---

Brieven aan de Kamer
---

Kamerbrief commando ISAF

06-11-2002

Ten vervolge op eerdere brieven aan Uw Kamer over de International Security Assistance Force (ISAF) in Afghanistan informeren wij U hierbij op grond van artikel 100 lid 1 van de Grondwet en aan de hand van het Toetsingskader 2001 (23 591/26, nr.7) over het besluit van het kabinet tot verlenging per 20 december a.s. van de Nederlandse deelneming met een compagnie aan ISAF, voor de duur van zes maanden.

Tevens informeren wij U over het besluit om samen met Duitsland de leiding over deze missie te nemen en daartoe delen van het hoofdkwartier van het Duits-Nederlandse legerkorps in te zetten, eveneens voor een periode van zes maanden. Over het precieze moment waarop formeel het commando zal worden overgedragen, wordt overleg gevoerd met de Turkse autoriteiten. Om operationele redenen is overname per 20 december a.s. niet haalbaar.

Zoals bekend neemt Nederland sinds 21 december 2001 deel aan ISAF, de door de VN gemandateerde missie in Kaboel en omstreken. Reeds eerder werd de verwachting uitgesproken dat ISAF, bij gelijkblijvende omstandigheden, gedurende de gehele periode van het Bonn-proces (genoemd naar het inter-Afghaanse Akkoord van Bonn van begin december 2001) aanwezig zou moeten blijven. Het laatste onderdeel van dit proces wordt gevormd door de algemene verkiezingen, die voor juni 2004 dienen te worden gehouden. Ook is eerder opgemerkt dat mogelijk een beroep zou worden gedaan op Nederland om zijn bijdrage aan ISAF te handhaven. Bij een beslissing over verlenging zouden de Duitse voornemens ter zake van groot belang zijn, aangezien de Nederlandse eenheid deel uitmaakt van een door Duitsland geleid samenwerkingsverband.

Nederland is in augustus jl. door Duitsland informeel benaderd met de suggestie samen de leiding in ISAF over te nemen van Turkije. Duitsland was internationaal al langer in beeld om de leiding over ISAF op zich te nemen. Op 24 september jl. lichtten wij u in over het voornemen van het kabinet de haalbaarheid en de wenselijkheid te onderzoeken van een gezamenlijke Duits-Nederlandse leiding over ISAF, en derhalve de inzet van delen van het hoofdkwartier van het Duits-Nederlandse legerkorps. In zijn brief d.d. 26 september 2002 deed de minister van Defensie verslag van hetgeen tijdens de informele NAVO-vergadering te Warschau aan de orde is geweest over ISAF en van zijn gesprek over dat onderwerp met zijn Duitse ambtgenoot Struck.

Ten slotte werd u in onze brief van 11 oktober jl. ingelicht over de stand van zaken met betrekking tot de rol van Nederland als mogelijke lead nation van ISAF. In deze brief werd onder meer gesteld dat bij het bezoek van minister-president Balkenende aan de Duitse bondskanselier Schröder d.d. 10 oktober jl. was gebleken dat er in beginsel een positieve grondhouding bestond ten aanzien van een gezamenlijke Duits-Nederlandse leiding over ISAF, maar dat het lopende onderzoek naar de haalbaarheid ervan eerst diende te worden voltooid.

Kern van het besluit

Het kabinet heeft tijdens de vergadering van de ministerraad van 1 november jl. besloten tot verlenging van de huidige Nederlandse deelname aan ISAF voor de duur van zes maanden. De omvang van het huidige Nederlandse contingent van ruim 240 militairen zal niet worden gewijzigd.

Voorts heeft het kabinet in nauw overleg met Duitse autoriteiten besloten om gezamenlijk de leiding over deze VN-gemandateerde missie voor een periode van zes maanden op zich te nemen. Met dit doel zullen delen van het hoofdkwartier van het Duits-Nederlandse legerkorps worden ingezet. Naar verwachting zullen beide landen medio februari 2003 de leiding over ISAF van Turkije overnemen. De Nederlandse personele bijdrage voor het hoofdkwartier en ondersteunde taken bedraagt ongeveer 400 militairen.

Het besluit wordt genomen op voorwaarde dat de VN-Veiligheidsraad het mandaat van ISAF ongewijzigd voor een periode van zes maanden verlengt. Naar verwachting zal de Veiligheidsraad eind november besluiten tot een dergelijke verlenging. Zoals gemeld in onze brief van 11 oktober jl. is voor Nederland en Duitsland het uitgangspunt dat de leiding over ISAF wordt genomen voor een periode van maximaal zes maanden en dat het mandaat van ISAF ongewijzigd blijft. In laatstgenoemde brief is tevens de Duitse besluitvormingsprocedure uiteengezet.

In deze brief wordt nader ingegaan op de aandachtspunten van het Toetsingskader.

Gronden voor het besluit

De VN-Veiligheidsraad heeft in Resoluties 1386 (d.d. 20 december 2001) en 1413 (d.d. 23 mei 2002) de lidstaten van de VN opgeroepen om met personeel, materieel en andere middelen bij te dragen aan ISAF. De VN-Veiligheidsraad beschouwt de situatie in Afghanistan nog steeds als een bedreiging van de internationale vrede en veiligheid. De vertegenwoordigers van de Afghaanse interim-regering hebben zich meermalen uitgesproken ten faveure van verlenging van de aanwezigheid van ISAF. Naar verwachting zal het mandaat van ISAF eind november a.s. worden verlengd. De regering is van mening dat de internationale rechtsorde wordt bevorderd door de Nederlandse participatie in deze missie.

Het Afghaanse overgangsbestuur heeft zich tot dusverre grote moeite getroost om zich aan de in Bonn gemaakte afspraken te houden. Daarnaast heeft het een aantal stappen voorwaarts gezet in de strijd tegen het internationale terrorisme, de drugshandel en de georganiseerde misdaad. De betrekkingen met de buurlanden zijn onmiskenbaar verbeterd. Ondersteuning van het Afghaanse bestuur betekent tevens een bijdrage aan de internationale strijd tegen het terrorisme. In een gestabiliseerd Afghanistan kunnen terroristische netwerken immers geen vaste voet meer aan de grond krijgen.

Nederland behoort tot de belangrijkste donoren van Afghanistan. Sinds 11 september 2001 heeft ons land in totaal ongeveer 114 miljoen toegezegd ten behoeve van humanitaire hulp en wederopbouw. Deze hulp zal zeer waarschijnlijk nog enkele jaren in Afghanistan noodzakelijk zijn. De Nederlandse bijdrage, die grotendeels is gericht op versterking van het centraal gezag, is vrijwel volledig overgemaakt. Om de reïntegratie van vluchtelingen en ontheemden te realiseren en de stap naar rehabilitatie en wederopbouw te kunnen maken, is een stabiele veiligheidssituatie in Afghanistan nodig. Alleen op deze manier kan ook een duurzame oplossing worden gevonden voor de Afghaanse vluchtelingenproblematiek, zowel in de regio en Europa. Nederland huisvest, zoals bekend, circa 30.000 vluchtelingen uit Afghanistan.

Alles in overweging nemend is de regering van mening dat de situatie in Afghanistan zich sinds het akkoord van Bonn en het aantreden van de Afghaanse interim-regering in de juiste richting ontwikkelt. Voor bestendiging van deze positieve, zij het kwetsbare tendens acht de regering de aanwezigheid van ISAF van wezenlijk belang. Door voortzetting van zijn aandeel aan ISAF ondersteunt Nederland ook met militaire middelen het proces van verzoening en wederopbouw in Afghanistan. Op deze wijze wordt tevens bijgedragen aan een verbetering van de relaties tussen Afghanistan en zijn buurlanden.

Wat betreft het bijzondere aspect van het genomen besluit, namelijk dat Nederland samen met Duitsland voor een periode van zes maanden de leiding neemt over de operatie, spelen ook de goede betrekkingen met Duitsland een rol. Nederland is in de loop der jaren met Duitsland vérgaande vormen van militaire samenwerking aangegaan, waarvan het binationale hoofdkwartier van het Duits-Nederlandse Legerkorps een illustratie is. De Duitse suggestie samen leiding te geven aan de operatie is mede terug te voeren op deze goede samenwerking. Dat neemt vanzelfsprekend niet weg dat de Nederlandse regering te allen tijde voor de uitzending van Nederlandse militairen een eigen afweging maakt op basis van het Toetsingskader.

Politieke aspecten

De belangrijkste politieke mijlpaal in de afgelopen maanden was de Nood-Loya Jirga, die in juni werd gehouden. Deze traditionele bijeenkomst van stamoudsten en lokale leiders koos een president, Hamid Karzai, wees de belangrijkste leden van de nieuwe overgangsregering aan en bevestigde de uitkomsten van het Bonn-proces , met als einddoel algemene landelijke verkiezingen in de zomer van 2004. De publieke participatie was groot, ook bij de voorbereidingen van de Loya Jirga. Gegeven de omstandigheden en recente geschiedenis was de Loya Jirga dan ook in belangrijke mate succesvol.

De Nood-Loya Jirga kende echter ook een aantal minder positieve aspecten. Zo werden de meeste van bovengenoemde resultaten geboekt na langdurig besloten overleg en deinsde een aantal krijgsheren niet terug voor intimiderende praktijken. Bovendien werd de etnische balans van de interim-regering, die zich kenmerkt door een oververtegenwoordiging van de etnische Tadzjiekse ten opzichte van vooral de Pathaanse bevolkingsgroep, niet ingrijpend gewijzigd. Ook in de overgangsregering bezetten de etnische Tadzjieken een aantal sleutelposten, vooral op veiligheidsgebied. Omdat tijdens de Nood-Loya Jirga ex-koning Zahir Shah (een Pathaan) hoofdzakelijk een ceremoniële functie kreeg toebedeeld, toonden veel Pathaanse vertegenwoordigers zich tijdens en na de bijeenkomst zeer kritisch over het verloop ervan, alsmede over de vooruitzichten voor de toekomst. Desondanks kan thans worden geconstateerd dat de resultaten en besluiten van de Nood-Loya Jirga door de overgrote meerderheid van de bevolking zijn geaccepteerd.

De verhoudingen binnen de overgangsregering weerspiegelen de spanningen tussen etnische groepen, in het bijzonder die tussen de Tadzjieken en Pathanen. De Afghaanse minister van Defensie, Fahim Khan, stelt zich loyaal op ten opzichte van president Karzai maar tracht tegelijkertijd steeds meer invloed uit te oefenen. President Karzai en Minister van Financiën Ghani zijn de belangrijkste gesprekspartners van de internationale gemeenschap, maar beschikken niet over eigen militaire macht. Tot dusverre maakt de regering onderlinge meningsverschillen ondergeschikt aan de uitvoering van het Bonn-proces en de afspraken die tijdens de Nood Loya Jirga zijn gemaakt. Overigens moet er rekening mee worden gehouden dat, vanwege de constitutionele Loya Jirga eind 2003 en de verkiezingen van medio 2004, de spanningen tussen een aantal belangrijke politici en krijgsheren in de loop van volgend jaar zullen toenemen.

De feitelijke zeggenschap van de centrale regering buiten Kaboel blijft beperkt. Het politieke proces, zoals voorzien in het akkoord van Bonn, is mede bedoeld om deze zeggenschap uit te breiden. De regering Karzai tracht haar invloed uit te breiden en voert de druk op regionale leiders op om tot nauwere samenwerking te komen. Daarbij gaat het vooral om Ismaël Khan in Herat in het westen van Afghanistan, en Mohammed Atta en generaal Dostum in Mazar-I-Sharif, het noorden van Afghanistan. De gouverneurs betuigen steun aan de regering, maar behouden vooralsnog hun eigen legers en zijn ook maar mondjesmaat bereid de inkomsten uit grensoverschrijdende handel een van de belangrijkste inkomstenbronnen met Kaboel te delen. Mede hierdoor beschikt de regering nauwelijks over middelen om de nationale wederopbouw op landelijke schaal ter hand te nemen, hetgeen lokale machthebbers een excuus verschaft om de eigen positie te handhaven. Er zijn echter geen gouverneurs of krijgsheren die èn een deel van het land effectief controleren èn de macht van de centrale regering in Kaboel aanvechten.

De vraag van de reikwijdte van het centrale gezag dient overigens nadrukkelijk in de Afghaanse context te worden bezien: effectief centraal gezag is voor Afghanistan een relatief onbekend begrip; de regios streven van oudsher naar zelfstandigheid. Het vestigen van een goed functionerend staatsgezag over heel Afghanistan zal derhalve een zaak van lange adem zijn. Anderzijds zijn de vooruitzichten voor een verbetering van de situatie in Afghanistan op dit moment beter dan gedurende de laatste decennia het geval is geweest. De hoofdrolspelers achten zich immers in algemene zin gebonden aan de afspraken uit Bonn en de uitkomst van de Nood-Loya Jirga. Het is de Afghaanse regering er veel aan gelegen dat het wederopbouwproces snel leidt tot zichtbare resultaten, om daarmee het vertrouwen en de loyaliteit van de bevolking te behouden. De regering wordt daarin gesteund door de internationale gemeenschap. De Afghanen zelf zijn primair verantwoordelijk voor het bewerkstelligen van deze verbeteringen en willen die verantwoordelijkheid ook nadrukkelijk nemen.

Opbouw Afghaanse veiligheidsstructuren

Van een georganiseerd, multi-etnisch nationaal leger is zoals gezegd nog geen sprake. Wel is inmiddels met steun van vooral de Verenigde Staten, Frankrijk en ISAF een aantal multi-etnische bataljons gevormd, dat de kern moet gaan vormen van een toekomstig nationaal leger. De Verenigde Staten hebben hierbij de leiding op zich genomen en zullen dit naar verwachting nog een aantal jaren blijven doen. Japan fungeert als lead nation voor de bijbehorende demobilisatie. Voor de tienduizenden te demobiliseren strijders zal werkgelegenheid moeten worden gecreëerd in onder andere wederopbouwprogrammas en landbouw. Ondersteuning van de Afghaanse politie, ook een belangrijke schakel in de veiligheidsketen, wordt geleid door Duitsland. Overigens ligt de centrale coördinatie van al deze processen bij de VN en de Afghaanse regering zelf. Ook Nederland draagt, via het Vredesfonds, financieel bij aan de opbouw van de nieuwe Afghaanse veiligheidsstructuren.

Justitie en mensenrechten

Ook op het terrein van Justitie en wet- en regelgeving bevindt Afghanistan zich in een overgangsfase. In Bonn is eind vorig jaar overeengekomen dat de Afghaanse wetgeving voorlopig gebaseerd zal zijn op de liberale grondwet uit 1964, terwijl later ingevoerde wetten alleen van kracht zijn voor zover deze zich verdragen met die grondwet. De status van veel wetten en regels is om deze reden niet geheel duidelijk. In het Bonn-akkoord is voorts vastgelegd dat het nieuwe juridische systeem gebaseerd zal worden op Islamic principles, international standards, the rule of law and Afghan legal traditions.

Onlangs zijn twee belangrijke commissies ingesteld die zich zullen bezighouden met respectievelijk de nieuwe grondwet en de mensenrechten. Installatie van een soortgelijke commissie die zich moet gaan bezighouden met de hervorming en inrichting van het justitiële apparaat wordt op zeer korte termijn verwacht.

Op het terrein van mensenrechten heeft Afghanistan een zeer slechte reputatie opgebouwd. De hoop bestaat dat nu op dit essentiële terrein een breuk met het verleden tot stand kan worden gebracht. De VN heeft inmiddels een begin gemaakt met het in kaart brengen van mensenrechtenschendingen en krijgt daarbij sinds kort ondersteuning van de nationale mensenrechtencommissie. Deze commissie buigt zich ook over zaken als de haalbaarheid en wenselijkheid van waarheids- of verzoeningscommissies en de inhoud van onderwijs op het gebied van mensenrechten. De mensenrechtencommissie heeft inmiddels ruim 100 klachten over specifieke mensenrechtenschendingen ontvangen.

Veel van de hoofdrolspelers in het huidige Afghanistan zijn direct of indirect betrokken geweest bij schendingen van mensenrechten, hetzij tijdens de bezetting door de voormalige Sovjet Unie, de burgeroorlog, het Taliban-bewind, of ten tijde van de verdrijving van dat bewind. De medewerking van deze mensen, en de strijdgroepen die zij in een aantal gevallen vertegenwoordigen, kan echter in deze eerste fase van wederopbouw niet worden gemist. Mede op advies van de Speciale Vertegenwoordiger van de Secretaris Generaal van de VN vaart de internationale gemeenschap daarom op dit punt vooralsnog een pragmatische koers.

Economische ontwikkelingen

De economische uitgangssituatie voor Afghanistan is weinig rooskleurig. Het land beschikt over enige grondstoffen, maar deze zijn nauwelijks ontgonnen. Landbouw en veeteelt lijden al enige jaren onder droogte. Vroegere infrastructuur en industrie voor zover die er al was zijn grotendeels verwoest. De scholingsgraad van de bevolking is laag. Desondanks is sprake van snel groeiende economische activiteit, in het bijzonder rond Herat en Kaboel. Ontwikkelingen in de provincies blijven daarbij nog ver achter.

De overgangsregering is vastbesloten voorrang te geven aan economische ontwikkeling door middel van particulier initiatief. Monetaire regelgeving, opbouw van een bancair systeem, inclusief een moderne centrale bank, en het voeren van een degelijk monetair beleid hebben daarbij hoge prioriteit. Onlangs werd daartoe een eerste stap gezet door de introductie van de nieuwe munteenheid.

De overgangsregering stelt zich ten doel zo snel mogelijk op eigen benen te staan. De komende jaren zal het land echter afhankelijk blijven van externe donorbijdragen. Nederland spant zich in om de coördinatie van de activiteiten van de internationale gemeenschap te bevorderen zo voert ons land het secretariaat van het Standing Committee van de Implementation Group in Kaboel en daarbij het ownership van de Afghaanse regering te versterken.

De productie van papaver en opium is sinds het vertrek van de Taliban weer toegenomen, ondanks een verbod van de regering en een aantal serieuze pogingen van regeringszijde (met steun van vooral het VK en de VS) om deze opnieuw in te dammen. Papaver gedijt in het door droogte geteisterde Afghanistan en vormt op het verarmde platteland een lucratieve inkomstenbron. Het betreft hier een groot probleem, met een regionale en internationale dimensie. Voor de politieke risicoanalyse van Afghanistan is het daarbij van belang dat veel lokale machthebbers fors verdienen aan de handel van drugs. Het terugdringen van de productie en handel in drugs kan derhalve (gewapende) protesten oproepen, maar zal uiteindelijk ook de veiligheid ten goede komen.

Regionale ontwikkelingen en vooruitzichten

De overgangsregering blijft streven naar verbetering van de betrekkingen met de buurlanden. Ten aanzien van Pakistan geldt evenwel dat zij weliswaar oprecht lijkt te geloven in de goede bedoelingen van president Musharraf, maar anderzijds overtuigd is van het feit dat de betrekkingen aan Pakistaanse kant in belangrijke mate worden bepaald door de veiligheidsdienst ISI. Deze veiligheidsdienst heeft jarenlang het Taliban-bewind ondersteund. De verhoudingen met Pakistan blijven gespannen, en de recente overwinning van fundamentalistische partijen bij de verkiezingen in de Pakistaanse grensgebieden zal hierin vermoedelijk geen verbetering brengen. President Musharraf op zijn beurt voert een politiek van voorzichtige toenadering. Daarnaast probeert Pakistan een zo groot mogelijke rol te spelen bij de economische wederopbouw. India maakt gebruik van zijn goede relaties met de vroegere Noordelijke Alliantie en haalt de bilaterale diplomatieke en economische betrekkingen zo nauw mogelijk aan. De verhoudingen tussen Kaboel en Teheran zijn goed, zo wordt ook met enige regelmaat uit beide hoofdsteden bevestigd. Iran onderhoudt daarnaast nauwe banden met Ismaël Khan in Herat.

Afghanistan probeert op economisch gebied ook de banden aan te halen met de Centraal-Aziatische republieken. Met Turkmenistan werd een akkoord gesloten over de aanleg van een gaspijpleiding door Afghanistan naar Pakistan. Voorts heeft Afghanistan de hoop gevestigd op nauwere economische samenwerking binnen de regionale Economic Cooperation Organization (ECO), die onlangs bijeenkwam in Istanboel. Binnen de ECO zijn alle buurlanden van Afghanistan vertegenwoordigd.

Al met al zijn de relaties tussen Afghanistan en zijn naaste buren beter, en vooral stabieler dan de laatste jaren het geval was. De buurlanden blijven hun belangen in Afghanistan houden. Voor destabilisatie vanuit de omliggende landen behoeft veel minder dan voorheen te worden gevreesd.

Humanitaire situatie

De ontwikkelingen in Afghanistan hebben tot gevolg gehad dat de afgelopen twaalf maanden naar schatting 1,6 miljoen vluchtelingen zijn teruggekeerd naar Afghanistan. UNHCR tracht met het oog op de duurzaamheid tegemoet te komen aan de wens van de Afghaanse autoriteiten om de vluchtelingen gefaseerd te laten terugkeren. De mogelijkheden om vluchtelingen op te nemen zijn immers beperkt. Hoewel de oogst dit jaar beter was dan in voorgaande jaren, kan het land bij lange na niet in de eigen behoefte aan graan voorzien. Hulpverlenende organisaties zijn bezorgd over de humanitaire situatie op dit moment. Als gevolg van de strenge Afghaanse winter keert mogelijk een deel van de recentelijk gearriveerde vluchtelingen weer terug naar Pakistan of het oosten van Afghanistan, waar het klimaat milder is. Deze mensen zullen zich wellicht in het voorjaar van 2003 weer voegen bij de stroom terugkerenden. Ook is het mogelijk dat vluchtelingen hun toevlucht zullen zoeken in de stedelijke centra, hetgeen lokaal tot problemen kan leiden. Er bevinden zich nog ruim 900.000 ontheemden in Afghanistan.

De Afghaanse overheid wenst het zwaartepunt te verschuiven van humanitaire hulp naar wederopbouw. Het streven van de Afghaanse autoriteiten is het budget voor 2003 te gebruiken als centraal instrument voor planning en uitvoering van de wederopbouw, als ook voor humanitaire hulp.

Rol van ISAF in het politieke proces

ISAF blijft een ondersteunende rol vervullen in het politieke proces. ISAF draagt bij aan het creëren en handhaven van een relatief veilige en stabiele situatie in Kaboel en directe omgeving. Dit is een belangrijke voorwaarde voor de overgangsregering en de vertegenwoordigers van de internationale organisaties om naar vermogen te kunnen functioneren. Naast de fysieke aanwezigheid op straat blijft ISAF ondersteuning bieden bij de opleiding, opbouw en activiteiten van het Afghaanse leger en de politie in Kaboel en omgeving. Voorts wordt een aantal projecten ter ondersteuning van de burgerbevolking uitgevoerd. De Nood-Loya Jirga kon dankzij ISAF zonder noemenswaardige incidenten plaatsvinden. Tegelijkertijd wordt duidelijk dat de aanwezigheid van ISAF in Kaboel geen garantie is voor het volledig uitblijven van veiligheidsincidenten. Ook de nieuwe overgangsregering hecht sterk aan een voortgezette aanwezigheid van ISAF.

Mandaat

De juridische basis voor ISAF vormen het Akkoord van Bonn, Resolutie 1386 van de VN Veiligheidsraad (van 20 december 2001) en Resolutie 1413 (van 23 mei 2002). Het functionele en geografische mandaat is beperkt tot Kaboel en directe omgeving. Thans wordt in de VN de discussie gevoerd over verlenging van het huidige mandaat dat afloopt op 20 december 2002. De verlenging zal naar verwachting opnieuw de gebruikelijke periode van zes maanden betreffen. In de discussie in VN-kader komt wellicht ook opnieuw de kwestie van een eventuele geografische en functionele uitbreiding van het mandaat aan de orde. De Nederlandse regering is geen voorstander van uitbreiding van het mandaat en heeft samen met Duitsland een ongewijzigd mandaat als voorwaarde gesteld voor het overnemen van de leiding over ISAF. De autoriteiten in Kaboel lijken zich er inmiddels bij neergelegd te hebben dat na 20 december 2002 vooralsnog geen sprake zal zijn van een uitbreiding van het mandaat. Naar verwachting zal verdere besluitvorming in de Veiligheidsraad inzake het ISAF-mandaat eind november a.s. plaatsvinden.

Deelnemende landen

Veel landen hebben informeel kenbaar gemaakt in beginsel ook onder een Duits-Nederlands commando hun huidige bijdragen voort te willen zetten. Enkele landen hebben aangekondigd hun huidige bijdrage te willen verminderen of volledig terug te willen trekken. Andere landen hebben informeel hun bereidheid uitgesproken een nieuwe of versterkte bijdrage te willen leveren indien Duitsland en Nederland het commando overnemen. Formele toezeggingen worden echter niet eerder verwacht dan nadat Duitsland en Nederland officieel bekend maken dat zij de leiding over ISAF van Turkije zullen overnemen.

Duitsland en Nederland hebben de NAVO gevraagd het Duits-Nederlandse leiderschap over ISAF te ondersteunen. Veel van de troepenleverende landen van ISAF zijn NAVO-partners en het Duits-Nederlandse hoofdkwartier maakt deel uit van de force structure van de NAVO. De NAVO heeft ingestemd met een ondersteunende rol. Duitsland en Nederland zullen naar verwachting van diverse NAVO-faciliteiten gebruik maken, in het bijzonder bij de coördinatie van de bijdragen van alle bij ISAF betrokken landen (force generation), de verspreiding van routinematige informatie aan niet deelnemende NAVO-landen en het gebruik maken van inlichtingenbestanden van de NAVO. Ten slotte heeft de Secretaris-Generaal van de NAVO te kennen gegeven bereid te zijn om binnen NAVO een opvolger te helpen vinden voor Duitsland en Nederland.

Invloed en binationale politieke coördinatie

Binationale politieke coördinatie

Om gezamenlijk leiding te kunnen geven aan ISAF hebben Nederland en Duitsland afspraken gemaakt over de coördinatie tussen beide landen. Uiteindelijk zijn de ministers van Buitenlandse Zaken en de ministers van Defensie van beide landen gezamenlijk verantwoordelijk voor de politieke sturing. Voor de dagelijkse gang van zaken wordt deze sturing echter gedelegeerd aan de belangrijkste ambtelijke adviseurs van de beide ministeries die door middel van een binationale stuurgroep beleidsmatige politieke aspecten coördineren. Met Duitsland is overeengekomen dat het voortouw voor de politieke coördinatie in Den Haag komt te liggen.

De militaire aansturing van het ISAF-hoofdkwartier geschiedt door het Einsatzführungskommando der Bundeswehr. Dit Einsatzführungskommando valt onder het Duitse ministerie van Defensie en verzorgt voor deze operatie de planning en aansturing van de uitgezonden Duitse en Nederlandse militaire eenheden. Militair relevante besluiten van de binationale stuurgroep, alsmede in voorkomend geval van het multinationale comité van troepenleverende landen, worden via het Einsatzführungskommando der Bundeswehr aan de commandant van ISAF gecommuniceerd. Centrale aansturing vanuit dit hoofdkwartier garandeert een heldere, eenduidige bevelstructuur. Binnen het hoofdkwartier is een binationale cel verantwoordelijk voor de dagelijkse militaire aansturing van ISAF (zie voor de militaire aansturing tevens de paragraaf bevelstructuur).

Deze rolverdeling ligt, gelet op de getalsverhoudingen in Kaboel en de respectieve capaciteiten op het gebied van de militaire aansturing, voor de hand en doet bovendien recht aan het binationale karakter van de inzet van het hoofdkwartier. De gekozen werkverdeling wordt tevens doorgevoerd in de internationale fora waar ISAF dan wel voor ISAF relevante onderwerpen op de agenda staan. Zo zal in NAVO-kader Nederland bijvoorbeeld het woord voeren in de Noord-Atlantische Raad en Duitsland in het Militair Comité. In EU-kader zal Nederland het woord voeren in het PSC en Duitsland in het EUMC. Duitsland zal per januari 2003 deel uitmaken van de VN-Veiligheidsraad en daar derhalve het woord voeren.

Daarnaast zullen in Den Haag de troepenleverende landen van ISAF door middel van het zogenaamde Committee of Contributors worden betrokken bij de algemene politiek-militaire beleidsbepaling. De vergaderingen zullen worden voorgezeten door Nederland; Duitsland zal de co-voorzitter leveren.

Invloed

De positie van lead nation garandeert een grote mate van invloed op het verloop van de operatie. Vanwege deze leidende rol zal Nederland, wanneer in internationale fora als de NAVO, EU en VN het onderwerp Afghanistan aan de orde is, meer gewicht in de schaal leggen. Voorts kan het Nederlandse standpunt via Duitsland ook worden uitgedragen in fora waar Nederland niet en Duitsland wel vertegenwoordigd is, waaronder de VN-Veiligheidsraad en de G8.

Voorts laat de Nederlandse invloed zich gelden via de rol van voorzitter van het politiek-militaire overleg tussen de troepenleverende landen aan ISAF. Ten slotte vervult Nederland, via zijn nauwe betrokkenheid bij de aansturing van ISAF op zowel strategisch als tactisch niveau, een leidende rol bij de militaire commandovoering.

Militaire aspecten

Militaire opdracht

In VN-Veiligheidsraadresolutie 1386 en het Military Technical Agreement, gesloten tussen ISAF en de toenmalige interim-regering, staat de militaire opdracht van ISAF verwoord. De missie van ISAF is het ondersteunen van de Afghaanse overgangsregering in het handhaven van de veiligheid in Kaboel en directe omgeving teneinde de overgangsregering en de VN-instanties te kunnen laten functioneren.

Zoals reeds in de brief van 21 december 2001 is aangegeven, onderkent ISAF de volgende hoofdtaken:

· beveiligen van tevoren aangewezen gebieden, gebouwen en routes, · beschermen van de VN-staf in Kaboel, · uitbrengen van liaison met de overgangsregering en de Speciale Vertegenwoordiger van de Secretaris-generaal van de Verenigde Naties, · adviseren van de Afghaanse overgangsregering over veiligheidsstructuren, · uitbrengen van liaison met de Afghaanse politie, · het adviseren en, waar mogelijk binnen de beschikbare middelen en capaciteiten, ondersteunen van de wederopbouw, · het adviseren van de overgangsregering over de structuur van een Afghaanse krijgsmacht, · zorgdragen voor de eigen veiligheid.

ISAF rekent het niet tot zijn taak om: · strijdende partijen te scheiden, · persoonbeveiliging voor Afghaanse en internationale VIPs te leveren, · toezicht te houden op de aanwezigheid van zware wapens, · zorg te dragen voor de openbare orde in het operatiegebied, · non-VN humanitaire hulporganisaties te beschermen, · de operatie Enduring Freedom te ondersteunen, · mijnen en ongesprongen explosieven te ruimen anders dan voor zijn eigen veiligheid, · de Afghaanse burgerbevolking te beschermen, · op te treden tegen criminaliteit en drugshandel.

Wijze van optreden

ISAF wordt geleid door een operationeel hoofdkwartier, dat contacten onderhoudt met de overgangsregering, Afghaanse autoriteiten, de VN en andere organisaties die voor de uitvoering van de opdracht relevant zijn. Als lead nations zullen Nederland en Duitsland dit hoofdkwartier gaan leiden. Het operationele hoofdkwartier van ISAF stuurt tevens het tactische hoofdkwartier van de Kabul Multi-National Brigade aan. Deze brigade, waartoe het merendeel van de ISAF-eenheden behoort, voert de dagelijkse militaire operaties uit. Daartoe is Kaboel in drie sectoren verdeeld; aan elke sector is een versterkt infanteriebataljon toegewezen. Deze bataljons voeren tactische opdrachten uit, zoals onder andere patrouilleren, het inrichten van controle- en waarnemingsposten en het onderhouden van contacten met politie, krijgsmacht en bevolking.

Voorts draagt ISAF zorg voor het in bedrijf houden van Kabul International Airport, een belangrijke luchthaven voor de Afghaanse autoriteiten, de VN, de vele hulporganisaties en ISAF.

Vereist militair vermogen

ISAF beschikt voor de uitvoering van haar opdracht onder andere over drie versterkte infanteriebataljons, een geniebataljon, beveiligingscompagnieën, een verkenningscompagnie, explosievenopruimingseenheden, luchttransportmiddelen, logistieke eenheden, transporteenheden, geneeskundige installaties, verbindingseenheden en een civiel-militaire samenwerkingsorganisatie. In totaal bestaat ISAF uit ongeveer 4800 militairen. De huidige Nederlandse bijdrage, een luchtmobiele infanteriecompagnie en een medisch team van de Koninklijke landmacht, zijn samen met een Oostenrijks en Deens peloton geïntegreerd in het Duitse infanteriebataljon. ISAF is in staat gebleken goed zijn taken uit te voeren en daarbij tevens voor de eigen veiligheid zorg te dragen.

Geweldsinstructie

De geweldsinstructie zal ongewijzigd blijven. De huidige geweldsinstructie (Rules of Engagement) past bij het hoofdstuk VII-karakter van de missie en is robuust te noemen.

Bevelstructuur

ISAF is een door de VN gemandateerde operatie die door een coalitie van landen wordt uitgevoerd. Het bevel over ISAF zal door Duitsland en Nederland worden gevoerd. Daartoe zal de staf van het Eerste Duits-Nederlandse Legerkorps de kern gaan vormen van het ISAF hoofdkwartier. De huidige commandant van dit legerkorps, de Duitse generaal Van Heyst, zal de commandant ISAF worden. Nederland zal de plaatsvervangend commandant leveren.

De politieke richtlijnen van de binationale stuurgroep zullen door het Einsatzführungskommando der Bundeswehr in Duitsland worden vertaald in militaire opdrachten aan de commandant van ISAF. Daartoe wordt binnen dit Duitse commando een zogenoemd ISAF Operations Coordination Center ingericht, dat onder Nederlandse leiding komt te staan en het ISAF hoofdkwartier in Kaboel aanstuurt. Er is derhalve sprake van een heldere en eenduidige bevelstructuur.

Nederland zal te allen tijde het full command over zijn militairen behouden. De Chef Defensiestaf zal daartoe in Kaboel een contingentscommandant plaatsen die namens hem ter plekke het mandaat en de te geven opdrachten aan de Nederlandse militairen zal bewaken. Indien nodig zal hij, namens de minister van Defensie, ingrijpen.

Relatie met Enduring Freedom

Het US Central Command (USCENTCOM) heeft de bevoegdheid te voorkomen dat operaties van ISAF en die van Enduring Freedom met elkaar in strijd zouden kunnen komen. Er zijn goede afspraken gemaakt over de coördinatie tussen het hoofdkwartier ISAF en het Amerikaanse hoofdkwartier in Bagram.

Als gevolg van operatie Enduring Freedom is het thans voor Al-Qaida en Taliban niet mogelijk grootschalig op te treden. Op verschillende plaatsen in het oosten van Afghanistan bevinden zich echter nog verzetshaarden. Volgens de VS zullen de militaire eenheden van de internationale coalitie nog zeker gedurende 2003 en 2004 in het land aanwezig moeten blijven om het bereikte resultaat te consolideren en terugkeer van strijders te voorkomen.

Militaire risicoanalyse

In zijn militair advies heeft de Chef Defensiestaf, mede op basis van de verwachtingen van de Militaire Inlichtingen en Veiligheidsdienst (MIVD), geconcludeerd dat ISAF de komende maanden in grote lijnen met dezelfde dreigingen zal worden geconfronteerd als nu het geval is. De militaire risicos zijn weliswaar nog steeds aanzienlijk, maar de inzet van Nederlandse militairen wordt verantwoord geacht gelet op het belang van de operatie, het mandaat, de deelnemende landen en de blijvende betrokkenheid van de VS. Vanzelfsprekend zal het risicobeeld voortdurend worden geactualiseerd, onder meer op basis van inlichtingen die zusterdiensten de MIVD beschikbaar stellen.

Dankzij de aanwezigheid van ISAF is de situatie in Kaboel en directe omgeving gestabiliseerd, al doen zich met enige regelmaat incidenten voor die met geweld gepaard gaan. Het risico blijft bestaan dat ISAF-personeel betrokken raakt bij geweldsincidenten of bij schermutselingen tussen rivaliserende etnische groeperingen en/of krijgsheren. Rivaliteit tussen de verschillende ministers onderling en tussen de verschillende krijgsheren in het land zal blijven voortduren. Dit zal het functioneren van de overgangsregering bemoeilijken. Het is de verwachting dat de interne politieke stabiliteit in Afghanistan het komende jaar slechts marginaal zal verbeteren. Binnen de regering zijn vooral president Karzai en de minister van Defensie Fahim Khan de belangrijkste spelers.

De veiligheidssituatie blijft in grote delen van Afghanistan onzeker en gespannen. Regelmatig wordt melding gemaakt van schermutselingen tussen rivaliserende lokale machthebbers en van geweld tegen minderheden. Omdat er nog geen nationaal leger is, is de regering onvoldoende in staat om hier effectief tegen op te treden. In het westen van het land, waar Ismaël Khan de scepter zwaait, is het relatief rustig. De relatie tussen Ismaël Khan en de Pathaanse gouverneurs en lokale machthebbers in het zuiden van Afghanistan is gespannen. In het noorden zijn troepen van Generaal Dostum en krijgsheer Atta - gelieerd aan de minister van Defensie Fahim Khan - al enkele maanden in een strijd om de macht gewikkeld die af en toe tot kleinschalige gevechten leidt. Beide partijen maken zich schuldig aan gewelddaden tegen de Pathaanse minderheid in de regio. Ook in centraal Afghanistan vinden regelmatig conflicten van kleinere omvang plaats, maar hier heeft de regering recent ingegrepen en lijkt de rust vooralsnog te zijn weergekeerd.

Hoewel Al-Qaida en de Taliban vorig jaar zware slagen zijn toegebracht, zijn ze zeker nog niet volledig verslagen en zouden zij tezamen met ontevreden en oppositionele krijgsheren een bedreiging kunnen vormen voor de overgangsregering en de internationale gemeenschap in Afghanistan. Het is derhalve van groot belang dat de overgangsregering de krijgsheren kan incorporeren in de bestaande machtsstructuren. Het bestrijden van overgebleven Al-Qaida- en Taliban-kernen die in enkele gebieden buiten Kaboel nog actief zijn, is geen taak van ISAF maar valt onder de door de Amerikanen geleide operatie Enduring Freedom.

Voorts blijven de in Afghanistan in groten getale aanwezige mijnen een risico voor de bevolking en de buitenlandse militairen. Ook dient in en rond Kaboel rekening te worden gehouden met ongesprongen explosieven en boobytraps. ISAF hanteert hiervoor de vereiste veiligheidsmaatregelen.

Een mogelijk offensief van (een coalitie onder leiding van) de Verenigde Staten tegen Irak in de periode van het Duits / Nederlandse commando over ISAF zal naar verwachting weinig negatieve gevolgen hebben voor de veiligheidssituatie van ISAF. Hoewel sommige oppositionele groeperingen en vijandige krijgsheren een aanval op Irak zeker zullen aangrijpen om anti-westerse propaganda in Afghanistan te bedrijven, is het niet de verwachting dat de Afghaanse bevolking zich om die reden tegen ISAF zal keren.

Voortijdige beëindiging van de missie

Voortijdige beëindiging van de missie kan noodzakelijk zijn wanneer het geweld in Afghanistan dusdanig oplaait dat de naleving van de Bonn-akkoorden onmogelijk is geworden en daarmee de grond onder de ISAF-missie vervalt. Vanzelfsprekend zal de internationale gemeenschap diplomatieke en militaire middelen aanwenden om eventueel oplopende spanningen in te dammen en te beheersen. Indien het toch noodzakelijk wordt de operatie onder tegenwerking van de partijen te beëindigen, is er sprake van een extractie-operatie.

De commandant van ISAF heeft daarvoor in overleg met de Amerikaanse commandant in Afghanistan een afzonderlijk plan ontwikkeld dat voorziet in een gefaseerde extractie en brede Amerikaanse steun op het gebied van inlichtingen, close air support en transport. De VS zijn in staat de uitvoering van de extractie te ondersteunen met de middelen die zij in Afghanistan en in de regio ter beschikking hebben. Ook de Nederlandse F-16s die in het kader van de operatie Enduring Freedom worden ingezet, kunnen in noodsituaties luchtsteun verlenen. De VS hebben op politiek niveau bevestigd hun steun aan ISAF, waar vooral NAVO-landen in participeren, voort te zetten als Duitsland en Nederland het commando van ISAF overnemen.

Geschiktheid en beschikbaarheid

Om leiding te geven aan ISAF zetten Nederland en Duitsland delen van het gezamenlijke hoofdkwartier in. De staf van het Eerste Duits-Nederlandse Legerkorps zal medio november door de NAVO als High Readiness Forces Land Headquarters (HRF-hoofdkwartier) worden gecertificeerd. Daarmee is het Duits-Nederlandse hoofdkwartier het eerste HRF-hoofdkwartier dat metterdaad in een operatie wordt ingezet. Het binationale hoofdkwartier wordt op evenwichtige wijze door Duitse en Nederlandse militairen bemand. Ook de ondersteuning wordt binationaal gerealiseerd.

De Koninklijke landmacht zal aan deze inzet van het Duits-Nederlandse hoofdkwartier bijdragen met onder andere militairen in de staf, met eenheden vanuit het Stafondersteuningsbataljon, met verbindingseenheden vanuit het Verbindingsbataljon, met een zogenoemde Quick Reaction Force van pelotonssterkte, met inlichtingenpersoneel en met een peloton van het Korps Commandotroepen. Voorts zal de Koninklijke marechaussee een detachement leveren voor de nationale politietaken. De Nederlandse personele bijdrage voor het hoofdkwartier en daaraan verbonden ondersteunende eenheden bedraagt ongeveer 400 militairen. De uiteindelijke Nederlandse bijdrage is mede afhankelijk van wat de andere landen bereid zijn te (blijven) leveren.

Daarnaast handhaaft Nederland zijn huidige inzet van de luchtmobiele infanteriecompagnie en het chirurgisch team, in totaal ongeveer 240 militairen.

De logistieke ondersteuning van deze operatie zal nauw worden gecoördineerd met Duitsland. Het tempo van de ontplooiing van de nieuwe eenheden en hun materieel wordt mede bepaald door het feit dat transport door de lucht zal geschieden. De capaciteiten van het enige geschikte vliegveld, Kabul International Airport, zijn beperkt, ook vanwege het beslag dat andere gebruikers hierop leggen. Ten behoeve van de opbouw zal gedurende ongeveer één maand een detachement van tachtig Nederlandse militairen in Kaboel worden ingezet.

Duur van de deelneming

Het kabinet heeft besloten om samen met Duitsland de leiding over deze VN-gemandateerde missie voor een periode van zes maanden op zich te nemen. ISAF wordt thans niet geleid door de VN of de NAVO, maar wordt onder leiding van een lead nation uitgevoerd door een gelegenheidscoalitie van landen. Derhalve is de aflossing na de termijn van zes maanden geen primaire verantwoordelijkheid van één van bovengenoemde internationale organisaties. Nederland en Duitsland zullen zich in internationaal verband, in het bijzonder in de NAVO, inzetten voor het vinden van een volgende lead nation. Het is overigens ook mogelijk dat deze verantwoordelijkheid zal kunnen worden overgedragen aan een internationale organisatie of aan een nieuw op te zetten samenwerkingsverband. Ook de ontwikkelingen op veiligheidsgebied in Afghanistan en de voortgang van de operatie Enduring Freedom kunnen hierop van invloed zijn.

Financiën

De raming van de additionele uitgaven voor de in te zetten Nederlandse militaire middelen in ISAF kan op dit moment nog slechts een globaal en voorlopig karakter hebben. Dit hangt voor een belangrijk deel samen met onzekerheid over de exacte bijdrage van andere troepenleverende landen. Duitsland en Nederland hebben afgesproken de additionele uitgaven voor het binationale hoofdkwartier op gelijke voet te delen. Aangezien beide landen echter ook een beperkt nationaal element uitbrengen en beide landen andere vergoedingenstelsels voor de uitgezonden militair hebben, verschillen de begrotingen van beide landen voor de inzet van het Duits-Nederlandse hoofdkwartier op enkele punten van elkaar.

De voorlopige raming is gebaseerd op een aantal aannames, zoals een uitzendduur van zes maanden en een Nederlandse bijdrage aan personeel voor het hoofdkwartier en ondersteunende eenheden van ongeveer 400 militairen. Heen en terugverplaatsing geschiedt door de lucht rechtstreeks op Kabul, waarbij inhuur van luchttransportcapaciteit plaatsvindt op een niet gespannen markt. Enkele ondersteunende eenheden, zoals een role 3 hospitaal, zullen worden geleverd door andere troepenleverende landen. Er is in de begroting geen rekening gehouden met kosten voor het overnemen van de infrastructuur van de huidige lead nation Turkije, overeenkomstig het gebruik in NAVO-verband dergelijke overdracht kosteloos te laten geschieden.

Door zijn leidende rol kan Nederland bij onvoldoende vulling door andere landen echter genoodzaakt worden alsnog een extra bijdrage te leveren. Rekening houdend met dit worst case scenario is voor het Nederlandse aandeel in het lead nation-schap van ISAF een budget nodig van tussen de 45 en 50 miljoen euro. Daarnaast zijn met de voortzetting van de huidige bijdrage, een infanteriecompagnie en een medisch team, additionele uitgaven gemoeid van ongeveer 12 tot 18 miljoen euro.

Deze totale additionele kosten komen ten laste van de HGIS.

De minister van Buitenlandse Zaken

Mr J.G. De Hoop Scheffer

De minister van Defensie

Mr A.H. Korthals

De staatssecretaris voor Ontwikkelingssamenwerking

A.M.A. van Ardenne - van der Hoeven

Nieuws Ministerie van Defensie