Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
Inspectie Werk en Inkomen
De uitvoering van de Algemene bijstandswet
door de gemeente Almelo
Verdiepend onderzoek
De Inspectie Werk en Inkomen houdt toezicht op de uitvoering van de sociale zekerheid en is
een organisatie van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
Aan deze rapportage hebben meegewerkt:
Dhr. G.G.L.J. van den Berg
Dhr. H. van den Berg
Dhr. J.J. Norder
R02/14, augustus 2002 ISSN 1383-8733 ISBN 90-5079-020-8
Inspectie Werk en Inkomen De uitvoering van de Algemene bijstandswet door de gemeente Almelo 2/24
Voorwoord
Voor u ligt een verdiepend onderzoek naar de uitvoering van de Algemene bijstandswet
door de gemeente Almelo. Eind 2001 heeft de toenmalige minister van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid besloten om dit verdiepend onderzoek door de Inspectie Werk en Inko-
men te laten uitvoeren. Het onderzoek richt zich op de vraag of signalen over tekortko-
mingen met betrekking tot de rechtmatigheid van de Abw-uitvoering en de oorzaken daar-
van juist en volledig zijn. Daarnaast is de vraag beantwoord of de analyse van de gemeente
Almelo correct is dat uitsluitend personele onderbezetting en de kwaliteit van het perso-
neel de oorzaak zijn van het voortduren van de tekortkomingen in de wetsuitvoering.
Uit het onderzoek dat in juni 2002 heeft plaatsgevonden, blijkt dat de uitvoering van de
Abw op onderdelen nog steeds niet op orde is. Verder blijkt dat, naast de door Almelo ge-
noemde personele problemen, er moet worden vastgesteld dat er voor management en be-
stuur van Almelo geen actuele sturingsinformatie aanwezig is om tijdig verbeteringen in
de uitvoering te realiseren. Tenslotte stelt de inspectie vast dat een perspectief om op korte
termijn verbetering in deze situatie te realiseren, niet aanwezig is.
Mr. L.H.J. Kokhuis
Inspecteur-generaal Werk en Inkomen
Inspectie Werk en Inkomen De uitvoering van de Algemene bijstandswet door de gemeente Almelo 3/24
Inspectie Werk en Inkomen De uitvoering van de Algemene bijstandswet door de gemeente Almelo 4/24
Inhoud
Samenvatting 7
1 Inleiding 9
2 Bevindingen 11
2.1 De gemeentelijke organisatie 11
2.2 De uitvoering van sociale zekerheidswetten door de gemeente
Almelo in 2001 11
2.3 Sturingsinformatie 11
2.4 Kwaliteit van de sturingsinformatie 13
2.5 Verbetermaatregelen 15
2.6 Ontwikkelingen 16
3 Conclusie 17
4 Reactie van de gemeente Almelo 20
Lijst van afkortingen 21
Geraadpleegde bronnen 22
Publicaties van de Inspectie Werk en Inkomen 23
Inspectie Werk en Inkomen De uitvoering van de Algemene bijstandswet door de gemeente Almelo 5/24
Inspectie Werk en Inkomen De uitvoering van de Algemene bijstandswet door de gemeente Almelo 6/24
Samenvatting
Gemeentebesturen zijn verantwoordelijk voor de uitvoering van de Algemene bijstandswet
(Abw). Daarnaast houden gemeenten in eerste instantie toezicht op de uitvoering. Vanaf de
invoering van de nieuwe Abw, per 1 januari 1996, is de wetsuitvoering door de gemeente
Almelo niet op orde. De gemeente Almelo kreeg de gelegenheid om de tekortkomingen in
de Abw-uitvoering op te heffen tijdens een zogenoemd in maart 1997 gestart verbetertra-
ject dat betrekking heeft op de periode van 1 januari 1996 tot 1 oktober 2000. Aan het eind
van het verbetertraject vertoonde de uitvoering van de Abw nog steeds tekortkomingen.
Dit was, samen met de uitkomsten van een landelijk onderzoek naar de uitvoering van de
Algemene bijstandswet door gemeenten, reden om eind 2001 bij de gemeente Almelo een
verdiepend onderzoek in te stellen. Het onderzoek heeft zich gericht op de vraag of de uit-
voering van de Abw door de gemeente Almelo aan de wettelijke eisen voldoet. De in-
spectie heeft in het bijzonder onderzocht of er oorzaken zijn die verbeteringen in de Abw-
uitvoering in Almelo in de weg staan. De gemeente Almelo heeft voorafgaand aan het on-
derzoek aangegeven dat uitsluitend personele onderbezetting en de kwaliteit van het per-
soneel de oorzaak zou zijn voor het voortduren van de gesignaleerde tekortkomingen.
De inspectie concludeert uit de verantwoordingsinformatie van de gemeente Almelo over
het uitvoeringsjaar 2001 dat de uitvoering van de Abw op onderdelen niet voldoet aan de
eisen van de wet. De ernstige tekortkomingen in de uitvoering van de Abw door de ge-
meente Almelo zijn terug te voeren op het niet tijdig uitvoeren van zogenoemde heronder-
zoeken, beëindigingonderzoeken en debiteurenonderzoeken. Dit zijn onderzoeken die re-
gelmatig worden verricht om onder meer te kunnen beoordelen of iemand nog steeds recht
heeft op een uitkering en welke wederzijdse verplichtingen er bestaan tussen gemeente en
belanghebbende, bijvoorbeeld in geval van beëindiging van de uitkering. Verder is uit de
verantwoordingsinformatie van de gemeente gebleken dat de verificatie van inlichtingen
op onderdelen te kort schiet en het onderzoek naar het verhaal op de (mogelijke) onder-
houdsplichtige (bijvoorbeeld in geval van alimentatie) niet tijdig plaatsvindt.
De inspectie onderschrijft de conclusie van de gemeente Almelo dat een gebrek aan vol-
doende en gekwalificeerd personeel een oorzaak is voor het voortduren van de tekortko-
mingen. Het is echter niet de enige oorzaak. Het ontbreekt de gemeente Almelo met name
aan actuele en tijdige informatie over de uitvoering van de Abw. Hierdoor kan de ge-
meente Almelo niet tijdig passende maatregelen treffen om de uitvoering te verbeteren.
Gezien deze situatie en gezien een aantal risicovolle ontwikkelingen waarvoor de ge-
meente tevens staat (met name de invoering van een nieuw geautomatiseerd systeem en de
invoering van case-management), is het perspectief van een goede uitvoering van wet- en
regelgeving op korte termijn niet aanwezig. De inspectie heeft daarom besloten om in het
kader van een regime van verscherpt toezicht aan de gemeente Almelo op grond van arti-
kel 130 Abw per kwartaal nadere informatie te laten verstrekken over de aanpak van de
Inspectie Werk en Inkomen De uitvoering van de Algemene bijstandswet door de gemeente Almelo 7/24
tekortkomingen. De uitkomsten van dit onderzoek blijven niet zonder gevolgen voor de
(bevoorschotting op) de rijksvergoeding.
Inspectie Werk en Inkomen De uitvoering van de Algemene bijstandswet door de gemeente Almelo 8/24
1 Inleiding
Gemeentebesturen zijn verantwoordelijk voor de uitvoering van de Algemene bijstandswet
(Abw). Daarnaast houden gemeenten toezicht op de uitvoering. Zij verzamelen hiervoor de
nodige informatie zoals gegevens over de tijdigheid, juistheid en volledigheid van de uit-
voering. Op basis van die gegevens dient de gemeente zo nodig maatregelen te treffen om
de uitvoering bij te sturen. De informatie die de gemeente verzamelt, dient vastgelegd te
worden in een verslag over de uitvoering dat de gemeente jaarlijks (inclusief de kostenop-
gave van de verstrekte uitkering) indient bij het ministerie van Sociale Zaken en Werkge-
legenheid (SZW). Deze gemeentelijke verantwoordingsgegevens worden gebruikt voor de
vaststelling van de rijksvergoeding en zijn beschikbaar voor het toezicht in tweede instan-
tie dat door de Inspectie Werk en Inkomen (IWI) wordt uitgeoefend.
Onderzoek
Vanaf de invoering van de nieuwe Abw, per 1 januari 1996, is de wetsuitvoering door de
gemeente Almelo niet op orde. De gemeente Almelo kreeg de gelegenheid om de tekort-
komingen in de Abw-uitvoering op te heffen tijdens een zogenoemd verbetertraject met
een looptijd van 1 januari 1996 tot 1 oktober 2000. In die periode werd Almelo niet gekort
op de rijksvergoeding. Ondanks een intensief toezicht van de toenmalige toezichthouder,
de Directie Toezicht van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, moest aan
het eind van het verbetertraject worden vastgesteld dat de uitvoering nog steeds niet vol-
deed aan de eisen die de Abw stelt.
De tekortkomingen in de uitvoering van de Abw in de gemeente Almelo kwamen ook naar
voren in een onderzoek naar de uitvoering van de Abw bij alle gemeenten in Nederland in
2001 op last van de toenmalige minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. De uit-
komsten van dit onderzoek waren voor de toezichthouder reden om een verdiepend onder-
zoek in te stellen naar de rechtmatigheid van de uitvoering van de Abw in de gemeente
Almelo.
De vragen die in dit onderzoek centraal staan, zijn:
1 Voldoet de uitvoering van de Abw door Almelo inmiddels aan de wettelijke eisen?
2 Is de analyse van de gemeente, dat uitsluitend personele onderbezetting en de kwali-
teit van het personeel de oorzaak is voor het voortduren van de gesignaleerde tekort-
komingen, correct?
3 Zijn er oorzaken die verbeteringen in de Abw-uitvoering in Almelo in de weg staan?
Inspectie Werk en Inkomen De uitvoering van de Algemene bijstandswet door de gemeente Almelo 9/24
Ten behoeve van het onderzoek zijn de meest actuele gegevens verzameld die de gemeente
gebruikt om de uitvoering te sturen: managementinformatie en informatie van de afdeling
Interne Controle (IC), die onder andere gegevens aanlevert ten behoeve van de verant-
woordingsinformatie van de gemeente. Vanwege een achterstand in het rapporteren van de
afdeling Interne Controle, is het laatste kwartaal waarover Interne Controle een rapport
heeft uitgebracht het vierde kwartaal 2001. Dit rapport is in het onderzoek betrokken.
Doordat de implementatie van het gemeentelijke reorganisatieproces in de onderzoekspe-
riode van het verdiepend onderzoek plaatsvond, worden in het onderhavige rapport de be-
vindingen in relatie gebracht tot de oude en de nieuwe organisatiestructuur. Er is voor ge-
kozen om voor de uitvoerende afdeling consequent de nieuwe benaming te gebruiken, te
weten Sociale en Economische zaken (SEZ).
Leeswijzer
Hoofdstuk twee bevat de belangrijkste bevindingen van het onderzoek. Hoofdstuk drie
bevat de conclusies en het oordeel van de inspectie. In hoofdstuk vier is de reactie van de
gemeente Almelo opgenomen.
Inspectie Werk en Inkomen De uitvoering van de Algemene bijstandswet door de gemeente Almelo 10/24
2 Bevindingen
2.1 De gemeentelijke organisatie
Tot 1 januari 2002 was de gemeentelijke afdeling Werk, Inkomen en Zorg (WIZ) als on-
derdeel van de gemeentelijke Dienst Sport, Welzijn, Onderwijs en Werkgelegenheid
(SWOW), verantwoordelijk voor de uitvoering van de sociale zekerheidswetten. Door een
gemeentelijke reorganisatie is vanaf 1 april 2002 SEZ verantwoordelijk voor de uitvoering
van de sociale zekerheidswetten.
2.2 De uitvoering van sociale zekerheidswetten door de gemeente Almelo in 2001
De inspectie baseert zich als het gaat om een oordeel over de rechtmatigheid van de uit-
voering in Almelo op de gegevens uit de rapportage van Interne Controle. Hieruit blijkt dat
de uitvoering van de Abw in Almelo in het uitvoeringsjaar 2001 niet op orde was. De vol-
ledigheid, tijdigheid en juistheid van de heronderzoeken vormen het grootste probleem in
de uitvoering van de Abw, de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidson-
geschikte werkloze werknemers (Ioaw) en de Wet inkomensvoorziening oudere en ge-
deeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen (Ioaz) in de gemeente Almelo. De
beëindigingsonderzoeken en debiteurenonderzoeken overschrijden de tijdigheidsnorm. De
kwaliteit van deze onderzoeken is goed te noemen. Heronderzoeken zijn nodig om perio-
diek het recht en de hoogte van de uitkering te kunnen beoordelen. Beëindigingsonderzoe-
ken zijn bedoeld om de wederzijdse verplichtingen tussen gemeente en belanghebbende in
beeld te brengen na beëindiging van de bijstandsuitkering. Debiteurenonderzoeken geven
aan welke betalings- en aflossingsverplichtingen zijn opgelegd aan bijstandsgerechtigden.
Er is ten tijde van het verdiepend onderzoek in Almelo sprake van een oplopende door-
looptijd van de aanvraagprocedure. Voorschotverlening aan cliënten door het uitblijven
van een beslissing op aanvraag neemt toe. In de uitvoering van de Abw bestaan nog steeds
belangrijke risico's voor wat betreft het realiseren van gestelde termijnen, de kwaliteit van
terugvordering en verhaal en de uitvoering van de Ioaw en Ioaz. Verbeteracties op deze
onderdelen zijn in gang gezet. In hoeverre de genomen maatregelen effect hebben gesor-
teerd, met name in 2002, is niet duidelijk. Hierover heeft de inspectie namelijk ten tijde
van het onderzoek geen actuele gegevens ontvangen van de afdeling Interne Controle.
2.3 Sturingsinformatie
Binnen de toenmalige dienst SWOW was een ontwikkeling gaande om de managementin-
formatie op de interne beheersing van processen en financiën toe te spitsen. Deze mana-
Inspectie Werk en Inkomen De uitvoering van de Algemene bijstandswet door de gemeente Almelo 11/24
gementinformatie bevat onder meer gegevens over de ontwikkeling van uitkeringsbestan-
den en sturingsinformatie over de uitvoering van de Abw, Ioaw en Ioaz.
Het management van de huidige afdeling SEZ baseert zich bij de sturing op de uitvoering
van de sociale zekerheidswetten voor een deel op de kwartaalrapportages van de afdeling
Interne Controle en voor een deel op informatie uit het geautomatiseerde systeem. Dit sys-
teem geeft onder meer maandelijkse informatie over aantallen en tijdigheid met betrekking
tot aanvragen, heronderzoeken, beëindigingen en aantallen cliënten. Als gevolg van wijzi-
gingen, die in werkprocessen zijn aangebracht, is de informatie die het geautomatiseerde
systeem maandelijks levert, momenteel niet volledig. Deze situatie is tijdelijk. De gemeen-
te Almelo kiest ervoor om tot de invoering van een nieuw geautomatiseerd systeem per
1 januari 2003 niet meer te investeren in het actueel houden van het oude en huidige sys-
teem.
Invoering van het nieuwe systeem is noodzakelijk, omdat de leverancier het onderhoud op
het bestaande automatiseringssysteem SZW+ per 1 januari 2003 staakt. De gemeente is
hierdoor genoodzaakt om een nieuw systeem aan te schaffen. De gemeente Almelo heeft
gekozen voor het GWS 4-all systeem. Ten opzichte van het thans in gebruik zijnde SZW+
is er bij GWS 4-all sprake van een minder geavanceerd systeem, aangezien in het nieuwe
systeem minder automatische checks zijn ingebouwd. Er worden meer dan voorheen
handmatige werkzaamheden van medewerkers gevraagd om een goede bedrijfsvoering te
garanderen. Dit leidt ertoe, dat de werkprocessen moeten worden aangepast. Verder vraagt
het nieuwe systeem door de beperkingen meer controle op juistheid, volledigheid en tij-
digheid van de uitvoering. Dit zal moeten leiden tot aanpassing van de administratieve
organisatie en interne controle. Invoering van een nieuw geautomatiseerd systeem zal on-
getwijfeld leiden tot een tijdelijke verstoring van het uitvoeringsproces, enerzijds doordat
de capaciteit van medewerkers gebruikt wordt voor instructie en anderzijds, omdat het
enige tijd duurt voordat een en ander optimaal functioneert.
Sturing op tijdigheid
Sturing op tijdigheid vindt vooral plaats met behulp van de systeeminformatie. Behalve
informatie uit het geautomatiseerde systeem, maakt SEZ gebruik van de kwartaalrappor-
tage die de afdeling Interne Controle opstelt. Deze rapporten worden ieder kwartaal aan
het management van de afdeling SEZ aangeboden. SEZ gebruikt deze rapportages om de
tijdigheid van de uitvoering te beoordelen. Deze informatie geeft het management een in-
dicatie omtrent het functioneren van de afdeling, afgezet tegen de kritische percentages die
het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid hiervoor hanteert. De kwartaalrap-
portages zijn echter twee maanden na afloop van een kwartaal beschikbaar waardoor er
achteraf een beeld van de tijdigheid en het functioneren van de afdeling wordt gegeven.
Sturing op kwaliteit
Interne Controle is, naast sturing op tijdigheid, voor SEZ de belangrijkste informatiebron
voor sturing op kwaliteit. De inhoud van de rapporten is volgens het management richting-
Inspectie Werk en Inkomen De uitvoering van de Algemene bijstandswet door de gemeente Almelo 12/24
gevend voor verbetering van de kwaliteit in de uitvoering. Van de mogelijkheid voor het
management van SEZ om interne controle in te zetten voor de doorlichting van de be-
drijfsvoering van SEZ wordt geen gebruik gemaakt. Hiermee wordt een belangrijk stu-
ringsinstrument voor het management onvoldoende benut.
Uit gesprekken met het management kon worden vastgesteld, dat op dit moment niet vol-
gens een cyclische benadering van het uitvoeringsproces wordt gewerkt. Veel aandacht
gaat uit naar het krijgen van `grip' op de doorlooptijden van procedures. In zekere mate
wordt ook gestuurd op kwaliteit. Hierbij dient te worden opgemerkt, dat de belangrijkste
informatieleverancier voor de kwaliteit (Interne Controle) over het jaar 2002 nog geen
sturingsinformatie aan het management heeft aangeboden. De noodzakelijke onafhanke-
lijke positie van Interne Controle maakt het voor het SEZ-management niet mogelijk om
invloed uit te oefenen op de prioriteitstelling binnen de afdeling Interne Controle. In de
afgelopen maanden hebben de prioriteiten van Interne Controle niet gelegen bij de kwar-
taalrapportages rechtmatigheid Abw. Verder is bij Interne Controle een nieuw geautomati-
seerd systeem voor de verwerking van de IC-gegevens in gebruik genomen (het Interne
Controle-systeem van StimulanSZ, een onafhankelijke stichting die gemeenten onder-
steunt bij het ontwikkelen en uitvoeren van lokaal sociale zekerheidsbeleid), hetgeen even-
eens tot vertraging van het interne controleproces heeft geleid. De verwachting bestond,
dat in juli 2002 de Interne Controle-rapportage over het eerste kwartaal 2002 gereed was.
De inspectie ontving deze rapportage echter nadat het onderzoek al was afgesloten. De
nieuwste Interne Controle-rapportage is dan ook niet betrokken in dit onderzoek.
Sturing op basis van ziekteverzuimcijfers en personeelsverloop
Cijfers over ziekteverzuim en personeelsverloop bieden het management informatie, die
weliswaar minder hard is, maar desalniettemin mede de sturing van de bedrijfsvoering
bepaalt. Onduidelijk is, of en hoe SEZ deze gegevens gebruikt als sturingsinformatie.
2.4 Kwaliteit van de sturingsinformatie
Kwaliteit rapportage Interne Controle
Door de accountant van de gemeente Almelo (Deloitte & Touche-accountants) is de opzet
en de uitvoering van Interne Controle als voldoende gekwalificeerd. In beginsel levert In-
terne Controle betrouwbare informatie over tijdigheid, volledigheid en juistheid van de
uitvoeringsprocessen binnen SEZ. Hoewel er een interpretatieverschil bestaat tussen De-
loitte & Touche en de Inspectie Werk en Inkomen als het gaat om onderzoek op het gebied
van tijdigheid1, acht de inspectie de rapportage van Deloitte & Touche betrouwbaar.
1 Inzake het in onderzoek te nemen relevante bestand
Inspectie Werk en Inkomen De uitvoering van de Algemene bijstandswet door de gemeente Almelo 13/24
Een van de problemen is, dat de noodzakelijke doorlooptijd van het interne controleproces
leidt tot een rapportage, die ongeveer twee maanden na afloop van het kwartaal kan wor-
den aangeleverd.
Verder biedt het achteraf signaleren van tekortkomingen in de uitvoering geen garantie
voor het doorvoeren van structurele verbeteringen in de uitvoering. Deloitte & Touche
merkt op dat in het Interne Controle-plan geen voorwaarden zijn ingebouwd die ertoe zou-
den moeten leiden, dat gesignaleerde tekortkomingen in de uitvoering gestructureerd wor-
den gebruikt om het prestatieniveau van SEZ te verhogen. De inspectie onderschrijft deze
conclusie.
Voor de (tijdige) sturing op de kwaliteit van de uitvoering is het management van SEZ dus
afhankelijk van de Interne Controle-rapportage. Gebleken is, dat door het SEZ-manage-
ment geen inzage is gevraagd in de brongegevens om tussentijds geïnformeerd te worden
over de kwaliteit van de uitvoering. Een uitzondering hierop vormt terugvordering en ver-
haal. De inspectie vindt dit niet voldoende om tot verbetering van de uitvoering te komen.
Kwaliteit systeeminformatie
Uit interviews met het management van SEZ blijkt, dat niet alle informatie die het mana-
gement ontvangt ook gebruikt wordt voor de sturing van de organisatie. De informatie uit
het geautomatiseerde systeem wordt niet altijd als bruikbaar of betrouwbaar gekwalifi-
ceerd en wordt daarom niet of slechts beperkt gebruikt. Niet zichtbaar is, welke sturingsin-
formatie het management nodig heeft om adequaat te kunnen sturen in relatie tot de infor-
matie die wordt verkregen. Er is geen beschrijving van de benodigde sturingsinformatie
door het management gemaakt. Evenmin is zichtbaar welke acties zijn ondernomen om tot
optimalisering van de bestaande sturingsinformatie te komen. Uit gesprekken is gebleken,
dat het management van SEZ op de hoogte is van het feit, dat vanaf 1 april 2002 vanwege
tijdgebrek - in verband met de voorbereidingen voor de invoering van het nieuwe systeem
per 1 januari 2003 - geen activiteiten meer kunnen worden verricht voor het vergroten van
de betrouwbaarheid van de managementinformatie. De inspectie heeft al eerder in deze
rapportage aangegeven dit als een risico te beschouwen.
Bestuursrapportage
Tweemaal per jaar wordt het gemeentebestuur via een bestuursrapportage op de hoogte
gesteld van het functioneren van de ambtelijke organisatie. De sturingsinformatie is met
name bedoeld ter informatie van het College van Burgermeester en Wethouders. Daarnaast
wordt de wethouder sociale zaken wekelijks door het afdelingshoofd SEZ geïnformeerd
over lopende zaken. Op basis van deze gestructureerde informatievoorziening moet de
wethouder haar bestuurlijke verantwoordelijkheid inhoud geven.
In de rapportage over het tweede halfjaar 2001 is geen enkele informatie opgenomen over
de uitvoeringsproblemen van de afdeling SEZ. In de bestuursrapportage over het eerste
halfjaar 2001 wordt summier ingegaan op de consequenties van het einde van het verbe-
tertraject per 31 december 2000. Illustratief voor de ontoereikende informatievoorziening
Inspectie Werk en Inkomen De uitvoering van de Algemene bijstandswet door de gemeente Almelo 14/24
aan de wethouder is dat in de jaarrekening 2001 meer informatie over de tekortkomingen
is opgenomen dan in de (tussentijdse) bestuursrapportages is gemeld.
2.5 Verbetermaatregelen
Bevoegdheden
Tot 1 april 2002 berustte de bevoegdheid tot het verstrekken van de benodigde (financiële)
middelen bij de directeur van de dienst SWOW, terwijl de directe verantwoordelijkheid
voor de uitvoering van wet- en regelgeving sociale zekerheid berustte bij het afdelings-
hoofd SEZ.
Als gevolg van de onlangs afgeronde gemeentelijke reorganisatie is er thans bij het afde-
lingshoofd SEZ sprake van een goede balans tussen verantwoordelijkheden en be-
voegdheden. In ontwikkeling is een model voor verantwoordelijkheden en bevoegdheden
op hoofdlijnen. Dit model is nog niet gereed en nog niet vastgesteld door het College van
Burgermeester en Wethouders.
Voorjaarsnota 2002
In juni 2002 heeft het College van Burgermeester en Wethouders in de voorjaarsnota 2002
aan de gemeenteraad een voorstel gedaan om 224.000 euro beschikbaar te stellen voor
uitbreiding van de formatie van de afdeling SEZ met 5,78 arbeidsplaatsen (fte's). De raad
heeft hiermee ingestemd. In de loop van 2002 beziet het College van B&W of opnieuw
uitbreiding nodig is. Aantrekken van ervaren consulenten heeft in de afgelopen jaren wei-
nig resultaat opgeleverd. De gemeente Almelo werft nu personeel zonder ervaring. De
gemeente Almelo heeft voorafgaand aan het onderzoek aangegeven dat uitsluitend perso-
nele onderbezetting en de kwaliteit van het personeel de oorzaak zouden zijn voor het
voortduren van de gesignaleerde tekortkomingen.
Case-management
Invoering van case-management is voorzien per 1 januari 2003. Uit voorlopige berekenin-
gen blijkt, dat, gelet op de huidige hoge case-load van de consulenten een grote financiële
injectie nodig is om case-management in te voeren. De financiering van één miljoen euro
wordt volgens het afdelingshoofd SEZ, in afwachting van de ondertekening van de lokale
agenda voor de toekomst, gerealiseerd uit het verwachte overschot in het inkomensdeel
van het Fonds Werk en Inkomen (FWI).
Inmiddels ligt een voorstel bij het College van B&W om één miljoen euro beschikbaar te
stellen voor de invoering van case-management.
Inspectie Werk en Inkomen De uitvoering van de Algemene bijstandswet door de gemeente Almelo 15/24
2.6 Ontwikkelingen
Een aantal ontwikkelingen binnen de gemeente/SEZ zal mogelijk belemmerend werken op
de voortgang van het verbeterproces in de uitvoering. Het gaat om de volgende ontwikke-
lingen.
* Aanpassing van de werkprocessen in maart 2002 heeft geleid tot het beter benutten van
de schaarse capaciteit van de consulenten. De aanpassing veroorzaakt echter ook, dat de
betrouwbaarheid van de managementinformatie uit het systeem minder is geworden.
Vanaf 1 april 2002 is bij het team Informatie & Automatisering (I&A) geen ruimte
meer voor verbetering van de kwaliteit van de systeeminformatie, omdat de beschikbare
capaciteit binnen I&A wordt bestemd voor invoering van het nieuwe systeem.
* De meest ervaren medewerker van de afdeling Interne Controle krijgt een nieuwe func-
tie in het gemeentelijke apparaat. Hierdoor ontstaat een gat in de kennis en ervaring bij
Interne Controle. De geplande uitbreiding van Interne Controle-taken per 1 januari
2003 (single audit op de Wet inschakeling werkzoekenden (Wiw)) en aanpassing van
de IC als gevolg van de invoering van het nieuwe geautomatiseerde systeem maken het
noodzakelijk, dat er (tijdelijke) maatregelen worden getroffen om deze functionaris te
(blijven) betrekken bij het ontwikkelingsproces van de afdeling Interne Controle.
* Het afgelopen halfjaar is een aantal consulenten vertrokken, waardoor het aantal vacatu-
res in het primaire proces verder is toegenomen.
* Invoering van SUWI-wetgeving heeft aanloopproblemen bij de CWI's, waaronder die
van Almelo tot gevolg gehad.
* De gemeente Almelo participeert in het pilotproject Hoogwaardig Handhaven van het
ministerie van SZW. Aan de voortgang van het project zijn op last van het afdelings-
hoofd beperkingen opgelegd, omdat er volgens het afdelingshoofd een disbalans dreig-
de te ontstaan tussen het hoge ambitieniveau van de projectleider en de overige verbe-
terslagen die binnen SEZ worden gemaakt.
Inspectie Werk en Inkomen De uitvoering van de Algemene bijstandswet door de gemeente Almelo 16/24
3 Conclusie
Het verdiepend onderzoek richtte zich op de vraag of eerdere signalen over de tekortko-
mingen met betrekking tot de rechtmatigheid van de uitvoering van de Abw en de oorza-
ken daarvan juist en volledig zijn. In het bijzonder is gekeken welke oorzaken er zijn die
verbeteringen in de uitvoering van de Abw in de weg staan. Hierbij heeft de inspectie on-
derzocht of de analyse van de gemeente juist is, dat uitsluitend personele onderbezetting en
de kwaliteit van het personeel de oorzaak zijn voor het voortduren van de gesignaleerde
tekortkomingen.
Verantwoordingsinformatie van de gemeente Almelo over de uitvoering was, tijdens het
onderzoek, beschikbaar tot en met het vierde kwartaal 2001. Deloitte & Touche heeft deze
informatie als betrouwbaar beoordeelt. De inspectie onderschrijft deze conclusie en baseert
haar oordeel op die verantwoordingsinformatie. Hierdoor is het voor de inspectie niet
noodzakelijk om zelf dossieronderzoek in te stellen.
Uit de verantwoordingsrapportage van de gemeente Almelo blijkt dat veel tekortkomingen
in de uitvoering zijn terug te voeren op het niet tijdig uitvoeren van heronderzoeken, be-
eindigingsonderzoeken en debiteurenonderzoeken. Verder is uit de verantwoordingsin-
formatie van de gemeente gebleken dat de verificatie van inlichtingen op onderdelen te
kort schiet en het onderzoek naar het verhaal op de (mogelijke) onderhoudsplichtige niet
tijdig plaatsvindt.
De inspectie onderschrijft de analyse van de gemeente, dat een gebrek aan voldoende en
kwalitatief personeel de oorzaak is voor het voortduren van de tekortkomingen, maar niet
als enige oorzaak. Er is namelijk nauwelijks actuele sturingsinformatie voor het manage-
ment en bestuur van Almelo beschikbaar waarmee een actueel beeld van de kwaliteit van
de uitvoering kan worden verkregen. Hierdoor zijn de mogelijkheden van het management
van de afdeling (SEZ) om tijdig verbeteringen te realiseren beperkt. Het management van
SEZ beschikt wel over sturingsinformatie om zicht te hebben op de doorlooptijden van de
te onderscheiden uitvoeringsprocessen.
Het management heeft ten behoeve van de sturing op de kwaliteit van de uitvoering de
beschikking over de kwartaalrapporten van Interne Controle. Deze rapporten geven echter
achteraf een beeld van de kwaliteit van de uitvoering. Bestuursinformatie wordt halfjaar-
lijks beschikbaar gesteld aan de portefeuillehouder. Het is twijfelachtig of het gemeentebe-
stuur zijn verantwoordelijkheid kan nemen op basis van deze informatie, die zeer summier
is en altijd ruim achteraf wordt geleverd.
Inspectie Werk en Inkomen De uitvoering van de Algemene bijstandswet door de gemeente Almelo 17/24
Oordeel
De uitvoering van de Abw in de gemeente Almelo voldoet reeds meerdere jaren op onder-
delen niet aan de wettelijke eisen.
Het ontbreekt de gemeente Almelo aan actuele en tijdige informatie over de uitvoering van
de Abw. Hierdoor kan de gemeente Almelo niet tijdig passende maatregelen te treffen om
de uitvoering te verbeteren. Gezien deze situatie en gezien een aantal risicovolle ontwik-
kelingen waarvoor de gemeente tevens staat (met name de invoering van een nieuw geau-
tomatiseerd systeem en de invoering van case-management), is het perspectief van een
goede uitvoering van wet- en regelgeving op korte termijn niet aanwezig. Het ontbreken
van een dergelijk perspectief is opvallend gelet op de reeds jaren bestaande situatie van
ernstige tekortkomingen in de uitvoering.
De inspectie heeft besloten om aan de gemeente Almelo in het kader van een regime van
verscherpt toezicht een informatieplicht op te leggen, waarbij per kwartaal de door de In-
spectie Werk en Inkomen in de regio Oost gevraagde gegevens beschikbaar moeten wor-
den gesteld en op bestuurlijk niveau zullen worden besproken. Per kwartaal wordt hierover
aan de inspecteur-generaal gerapporteerd om te bezien of Almelo zich voldoende inspant
om de tekortkomingen op te heffen, waarbij tevens wordt afgewogen met welke intensiteit
het toezicht moet worden uitgevoerd.
Agenda voor de toekomst
In afwachting van de resultaten van het verdiepend onderzoek heeft toenmalig minister
van Sociale Zaken en Werkgelegenheid besloten om nog geen convenant af te sluiten met
de gemeente Almelo, in het kader van de Agenda voor de Toekomst.
De toenmalige minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft als voorwaarde voor
het ondertekenen van het bestuursconvenant gesteld dat de uitvoering op orde moet zijn.
Op grond van het onderzoek is vastgesteld dat onderdelen van de wetsuitvoering niet vol-
doen aan de wettelijke eisen.
Vaststelling van de rijksvergoeding
Het voortduren van de tekortkomingen in de uitvoering heeft consequenties voor de hoogte
van de rijksvergoeding.
Over het uitvoeringsjaar 2000 is de Inspectie Werk en Inkomen, namens de minister van
Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verantwoordelijk voor de vaststelling van de rijksver-
goeding. Voor 2000 staat inmiddels vast, dat de rijksvergoeding lager zal worden vastge-
steld.
Vanaf het dienstjaar 2001 is de Directie Bijstand & Gemeentelijk Activeringsbeleid
(B&GA) van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid verantwoordelijk voor
de vaststelling van de rijksvergoeding. De inspectie adviseert de directie B&GA. Over het
jaar 2001 zijn de tekortkomingen van dien aard, dat verwacht wordt dat de rijksvergoeding
Inspectie Werk en Inkomen De uitvoering van de Algemene bijstandswet door de gemeente Almelo 18/24
over 2001 lager zal worden vastgesteld. Dat geldt eveneens voor 2002. Het ontbreken van
een perspectief op een correcte uitvoering van wet- en regelgeving op de korte termijn
(voor het uitvoeringsjaar 2002) leidt tot een voorstel om de Abw-bevoorschotting van de
rijksvergoeding over 2002 te verminderen.
Inspectie Werk en Inkomen De uitvoering van de Algemene bijstandswet door de gemeente Almelo 19/24
4 Reactie van de gemeente Almelo
Het conceptrapport is op 4 juli 2002 besproken met de wethouder Sociale Zaken van de
gemeente Almelo.
De wethouder heeft aangegeven ingenomen te zijn met het snelle verloop van het onder-
zoek.
Het conceptrapport geeft volgens de wethouder een heldere en duidelijke conclusie over
de situatie bij de afdeling Sociale en Economische Zaken.
De conclusie dat het perspectief van een goede uitvoering van wet- en regelgeving op de
korte termijn niet aanwezig is, wordt door de gemeente als hard ervaren.
De tekortkomingen, die reeds jaren het beeld van de uitvoering bepalen werden door de
wethouder geplaatst in het licht van:
- de positieve ontwikkelingen, getuige de bevindingen van de inspectie over beperking
van de instroom en bevordering van uitstroom en handhaving;
- de vele wijzigingen in de regelgeving;
- de overspannen arbeidsmarkt bij het zoeken naar kwalitatief goed personeel.
De Inspectie Werk en Inkomen heeft kennis genomen van de reactie van de gemeente Almelo.
Inspectie Werk en Inkomen De uitvoering van de Algemene bijstandswet door de gemeente Almelo 20/24
Lijst van afkortingen
Abw Algemene bijstandswet
B&GA Bijstand & Gemeentelijk Activeringsbeleid
B&W Burgemeester en Wethouders
CWI Centrum voor Werk en Inkomen
D & T Deloitte & Touche
FWI Fonds Werk en Inkomen
I&A Informatie & Automatisering
IC Interne Controle
Ioaw Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze
werknemers
Ioaz Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen
zelfstandigen
IWI Inspectie Werk en Inkomen
SA single audit
SEZ Sociale en Economische Zaken
SUWI Wet structuur uitvoering werk en inkomen
SWOW Sport, Welzijn, Onderwijs en Werkgelegenheid
SZW Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
Wiw Wet inschakeling werkzoekenden
WIZ Werk, Inkomen en Zorg
Inspectie Werk en Inkomen De uitvoering van de Algemene bijstandswet door de gemeente Almelo 21/24
Geraadpleegde bronnen
Voorafgaand aan een eventueel dossieronderzoek is onderzoek verricht naar de diverse
documenten, die een relatie hebben met de controle, vastlegging, bijsturing en verant-
woording van bovengenoemde onderdelen van de uitvoering.
In dit verband zijn in het eerste deel van het onderzoek betrokken:
- beleidsplan Abw 2002;
- controleprotocol single audit ( SA) 2001;
- verslag single audit bevindingen Abw, Ioaw en Ioaz vierde kwartaal 2001;
- systeeminformatie over stand van zaken in de uitvoering op operationeel niveau;
- rechtmatigheidsonderzoek gemeente Almelo 2001 D & T Sociale Zekerheid;
- controlverslagen SWOW 2001;
- kengetallen wettelijke termijnen openstaande opdrachten april 2002;
- jaarrekening van de gemeentelijke Dienst SWOW 2001 - risicoparagraaf;
- jaarrekening 2001 van de gemeente;
- halfjaarlijkse bestuursrapportages;
- beschrijving en beoordeling van de Interne Controle structuur Terugvordering en Ver-
haal april 2002;
- beschrijving en beoordeling Interne Controle structuur Abw en aanverwante regelin-
gen. (opdracht van 28-5-2002).
Daarnaast hebben er interviews/gesprekken plaatsgevonden met de volgende personen:
dhr. S. Osinga hoofd afdeling SEZ;
mw. M. Nijland teamleider Administratieve en Juridische Zaken/Terugvordering en
Verhaal van SEZ;
dhr. H. Meijerink teamleider Inkomen en Voorzieningen (primair proces) van SEZ;
dhr. K. Drent dienstcontroller SWOW;
dhr. D. Bosveld dienstondersteuning IC SWOW.
Inspectie Werk en Inkomen De uitvoering van de Algemene bijstandswet door de gemeente Almelo 22/24
Publicaties van de Inspectie Werk en Inkomen