fiscal is binnen de Belastingdienst reeds begin 1999, dus voorafgaand aan Doreac, zelf het initiatief genomen om de accountantsverklaring bij fiscale faciliteiten (onderdeel van ) ter discussie te stellen. Naar aanleiding van deze discussie is per 1 januari 2000 bij wijze van proef de verplichte accountantsverklaring voor twee fiscale regelingen Uit deze proef is gebleken dat de accountantsverklaring de risico's op onjuistheden niet of nauwelijks heeft beperkt en dat met controle door de Belastingdienst ten minst mate van zekerheid kan worden verkregen. De resultaten van de proef zijn tevens toepasbaar gebleken op de andere door te lichten fiscale regelingen en hiervoor is aanpassing van het toezichtinstrumentarium voorgesteld. Ook bij toekomstige nieuwe fiscale regelingen zal deze vernieuwde visie op het toezichtinstrumentarium door de Bel worden meegenomen.

Uit de doorlichtingen van de overige regelingen binnen Financiën is naar voren gekomen dat de accountantsverklaring een adequaat onderdeel is van het toezichtinstrumenta wijzigingen behoeft.

Het ministerie van Defensie

Subsidieverlening is geen core-business voor Defensie. Het aantal en financieel volume van de door Defensie verstrekte subsidies is dan ook relatie

Parallel aan de Doreac-operatie was binnen Defensie een evaluatie van het subsidiebeleid aan de orde. Bij het opstellen van de nieuwe aanwijzing subsidies is dankbaar geb van het denkkader zoals dat ten behoeve van Doreac werd ontwikkeld.

De toegevoegde waarde van Doreac voor Defensie is derhalve niet alleen gelegen in een kritische beschouwing van bestaande regelingen, maar ook en vooral in de structure van het denkkader in de regelgeving die ziet op de verlening van nieuwe subsidies. In de aanwijzing is opgenomen dat bij de inrichting van het toezichts-instru Doreac-handleiding als leidraad dient te worden gehanteerd.

Het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Orde en Milieubeheer

Bij VROM zijn in het kader van Doreac in totaliteit 12 regelingen en het algemene beleid van het directoraat-generaal Milieubeheer over het gebruik van accountants doorgelicht. Bij vijf van de doorgelichte regelingen wordt de accountantsverklaring bij de jaarrekening gevraagd in het kader van het toezicht op een onder de minis ressorterend zelfstandig orgaan. Bij deze regelingen wordt vanuit de doorlichting Doreac geen wijzigingen doorgevoerd in het toezichtinstrumentariu

Bij drie van de overige regelingen heeft de doorlichting geleid tot aanpassen van het toezichtinstrumentarium. In twee gevallen wordt alleen nog een accountantsverklaring een subsidiebedrag van boven de ¤ 50.000. Deze grens wordt voor veel van de regelingen en opdrachten binnen VROM gehanteerd als grens waaronder in iede accountantsverklaring wordt gevraagd.

Het ministerie Verkeer en Waterstaat

Het kritisch tegen het licht houden van bestaande (subsidie-) regelingen is binnen V&W over het algemeen positief ervaren. De huidige inrichting van de regelingen met be de gevraagde accountantsverklaring leidt bij V&W niet tot overbodige bestuurlijke lasten.

Wel zijn op een aantal punten verbeteringen mogelijk gebleken, hetgeen ertoe heeft geleid dat er voor 22 van de 54 regelingen specifieke aanbevelingen zijn gedaan. Deze a hebben betrekking op de bestuurlijke inrichting van de regeling, de bekostigingswijze zelf, het gehanteerde toezichtinstrumentarium en expliciet het ge accountantsverklaring.

Ook heeft de doorlichting geleid tot een aantal afgeleide produkten, welke van belang zijn bij het inrichten van nieuwe subsidieregelingen.

Tenslotte is een aantal algemene aanbevelingen gedaan gericht op een meer effectieve inrichting van subsidieregelingen en verbetering van het toezicht op gesubsidieerde i Hiermee kan een verdere bijdrage worden geleverd aan het subsidiebeleid en in het bijzonder beleid inzake vermindering van het risico van misbruik en oneigenli

Het ministerie van Economische Zaken

Samenvattend heeft de totale Doreac-exercitie de volgende concrete resultaten opgeleverd, die overigens deels nog tot uitvoering dienen te worden g

1. Afschaffing accountantsverklaring (BBMKB, voorschotbetalingen BSE, tarievenvaststelling Syntens);

2. Aparte EZ-verklaring laten vervallen en aansluiten bij wettelijke accountantsverklaring bij de jaarrekening (NMi, EIM);

3. Verlagen van de frequentie van opvragen accountantsverklaringen (Trustfunds, ECN);

4. Samenvoeging van accountantverklaringen met andere ministeries (WL Delft Hydraulics, Programma uitzending managers Oost-Europa);

5. Vermindering van aantal op te vragen financiële verslagen (SENO, GOM);

6. Wijziging van subsidiabele kostendefinitie (EINP);

7. Wijziging bekostigingswijze (PSB).

Naar aanleiding van Doreac is besloten om het departementale beleidskader voor het opvragen van accountantsverklaringen te evalueren. Onderstaande conclusies zijn daaruit

Het is vanuit Doreac-optiek niet mogelijk een algemeen beleidskader voor het opvragen van accountantsverklaringen op te stellen. Dit aangezien hi subsidie-instrument uitgangspunt is;

2. Er worden maatregelen getroffen om het Doreac-gedachtegoed te incorporeren in het ontwikkelingsproces van nieuwe subsidie-instrumenten;

3. Er worden maatregelen getroffen om zoveel mogelijk uniforme projectkostendefinities te hanteren, hetgeen voor de ontwikkeling van nieuwe s aangrijpingspunt vormt;

4. Ophoging van het grensbedrag voor opvragen van accountantsverklaringen van fl. 50.000 naar ¤ 50.000;

Bij (onderzoeks)opdrachten en lumpsum subsidies die tot stand zijn gekomen op basis van offertes, onderhandelingen en dergelijke, wordt in principe geen accountan opgevraagd.

Het ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij

In het kader van de bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik van rijksmiddelen, besteedt LNV sinds jaar en dag specifieke aandacht aan een adequaat toezichtinstrume het totstandbrengen van financiële regelingen hanteert het ministerie van LNV de Handleiding Financiële Regelingen (HFR), waarin naast evaluatie-aspecten ook aandacht ge voor handhaving, controle en toezicht. Voor alle subsidieregelingen die door de dienst LASER of de DLG worden uitgevoerd, worden risicobeoordelingen gemaakt die hun nee in zogenoemde controlememoranda.

Recentelijk zijn binnen het departement de Kwaliteitsstappen Beleidsvoornemens geïntroduceerd, waarin naar aanleiding van Doreac en andere MDW-acties, speciale aandacht ge voor de administratieve lastendruk. De kwaliteitsstappen zijn vooral bedoeld voor nieuwe wet- en regelgeving. Met betrekking tot bestaande wet- en regelgeving op he veterinair beleid en de mestwetgeving is aan oud minister Sorgdrager recentelijk gevraagd deze door te lichten op mogelijkheden tot reductie van de administratieve

Mede door de maatregelen die in het verleden met dit oogmerk zijn genomen, heeft de doorlichting van Regelingen in het kader van Doreac geen noemenswaardige wijzigingen regelingen tot gevolg gehad.

De aandacht voor een adequaat toezichtinstrumentarium maakt reeds jaren onderdeel uit bij de totstandkoming van regelingen. Niettemin wordt thans, mede door de aandach Doreac daarvoor gevraagd is, steeds vaker explicieter de vraag gesteld of een accountantsverklaring, gezien de bekostigingssystematiek, wel het geëigende toezichtins

In het kader van Doreac is een tiental regelingen doorgelicht. Dit heeft niet geleid tot wijzigingen in het aantal accountantsverklaringen.

Het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid

Bij SZW zijn 22 regelingen in het kader van Doreac doorgelicht. Slechts in 1 geval is daarbij geconcludeerd dat de accountantsverklaring kan worden afgeschaft. Bij 3 re aanpassing van de bekostigingswijze (van kostenafrekening op declaratiebasis naar outputfinanciering) tot een vermindering van het aantal accountantsverklaringen leiden. regelingen is de Algemene regeling SZW-subsidies, die als basis dient voor alle SZW-subsidieregelingen. Daarmee krijgt het Doreac-denkkader ook betekenis subsidieregelingen.

SZW hanteert overigens reeds sinds 1994 bij subsidieregelingen een benedengrens (¤ 50.000) voor het vragen van accountantsverklaringen. Hierdoor wordt het aant verklaringen reeds beperkt. Daarnaast vindt in het kader van SUWI een sterke vermindering van het aantal aan uitvoeringsorganisaties gevraagde verantwoordingen plaats (éé verantwoording met accountantsverklaring per uitvoeringsorganisatie in plaats van een verantwoording met verklaring voor elke regeling apart) Ook in de richting van ge initiatieven genomen om de diverse afzonderlijk gevraagde verantwoordingen met accountantsverklaringen tot één jaarlijkse verantwoording met bijbehorende accountantsv combineren. SZW verwacht dat deze stroomlijning van de jaarlijkse informatievoorziening aanzienlijk meer rendement in termen van vermindering van administratieve lasten z dan met Doreac mogelijk is gebleken.

Het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport

VWS heeft vijf doorlichtingen uitgevoerd, waaronder twee Kaderwetten en bijbehorende Subsidieregelingen. Hiermee zijn de belangrijkste subsidieregelingen die betrekking VWS-begroting doorgelicht.

In de regelingen is vastgelegd dat wat betreft accountantsverklaringen wordt gewerkt met een ondergrens van ¤ 125.000. Instellingen die meerdere subsidies van VWS ontv volstaan met één financieel jaarverslag en één accountantsverklaring. Tevens wordt gewerkt met controleprotocollen en reviews.

De Doreac-doorlichting bij VWS heeft niet geleid tot aanpassing van de regelingen of het wijzigen van het toezichtinstrumentarium.

---

Tweede Kamer 1996-1997, 24 036, nr. 55.

Tweede Kamer 1997-1998, 24 036, nr. 89.

Verklaringen ten behoeve van de overheid. Studierapport van het Koninklijk NIVRA, Amsterdam, 1999.

Tweede Kamer 1999-2000, 24 036, nr. 143.

Tweede Kamer 2000-2001, 24 036, nr. 208 en Tweede Kamer 2001-2002, 24 036, nr. 236.

Brief van de Algemene Rekenkamer (771 R) aan de Minister van Financiën van 14 september 2000.

Zie Rapport "Specifieke uitkeringen getoetst", Tweede Kamer 2000-2001, 24 036, nr. 220.

Tweede Kamer 2000-2001, 27 831, nr. 1.

vrijdag 24 mei 2002