NAAR REDELIJKE DOORLOOPTIJDEN
IN DE STRAFRECHTSKETEN
Utrecht, 30 augustus 2002 Drs. D.H. Houthoff
Drs. A.W.J. Diederen
Mevr. mr. R. Toxopeus
Mevr. mr. M.A. Luursema
D6956 aug. 2002
0. SAMENVATTING
De vraag
Berenschot heeft in opdracht van het WODC en onder begeleiding van een com-
missie onder voorzitterschap van prof. mr. J.W. Fokkens (plaatsvervangend pro-
cureur-generaal bij de Hoge Raad) een onderzoek uitgevoerd dat moest leiden tot
gekwantificeerde uitspraken over redelijke doorlooptijden in de strafrechtsketen.
Het onderzoek vloeit voort uit de nota Criminaliteitsbeheersing van de ministers
van Justitie en BZK. In die nota wordt geconstateerd dat de doorlooptijden voor
strafzaken in de justitieketen lang zijn. De gemiddelde doorlooptijd voor misdrijf-
zaken is nu circa 250 dagen (acht maanden). In de nota wordt als globaal doel
gesteld een reductie van 25% in vijf jaar, wat neerkomt op een gemiddelde door-
looptijd van zes maanden.
Door de Tweede Kamer is de motie-Van Oven aanvaard, waarin wordt aangege-
ven dat een dergelijke doorlooptijd van zes maanden nog altijd te lang is en vijf
jaar een te lange periode is om dit resultaat te bereiken. In de motie wordt de rege-
ring dan ook verzocht na te gaan welke maatregelen er nodig zijn om te bereiken
dat de gemiddelde doorlooptijd voor eind 2003 tot vijf maanden kan worden te-
ruggebracht.
Het doel van dit onderzoek is een bijdrage te leveren aan het terugdringen van
doorlooptijden in de strafrechtsketen. Daartoe diende een empirische basis te
worden gelegd voor het beantwoorden van de centrale vraag bij dit onderzoek:
welke doorlooptijden in de strafrechtsketen zijn als realistisch en verantwoord te
bestempelen?
De aanpak
Er is gebruikgemaakt van cijfermatig materiaal van onder meer het Parket-
Generaal over doorlooptijden in de periode 1996 - 2000. Er zijn ten behoeve van
dit onderzoek geen metingen (van doorlooptijden en/of bewerkingstijden) ver-
richt. Het cijfermateriaal bestond uit geaggregeerde gegevens gesplitst in arron-
dissementen. De jeugdstrafrechtsketen bleef buiten beschouwing.
Uit de verstrekte gegevens bleek dat de eerdergenoemde acht maanden doorloop-
tijd een gemiddelde van gemiddelden is. Het betreft alle afdoeningsmodaliteiten
voor misdrijfzaken, zoals daar zijn: sepots, OM-transacties, veroordelingen door
politierechter en meervoudige strafkamer, telkens exclusief executietraject en
eventueel hoger beroep.
Er is een schema opgesteld waarin de procesgang per afdoeningsmodaliteit is
neergelegd (zie bijlage 1). Deze procesgang vormde de basis voor de te plegen
analyses.
D6956 aug. 2002 1
Na raadpleging van de diverse partners in de keten (politie, OM, ZM, reclassering,
CJIB, etc.) is voor de beschouwde afdoeningsmodaliteiten per deelactiviteit een
zo goed mogelijke inschatting gemaakt van bewerkingstijden, doorlooptijden en
termijnen. Daarbij is ook gekeken naar mogelijkheden van parallelschakeling van
activiteiten.
De pure bewerkingstijd blijkt een fractie van de huidige doorlooptijd. Er blijkt
sprake van een structurele voorraad van zaken die een eerste beoordeling door het
OM moeten ondergaan. Die voorraad bedraagt 15% van de jaarproductie. Dat wil
zeggen dat er sowieso een wachttijd van 55 dagen geldt (15% van 365 dagen).
Maar ook indien die voorraadwachttijd wordt meegerekend, blijven de langs ana-
lytische weg benaderde doorlooptijden laag, vergeleken met de feitelijk gereali-
seerde. Er moet dus in de keten nog sprake zijn van filewachttijden.
De aannames en schattingen die zijn gedaan bij het opstellen van redelijke door-
looptijden per afdoeningsmodaliteit, werden getoetst in een tweetal sessies met
materiedeskundigen.
Het resultaat
Voor het traject politie - OM - rechter (in eerste aanleg) zijn de resultaten als
volgt:
Doorlooptijden Modaliteiten (gerekend in dagen vanaf: Politie eerste verhoor)
Transactie Vonnis
Misdrijf Overtreding KR EVK MVK
1. Termijnen, bewerking en transport 18 8 74 94 139
(incl. continuïteitstoeslag)
2. Voorraadtoeslag 55 55 55 55 55
3. Beredeneerd minimum 73 62 129 148 194
4. Filetoeslag 36 31 65 74 97
5. Redelijk gemiddelde op korte termijn 109 94 194 223 290
6. Huidig gemiddelde 109 174 348 301 336
7. % redelijk gemiddelde korter dan huidig 0 46 44 26 14
gemiddelde
8. Huidig minimum 60 92 186 172 209
9. Huidig minimum t.o.v. redelijk gemid- -49 -2 -8 -51 -81
delde
Percentage voorraadtoeslag 15
Percentage filetoeslag 50
D6956 aug. 2002 2
Toelichting bij deze tabel:
Regel 1.
Noodzakelijke duur van de behandeling in de modaliteit als gevolg van:
* termijnen
* bewerkingen
* dossiertransport.
Regel 2. Voorraadtoeslag.
De voorraad bij het OM schommelt de afgelopen jaren rond de 15% van de jaar-
lijkse verwerking. Er is dus grosso modo sprake van 55 dagen (15% van
365 dagen) wachttijd om tot behandeling te komen. Door het plegen van extra
inspanningen, zou die voorraad de komende jaren moeten worden teruggebracht.
Circa 5% lijkt daarbij een redelijk percentage.
Regel 3. Beredeneerd minimum.
De som van 1 en 2. Gegeven de huidige voorraad lijkt het (gemiddeld!) niet snel-
ler te kunnen. Met name de afdoening van misdrijfzaken door middel van een
OM-transactie of berechting, zit in de thans snelst opererende arrondissementen
(zie regel 8), al dicht tegen dit beredeneerd minimum aan.
Regel 4. Filetoeslag.
Wie kijkt naar het huidig gemiddelde (regel 6), ziet dat dat nog flink hoger is dan
het zojuist beredeneerd minimum. Het verschil wordt veroorzaakt door filewacht-
tijden binnen de modaliteit; dit betreft de wachttijden die, eenmaal toegelaten tot
het circuit, ontstaan als gevolg van grote drukte. We hebben 50% van het berede-
neerd minimum als toeslag gehanteerd om het gat tussen huidig gemiddelde en
beredeneerd minimum enigszins te dichten. Niet omdat dat een intrinsiek redelijk
percentage zou zijn (een redelijk percentage filetoeslag valt lager uit, maar op de
korte termijn is een lager percentage dan 50% niet reëel). In de praktijk zal het
natuurlijk moeten gaan om het nemen van maatregelen om de files te slechten
(onder meer capaciteitsuitbreiding).
Regel 5. Redelijk gemiddelde.
De optelsom van 3 en 4. Het redelijk gemiddelde is te beïnvloeden door de voor-
raad (2) omlaag te brengen en door activiteiten te introduceren die de doorstroom
bevorderen (invloed op 4).
D6956 aug. 2002 3
Conclusie
De algemene conclusie luidt: doorlooptijden in de strafrechtsketen kunnen korter.
Vergeleken met de gemiddelde doorlooptijd voor misdrijfzaken van acht maan-
den, die als referentiepunt ten grondslag lag aan dit onderzoek, leiden de waarden
uit de gegeven tabel, gerelateerd aan het aantal zaken per afdoeningsmodaliteit,
tot een redelijke gemiddelde doorlooptijd van 6,7 maanden op de korte termijn.
Daarbij geldt dat wij de doorlooptijden en het aanbod van niet nader beschouwde
afdoeningsmodaliteiten als sepots, voegingen en overdrachten, ongewijzigd heb-
ben gelaten.
De gemiddelde doorlooptijd kan op termijn verder worden bekort. Maar dat gaat
uiteraard niet vanzelf.
Indien, met name door middel van capaciteitsuitbreiding, de structurele voorraad
vóór eerste beoordeling OM kan worden verkleind van thans 15% naar uiteinde-
lijk 5%, daalt de gemiddelde doorlooptijd naar ruim vijf maanden.
Als via extra capaciteitsuitbreiding en aanpassing van werkwijzen de bestaande
filevorming van 50% naar 5% wordt teruggebracht, dan is op de gemiddelde
doorlooptijd wederom een maand gewonnen.
Capaciteitsuitbreiding vraagt ook opname en acclimatisering van die capaciteit in
de organisaties. Voorgestelde aanpassingen in werkwijzen zullen nog de nodige
voorbereidende werkzaamheden vergen en dus pas later hun vruchten afwerpen.
Met inzet van vereende krachten achten wij het over vier tot zes jaar bereiken van
een gemiddelde doorlooptijd van vier maanden redelijk.
D6956 aug. 2002 4
De voornaamste daartoe te nemen maatregelen zijn:
CONDITIES VOOR HET VERKORTEN VAN DOORLOOPTIJDEN
Korte termijn * Acties per arrondissement met alle ketenpartners gericht op internalisering
(0 - 2 jaar) van de noodzaak van doorlooptijdverkorting en het bieden van zicht op de
mogelijkheden daartoe. Bijvoorbeeld door activiteiten tegelijkertijd te
verrichten in plaats van na elkaar.
* Heldere (meetbare) afspraken over timing van deelbijdragen in
(gestructureerd) partneroverleg. ('Waartoe verplichten partners zich?')
* Doorlooptijdenmonitor (op arrondissementsniveau) ontwikkelen, waarin elke
partner zijn gegevens in kan voeren en de voor hem relevante informatie
krijgt teruggekoppeld. In feite opname van doorlooptijdgegevens in bestaande
systeem: Verwijsindex Personen Strafrechtshandhaving (VIP). Alleen politie-
informatie ontbreekt daarin dan nog.
* Instellen bedrijfsbureau-achtige eenheden per partner (voorzover nog niet
aanwezig): voortgangsbewaking. Werken met percentielen (waaronder de
mediaan) als grootheden voor het aanduiden van doorlooptijd.
* Aanhouden van zittingen zo veel als mogelijk voor bepaalde tijd.
* On-linebevragingsmogelijkheden JDD vergroten.
* Managementaandacht bij politie voor tijdige PV-afronding.
* Aantal AU-procedures uitbreiden.
* Blijvende aandacht voor screening aan de poort OM (sepotpercentage
omlaag).
Langere ter- * Capaciteitsuitbreiding om:
mijn - structurele voorraad te verminderen (niet alleen op officiersniveau)
- optredende files op nader te specificeren plaatsen binnen de keten te redu-
ceren
* executietraject te versnellen.
D6956 aug. 2002 5