Ministerie van Financiën

Persbericht

PERS-2002-245

Den Haag, 29 oktober 2002

Antwoorden op kamervragen van het lid Blok over 'kennisgroepen'

VRAGEN


1.


a) Waarop baseert u in uw antwoord op de vraag 3, sub c, uw standpunt dat een advies (bv. van een kennisgroep), waarop de inspecteur zijn standpunt (mede) gebaseerd heeft, niet zou behoren tot op de zaak betrekking hebbende stukken als bedoeld in artikel 8:42 Awb, indien die inspecteur zich nadrukkelijk niet op het advies beroept?

b) Hoe valt uw antwoord te rijmen met de parlementaire historie, nu de regering bij de behandeling van het met art. 8:42 overeenstemmende art. 7:4, lid 2 Awb onder meer heeft gerefereerd aan (interne) adviezen, zonder een restrictie te maken tot gevallen waarin het bestuursorgaan zich op het advies beroept (Kamerstukken 1988­1989, 22 221, nr. 3, blz. 149 en 1990­1991, 21 221, nr. 5, blz. 97)?

c) Hoe valt uw antwoord te rijmen met de uitspraak van het College van Beroep voor het Bedrijfsleven van 23 mei 1995, AB 1995/455?

d) Hoe valt uw antwoord te rijmen met de opvatting in de rechtspraak dat art. 8:42 Awb (tenminste) ziet op de stukken die het bestuursorgaan heeft gebruikt bij de voorbereiding en het nemen van het bestreden besluit (CRvB 27 november 1998, AB 1996/66)?

e) Verdient het, ook los bezien van art. 8:42 Awb, uit een oogpunt van openbaarheid van bestuur geen aanbeveling om adviezen van kennisgroepen desgevraagd te verstrekken aan belastingplichtigen die daarbij belang hebben, waarbij eventueel een uitzondering gemaakt zou kunnen worden voor daarin voorkomende persoonlijke beleidsopvattingen en sterkte-zwakte-analyses?

f) Zo neen, wat is dan het nut van volledige geheimhouding van de adviezen nu u van oordeel bent dat de inspecteur het van de kennisgroep verkregen standpunt en de daarbij gegeven argumentatie tot de zijne

dient te maken?


2.


a) Bestaan er stukken die op de zaak betrekking hebben en desondanks door de inspecteur niet uit eigen beweging in het geding gebracht hoeven te worden?

b) Zo ja, om welke categorie(ën) stukken gaat het dan?

c) Zo neen, wat is dan de praktische betekenis van art. 8:29 Awb in belastingzaken, nu u in het antwoord op de vraag 3, sub c, heeft aangegeven dat de inspecteur geen beroep doet op het bepaalde in art. 8:29 Awb indien hij een op de zaak betrekking hebbend stuk uit eigen beweging in het geding moet brengen?


3.

a) Kent u de uitspraak van het Hof Amsterdam van 23 januari 2002, nr. 00/1144?

b) Waarom is het verzoek van de inspecteur om toepassing van art. 8:29 Awb in die zaak niet aan het Ministerie gemeld?

c) Is er ook in dat geval sprake geweest van een betreurenswaardig incident?


4.

a) Moet uit uw antwoord dat de inspecteur het van de kennisgroep verkregen standpunt en de daarbij gegeven argumentatie tot de zijne dient te maken worden afgeleid dat de inspecteur de vrijheid mist om een beslissing te nemen die afwijkt van het standpunt van de kennisgroep?

b) Zo ja, hoe valt dit dan, in combinatie met de verplichting van de inspecteur om rechtsvragen voor te leggen aan de kennisgroep, in overeenstemming te brengen met de wettelijke regeling die de bevoegdheid tot het nemen van beslissingen in belastingzaken attribueert aan de inspecteur, en geen enkele regeling bevat over bestaan en bevoegdheden van kennisgroepen?

c) Indien beslissingen in belastingzaken in wezen genomen worden door kennisgroepen, verdient het dan uit een oogpunt van Sdu Uitgevers 's-Gravenhage 2002 Tweede Kamer, vergaderjaar 2001­2002, Vragen duidelijkheid en bestuursrechtelijke zuiverheid niet de voorkeur dat de wettelijke regeling van de bevoegdheden van fiscale autoriteiten hieraan wordt aangepast?


5.

a) Waarom is in 2001 slechts in 35% van de gevallen waarin een kennisgroep een rechtsvraag heeft beantwoord, vervolgens een concept-beleidsregel aan het Ministerie voorgesteld?

b) Hoe valt een zodanig laag percentage te verenigen met het streven naar eenheid van beleid?

c) In welk deel van de gevallen is vervolgens ook daadwerkelijk een beleidsregel vastgesteld?

d) Is het standpunt van de kennisgroep in de zaak die heeft geleid tot de uitspraak van het Hof Den Haag van 13 februari 2002, nr. 00/02340 nadien ook neergelegd in een beleidsregel?

e) Zo neen, waarom is dat niet gebeurd?


6.

Bent u het eens met M. Scheltema (Weekblad voor Fiscaal Recht 2002/5485m blz. 833-834), J.C.K.W. Bartel (NTFR 13 juni 2002, blz. 2-3) en de redactie van Vakstudie-Nieuws (jaargang 2002, blz. 3277) dat het aanbeveling verdient om (in sommige gevallen) ook buitenstaanders, zoals belanghebbenden en belastingadviseurs, de gelegenheid tot inspraak te bieden voordat een beleidsregel door u wordt vastgesteld?


7.

a) Wat is de status van een binnen de Belastingdienst op het Belastingnet bekendgemaakt standpunt van een kennisgroep dat nog niet heeft geresulteerd in een beleidsregel? Zijn de inspecteurs gehouden om dit standpunt in concrete gevallen over te nemen?

b) Zo ja, is er dan niet in wezen sprake van een beleidsregel?

c) Kan een belastingplichtige zich op basis van het gelijkheidsbeginsel op een dergelijk standpunt beroepen indien hij daarvan kennis neemt?

ANTWOORDEN


1.
a en b) In het antwoord op de door het lid B.M. de Vries (VVD) gestelde vraag 3, sub a (en dus niet sub c), heeft mijn ambtsvoorganger ten aanzien van adviezen die de inspecteur van een kennisgroep vraagt, het standpunt ingenomen dat deze in zijn algemeenheid niet behoren tot de op de zaak betrekking hebbende stukken als bedoeld in artikel 8:42 Awb omdat hij van mening is dat de inspecteur dit van de kennisgroep verkregen advies en de daarbij behorende argumentatie tot de zijne dient te maken en zelfstandig, als een eigen standpunt tegenover belastingplichtige dient te verdedigen. Dit standpunt is gebaseerd op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 24 april 1998 (ABRS 24 april 1998, H01.96.0308, Stichting Woningbedrijf Den Haag) Dit antwoord past naar mijn oordeel in de parlementaire historie van de Awb, die in deze uitgaat van een ruime interpretatie, inhoudende dat alle stukken die bij de besluitvorming een rol hebben gespeeld deel uitmaken van de op de zaak betrekking hebbende stukken, teneinde de processuele positie van de rechtzoekende burger niet te benadelen ten opzichte van die van het bestuursorgaan. Wanneer de inspecteur het van een kennisgroep ingewonnen advies en de daarbij behorende argumentatie tot de zijne maakt, maar uiteindelijk volledig verantwoordelijk is voor de door hem zelfstandig genomen beslissing, zal van een processuele benadeling van de rechtzoekende burger geen sprake zijn. Slechts in die gevallen waarin de inspecteur, in strijd met de op dit punt geldende voorschriften, ter onderbouwing van zijn standpunt, verwijst naar het van een kennisgroep ontvangen advies, zou van een dergelijk processueel nadeel sprake kunnen zijn. In dat geval dient de inspecteur het advies van de kennisgroep dan ook steeds in geding te brengen.

c) In hoeverre dit antwoord te rijmen valt met de uitspraak van het College van Beroep voor het Bedrijfsleven van 23 mei 1995, AB 1995/455 is uit die uitspraak niet direct op te maken. Uit deze uitspraak blijkt immers niet of en in hoeverre het bestuur van de Stichting Verzekeringskamer te Apeldoorn (verweerster) het terzake aan de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid uitgebrachte advies door middel van het in die zaak bestreden besluit ook tot het zijne had gemaakt.

d) Zie het antwoord op vraag 1a. Met dit antwoord is niet beoogd te bestrijden dat artikel 8:42 Awb blijkens de rechtspraak (tenminste) ziet op de stukken die het bestuursorgaan bij de voorbereiding en het nemen van het bestreden besluit heeft gebruikt, maar is slechts getracht duidelijk te maken dat er situaties denkbaar zijn waarin adviezen van interne adviseurs (zoals kennisgroepen) niet onder " de op de zaak betrekking hebbende stukken" vallen.

e) Voor zover een belastingplichtige daadwerkelijk belang heeft bij het verstrekken van het advies van een kennisgroep, bijvoorbeeld omdat de inspecteur zich bij zijn beslissing beroept op het van een kennisgroep ontvangen advies, hoort dit advies in het procesdossier te worden opgenomen en als zodanig ook ter kennis van belastingplichtige te worden gebracht. Dit betekent evenwel niet dat dit advies uit oogpunt van openbaarheid van bestuur op dat moment ook aan een ieder kenbaar wordt gemaakt omdat dit advies daartoe eerst op centraal niveau moet worden getoetst (zie ook mijn antwoord op vraag 5 van het lid B.M. de Vries). Zou bedoeld advies immers op dat moment reeds algemeen openbaar worden gemaakt en vervolgens, na toetsing op centraal niveau, gewijzigd worden vastgesteld dan zou daarmee de transparantie van het overheidshandelen, welke mede aan de openbaarheid van bestuur ten grondslag ligt, niet zijn gediend. Heeft de inspecteur daarentegen het advies van de kennisgroep en de daarbij gegeven argumentatie tot de zijne gemaakt dan beschikt belastingplichtige materieel reeds over dit advies, zij het ontdaan van de daarin eventueel voorkomende persoonlijke beleidsopvattingen en/of sterkte-zwakte-analyses.

f) Zie het antwoord op vraag 1e hiervoor.


2.
a, b en c) Stukken die op de zaak betrekking hebben maar desondanks door de inspecteur niet uit eigen beweging in het geding gebracht hoeven te worden zullen in het algemeen behoren tot de categorie concurrentiegevoelige bedrijfsgegevens dan wel tot de categorie gegevens waarbij de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van belastingplichtige(n) in het geding is. Voor die stukken heeft artikel 8:29 Awb ook in het belastingrecht wel degelijk praktische betekenis.


3.
a) ja
b en c) In de zaak die heeft geleid tot de uitspraak van het Hof Amsterdam van 23 januari 2002, nr. 00/1144, heeft de griffie van het hof op 17 maart 2000 een beroepschrift ontvangen. Naar aanleiding hiervan heeft de griffie bij brief van 22 augustus 2000 de inspecteur verzocht ter zake een verweerschrift in te zenden, hetgeen op 18 oktober 2000 is geschied. Met een beroep op artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht heeft de inspecteur in die zaak gemeend belanghebbende de aan de belastingaanslag (mede) ten grondslag liggende correspondentie met buitenlandse fiscale instanties (i.c. het Poolse ministerie van Financiën) te kunnen onthouden maar deze wel aan het Hof te overleggen. Gelet op het inmiddels in werking getreden besluit van 23 augustus 2000 (Besluit beroep in belastingzaken 2000) had hiertoe eerst overleg met het ministerie dienen plaats te vinden.


4.
a, b en c.) Kennisgroepen fungeren voor de inspecteur als hulpmiddel om het door hem, na advisering door de kennisgroep, ingenomen standpunt belastingdienstbreed uit te dragen indien van dit standpunt precedentwerking zou kunnen uitgaan. Afwijking van het advies van een kennisgroep ligt daarbij niet voor de hand, zij het dat de inspecteur daartoe wel de vrijheid heeft. Zoals in het Besluit van 15 juni 2001, nr. RTB2001/1917M, Stcrt. nr. 21 is verwoord, is aan het klantbehandelingsconcept van de Belastingdienst eigen dat de inspecteur aan belastingplichtigen desgevraagd uitsluitsel geeft over de fiscale gevolgen die zijn verbonden aan de handelingen van de belastingplichtige. Indien van een dergelijke standpuntbepaling precedentwerking uitgaat welke zou kunnen worden opgevat als (een begin van) beleid, vindt overleg met de kennisgroep plaats. Is sprake van een nieuwe rechtsvraag dan neemt de inspecteur eerst nà advisering door de kennisgroep een standpunt in. Voor dit standpunt is de inspecteur zelf verantwoordelijk zodat aanpassing van de wettelijke regeling die de bevoegdheid tot het nemen van beslissingen in belastingzaken aan de inspecteur attribueert dan ook niet aan de orde is.


5.

a. Dat niet in alle gevallen waarin een kennisgroep een rechtsvraag heeft beantwoord een concept-beleidsregel aan het Ministerie is voorgesteld, hangt onder meer samen met het feit dat met name in 2001 een groot aantal antwoorden op rechtsvragen in verzamelbesluiten tot één besluit zijn verheven.
b. Zie het antwoord op vraag 7a hierna.

c. Omdat met name in 2001 een groot aantal antwoorden op rechtsvragen in verzamelbesluiten (bijv. vraag en antwoord besluiten) zijn verwerkt, is moeilijk aan te geven in welk deel van de gevallen daadwerkelijk een beleidsregel is vastgesteld (Zie ook het antwoord onder a hiervoor). d, e) Zoals uit de uitspraak van het Hof Den Haag blijkt betrof het advies van de kennisgroep in die zaak een zogenaamde helpdeskvraag en geen rechtsvraag waarvoor eventueel beleid zou moeten worden gemaakt. Het advies is om die reden dan ook niet in een beleidsregel neergelegd.


6.

Ja, zij het met die kanttekening dat de hier bedoelde openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht voor de fiscaliteit niet echt geschikt is. Overigens vindt reeds in veel gevallen afstemming met buitenstaanders (belanghebbenden en belastingadviseurs) plaats, voordat een beleidsregel wordt gepubliceerd.


7.

a. Standpuntbepalingen van kennisgroepen die binnen de Belastingdienst op het belastingnet bekend worden gemaakt, dienen er toe om in de uitvoeringspraktijk gelijke gevallen zo snel mogelijk op gelijke wijze te behandelen. In concrete gevallen zullen de inspecteurs de standpuntbepalingen van de kennisgroepen dan ook als richtsnoer hanteren bij het innemen van hun standpunten.


b. Standpuntbepalingen van kennisgroep die binnen de Belastingdienst op het belastingnet bekend worden gemaakt, gelden evenwel pas als beleidsregel nadat deze door mij formeel bij besluit zijn vastgesteld (art. 1:3, lid 4, Awb).
c. Door standpuntbepalingen van kennisgroepen als richtsnoer te hanteren totdat dit standpunt al dan niet in een beleidsregel is neergelegd, wordt invulling gegeven aan de doelstelling eenheid van beleid en uitvoering waardoor gelijke gevallen steeds al door de Belastingdienst op een gelijke wijze worden behandeld.