28 629
Verlenging van de loondoorbetalingsverplichting van de werkgever
bij ziekte (Wet verlenging loondoorbetalingsverplichting bij ziekte)
NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG
ALGEMEEN
1. Inleiding
Inleiding
Een belangrijk onderdeel van de voornemens van het kabinet met
betrekking tot een ingrijpende wijziging van de WAO betreft de
verlenging van de loondoorbetalingsperiode en de wachttijd van de WAO
tot twee jaar. Dit wetsvoorstel strekt er toe dit onderdeel voor 1 januari
2003 te regelen, om het mogelijk te maken dat het geheel aan
voornemens per 1 januari 2005 in werking kan treden.
De regering spreekt zijn waardering uit voor de inbreng van de leden van
de verschillende fracties. De leden van een aantal fracties staan afwijzend
tegenover behandeling van het wetsvoorstel op dit moment. De regering
constateert evenwel dat nagenoeg alle fracties op zich positief staan
tegenover de verlenging van de loondoorbetalingsverplichting tot twee
jaren. Niet alleen verheugt dit de regering, maar het sterkt haar tevens in
haar overtuiging dat het urgent is dat het wetsvoorstel zo snel mogelijk in
werking kan treden.
De verlenging van de loondoorbetalingsverplichting is als onderdeel van
het totaal van de voorstellen ten aanzien van het stelsel van ziekte en
arbeidsongeschiktheid onomstreden. Zowel de Commissie Donner als de
SER adviseerden tot een dergelijke verlenging. Uiteraard moet de
verlenging van de loondoorbetalingsverplichting niet geïsoleerd worden
bezien. Veel fracties stellen vragen over de samenhang van dit
wetsvoorstel met de overige voorstellen op het terrein van de
arbeidsongeschiktheid.
Samenhang met het geheel van voorstellen over de WAO
De leden van de CDA-fractie vinden het van belang om dit wetsvoorstel
in zijn samenhang met andere bestaande en toekoms tige wet- en
regelgeving op het gebied van ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid te
zien. Deze leden stellen vast dat in het WAO-pakket van het Strategisch
Akkoord nog diverse andere maatregelen zitten die aangrijpen na het
tweede ziektejaar. Deze leden vragen of het mogelijk is om het
totaalpakket te schetsen waarbinnen deze maatregelen passen, zodat er
bij sociale partners ook het noodzakelijke vertrouwen in de uitwerking
van de plannen van de SER en het Strategisch akkoord kan ontstaan. Het
1
zou goed zijn om telkens de samenhang te schetsen en zo mogelijk in
samenhang te behandelen, aldus deze leden.
De leden van de LPF-fractie hebben geen bezwaar tegen behandeling van
de Wet verlenging loondoorbetaling bij ziekte.
De leden van de VVD-fractie waarderen het positief dat, nadat zij hier
jaren lang op hebben aangedrongen, thans eindelijk stappen lijken te
worden gezet om het fnuikend hoge ziekteverzuim en de immens hoge
WAO-aantallen drastisch te reduceren. De leden van de VVD-fractie
hechten er niettemin aan dat dit wetsvoorstel wel in samenhang wordt
gezien met de overige voorstellen zoals de drastische aanpassingen van
de WAO, de afschaffing van de Pemba (te beginnen voor kleinere
werkgevers) en de beperking van de loondoorbetaling in het tweede
ziektejaar tot 70%. Deze leden vragen aan te geven wanneer alle
voornoemde voorstellen de Kamer zullen bereiken en per wanneer
precies vigerend zullen gaan worden.
De leden van de fractie van de PvdA hebben bezwaar tegen het nu
voorleggen van een element uit een integrale aanpak van de WAO. Het
heeft deze leden ook gestoord dat de regering het niet nodig heeft
gevonden de adviezen van de sociale partners in het wetsvoorstel op te
nemen, en daarop te reageren. Het komt deze leden voor dat voor de
eerste keer sinds lange tijd de regering geen waarde hecht aan de
opvattingen van de sociale partners en betrokken organisaties over een
verstrekkend wetvoorstel als het onderhavige tijdens de
wetgevingsprocedure. De vernieuwing van het WAO-stelsel gaat, aldus
deze leden, daarnaast om samenhangende maatregelen die elkaar
beïnvloeden en in balans moeten zijn, willen ze effectief kunnen zijn. De
leden van de PvdA-fractie vragen een onderbouwing van dit voorstel in
het geschetste kader.
Deze leden vragen verder waarom de regering niet integraal de
maatregelen heeft voorgesteld die als onlosmakelijke elementen in het
SER-advies zijn overeengekomen.
Tot slot van verzoeken de leden van de PvdA-fractie precies aan te geven
welke aanbevelingen uit het SER-advies thans worden overgenomen en
welke aanbevelingen niet -nu of op termijn- worden overgenomen.
De leden van de fractie van GroenLinks zijn van mening dat dit
wetsvoorstel nu niet behandeld zou moeten worden. Het wetsvoorstel
vormt slechts één onderdeel uit een samenhangend geheel van
maatregelen in het kader van de WAO. Over de verdere maatregelen
bestond al onzekerheid, met de demissionaire status van het kabinet is
echter elke zekerheid verdwenen, aldus deze leden.
De leden van de SP-fractie houden ernstige twijfels over de
wenselijkheid van dit wetsvoorstel. Zij vragen of er voor dit voorstel,
losgeknipt van de verdere WAO-hervormingsvoorstellen, wel draagvlak
bestaat in de samenleving.
De leden van de D66-fractie menen dat de gedeelde verantwoordelijkheid
van werkgevers en werknemers in het leveren van reïntegratie-
inspanningen niet kan worden gedragen zolang geen garantie kan worden
gegeven dat de overige met de aanpak van de WAO samenhangende
maatregelen ook worden doorgevoerd.
2
De leden van de fractie van de ChristenUnie constateren dat de regering
vooruitlopend op andere maatregelen die in de sfeer van de WAO zijn te
verwachten heeft besloten over te gaan tot verlenging van de
loondoorbetalingsverplichting van de werkgever bij ziekte. Deze leden
menen dat deze verbrokkelde aanpak risico's met zich meebrengt. In de
SER is met veel moeite overeenstemming bereikt over een pakket van
maatregelen. Nu er enkele worden uitgelicht bestaat het risico dat een
evenwichtige, integrale aanpak achterwege blijft. Een en ander doet bij
de leden van de fractie van de ChristenUnie de vraag rijzen of het niet
verstandiger en evenwichtiger zou zijn de inwerkingtreding of tenminste
de behandeling van dit wetsvoorstel parallel te laten lopen met die van
wetgeving betreffende de overige eleme nten van het gehele pakket.
De leden van de SGP-fractie tot slot zien de voorgestelde wetswijziging
als een logisch vervolg op de Wet verbetering poortwachter en bezien dit
wetsontwerp als een onderdeel van het totaalpakket aan maatregelen die
de WAO betreffen.
Het kabinet heeft de contouren van het nieuwe stelsel geschetst in het
Strategisch Akkoord. Het uitgangspunt voor deze contouren was en is
onverkort het SER-advies. Vanwege die nauwe aansluiting met het SER-
advies, staat de huidige status van het kabinet een verdere uitwerking van
het nieuwe stelsel van arbeidsongeschiktheid niet in de weg.
De volgende elementen zijn voor de uitwerking van het nieuwe stelsel
relevant:
preventie;
verlenging van de loondoorbetalingsperiode;
beperking van de bovenwettelijke aanvullingen in het 2e
ziektejaar;
regeling voor duurzaam volledig arbeidsongeschikten;
regeling voor gedeeltelijk arbeidsongeschikten, inclusief
loonaanvulling;
reïntegratie;
rechten en plichten
verhoging van de uitkeringen voor duurzaam volledig
arbeidsongeschikten en afschaffing Pemba;
toetsing aan het internationaal recht;
uitvoerbaarheid door publieke c.q. private partijen;
overgangsrecht.
Het kabinet acht het noodzakelijk en verantwoord dat de behandeling van
het onderhavige wetsvoorstel eerder plaatsvindt dan de overige
wetsvoorstellen en wordt voortgezet. Het kabinet heeft dit ook toegelicht
in de brieven van 17 en 22 oktober jl.. Uitstel zou immers betekenen dat
de herziening van het totale stelsel, die iedereen voorstaat, een jaar
vertraging zou oplopen. Indien behandeling van het wetsvoorstel zou
worden uitgesteld zodanig dat invoering van de verlenging van de
loondoorbetalingsverplichting per 1 januari aanstaande niet mogelijk zou
zijn, zal het nieuwe stelstel van de WAO ook niet meer voor 2006
kunnen worden geïmplementeerd. Het zou niet verantwoord zijn om de
veranderingen in de WAO die algemeen zo noodzakelijk worden
3
gevonden, op zo'n termijn worden gesteld. Het kabinet rekent er daarbij
op dat de voorstellen met betrekking tot de overige onderdelen van het
nieuwe stelsel tijdig in 2003 zullen worden ingediend bij het parlement
om de hierboven geschetste verwachtingen van het kabinet te kunnen
realiseren.
Met betrekking tot de vormgeving van het nieuwe stelsel kan het
volgende worden opgemerkt. Het kabinet heeft een aantal belangrijke
uitgangspunten voor het nieuwe stelsel gehanteerd. Ten eerste
onderschrijft het kabinet de stelling van sociale partners in het SER-
advies dat de sleutel van het succes voor een gezond stelsel ligt bij
sociale partners. De primaire verantwoordelijkheid ten aanzien van
preventie en reïntegratie ligt bij werkgevers en werknemers. Een stelsel is
nooit uit zichzelf activerend, een stelsel kan alleen maar ondersteunend
zijn voor activerende inspanningen van de actoren. Het onderhavige
wetsvoorstel is een eerste stap, een eerste onderdeel, van de verdere
versterking en onderstreping van de primaire verantwoordelijkheid van
werkgevers en werknemers. De financiële verantwoordelijkheid voor de
werkgever is een stimulans ter ondersteuning om écht werk te maken van
vroegtijdige reïntegratie. Bij deze vergroting van de financiële
verantwoordelijkheid voor de werkgever hoort een evenredige
verantwoordelijkheid voor de werknemer. Het kabinet acht het derhalve
cruciaal dat de sociale partners invulling geven aan de afspraken in de
Stichting van de Arbeid met betrekking tot de hoogte van de
loondoorbetaling in het tweede ziektejaar.
Een tweede uitgangspunt is dat alle inspanningen gericht moeten zijn om
mensen die nog in staat zijn om arbeid te verrichten, zo snel mogelijk
werk te laten hervatten. Werkgever en werknemer zullen gezamenlijk
deze werkhervatting nastreven en daarbij haast maken, omdat aan het
begin van het ziekteverzuim de kans op reïntegratie het grootst is.
Daarom wordt de loonbetalingsverplichting met een jaar verlengd om via
de hiermee sanmenhangende financiële prikkels deze gezamenlijke
inspanning om tot werkhervatting te komen, te versterken. Deze
werkhervatting zou zo mogelijk een baan bij de eigen werkgever kunnen
betreffen, maar evengoed een baan bij een andere werkgever, als dat
meer perspectief biedt.
Mocht werkhervatting onverhoopt, ondanks alle inspanningen van
werkgever en werknemer niet zijn geslaagd, dan dient in de fase die volgt
op de loondoorbetaling alles erop gericht te zijn om de werknemer een
werkherkansing te geven. Dit is enerzijds de aanspraak van de
werknemer op alle mogelijke ondersteuning in het vinden van werk.
Anderzijds moet het stelsel zodanig zijn ingericht, dat werk altijd loont
én dat méér werk altijd loont, zowel voor werknemer, werkgever als
verzekeraar.
Concreet betekent dit laatste dat het kabinet van mening is dat iemand die
nog in staat is om te werken, bij werk altijd een hoger inkomen moet
hebben dan bij niet-werken. In het Strategisch Akkoord is daarom
vastgelegd dat een gedeeltelijk arbeidsgeschikte werknemer bij werk
4
recht heeft op een loonaanvulling; deze loonaanvulling zal zodanig
worden vormgegeven dat altijd aan genoemde voorwaarde is voldaan.
Ten aanzien van de uitvoering van de loonaanvullingsregeling gaat de
voorkeur van het kabinet uit naar een private uitvoering. Het Strategisch
Akkoord stelt hieraan echter twee voorwaarden. Het kabinet gaat de
komende periode verder met te onderzoeken of aan deze voorwaarden
kan worden voldaan.
Voorts moet de werknemer die na twee jaar ziekte (nog) geen werk heeft
gevonden,enerzijds aanspraak krijgen op alle mogelijke ondersteuning bij
het weer vinden van werk en anderzijds de verplichting krijgen tot
werkaanvaarding en dit in een setting waarin werken altijd financieel
voordeliger is dan niet-werken. De werknemer moet daar ook zelf
richting aan geven en daarbij geholpen worden door een veelheid aan
instrumenten die een herinschakeling bevorderen. Omdat deze
werkhervatting plaatsvindt na twee jaar van (gedeeltelijke)
ongeschiktheid kan het belang van een ruimhartige ondersteuning
nauwelijks worden onderschat. Het aanbieden van deze hulp kan van de
andere kant niet vrijblijvend zijn: plichten en sancties bij het niet
nakomen ervan- moeten immers in evenwicht zijn met de rechten.
Ten derde, maar zeker niet in de laatste plaats, moeten diegenen, die écht
niet meer in staat zijn om arbeid te verrichten een permanente en
adequate inkomensbescherming worden geboden. Dit betreft derhalve de
personen die duurzaam én volledig arbeidsongeschikt zijn. Het kabinet
heeft het UWV om een advies gevraagd op welke wijze de hoofdlijnen
van het SER-advies op dit punt concreet in de wetgeving en uitvoering
zouden kunnen worden vertaald. Het UWV heeft hierover advies
uitgebracht. De verdere uitwerking van dit advies kan naar de mening
van het kabinet ook onverkort doorgaan.
In het voorliggend wetsvoorstel zijn de aanbevelingen die de SER heeft
gedaan met betrekking tot de verlenging van de loondoorbetaling
overgenomen. Daarnaast zijn in dit wetsvoorstel ook de voorstellen van
de SER overgenomen die betrekking hebben op het creëren van een
laagdrempelige voorziening voor het oplossen van geschillen, alsmede op
de consequenties van het verrichten van passende arbeid voor de
arbeidsovereenkomst. De SER is in zijn advies ook ingegaan op de
bovenwettelijke aanvulling tijdens het tweede ziektejaar en op de
flexibilisering van de keuring. Wat betreft de beperking van de
bovenwettelijke aanvulling in het tweede jaar vertrouwt het kabinet op de
sociale partners. Op de reden waarom vooralsnog niet gekozen is voor
een flexibel keuringsmoment zal in het navolgende worden ingegaan. Het
kabinet heeft voorts, conform het Strategisch Akkoord, gekozen voor een
behoedzame opstelling met betrekking tot een verhoging van het
uitkeringsniveau van de WAO tot 75% en de afschaffing van de
gedifferentieerde Pemba-premie. Het kabinet wil deze elementen van het
SER-advies eerst invoeren wanneer duidelijk is dat de overige
maatregelen tot resultaat leiden. Het kabinet concludeert dat daarmee alle
onderdelen van het SER-advies nog op de agenda staan.
5
Flexibilisering van de WAO-keuring
De leden van de VVD-fractie vragen aan te geven of zij het goed zien dat
het niet mogelijk is de loondoorbetalingsperiode korter dan twee jaar te
laten zijn omdat niet wordt toegestaan dat eerder dan na twee jaar
arbeidsongeschiktheidskeuringen plaatsvinden die tot WAO-toekenning
zouden kunnen leiden.
Wat zijn de overwegingen om de in het SER-akkoord opgenomen
voorstellen omtrent de flexibilisering van het keuringsmoment van de
WAO thans niet op te nemen, zo vragen de leden van de PvdA-fractie
met betrekking tot dit onderwerp.
Met de SER en de Raad van State pleit ook de fractie van GroenLinks
voor het flexibiliseren van het keuringsmoment. Niet alleen om tegemoet
te komen aan de bezwaren van de Raad dienaangaande maar tevens
omdat zo niet nodeloos lang onzekerheid hoeft te bestaan voor met name
werknemers over de vraag of zij al dan niet tot de WAO toegelaten zullen
worden.
Ook de leden van de D66-fractie achten het ontbreken van het flexibel
keuringsmoment een lacune.
Het argument om het keuringsmoment niet te flexibiliseren "omdat de
werkgever geen activiteiten hoeft te verrichten als er voor de werknemer
geen mogelijkheden zijn het werk te hervatten" (Nader Rapport, pag. 4)
vinden de leden van de fractie van de ChristenUnie wat mager. Zij wijzen
erop dat de werkgevers niet alleen worden geconfronteerd met
loondoorbetaling, maar ook met kosten voor werving, selectie en
vervanging van de zieke werknemer. Wil de regering nader onderbouwen
waarom niet wordt gekozen voor een flexibel keuringsmoment?
Het idee van de flexibilisering van het claimbeoordelingsmoment is bij
een aantal gelegenheden naar voren gekomen. Het Strategisch Akkoord
bevatte dan ook het voornemen een eerdere instroom in de regeling
mogelijk te maken. Ook de SER had in zijn advisering al aangegeven dat
aan flexibilisering nadelen verbonden waren. Wat voor het kabinet thans
de doorslag geeft is dat flexibilisering leidt tot grote aantallen keuringen.
Daarnaast is ook het risico van probeeraanvragen niet uit te sluiten.
Daarmee zou de uitvoering in onevenredige mate belast worden. Gezien
de zware druk waaronder het claimbeoordelingsapparaat staat - de
problematiek van de achterstanden is uw Kamer bekend - acht het
kabinet het onverantwoord op dit punt dit evidente risico te lopen.
Temeer daar bij de invoering van de voorstellen ten aanzien van het
nieuwe stelsel van arbeidsongeschiktheid een zeer forse inspanning en
een zeer hoge kwaliteit van het keuringsapparaat wordt verwacht. Het
kabinet heeft derhalve vooralsnog afgezien van het introduceren van een
flexibel keuringsmoment.
De beslissing om niet over te gaan tot een flexibel keuringmoment is op
praktische gronden genomen. De vrijwaring met betrekking tot
reïntegratie-inspanningen die geldt voor werknemers die duurzaam geen
benutbare mogelijkheden meer hebben tot het verrichten van arbeid,
biedt deze werknemers reeds voldoende zekerheid.
6
De voordelen van flexibilisering zijn in de ogen van het kabinet derhalve
zodanig beperkt dat zij thans niet opwegen tegen de risico's die bij
flexibilisering gelopen worden voor de goede voortgang van het
claimbeoordelingsproces. Wanneer het totale pakket van maatregelen in
werking is getreden en voorts de inspanningen van werknemers en
werkgevers alsmede de incentives voor de werkherkansing hun beoogde
effect sorteren, kan de flexibele keuring een andere beoordeling krijgen.
Vooralsnog evenwel zoekt het kabinet de oplossing in vrijwaring van de
reïntegratie-inspanningen.
Verhoudingen met sociale partners
De leden van de VVD-fractie zijn ten algemene de mening toegedaan dat
het weliswaar gewenst is indien sociale partners maatregelen van
regeringszijde kunnen steunen en dat de inzet daar in eerste instantie ook
op gericht mag zijn. Dat laat echter onverlet dat de regering het
doorzetten van noodzakelijk beleid daar uiteindelijk nimmer
ondergeschikt aan mag maken, aldus de leden van de VVD-fractie. Dit
gelet op de eigen verantwoordelijkheid van de regering zeker als het gaat
om de broodnodige vergaande aanpak van de WAO zoals ook haar
neerslag heeft gekregen in het Strategisch Akkoord van het inmiddels
demissionaire kabinet. De daarin opgenomen maatregelen hebben tot
doel te komen tot een lager ziekteverzuim en een fors lager aantal
arbeidsongeschikten. Deze maatregelen dienen naar de stellige
overtuiging van deze leden dan ook sowieso te worden genomen,
onafhankelijk van de al dan niet aanwezige steun van sociale partners en
dus ook indien die steun onverhoopt uitblijft. Onderschrijft de regering
de visie van deze leden op dit punt, zo vragen deze leden.
De leden van de fractie van de PvdA vragen wat het kabinet bewogen
heeft een wetsvoorstel in te dienen zonder daarover met de sociale
partners vooraf te overleggen terwijl hun instemming onlosmakelijk
verbonden is met het beoogde effect van dit wetsvoorstel.
Waarom zijn, zo vragen deze leden, de meest belangrijke betrokken
partijen, de sociale partners, niet om advies gevraagd en is niet de moeite
genomen de eventuele weerlegging van kritiek aan het oordeel van de
Kamer te onderwerpen? Acht de regering dit een juiste en zorgvuldige
gang van zaken?
De regering is het met de leden van de VVD-fractie eens dat de regering
uiteindelijk haar verantwoordelijkheid voor noodzakelijk beleid moet
nemen. Waar het gaat om de aanpak van ziekteverzuim en
arbeidsongeschiktheid dient echter bedacht te worden dat het voorkomen
van WAO-instroom door preventie en reïntegratie in de wachttijd, ten
principale een verantwoordelijkheid van werkgevers en werknemers is,
en de maatregelen van overheidswege er grotendeels toe strekken om
werkgevers en werknemers er toe te brengen en in staat te stellen die
verantwoordelijkheid ook te nemen. Het is dan voor de effectiviteit van
die maatregelen van groot belang dat ze aan het draagvlak bij werkgevers
en werknemers bijdragen. Daartoe heeft het kabinet, met als uitgangspunt
7
het advies van de SER, de contouren geschetst van de herziening van het
stelsel waar het zich voor wil inzetten, zoals hiervoor geschetst.
Een afzonderlijk voorafgaand formeel overleg met de sociale partners
over alleen dit wetsontwerp heeft het kabinet niet nodig geoordeeld, gelet
op het feit dat dit wetsvoorstel op zich zelf een onomstreden onderdeel
betreft van het totaal aan voornemens van het kabinet met betrekking tot
de regelingen bij ziekte en arbeidsongeschiktheid, gebaseerd op het SER-
advies. Het tijdig indienen van dit wetsontwerp is bovendien een
technisch noodzakelijke voorwaarde om het geheel aan WAO-
maatregelen op 1 januari 2005 in werking te kunnen laten treden. Het
kabinet wil voor het totaal van het pakket en de samenhang van de
onderdelen in overleg treden met de sociale partners. Hierover zijn op 12
september procedureafspraken gemaakt. Het kabinet verkent de
mogelijkheden om dit overleg nog dit najaar te voeren. Het kabinet zal de
Kamer uiteraard zo spoedig mogelijk over de uitkomsten van deze
verkenning en dit overleg informeren.
Overige vragen
De VVD-fractie vraagt of al meer precies kan worden aangegeven
wanneer de miljoenste arbeidsongeschikte wordt verwacht.
Eind 2002 zullen er ruim 980.000 arbeidsongeschikten zijn. Het jaar
2002 kent tot nu toe met name in de WAO een aanmerkelijk gunstiger
volumeontwikkeling dan tot voor kort verwacht. Het aantal WAO-
aanvragen is fors gedaald en de instroom zal dan ook op een lager niveau
uitkomen dan in 2000 en 2001 het geval was. Vermoedelijk speelt hierbij
de in april in werking getreden Wet verbetering poortwachter een
belangrijke rol. Als de huidige trends bestendigen zal waarschijnlijk ook
in 2003 het aantal van 1 miljoen arbeidsongeschikten niet bereikt
worden. Wel zal het aantal arbeidsongeschiktheidsuitkeringen in 2003 de
1 miljoen passeren, maar het aantal uitkeringen ligt hoger dan het aantal
arbeidsongeschikten omdat sommige mensen een dubbele uitkering
ontvangen (bijv. WAO en WAZ). Als de huidige trends daarentegen
afvlakken, dus als de instroom weer gaat stijgen, zou de grens van 1
miljoen arbeidsongeschikten wel eind 2003 gepasseerd kunnen worden.
Het UWV raamt dit in haar recent verschenen `oktobernota financiële
ontwikkeling UWV-fondsen', maar geeft daarbij aan dat het een zeer
conservatieve raming betreft.
De leden van de VVD-fractie vragen wanneer de regering het advies van
de Stichting van de Arbeid over de mogelijkheid om bij collectieve
arbeidsovereenkomst instrumenten en acties overeen te komen ter
beperking van ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid denkt te
ontvangen.
Het advies waar de leden van de VVD-fractie aan refereren, moet nog
worden vastgesteld door het bestuur van de Stichting van de Arbeid. Het
kabinet gaat er van uit dat dit op korte termijn zal gebeuren.
8
De leden van de PvdA-fractie vragen of verwacht wordt dat de sociale
partners de thans in veel sectoren bestaande aanvulling op de wettelijke
WAO-uitkeringen zullen handhaven.
Momenteel wordt de WAO-uitkering in het eerste WAO-jaar aangevuld
tot gemiddeld 90%. In hoofdstuk 2 van deze nota zal worden ingegaan op
de loonaanvulling in het tweede ziektejaar. Het kabinet heeft zich in lijn
met het Strategisch Akkoord, niet uitgelaten over aanvullingen op WAO-
uitkeringen in het toekomstige stelsel. Ook in of naar aanleiding van
voorliggend wetsvoorstel is dit onderwerp onbesproken gebleven.
Kan de regering de adviezen zoals die door het UWV, ACTAL en de IWI
verstrekt zijn aan de Kamer overleggen? Waarom zouden deze adviezen
besloten zijn?
Waarom heeft de regering het RWI niet om commentaar gevraagd, zo
vragen de leden van de PvdA-fractie.
Ter zake van de uitvoerings- en toezichtbaarheidsaspecten is aan het
UWV als uitvoerende, respectievelijk aan de IWI als toezichthoudende
instantie, op het conceptwetsvoorstel om commentaar gevraagd. Het
Adviescollege toetsing administratieve lasten (Actal) toetst de gevolgen
voor de administratieve lasten voor het bedrijfsleven en heeft in deze
hoedanigheid eveneens commentaar geleverd op het
conceptwetsvoorstel. De commentaren die deze instanties hebben
uitgebracht worden als bijlage bij deze nota aan uw Kamer toegezonden.
De Raad voor Werk en In komen is niet separaat om advies gevraagd. De
in deze Raad vertegenwoordigde sociale partners zitten ook in de SER,
terwijl de derde geleding van de Raad (gemeenten) in het onderhavige
traject geen gerede partij is.
Op de vraag van de leden van de fractie van de ChristenUnie betreffende
de herroepbaarheid van de wet in verband met de anticipatie van
werkgevers, werknemers en verzekeraars op de gewijzigde
omstandigheden wordt in hoofdstuk 2 antwoord gegeven.
De vragen van de leden van de fracties van GroenLinks en van de SP
betreffende de financiële gevolgen voor bedrijven worden beantwoord in
hoofdstuk 5 van deze nota.
De vragen van de leden van de SGP-fractie over de onderbouwing van de
duur van de loondoorbetaling en de ZW-uitkering worden beantwoord in
hoofdstuk 2.
9
2. Verlenging van de periode van loondoorbetaling bij ziekte en de
duur van de Ziektewet
a. De redenen
(Financiële prikkels)
Het beperken van de loondoorbetaling tijdens het tweede ziektejaar tot de
wettelijk verplichte 70% van het loon zal bijdragen aan een meer
evenwichtige verdeling van de financiële prikkels tussen werkgever en
werknemer. In dit kader is door verschillende fracties gevraagd naar de
prikkels die gelden in het Nederlandse stelsel en in die van andere EU-
landen.
(Financiële prikkels in het Nederlandse stelsel)
De leden van de VVD-fractie verzoeken om een actueel overzicht van de
positieve en negatieve prikkels welke thans op grond van de wet en CAO
kunnen worden toegepast. Tevens vragen zij in hoeverre deze ook
daadwerkelijk worden toegepast, en of de regering de mening deelt dat
de (financiële) prikkels veel te eenzijdig aan de kant van de werkgever
liggen. Zij vragen ook of de regering het wenselijk acht dat meerdere
(financiële) prikkels ook in het eerste ziektejaar aan werknemerszijde
worden ingebouwd, en of een overzicht kan worden gegeven van
financiële prikkels aan werknemerszijde bij ziekte en
arbeidsongeschiktheid.
Op zich bevat het wettelijke stelsel voldoende prikkels richting
werknemers. De wettelijke hoogte van de loondoorbetalingsverplichting
bedraagt 70% hetgeen betekent dat er een aanzienlijke wettelijke prikkel
is van 30% van het loon. Ook is het mogelijk dat de werkgever over de
eerste twee dagen van ziekte geen loon uitbetaalt (de zogenaamde
wachtdagen). Daarnaast kent het wettelijk stelsel tal van
werknemersverplichtingen.
Het feit dat de financiële prikkels bij CAO grotendeels zijn weggenomen
betekent niet dat daarmee ook de inhoudelijke verplichtingen van de
werknemer zijn komen te vervallen. Uit de Najaarsrapportage CAO-
afspraken 2001 blijkt dat in 77% van de 145 onderzochte CAO's (67%
van de werknemers) regels voorkomen die beperkingen opleggen of
mogelijkheden geven om disciplinaire maatregelen te nemen ten aanzien
van de uitkering bij arbeidsongeschiktheid. In het bijzonder gaat het hier
om de mogelijkheid voor de werkgever om de aanvullingen of de
loondoorbetaling bij arbeidsongeschiktheid te verlagen, op te schorten of
te beëindigen. In onderstaand overzicht zijn voorbeelden opgenomen van
omstandigheden waarbij de werkgever een bovenwettelijke uitkering kan
beperken.
10
Voorbeelden van regels in cao's over beperking van
loondoorbetaling
of (aanvullende) uitkeringen bij ziekte en arbeidsongeschiktheid
* misbruik maken van de voorziening
* bedrog of nalatigheid
* ten gevolge van eigen opzet of schuld het niet hebben of verliezen van
aanspraak op mogelijke wettelijke uitkeringen
* indien de ziekte of het ongeval het gevolg is van een gebrek of ziekte ,
waarover de werknemer bij het in dienst treden de werkgever
desgevraagd geen of (opzettelijke) onjuiste of onvolledige inlichtingen
heeft verstrekt
* de werknemer weigert mee te werken aan het verkrijgen
respectievelijk behouden van de wettelijke uitkeringen ter zake van
zijn arbeidsongeschiktheid
* overtreding van de controle voorschriften (t.a.v. de ziekmelding)
* het niet naleven van verplichtingen / (bedrijfs-) voorschriften
* het weigeren van medewerking aan een door de werkgever gevraagd
deskundigenoordeel
* nalaten van zich onder geneeskundige behandeling te stellen
* zodanige gedragingen dat de genezing wordt belemmerd of vertraagd
* weigert gebruik te maken van de voorhanden zijnde
veiligheidsmiddelen / door de werkgever verstrekte persoonlijke
beschermingsmiddelen
* arbeid voor zichzelf of derden uitvoert, tenzij de bedrijfsarts dit
wenselijk oordeelt
* bij weigering passende of vervangende werkzaamheden dan wel geen
werkzaamheden te verrichtten
* geen gevolg geeft aan een oproep van de werkgever voor een gesprek
om te komen tot een reïntegratieplan
* weigert gehoor te geven aan een oproep van de Arbo-dienst, of
weigert mee te werken aan een hervatttings- of reïntegratieplan
In alle in het overzicht geven omstandigheden kunnen sancties worden opgelegd. Deze kunnen variëren van het verlies van aanspraak op de aanvulling op de wettelijk verplichte loondoorbetaling en op de wettelijke uitkeringen tot inhouding van een half dagloon of vermindering, staking of opschorting van de loondoorbetaling. Het hierna volgende overzicht geeft in grote lijnen weer in hoeveel CAO's bepaalde aspecten voorkomen die aanleiding kunnen zijn om aanvulling of loondoorbetaling bij ziekte of arbeidsongeschiktheid door de werkgever op te schorten of te beëindigen. Hierbij zijn enkele begrippen samengevoegd of zijn bepaalde omstandigheden zoals in het overzicht hier voor opgesomd niet afzonderlijk opgenomen.
11
Soort bepaling Aantal Aantal
afspraken cao's
* Gedeeltelijke uitkering / geen uitkering / 52 46
vermindering van wettelijke uitkering
* Het zich niet houden aan voorschriften / 124 85
gedragsregels / controleregels /onjuiste
informatie
* Weigering passende / vervangende arbeid / 30 30
medewerking hervattingsplan
* Indien jegens derden een vordering tot 59 59
schadevergoeding geldt
* Overige 12 12
Totaal 277 112
Het aantal cao's is niet zonder meer op te tellen, in een cao kunnen
meerdere afspraken zijn vastgelegd.
Uit deze overzichten blijken de prikkels ook aan de kant van werknemers
in grote mate aanwezig zijn. Gelet op de omvang waarin deze financiële
incentives voorkomen, kan niet worden gesteld dat sprake is van een
onevenwichtige situatie in relatie tot de financiële prikkels die voor
werkgevers gelden. Het kabinet is dan ook niet voornemens om met
aanvullende voorstellen op dit punt te komen.
(Financiële prikkels binnen EU)
De leden van de VVD-fractie vragen of uitgebreid kan worden
aangegeven welke financiële prikkels aan werknemerszijde worden
toegepast in andere EU-landen en of ook ten aanzien van deze landen kan
worden aangegeven waar de financiële verantwoordelijkheden voor
ziekte en arbeidsongeschiktheid liggen
Algemeen
Allereerst moet worden opgemerkt dat de uitkeringsstelsels tussen de
EU-landen onderling aanmerkelijk verschillen. Een aantal landen kent
naast de wettelijke ziekengeldregeling een afzonderlijke wettelijke
regeling voor loondoorbetaling bij ziekte. Enkele landen (België,
Verenigd Koninkrijk) hebben de uitkeringsregelingen voor ziekte- en
arbeids-ongeschiktheidsrisico's geïntegreerd, hetgeen overigens nog niet
betekent, dat de financieringsgrondslag voor beide risico's identiek is.
In de meeste EU-landen geldt een loondoorbetalingspicht bij ziekte van 2
tot 6 weken. Belangrijkste uitzonderingen zijn Nederland (52 weken), het
Verenigd Koninkrijk (28 weken) en Italië (12 weken). Wettelijk
verplichte loonbedragen worden doorgaans voor kortere of langere tijd
aangevuld op basis van CAO-afspraken. Met deze aanvullingen wordt in
de regel 100% van het loon over een ziekteperiode van maximaal één
jaar wordt betaald. Hiermee is Nederland ook in dit opzicht met
Noorwegen - koploper binnen Europa.
12
Financiële verantwoordelijkheden
Afgemeten aan de herkomst van financiële middelen ligt de financiële
verantwoordelijkheid voor de ziekengeldregeling in Frankrijk, Italië,
Zweden en het Verenigd Koninkrijk primair bij de werkgevers. In
Duitsland worden de premies in gelijke mate door werkgevers en
werknemers opgebracht. De Deense ziekengeldregeling wordt geheel uit
de belastingopbrengst gefinancierd. België en Spanje heffen werkgevers-
en werknemerspremies voor het geheel van sociale verzekeringen, met
het zwaartepunt op werkgeversbijdragen.
In vergelijking tot de financiering van de ziekengeldregelingen is de
Deense arbeidsongeschiktheidsregeling een opvallende uitzondering,
daar deze geheel uit werknemersbijdragen voor de arbeidsmarktfondsen
wordt gefinancierd.
Financiële prikkels aan werknemerszijde
In het verlengde van wat hierboven onder financiële
verantwoordelijkheden werd aangeduid, bevat het samenstel van
wettelijke loondoorbetalingsverplichtingen en ziekengelduitkeringen,
aangevuld met CAO-afspraken, potentieel belangrijke aspecten die het
werknemersgedrag ten aanzien van ziekteverzuim kunnen beïnvloeden.
Na 6 maanden ziekte is de uitkering in de Scandinavische landen
doorgaans 80 tot 100% van het laatstverdiende loon, tegen circa 70% in
Duitsland en Frankrijk, en circa 60% in België en Oostenrijk.
Voor Duitsland geldt, dat de werkgever het loon voor maximaal 6 weken
volledig moet doorbetalen (Lohnfortzahlung), waarna een uitkering
krachtens de Krankenversicherung van 70% van het loon volgt.
Met inbegrip van bovenwettelijke aanvullingen betalen Belgische
werkgevers bij ziekte van werknemers doorgaans één maand het loon
volledig door. Daarna volgt een ziekengelduitkering van 60% of
ingeval van tweeverdieners 55% van het laatstverdiend loon.
De Britse loondoorbetalingsverplichting Statutary Sick Pay (SSP) heeft
weliswaar een ruimere duur, namelijk van de 4e ziektedag tot en met 28
weken ziekte, maar het vaste uitkeringsbedrag (£ 63.25 per week)
bedraagt gemiddeld minder dan 20% van het modale loon. Per bedrijf
gelden voorts aanvullende, maar onderling sterk uiteenlopende CAO-
bepalingen, die zich soms tevens uitstrekken tot de op de SSP volgende
- wettelijke ziekengeldregeling (Incapacity Benefit), waarvan het
uitkeringsniveau in het eerste ziektejaar vergelijkbaar is met de SSP-
regeling.
Uit een inventariserende studie1 van het beleid van 30 grotere Britse
bedrijven komt naar voren, dat:
* vrijwel alle bedrijven een termijn van (volledige)
loondoorbetaling afhankelijk stellen van de lengte van het
dienstverband; werknemers die tenminste 5 jaar in dienst zijn,
kunnen in de meeste bedrijven rekenen op 6 maanden volledig
loon, en aansluitend 6 maanden 50% van het loon;
1 IDS Studies. Personnel policy and practice: "Sick pay schemes". IDS 716. September
2001
13
* een reeks van bedrijven een referteperiode hanteert van 6 tot 12
maanden, alvorens recht op enkele weken (volledige)
loondoorbetaling bestaat;
* bedrijven zich het recht voorbehouden om loondoorbetaling te
weigeren ingeval van veelvuldig verzuim of twijfels aan de
rechtmatigheid van aanspraken;
* bij ziekte tijdens vakantie één derde deel van de onderzochte
bedrijven zich het recht voorbehoudt om geen
(verlof)compensatie te bieden voor de betreffende ziektedagen.
Anders dan in Nederland is de aanvang van een
arbeidsongeschiktheidsuitkering in de meeste EU-landen niet aan een
bepaalde ingangsdatum gebonden, maar aan het verloop en de resultaten
van reïntegratie-inspanningen tijdens de ziekteperiode. Een ziekte-
uitkering wordt pas omgezet in een arbeidsongeschiktheidsuitkering
indien blijkt dat verdere reïntegratieactiviteiten geen reële kansen op
terugkeer in het arbeidsproces meer bieden. De hoogte van
arbeidsongeschiktheidsuitkeringen in relatie tot het laatstverdiende loon
is internationaal moeilijk vergelijkbaar; wel is aannemelijk, dat die
uitkering in de Scandinavische landen hoger ligt dan bijvoorbeeld in
België of Frankrijk.
(Huidige prikkels aan het eind van het eerste ziektejaar)
Met de Wet Verbetering poortwachter is een aantal verplichtingen
geïntroduceerd, waardoor werkgever en werknemer gestimuleerd worden
de reïntegratie tijdens het eerste ziektejaar voortvarend ter hand te
nemen. Wanneer aan het eind van dit jaar de WAO-claimbeoordeling in
zicht komt blijken de reïntegratie-inspanningen te stagneren, terwijl er
daarnaast relatief veel herstelmeldingen plaatsvinden in de periode tussen
de WAO-aanvraag en de keuring. Over deze onderwerpen zijn door
verschillende fracties vragen gesteld.
De leden van de ChristenUnie merken op dat ten tijde van de
totstandkoming van de Wet verbetering poortwachter ervan uit werd
gegaan dat kon worden volstaan met één jaar loondoorbetaling en dat in
de wet de mogelijkheid werd ingebouwd deze periode met een jaar te
verlengen, indien de werkgever zich onvoldoende reïntegratie-
inspanningen heeft getroost. Zij vragen of dit systeem wel voldoende
kans heeft gehad zich te bewijzen. In de toelichting wordt geconstateerd
dat vrijwel automatisch een beroep op de WAO wordt gedaan na het
eerste ziektejaar en dat daarmee het proces van reïntegratie wordt
verstoord. Moet hieruit worden afgeleid dat het UWV onvoldoende
toekomt aan het toetsen van de reïntegratie-inspanningen in het eerste
ziektejaar of wordt nu eigenlijk met zoveel woorden gezegd dat in de
Wet verbetering poortwachter is gekozen voor een foute systematiek,
omdat de meeste werkgevers ook degenen die niets viel te verwijten
voor zover het de reïntegratie betreft in de huidige systematiek te
weinig toekomen aan een adequate integratie? Voorts vragen deze leden
zich af hoe zich dit dan verhoudt tot het gegeven dat vrijwillige
14
loondoorbetaling ook nu al mogelijk is. Tot slot vragen deze leden zich
nog af waarom individuele partijen onder het regime van de huidige wet
hun verantwoordelijkheid niet zouden nemen en onder het regime van de
nieuwe wet wel. Ook de leden van de PvdA-fractie vragen in welke mate
het proces van reïntegratie thans in het tweede ziektejaar wordt verstoord.
In dit verband wijzen zij er op dat, indien er een gedeeltelijke
arbeidsgeschiktheid is, er mede in het kader van de Wet verbetering
poortwachter geen uitstoot naar de WAO aan de orde zal zijn, omdat in
beginsel bij een gedeeltelijke arbeidsongeschiktheid het dienstverband
blijft bestaan.
De keuze voor een verlenging naar twee jaar vloeit niet voort uit het feit
dat werkgevers tekort zouden schieten op het punt van hun
reïntegratieverplichtingen, maar ligt besloten in de onevenwichtige
systematiek die al bestond vóór de Wet verbetering poortwachter. De
werkgever is gedurende één jaar financieel verantwoordelijk voor het
inkomen van de zieke werknemer. Hij draagt echter wel gedurende twee
jaar de verantwoordelijkheid voor de reïntegratie door de werking van
het opzegverbod tijdens ziekte. Als gevolg van deze systematiek
verkeren veel werkgevers (ten onrechte) in de veronderstelling dat na dit
eerste jaar het UWV de verantwoordelijkheid voor de reïntegratie
overneemt omdat de werknemer dan in de WAO instroomt.
In het huidige stelsel wordt het proces van reïntegratie bovendien aan het
eind van het eerste ziektejaar nogal eens verstoord door de WAO-
claimbeoordeling. De aandacht van partijen gaat in die periode vaak eerst
uit naar het verkrijgen van duidelijkheid over de WAO-status. Als de
WAO-claimbeoordeling in zicht komt worden de reïntegratie-
inspanningen namelijk nog al eens gestopt omdat de kosten daarvan niet
langer opwegen tegen de baten. Nu door dit wetsvoorstel de periode
waarin de werkgever verantwoordelijkheid draagt voor het inkomen en
voor de reïntegratie van de zieke werknemer gelijkgetrokken wordt, is de
verwachting dat werkgevers ook gedurende het tweede ziektejaar hun
verantwoordelijkheid nemen, omdat zij financieel verantwoordelijk
blijven voor hun zieke werknemer. Dit is ook de argumentatie die de
SER vooropstelt bij de keuze voor een verlenging van de
loondoorbetalingsperiode (zie p. 109 van het SER-advies)
Wat betreft de mogelijkheid om de loonbetaling vrijwillig te verlengen,
kan nog worden opgemerkt dat na een aarzelend begin in toenemende
mate aanvragen voor deze vrijwillige verlenging worden ingediend. In de
maand september heeft het UWV plusminus 700 van dergelijke
verzoeken gehonoreerd. Ook dit illustreert de wenselijkheid van de
verlenging. De mogelijkheid om de loonbetalingsperiode vrijwillig te
verlengen blijft ook in dit wetsvoorstel bestaan.
Relatief veel herstelmeldingen vinden thans plaats in de periode tussen
de WAO-aanvraag en de claimbeoordeling, waarschijnlijk uit angst voor
aankomend inkomensverlies of voor het WAO-stigma. Ten aanzien
hiervan vragen de leden van de fractie van GroenLinks hoe groot dit
effect is. Voorts vragen hoe deze inschatting zich verhoudt tot het feit dat
15
25% van de zieke werknemers herstelt in de tijd tussen de WAO-
aanvraag en het moment van claimbeoordeling. Daarnaast vragen zij aan
te geven hoe met elkaar valt te rijmen dat op 12 april in een persbericht
met verwijzing naar deze cijfers nog werd gesteld dat in beginsel na één
jaar ziekte een eerste voorlopige keuring moet plaatsvinden - iets wat de
leden van de fractie van GroenLinks van harte ondersteunen - en de
stelling bij de presentatie van dit wetsvoorstel (persbericht 11 oktober)
dat "tegen het einde van het eerste ziektejaar het uitzicht op een WAO-
uitkering vaak de prikkel wegneemt om te komen tot hervatting van
werk."
Uit de gegevens met betrekking tot de invloed van de claimbeoordeling
blijkt dat deze twee effecten heeft op het gedrag van werknemers en
werkgevers. In de eerste plaats blijkt een aanzienlijk deel van de
personen, dat bericht ontvangt dat zij een WAO-aanvraag moeten
indienen, binnen drie maanden na de ontvangst van dit bericht te
herstellen. Het gaat daarbij overigens niet om 25% maar om 20% van de
WAO-aanvragers. Op deze dynamiek doelde het persbericht van 12 april,
waar de leden van de fractie van GroenLinks aan refereren. Er is echter
ook een tegenovergesteld effect, waar het persbericht van 11 oktober op
doelt. Dat is dat in twijfelgevallen men het oordeel van het UWV
afwacht, om te bezien of men vanuit de WAO kan reïntegreren. Daarbij
blijkt overigens dat een eveneens aanzienlijk deel van de personen die na
één jaar ziekte wordt gekeurd, niet arbeidsongeschikt worden verklaard,
waarna in het grootste deel spoedig na de keuring herstel plaatsvindt.
Bij die 20% herstel gaat het volgens de gegevens uit 2001 om 35.000
herstelgevallen op 170.000 aanvragen. Dit wordt echter ruimschoots
gecompenseerd door de drie positieve effecten van het wetsvoorstel,
namelijk de sterkere directe financiële prikkel voor werkgevers en
verzekeraars, de strengere reïntegratieverplichtingen en een beperking
van de bovenwettelijke aanvullingen in het tweede ziektejaar. Het is erg
aannemelijk dat deze prikkels er toe leiden dat personen die zo
gemakkelijk reïntegreerbaar zijn dat het bericht van de keuring al tot
herstel leidt, in het nieuwe stelstel al veel eerder gereïntegreerd waren.
Aangezien de verschillende gevolgen van de keuring zeer nauw met
elkaar samenhangen is het niet mogelijk het afzonderlijk effect van
bijvoorbeeld dreigend inkomensverlies of WAO-stigma te isoleren.
(Bovenwettelijke aanvullingen: CAO's)
De leden van de LPF-fractie merken op dat de intenties van de Wet
uitbreiding loondoorbetalingsverplichting bij ziekte (Wulbz) met voeten
worden getreden door afspraken in CAO's over bovenwettelijke
aanvulling bij ziekte.
Met de leden van de LPF-fractie is de regering van mening dat
bovenwettelijke aanvullingen tot gevolg hebben dat het verschil tussen
het laatstverdiende loon en de inkomsten bij ziekte wordt beperkt. In
vergelijking met het inkomen bij ziekte moet werkhervatting lonen. Het
16
achterwege laten van de bovenwettelijke aanvullingen in het tweede
ziektejaar is gericht op het realiseren van een financiële prikkel voor de
werknemer tot werk. Voorliggend wetsvoorstel houdt primair een prikkel
in voor werkgevers tot verzuimduurreductie en beheersing van de WAO-
instroom. Het kabinet is van mening dat sprake dient te zijn van
evenwichtige prikkels voor werkgever en werknemer. Door de koppeling
met het achterwege laten van bovenwettelijke aanvullingen in het tweede
ziektejaar, worden werknemers gestimuleerd tot werkhervatting en is van
het beoogd evenwicht sprake.
De leden van de VVD-fractie vragen aan te geven in hoeveel van de
gevallen thans geen 100% loondoorbetaling in het eerste ziektejaar
plaatsheeft, zowel in absolute aantallen als in percentage van het totaal
aantal CAO's.
Momenteel kennen bijna alle CAO's een bovenwettelijke aanvulling in
het eerste ziektejaar tot 100%. Op basis van gegevens van 115 grotere
CAO's blijkt dat 1 CAO een aanvulling geeft tot 80%.
De leden van de GroenLinks-fractie vragen waarop de stelling uit het
Nader Rapport gebaseerd is dat sociale partners zich gebonden zullen
voelen aan hun akkoord van 22 maart jl.. Genoemde leden geven aan dat
sprake is van evidente en majeure afwijkingen van de
kabinetsvoornemens ten opzichte van de SER-voorstellen: het niet
onvoorwaardelijk overnemen van de verhoging van de WAO-uitkering
en de partnertoets in de IOAW.
Tevens vragen genoemde leden of verwacht wordt dat sociale partners de
loondoorbetaling in het tweede ziektejaar beperken tot de wettelijk
verplichte 70% van het loon, gezien het recente verzet van sociale
partners tegen de WAO-voorstellen van het kabinet en hun klemmende
verzoek af te zien van behandeling van het onderhavige wetsvoorstel als
deelvoorstel.
In het Strategisch Akkoord is in lijn met het SER-advies `Werken aan
arbeidsgeschiktheid' opgenomen dat het met nadruk de voorkeur
verdient dat sociale partners zelf regelen dat bovenwettelijke
aanvullingen in het tweede ziektejaar achterwege blijven. Zelfregulering
is in de ogen van de regering de `koninklijke weg' tot afbouw van
bovenwettelijke aanvullingen.
Het kabinet heeft kennis genomen van de verklaring van de Stichting van
de Arbeid van 22 maart jl. Daarin hebben de in de Stichting
vertegenwoordigde centrale organisaties van werkgevers en werknemers
een verklaring uitgebracht waarin zij onder meer zijn overeengekomen
om geen bovenwettelijke aanvullingen overeen te komen in het tweede
ziektejaar. Daar is wel door genoemde organisaties de voorwaarde aan
verbonden dat het kabinet de hoofdlijnen van het SER-advies over de
WAO integraal ten uitvoer zou brengen. Het kabinet is van mening dat de
inhoud en richting van de herzieningsplannen op het gebied van verzuim
en arbeidsongeschiktheid zoals die mome nteel worden voorbereid,
17
zodanig zijn dat in hoge mate aan die voorwaarde zal kunnen worden
voldaan. Het overleg met sociale partners zal ook hierop toezien.
De leden van de CDA-fractie vragen hoe het uitblijven van directe of
indirecte bovenwettelijke aanvullingen in het tweede ziektejaar kan
worden gecontroleerd en gegarandeerd.
Bovenwettelijke aanvullingen op loondoorbetaling kunnen worden
overeengekomen in CAO's en bij individuele arbeidsovereenkomst. Het
controleren van het achterwege blijven van elke bovenwettelijke
aanvulling zou inhouden dat naast alle collectieve ook individuele
arbeidsovereenkomsten gecontroleerd zouden moeten worden, wat
praktisch niet mogelijk is. De mate waarin CAO's in de toekomst afzien
van bovenwettelijke aanvullingen kan wel adequaat worden
geregistreerd.
(Bovenwettelijke aanvullingen: individuele regelingen en verzekeringen)
De leden van de VVD-fractie vragen waarop de regering het vertrouwen
baseert dat het risico van door werkgevers afgesloten particuliere
verzekeringen niet aanwezig is. Het is niet mogelijk het afsluiten van
particuliere verzekeringen door individuele werknemers te verbieden, zo
stellen deze leden. De leden van de GroenLinks-fractie vragen in dit
verband naar de effectiviteit van het wetsvoorstel.
Terecht wijzen de leden van genoemde fracties op de mogelijkheid voor
werknemers om individuele regelingen te treffen voor bovenwettelijke
aanvullingen. Met de leden van de VVD-fractie is de regering van
mening dat het verbieden van het aangaan van particuliere verzekeringen
niet mogelijk is. Alhoewel het sluiten van individuele regelingen op zich
de effectiviteit van voorliggend wetsvoorstel negatief zou beïnvloeden,
verwacht het kabinet niet dat deze regelingen op grote schaal getroffen
zullen worden. Werknemers zouden deze regelingen geheel zelf zullen
moeten regelen en financieren. Werkgevers hebben immers geen
financieel belang bij bovenwettelijke aanvullingen en zullen deze naar
verwachting niet faciliteren en er ook financieel niet aan bijdragen.
Bovendien is nog onduidelijk of verzekeraars op grote schaal individuele
verzekeringen voor bovenwettelijke aanvullingen zullen ontwikkelen en
aanbieden.
De leden van de VVD-fractie vragen een indicatie van de effecten van
het wetsvoorstel wanneer individuele werknemers zouden besluiten om
zich te verzekeren en zo de 100% loondoorbetaling ook in het tweede
jaar zouden krijgen. Ook vragen genoemde leden in te gaan op de
mogelijkheid dat werkgevers de werknemers financieel compenseren
voor het individueel door de werknemer afsluiten van een particuliere
verzekering om de 100% loondoorbetaling in het tweede ziektejaar te
realiseren. Genoemde leden vragen om dit aan te geven voor tien
scenario's oplopend per tien procenttallen van nul tot honderd procent.
18
Ook vragen de leden van de VVD-fractie cijfermatig aan te geven wat
het effect van dit wetsvoorstel op de omvang van het WAO-bestand zou
zijn als de Wulbz wel uitgebreid wordt met een jaar, maar het
loondoorbetalingsniveau in dat jaar op 100% zou mogen blijven. Zij
vragen zich af welke herstelprikkel dan nog zou overblijven en wat de
financiële consequenties van een dergelijk systeem zouden zijn in termen
van uitkeringslasten. De leden van de VVD-fractie vragen ook om bij
beantwoording van deze vragen de vergelijking te trekken met het
systeem zoals door de zojuist genoemde leden wordt ondersteund
waar een tweede Wulbz-jaar wordt ingevoerd en de
loondoorbetalingsbeperking tot 70% in het tweede ziektejaar direct wordt
meegenomen.
De neerwaartse effecten van het wetsvoorstel bestaan niet slechts uit de
beperking van de bovenwettelijke aanvullingen in het tweede ziektejaar,
maar ook uit de sterkere directe financiële prikkel voor werkgevers en
verzekeraars en de strengere reïntegratieverplichtingen in het tweede
ziektejaar. Het werkt vertekenend om de effecten geïsoleerd te
beschouwen omdat van veranderingen in de ene prikkel tegengestelde
effecten in de andere prikkels kunnen uitgaan. Zo betekent een hogere
uitkering voor werknemers een afname van de werknemersprikkel maar
ook een toename van de prikkel voor verzekeraars en werkgevers die die
hogere uitkering moeten betalen. Niettemin kan, als technische exercitie,
de werknemersprikkel op zichzelf beschouwd worden. Of aanvullingen
collectief (via CAO's) of individueel (via verzekeringen) worden
afgesloten maakt voor die prikkel dan niet uit.
Eerst kan gekeken worden naar de directe effecten van dergelijke
scenario's. Als iedereen 100% krijgt uitgekeerd, stijgen de loonkosten
met 150 mln. euro; als iedereen 70% krijgt uitgekeerd, dalen de
loonkosten met 300 mln. euro. De tien scenario's, waarin steeds 10%
meer mensen zich volledig bijverzekeren, kunnen hier lineair uit afgeleid
worden.
Voor het becijferen van volumeconsequenties (als gevolg van
gedragsreacties) van uitkeringsmutaties wordt doorgaans gerekend met
een elasticiteit van 1,5 op de verandering in het gemiddelde inkomen
over de volledige periode van ziekte en arbeidsongeschiktheid.
Momenteel ontvangen WAO'ers in het tweede ziektejaar gemiddeld 90%
van hun oude loon. Stijgt dit naar 100%, dan valt op termijn een
volumestijging van ongeveer 2% te verwachten (kosten 250 miljoen
euro); daalt dit naar 70%, dan valt op termijn en bij de veronderstelling
van een overigens ongewijzigd WAO-regime een volumedaling van
ongeveer 4% te verwachten (baten 500 miljoen euro). Dit zijn de
geïsoleerde effecten op de uitkeringslasten als gevolg van
gedragsreacties.
De leden van de fractie van de ChristenUnie verzoeken de regering in te
gaan op het probleem waarmee werknemers worden geconfronteerd die
onder de werking van de nieuwe wet volledig arbeidsongeschikt raken en
slechts aanspraak kunnen maken op maximaal 70% loondoorbetaling.
19
Hoe is die achteruitgang ten opzichte van de huidige situatie, waarin ook
in het tweede ziektejaar (het eerste WAO-jaar) de mogelijkheid bestaat
op grond van CAO-bepalingen 100% door te betalen, te rechtvaardigen?
De leden van de PvdA-fractie constateren dat de regering geheel
voorbijgaat aan de inkomenseffecten voor blijvend volledig
arbeidsongeschikte werknemers in deze voorstellen. Nu de regering de
flexibele keuring achterwege laat zullen volledige arbeidsongeschikten
die nu nog in het tweede ziektejaar vaak een (deels bovenwettelijke)
uitkering hebben van 90% blijvend terug vallen naar een uitkering van
70%. Voor mensen waarvoor er geen enkel zicht meer is op herstel is een
abrupte inkomensdaling in deze orde van grootte sociaal naar het oordeel
van de leden van de PvdA-fractie niet acceptabel.
Het kabinet wil er op wijzen dat het hier uitsluitende nieuwe
ziektegevallen betreft, dat wil zeggen dat het gaat om het beperken van
het inkomensvooruitzicht in het eventuele tweede ziektejaar van
werknemers die na 1 januari 2003 ziek zullen worden.
Het kabinet acht deze beperking gerechtvaardigd in het kader van een
evenwichtige verdeling van financiële prikkels over werkgevers en
werknemers. Een inkomensniveau van 70% van het laatstverdiende loon
is alleszins acceptabel. Internationaal gezien is een inkomensniveau van
70% in het tweede jaar aan de hoge kant, en ook bij werkloosheid wordt
een uitkeringniveau van 70% algemeen acceptabel gevonden. Overigens
gaat het hier gesignaleerde inkomensverschil over het effect gedurende
één jaar.
(Beëindiging van bovenwettelijke aanvullingen bij wet)
De leden van de LPF-fractie stellen dat de voorliggende wet algemeen
verbindend verklaard moet worden dan wel dat alle CAO's op dit punt
niet verbindend worden verklaard, voordat aan oprekking van de
loondoorbetalingstermijn wordt gedacht.
De leden van de VVD-fractie vragen het kabinet toe te zeggen dat als het
achterwege laten van bovenwettelijke aanvullingen in het tweede
ziektejaar niet door sociale partners zelf wordt geregeld, dit wettelijk zal
worden geregeld. Zij vragen daarbij in te gaan op het commentaar van de
Raad van State waarin het risico wordt aangeduid dat het doel van het
wetsvoorstel niet bereikt zal worden als in het tweede ziektejaar toch de
mogelijkheid bestaat om voor 100% het loon via particuliere
verzekeraars te verkrijgen. Tevens geven de leden van deze fractie aan
dat de regering de wenselijkheid dat in het tweede ziektejaar niet meer
dan 70% loon wordt uitbetaald niet anders dan vanuit het algemene
belang kan motiveren. In dat kader vragen zij waarom CAO's met
loondoorbetalingen boven de 70% in het eerste ziektejaar überhaupt nog
algemeen verbindend worden verklaard?
Ook de leden van de fractie van GroenLinks vragen wat de regering
voornemens is te doen als de sociale partners de bovenwettelijke
aanvullingen geen halt toeroepen en welke gevolgen worden verwacht als
er wel bovenwettelijke aanvullingen plaatsvinden in het tweede
ziektejaar: in hoeverre het dan nog zinvol is om het onderhavige
20
wetsvoorstel in te voeren? Deze leden vragen daarbij ook in te gaan op de
onzekerheid die de voorgestelde regeling zal brengen voor de praktische
uitvoering van de Wet verbetering poortwachter.
Het kabinet wil er geen twijfel over laten bestaan dat de afwezigheid van
bovenwettelijke aanvullingen op loondoorbetaling onlosmakelijk
verbonden is met de overige voorstellen. Dit is geheel in lijn van het
SER-advies.
Pas als deze aanvullingen achterwege blijven, kent voorliggend
wetsvoorstel evenwichtige prikkels voor werkgever en werknemer.
Sociale partners, die zich hier als onderdeel van een integrale aanpak van
het SER-advies voor uitspreken, zijn zich van deze opstelling van de
regering bewust. Daarom verwacht het kabinet dat sociale partners via
zelfregulering de aanvullingen in het tweede ziektejaar achterwege zullen
laten. Dat maakt het treffen van een wettelijke regeling overbodig.
Gezien de voorkeur voor zelfregulering en het vertrouwen dat het kabinet
erin stelt dat sociale partners hun eigen verantwoordelijkheid nemen,is
het instrument van niet algemeen verbindend verklaren momenteel niet
aan de orde.
De stelling van de leden van de GroenLinks-fractie dat voorliggend
wetsvoorstel niet zinvol is indien bovenwettelijke aanvullingen alsnog
zouden worden overeengekomen, wordt door de regering met
bovenstaande alinea weerlegd.
Het kabinet verwacht niet dat de verlenging van de
loondoorbetalingsperiode onzekerheid zal scheppen in de praktijk na
inwerkingtreding van de Wet verbetering poortwachter. De met die wet
uitgezette lijn blijft gehandhaafd. Voorliggend wetsvoorstel betekent ook
een uitbreiding van de periode waarop zojuist genoemde wet van
toepassing is. Werkgever en werknemer worden nog meer aangesproken
op hun verantwoordelijkheid voor preventie en reïntegratie.
(Verzekerbaarheid van de verlengde loondoorbetaling)
De leden van de PvdA-fractie vragen in hoeverre de beoogde datum van
inwerkingtreding per 1-1-2003 een belemmering is voor werkgevers om
een passende verzekering af te sluiten voor het tweede ziektejaar. Zij
stellen daarbij dat sociale partners thans niet meer goed in staat zijn om
een tijdige verzekering af te sluiten voor de verlenging van de
loondoorbetaling, de Pemba-verzekering voor eigenrisicodragers, het
omzetten van de vele verzekeringen vanwege het WAO-hiaat en voor
werknemers die al ziek zijn om zich particulier bij te verzekeren om in
hun huis te kunnen blijven wonen. Daarbij speelt volgens deze leden ook
nog dat de gedwongen verzekeringen gezien de korte of te late
onderhandelingstermijnen tot huizenhoge premies zullen leiden. Ook de
leden van de GroenLinks-fractie vragen in hoeverre er voor werknemers
die bij het aangaan van de regeling reeds ziek zijn de mogelijkheid
bestaat zich te verzekeren: zullen verzekeraars hen aanmerken als
zogenaamde `brandende huizen' waarvoor geen betaalbare verzekering
21
mogelijk is? Ten slotte vragen deze leden welk effect het wetsvoorstel zal
hebben op de hoogte van de premie voor de WAO-hiaatverzekering.
De leden van de fractie van de ChristenUnie vragen een reactie op hun
veronderstelling dat werkgevers, werknemers en verzekeraars vooral in
verzekeringstechnisch opzicht wel degelijk zullen anticiperen op de
gewijzigde omstandigheden.
Terecht stippen de leden van de fracties van PvdA en GroenLinks het
punt van verzekerbaarheid aan. Het gaat daarbij niet alleen om het
meeverzekeren van werknemers die ziek zijn op het moment dat de
werkgever de dekking van de verzekering wil uitbreiden van één naar
twee jaar, maar ook om het meeverzekeren van werknemers die ziek zijn
op het moment dat een tot dan toe niet verzekerde werkgever een
ziekengeldverzekering wil afsluiten. Met verzekeraars is daarover in een
eerder stadium contact opgenomen. Het Verbond van Verzekeraars heeft
aangegeven dat daarbij analoog zal worden gehandeld als bij de
inwerkingtreding van de Wet uitbreiding loondoorbetalingsverplichting
bij ziekte. Bij de aanpassingen van de private ziekengeldverzekeringen
aan voorliggend wetsvoorstel vallen de op het moment van wijzigen van
de dekking reeds zieke werknemers onder de uitgebreidere dekking, ook
als zij reeds ziek waren op het moment van inwerkingtreding van het
voorstel. Ook in het geval een werkgever het risico van een jaar
loondoorbetaling niet heeft verzekerd, maar het risico van twee jaar wel
wil verzekeren, zullen werknemers die ziek zijn op het mo ment dat het
voorstel in werking treedt en de werkgever een verzekering wil sluiten,
onder de dekking van de verzekering worden gebracht. Voor beide
zojuist geschetste situaties geldt in beginsel een termijn van volledige
toegankelijkheid voor collectiviteiten gedurende een half jaar, tegen een
gemaximeerde premie van 2,5 maal de gemiddelde premie van de
collectiviteit op basis van het verzuim in de bedrijfstak. Het beperken van
de aselecte acceptatieperiode tot een half jaar is gericht op het kunnen
uitsluiten van het risico van antiselectie.
Van het verkorten van de Pemba-periode met een jaar en het omzetten
van lopende, aan de WAO verbonden verzekeringen onder invloed
daarvan, verwacht de regering geen problemen. Zowel in de particuliere
verzekeringen voor eigenrisicodragers WAO, als in de particuliere
verzekeringen die het risico van een hogere gedifferentieerde Pemba-
premie dekken, zijn niet op korte termijn aanpassingen nodig. De
onderhandelingspositie van de verzekeringnemer, de werkgever, ten
opzichte van de verzekeraar is dan ook zodanig dat hij niet afhankelijk is
van de aanbieding en het daarbij behorende premieniveau van de
verzekeraar. Doel van het gehele pakket van maatregelen waarvan
onderhavige wetsvoorstel deel uitmaakt, is beheersing van verzuim(-
duur) en WAO-instroom. Het wetsvoorstel heeft geen direct, maar wel
een indirect effect op de premies voor WAO-hiaatverzekeringen. Indien
het met het wetsvoorstel beoogde gedragseffect optreedt, zal de WAO-
instroom afnemen en kunnen ook de premies voor WAO-
hiaatverzekeringen dalen.
22
Daar waar de leden van de PvdA-fractie wijzen op het gevaar van
huizenhoge premies, doelen zij er waarschijnlijk op dat verzekeraars hun
premies voor de twee jaar durende loondoorbetalingsverplichting aan de
veilige kant zouden calculeren. Omdat in tegenstelling met de situatie
rond de inwerkingtreding van Wulbz de door verzekeraars opgedane
ervaring met ziekengeldproducten ertoe leidt dat geen sprake is van een
voor hen onbekende markt, verwacht het kabinet dat het door genoemde
leden genoemd effect zich niet zal voordoen. Verzekeraars zijn
onderhand goed in staat om het ziekengeldrisico in te schatten en daarop
een adequate premie te calculeren. Daarbij zijn zij zeer wel in staat de
consequenties te bepalen van de verlenging van de
loondoorbetalingsperiode. Omdat verzekeraars inmiddels ook een aantal
jaren ervaring hebben met, al dan niet in samenwerking met
reïntegratiebedrijven, schadelastbeperking, zal ook dit een
premiedrukkende effect hebben. Hetzelfde geldt voor de toegenomen
concurrentie die veelal volgt als een markt nieuwe openingen biedt.
De leden van de PvdA-fractie vragen of door de geforceerde invoering
niet een zeer vertekend beeld van de ontwikkelingen in de WAO ontstaat
en in hoeverre werkgevers en werknemers daadwerkelijk hun
bedrijfsvoering kunnen aanpassen als er sprake is van een invoering met
terugwerkende kracht.
Van een vertekend beeld van de ontwikkelingen in de WAO is geen
sprake. Weliswaar zal voorliggend wetsvoorstel ertoe leiden dat de
WAO-instroom in 2004 uitermate beperkt zal zijn; er is echter sprake van
een eenmalig effect, terwijl bovendien geen onduidelijkheid bestaat over
de achterliggende reden daarvan. Werkgevers- en
werknemersvertegenwoordigers zelf hebben in het SER-advies het
voorstel uitgedragen.
Onder invloed van voorliggend wetsvoorstel zullen bedrijven niet alleen
hun ziekengeldverzekering willen wijzigen, of een verzekering willen
sluiten. Op de mogelijkheden daartoe, inclusief het meeverzekeren van
zogenaamde `brandende huizen', werd hiervoor al ingegaan. Tevens
zullen werkgevers in hun contracten met arbodiensten de verplichte
bijstand moeten uitbreiden naar twee jaar. Ook voor deze aanpassing in
de bedrijfsvoering zou het niet problematisch zijn indien het voorstel met
terugwerkende kracht inwerking zou treden. De eerste materiële effecten
zullen zich pas voordoen in 2004, zodat bedrijven voldoende tijd hebben
om genoemde contracten aan te passen. Gezien de termijn die
werkgevers ter beschikking staat om hun bedrijfsvoering en de contracten
met verzekeraars en arbodiensten aan te passen, is de regering van
mening dat niet gesproken kan worden van een geforceerde invoering.
b. Duur van de verlenging van de loondoorbetaling bij ziekte
In het wetsvoorstel wordt voorgesteld de termijn van loondoorbetaling te
verlengen tot twee jaar. De leden van de SGP-fractie hebben gevraagd
om deze duur nader te onderbouwen. Zij hebben erop gewezen dat in het
23
Rapport Donner II en het SER-advies deze termijn niet is onderbouwd. In
dit verband hebben de leden van de PvdA-fractie nog gevraagd of de
regering het niet wenselijk acht dat een ontslagbescherming bij
gedeeltelijke arbeidsongeschiktheid ook na het tweede ziektewetjaar voor
het arbeidsgeschikte deel onderzocht zou moeten worden.
Dat de loondoorbetalingsperiode op dit moment nog beperkt is tot één
jaar heeft enkele nadelen die een periode van twee jaar niet heeft. Het is
inconsistent dat de werkgever in het algemeen wel gedurende twee jaar
verantwoordelijk is voor de reïntegratie terwijl niet hij, maar het UWV
dat immers de WAO-uitkering betaalt de mogelijkheid heeft om de
medewerking van zijn werknemer via zijn inkomen af te dwingen. Deze
nadelen doen zich niet voor bij een loondoorbetalingsperiode van twee
jaar.
Met dit voorstel worden de periode van loondoorbetaling, de duur van de
reïntegratieverantwoordelijkheid, de wederzijdse aanspraken op
werkhervatting en de periode van ontslagbescherming consequent aan
elkaar gekoppeld. Voorts meent de regering geen argumenten te zien om
af te wijken van de in het SER-advies voorgestelde periode van
verlenging.
Het lijkt de regering niet gewenst om, ingeval van gedeeltelijke
arbeidsongeschiktheid, na twee jaar ziekte de ontslagbescherming voort
te zetten. Na twee jaar arbeidsongeschiktheid moet het mogelijk zijn vast
te stellen of de werknemer in een andere passende functie aan de slag
kan. Is dat niet het geval, dan is het niet onredelijk dat een werknemer
kan worden ontslagen. Bovendien geldt dat, als na twee jaar blijkt, dat
een werkgever onvoldoende heeft gedaan om een gedeeltelijk
arbeidsongeschikte werknemer te herplaatsen, de
loondoorbetalingsverplichting zoals dat ook in de huidige systematiek
geldt- met een jaar kan worden verlengd. In dat geval wordt het
opzegverbod bij ziekte met een overeenkomstige termijn verlengd. Naar
het oordeel van de regering is hiermee voorzien in voldoende
ontslagbescherming voor een (gedeeltelijk) arbeidsongeschikte
werknemer. Voor alle duidelijkheid wijst de regering erop dat deze
voorstellen vanzelfsprekend beoordeeld moeten worden tegen de
achtergrond van het totale stelsel. Dat maakt dat een partiële bespreking
zijn beperkingen heeft.
(Verlenging loondoorbetaling en de Wet Amber)
De leden van de GroenLinks-fractie vragen hoe de regering denkt over
het feit dat de Amberregeling, die moet voorkomen dat na een mislukte
reïntegratie de WAO-uitkering nog maar 70% van 70% van het laatste
loon bedraagt, niet geldt voor mensen die reeds in de WAO hebben
gezeten. Hoe ontwikkelt de groep die hierdoor buiten de boot valt zich op
dit moment, en welke invloed heeft dit wetsvoorstel daarop.
Anders dan deze leden menen zijn de regeling van de artikelen 43a en
43c van de WAO zowel van toepassing op degene die aan het einde van
24
de wachttijd van de WAO nog wel ziek is, maar niet arbeidsongeschikt
wordt bevonden, als op de arbeidsongeschikte die weer hersteld is
verklaard. Er is dan ook geen sprake van een groep zoals door deze leden
bedoeld.
Ook de leden van de PvdA-fractie vragen of de regering in voldoende
mate heeft onderkend dat de verlengde loondoorbetaling het zonder
aanvullende maatregelen mogelijk maakt dat men in sommige gevallen
vanwege arbeidsongeschiktheid in een korte periode terug kan vallen op
49% van het oorspronkelijke loon (70% van 70%)? Dat is bijvoorbeeld
het geval indien een gereïntegreerde werknemer die met een 30% lager
inkomen genoegen moet nemen, vervolgens later volledig
arbeidsongeschikt wordt. Omdat zoiets binnen de twee jaar
Ziektewettermijn plaatsvindt is de Amberregeling die dat moet
voorkomen niet van toepassing.
Het antwoord op deze vragen zou idealiter bezien moeten worden tegen
de achtergrond van het nieuwe stelsel. Deze beperking in acht nemend,
kan het volgende worden opgemerkt.
Zoals vermeld in bovenstaande antwoorden over dezelfde regeling, is de
regeling van de artikelen 43a en 43c van de WAO zowel van toepassing
op degene die aan het einde van de wachttijd van de WAO nog wel ziek
is, maar niet arbeidsongeschikt worden bevonden, als op de
arbeidsongeschikte die weer hersteld is verklaard. Bij hervatting van de
eigen arbeid doet het geschetste probleem zich derhalve niet voor.
De situatie dat een werknemer tijdens de wachttijd andere dan zijn eigen
arbeid gaat verrichten betekent niet dat daarmee de
arbeidsongeschiktheid niet langer aanwezig is. Het kan zo zijn dat de
werknemer na afloop van die wachttijd wel recht heeft op
arbeidsongeschiktheidsuitkering omdat hij ten minste 15%
arbeidsongeschikt is, hetgeen zeker niet ondenkbaar is bij een
gereïntegreerde werknemer met een 30% lager inkomen. Het dagloon
van die WAO-uitkering zal dan gebaseerd zijn op de verdiensten van de
werknemer vóór het intreden van de arbeidsongeschiktheid. Bij een
vervolgens optredende volledige arbeidsongeschiktheid zal dat dagloon
worden herzien mits dat leidt tot een hoger dagloon.
Als de werknemer na ommekomst van de wachttijd nog steeds
arbeidsongeschikt is voor zijn eigen arbeid maar geen recht heeft op
arbeidsongeschiktheidsuitkering zal artikel 43a, eerste lid, onderdeel b,
van de WAO van toepassing zijn. Indien hij vervolgens binnen vijf jaar
na het einde van de wachttijd arbeidsongeschikt wordt uit dezelfde
oorzaak als die op grond waarvan hij ongeschikt was tot het verrichten
van zijn arbeid zal hij dus een WAO-uitkering ontvangen waarbij het
dagloon niet lager wordt gesteld dan het dagloon dat zou hebben
gegolden indien hij na het einde van de wachttijd recht op WAO-
uitkering zou hebben gehad, met inachtneming van de indexering die
sindsdien zou zijn toegepast. Dat dagloon is derhalve gebaseerd op de
verdiensten van de werknemer voordat hij ongeschikt werd voor zijn
oorspronkelijke werk.
25
Naar het oordeel van het kabinet zijn derhalve geen aanvullende
maatregelen nodig.
Tot slot hebben de leden van de PvdA-fractie in dit verband nog
gevraagd of de regering een opvatting heeft over mensen die gedeeltelijk
arbeidsgeschikt zijn, en voor dat deel blijven werken bij de eigen of een
andere werkgever. Zij vragen zich af of in zo'n geval sprake kan zijn van
een hoger inkomen dan 70% van het laatst verdiende loon.
Werknemers die in het tweede ziektejaar gedeeltelijk hervatten, zouden
gezamenlijk met de loondoorbetaling van de oude werkgever boven 70%
van het laatstverdiende loon kunnen uitkomen. Dat past in het principe
dat werken voor gedeeltelijk arbeidsongeschikten te allen tijde moet
lonen. Wettelijk is gegarandeerd dat betrokken werknemer 70% van het
laatstverdiende loon, doch minimaal het minimumloon ontvangt. Het
wordt aan sociale partners gelaten te bepalen in hoeverre hervattende
werknemers meer dan 70% kunnen verdienen.
c. Duur van de Ziektewet
De leden van de SGP-fractie vragen de regering om helder aan te geven
waarom de ZW-uitkering wordt verlengd naar twee jaar. Worden de
uitzendorganisaties die wel de ZW-uitkeringen betalen, maar geen
invloed hebben op verzuimbegeleiding en reïntegratie, hierdoor
onevenredig zwaar belast, zo vragen deze leden. Ook de leden van de
fractie van de ChristenUnie vragen zich af of het verdedigbaar is dat de
uitzendondernemers met extra lasten worden geconfronteerd, zonder dat
zij invloed hebben op de verzuimbegeleiding.
De leden van de VVD-fractie hebben gevraagd om in te gaan op de
kritiek van de ABU en VNO-NCW op de verlenging van de ZW-
uitkering met één jaar. Met het verlengen van de WULBZ met een jaar is
degene die financieel de lasten draagt (de werkgever) ook degene die
verantwoordelijk is voor reïntegratie. De ZW-uitkering daarentegen
wordt verstrekt als de arbeidsovereenkomst al beëindigd is en de
werkgever niet langer meer verantwoordelijk is voor reïntegratie. De
ZW-uitkering wordt echter wel betaald (via wachtgeldpremies) door de
laatste werkgever. Leidt dat niet tot een lastenverzwaring voor de
werkgever terwijl hij niet verantwoordelijk is voor de reïntegratie, zo
vragen de leden van de VVD-fractie zich af. De leden van de VVD-
fractie verzoeken de regering uitvoerig te motiveren waarom zij ook tot
een verlenging van de ZW-uitkering wenst te komen. De leden van de
PvdA-fractie vragen in dit verband of een volledige opgave kan worden
verstrekt van de aansluitingsproblemen die de regering voorziet indien
geen verlenging bij de ZW-uitkering zou worden gedaan. Deze leden
constateren dat de verantwoordelijkheid voor de ZW-uitkering bij het
UWV ligt en zij vragen zich af welk gewenst gedrag deze prikkels
moeten opleveren om de reïntegratie via het UWV op scherp te zetten.
Ook de leden van de VVD-fractie vragen naar de relatie tussen het UWV
en de uitzendbranche bij reïntegratie.
26
Evenals voor de periode van loondoorbetaling, geldt ook thans in de
Ziektewet (ZW) dat gedurende maximaal één jaar de uitkering wordt
betaald. Het vangnet van de ZW verzekert onder meer de werknemers die
geen werkgever (meer) hebben omdat hun arbeidsovereenkomst is
geëindigd, zoals flexwerkers en uitzendkrachten. Terecht constateren de
leden van de VVD-fractie dan ook dat er, aangezien er geen
arbeidsovereenkomst (meer) met hen is, de vangnetwerknemers ingeval
van ziekte geen aanspraak kunnen maken op loon, maar in plaats daarvan
aanspraak maken op de loondervingsuitkering van de ZW.
Nu met dit wetsvoorstel de loondoorbetalingsperiode voor de werkgever
wordt verlengd, wordt ook het moment waarop aanspraak kan worden
gemaakt op een WAO-uitkering verlegd naar 104 (in plaats van de
huidige 52) weken. Het ligt dan ook voor de hand om ook voor de
vangnetwerknemers eenzelfde wachttijd te hanteren, en dus ook de ZW-
periode te verlengen; het enkele feit dat de vangnetwerknemer geen
arbeidsovereenkomst (meer) heeft, is geen reden om een andere wachttijd
voor de WAO te hanteren. Door voor zowel de loondoorbetaling als voor
de ZW dezelfde termijn (en wachttijd) te hanteren, wordt voorkomen dat
zich aansluitingsproblemen voordoen. Zo zou de vangnetwerknemer met
een gat in zijn inkomen worden geconfronteerd als het ziekengeld slechts
52 weken zou worden doorbetaald, terwijl voor de WAO een wachttijd
van 104 weken zou gelden. Ook kan gedacht worden aan diverse
problemen die zich kunnen voordoen als sprake is van een situatie waarin
de werknemer tijdens ziekte naast loon een ZW-uitkering ontvangt.
De ZW-uitkeringen worden gefinancierd uit de premies voor het vangnet
die worden opgebracht door alle werkgevers. In de uitzendsector geldt
wat betreft de vangnetpremie een systeem van premiedifferentiatie,
waarbij gedifferentieerd wordt naar soort uitzendbedrijf (administratief
en industrieel) met vervolgens drie premieklassen: "korting", "midden"
en "opslag". Hoewel de premie gedifferentieerd is, is het overigens niet
zo dat de ZW-uitkeringen rechtstreeks voor rekening van de werkgever
komen. Dit neemt niet weg dat nu de werkgevers in de uitzendbranche
als gevolg van dit wetsvoorstel ook voor het tweede ziektejaar
vangnetpremie moeten betalen, dit zal leiden tot een toename van de
totale vangnetlasten. Tegenover deze lastenverzwaring staat echter een
vermindering van lasten die werkgevers uit hoofde van Pemba krijgen,
aangezien de duur van de Pemba gelijktijdig wordt verkort van vijf naar
vier jaar. Macro bezien verloopt deze lastenverschuiving neutraal.
Natuurlijk zullen er op microniveau (op het niveau van de individuele
werkgever) wel verschillen in financiële lasten kunnen optreden. Maar
bedacht moet worden dat uitzendwerkgevers met een hoog risico
doorgaans een hoge gedifferentieerde Pembapremie betalen waardoor
tegenover de lastenstijging voor het vangnet een meer dan gemiddelde
Pembapremiedaling staat.
Het UWV is verantwoordelijk voor de uitvoering van de ZW, de
verzuimbegeleiding en de reïntegratie van de zieke vangnetwerknemers.
Er kan dan ook niet ontkend worden, zoals de leden van de fractie van de
27
VVD naar aanleiding van de kritiek van de ABU en VNO-NCW
concluderen, dat werkgevers ten aanzien van hun vangnetwerknemers
een geringere financiële prikkel ondervinden en hierdoor minder
betrokken zijn bij de verzuimbegeleiding en reïntegratie dan werkgevers
die het loon moeten doorbetalen. Uit het vorenstaande blijkt echter dat
werkgevers in de uitzendbranche ondanks hun beperkte invloed gelet
op de verkorting van de Pembaperiode en gelet op het binnen de
uitzendbranche gehanteerde systeem van premiedifferentiatie niet
onevenredig (financieel) worden belast c.q. geprikkeld.
Hoewel de prikkel om het ziekteverzuim van de vangnetwerknemers te
beperken in het kader van de ZW anders ligt dan ingeval van
loondoorbetaling door de werkgever, ontbreekt het bij het UWV niet aan
impulsen. Allereerst ziet het UWV het goed uitvoeren van de ZW voor
werknemers zonder werkgever als één van zijn kerntaken. Hiervan maakt
de verzuimbegeleiding onderdeel uit en evenals voor een werkgever
geldt voor het UWV de Wet verbetering poortwachter en de bijbehorende
Regeling procesgang eerste ziektejaar. Een belangrijk onderdeel van de
taken die het UWV in dit kader uitvoert is het vervullen van de zogeheten
arborol voor zieke vangwerknemers. In samenspraak met de
uitzendbranche wordt daarnaast door het UWV een intensieve
begeleiding van zieke uitzendkrachten toegepast, waarbij de ziekgemelde
uitzendkracht snel wordt benaderd en een directer contact met de
uitzendkracht plaatsvindt. Ondanks de omstandigheid dat het UWV
verantwoordelijk is voor de verzuimbegeleiding van uitzendkrachten,
speelt ook de uitzendorganisatie hierbij dus zelf een rol.
Tot slot zij er op gewezen dat uitzend- en andere werkgevers die de
verzuimbegeleiding en reïntegratie van hun vangnetwerknemers niet
willen overlaten aan het UWV maar de regie in eigen hand willen
hebben, deze taken bovendien zelf kunnen gaan verrichten door in de
nabije toekomst eigenrisicodrager voor de ZW worden, indien de Eerste
Kamer het wetsvoorstel `eigenrisicodragen Ziektewet'(Kamerstukken I
2001/02, 27 873) aanvaardt.
De leden van de PvdA-fractie merken op dat de uitzendbranche een forse
drempel verwacht bij het weer aan de slag komen van voormalige of
gedeeltelijk arbeidsongeschikten in de uitzendbranche. Terwijl deze
branche juist bij uitstek, samen met de gesubsidieerde arbeid de instroom
in de arbeidsmarkt van moeilijk plaatsbare werklozen faciliteert. Hoe
denkt de regering met deze negatieve prikkels toch de moeilijk plaatsbare
werklozen aan de slag te krijgen, zo vragen de leden van de PvdA-fractie.
Het kabinet onderkent de kans op door de leden van de PvdA-fractie
gesignaleerde problemen met uitzendkrachten. Zoals in de brief van 17
oktober jongstleden (Kamerstukken II, 2001/02, 28 629 nr. 4) is
aangegeven, is het kabinet dan ook voornemens in het kader van de
nadere vormgeving van het WAO-complex op basis van de door de SER
aangedragen punten aandacht te besteden aan de bijzondere positie van
uitzendkrachten, flexwerkers en overige vangnetwerknemers. Hierbij zal
ook het vervolgadvies, dat de SER hierover wil uitbrengen, worden
betrokken.
28
3. Verantwoordelijkheidsverdeling; rechten en plichten van
werkgever en werknemer
a. Verantwoordelijkheidsverdeling
(Regeling Procesgang eerste ziektejaar)
In dit wetsvoorstel wordt uitgegaan van de
verantwoordelijkheidsverdeling tussen private en publieke partijen, zoals
die is verduidelijkt in de Wet Verbetering poortwachter. Uitgangspunt is
dan ook dat de Wet verbetering poortwachter en de daarop gebaseerde
Regeling procesgang eerste ziektejaar zullen gelden bij de verlenging van
de loondoorbetaling tot twee jaar. Dit neemt niet weg dat in het licht van
het totale pakket er aanleiding kan zijn de procesgang op onderdelen
opnieuw onder ogen te zien.Over dit onderwerp hebben diverse fracties
vragen gesteld. Tevens zijn in dit verband vragen gesteld over de
capaciteit en deskundigheid van de professionals bij arbodiensten en
UWV.
De leden van de fractie van het CDA hebben gevraagd in hoeverre de
regeling Procesgang eerste ziektejaar en het beoordelingskader van het
UWV door te strikte toepassing ten aanzien van termijnen niet juist
belemmerend werkt. De gedachte zou op kunnen komen dat als de
werkgever of arbodienst maar zorgt dat aan de gestelde termijnen
voldaan wordt, de volledige verantwoordelijkheid afgedekt is, waarbij
voorbijgegaan wordt aan het advies van de deskundigen, zo merken deze
leden op.
Ook de leden van de VVD-fractie hebben gevraagd om aan te geven of
de verplichtingen voortvloeiende uit de Regeling procesgang eerste
ziektejaar in de praktijk tot nu toe in het eerste half jaar ook echt werken.
Deze leden hebben in dit verband nog opgemerkt dat hun uit de praktijk
de nodige klachten over onnodige bureaucratische beslommeringen ter
ore zijn gekomen en zij verzoeken de regering hier uitgebreid op te
reageren.
Qua termijnen is de regeling Procesgang eerste ziektejaar flexibel. Op
grond van de regeling worden acties verlangd op het moment dat die
wenselijk of noodzakelijk zijn volgens de professionele standaarden en
gezien de omstandigheden van het geval. Indien de omstandigheden
daartoe aanleiding geven kan dat dus niet alleen eerder zijn dan de in de
regeling opgenomen termijnen, maar kan dat ook later zijn aangezien er
gemotiveerd van de termijnen kan worden afgeweken.
Het (gepubliceerde) beoordelingskader van het UWV voor het
reïntegratieverslag maakt duidelijk dat de beoordeling door het UWV
inhoudelijk zal zijn en zeker niet louter procedureel. Indien er een
bevredigend reïntegratieresultaat is bereikt, is de weg waarlangs dit
resultaat is behaald niet relevant. Omgekeerd is het louter procedureel
voldoen aan de verplichtingen onvoldoende: het UWV zal bij een
onbevredigend resultaat inzoomen op de vraag of inhoudelijk de
29
reïntegratie-activiteiten zijn ondernomen die in redelijkheid hadden
mogen verwacht.
Nu de regeling veeleer gericht is op de inhoudelijk ondernomen acties,
dan op de procedure is er geen reden tot de door de leden van de CDA-
fractie geuite ongerustheid, dat als er voldaan is aan de termijnen de
verantwoordelijkheid hierdoor zou zijn afgedekt.
Niettemin heeft de Stuurgroep verbetering poortwachter evenals de
leden van de VVD-fractie geconstateerd dat er in de praktijk toch een
zekere neiging tot het bureaucratisch afdekken van
verantwoordelijkheden is ontstaan. De Stuurgroep zal daarom binnenkort
aanbevelingen doen voor een praktische uitvoering die meer recht doet
een de onbureaucratische bedoelingen van de Regeling.
Naar aanleiding van de vraag van de leden van de fractie van de
ChristenUnie, of de "Regeling procesgang eerste ziektejaar" aanpassing
behoeft ten gevolge van het voorliggende wetsvoorstel en zo ja, in welke
opzichten, kan worden opgemerkt dat de regeling procesgang thans geen
andere aanpassing dan die van de titel behoeft. Uiteraard zal, wanneer het
bredere WAO-pakket nader is uitgewerkt, onder ogen worden gezien in
hoeverre er uit dien hoofde aanleiding is tot aanpassing van de Wet
verbetering poortwachter en/of de Regeling procesgang eerste ziektejaar.
In ieder geval gaat het er dan om dat sprake is van een consistente
benadering op aspecten als het sanctiebeleid (waaronder de vormgeving
en de duur van de loonsanctie), de rechten en plichten voor werkgever en
werknemer, de aanpak bij het oplossen en het zo nodig beslechten van
geschillen en dergelijke.
Voorts zij opgemerkt dat de veronderstelling van de leden van de PvdA-
fractie, dat daar waar vermeld wordt dat stilzitten en nietsdoen niet meer
tot een WAO-uitkering mag leiden slechts bedoeld is in het geval iemand
nog wel in staat is tot activiteiten waarmee inkomen uit arbeid verworven
kan worden, kan worden bevestigd.
De leden van de CDA-fractie hebben in dit verband voorts gevraagd hoe
de regering de rol ziet van de arbodienst, de rol van de arbo-deskundige,
de rol van de bedrijfsarts en de rol van de behandelend arts in verhouding
tot elkaar. Ook vragen de leden van de CDA-fractie zich af hoe de
wachtlijsten in de zorg zich verhouden tot de verantwoordelijkheid van
werkgevers en werknemers om zo spoedig mogelijk de arbeid te kunnen
hervatten.
Bij de vraag hoe de onderlinge rollen van deze personen zich tot elkaar
verhouden, staat voorop dat werkgever en werknemer de
eerstverantwoordelijken zijn; de arbodienst, de bedrijfsarts en de
behandelend arts zijn daarbij adviseur. Wel is het wenselijk dat met name
de bedrijfsarts en de behandelend arts met elkaar overleggen over hun
adviezen, zodat tegenstrijdige adviezen worden voorkomen. Onder het
vorige kabinet zijn al initiatieven genomen om deze zogeheten
arbocuratieve samenwerking te verbeteren. Tijdens de huidige
30
kabinetsperiode is er voor dit doel bovendien een speciale directeur-
generaal aangesteld op het ministerie van SZW.
Indien een niet te vermijden- wachttijd voor een curatieve behandeling
de oorzaak is van het uitblijven van een reïntegratieresultaat, zal het
UWV dit uiteraard de werkgever en werknemer niet aanrekenen bij de
beoordeling van het reïntegratieverslag.
De leden van de VVD-fractie vragen welke verbeteringen hebben
plaatsgevonden bij de bepaling van het aantal volledig
arbeidsongeschikten, dat alleen door de verzekeringsarts is onderzocht en
niet door de arbeidsdeskundige, omdat deze arbeidsongeschikten geen
benutbare mogelijkheden hebben. Zij leggen hierbij een verband met het
plan van aanpak dat voor de uitvoering van de wet verbetering
poortwachter opgesteld moet worden voor zieke werknemers.
Het aandeel volledig arbeidsongeschikten op medische gronden (dus
zonder arbeidskundige toetsing) is de laatste jaren afgenomen van 33%
van de einde wachttijd-beoordelingen in 1999 naar ca. 20% in 2002. Dit
is mogelijk geworden door een consequente sturing op de kwaliteit
binnen de uitvoering. De relatie met het plan van aanpak is de volgende.
Tijdens de ziekteperiode moet de werkgever zo veel mogelijk
reïntegratie-activiteiten ontplooien. Hij hoeft dit niet te doen als er sprake
is van "geen duurzaam benutbare mogelijkheden" (zoals gedefinieerd in
het Schattingsbesluit arbeidsongeschiktheidswetten). Van een dergelijke
situatie is sprake als iemand bijvoorbeeld bedlegerig is of is opgenomen
in een inrichting. Het zal duidelijk zijn dat in een dergelijk geval arbeid
niet aan de orde is en betrokkene dus ook geen reïntegratie-inspanningen
hoeft te verrichten. Eén en ander geldt op grond van de Regeling
procesgang eerste ziektejaar.
De leden van de fractie van GroenLinks stellen nog dat niet veel kennis
en kunde bij het begeleiden van langdurig arbeidsongeschikten zit bij de
bedrijfs- en arboartsen maar bij het UWV en de verzekeringsartsen. Waar
deze nu nog na 9 maanden betrokken worden bij de toetsing van de
reïntegratie-inspanningen en advies kunnen geven, verschuift dit moment
nu naar 21 maanden. Hierdoor bestaat volgens deze leden het gevaar dat
de aandacht voor (een bedrijf hoeft zich pas na twee jaar te laten toetsen)
en mogelijkheid tot (kennis zit elders) een goede reïntegratie vermindert
met alle nadelige gevolgen voor het succes van reïntegratie en daarmee
de WAO-instroom vandien. Deze leden vragen een reactie van de
minister waarbij ook expliciet aandacht voor de specifieke deskundigheid
van bedrijfs- en arboartsen en UWV en verzekeringsartsen. Tevens
vragen zij hoe de minister in dit licht denkt over het in stand houden van
een voorlopige toets (tevens adviesmoment) na 9 maanden door de UWV
van de reïntegratie inspanningen en een advies.
De kennis en kunde bij het begeleiden van langdurig arbeidsongeschikten
die bij het UWV aanwezig is, is daar broodnodig bij de
verzuimbegeleiding van de werknemers die onder het vangnet-ziektewet
vallen. De prioriteit bij de inzet van de capaciteit aan verzekeringsartsen
31
ligt bovendien bij de claimbeoordeling. Maar nog afgezien van de
capaciteitsproblemen heeft het kabinet grote bezwaren tegen de invoering
van een tussentijdse beoordeling van de reïntegratie-inspanningen door
het UWV. Het risico daarvan is dat de verantwoordelijke private partijen
een afwachtende houding aannemen bij hun reïntegratie-inspanningen en
daarvoor liever eerst een goedkeurend stempel van het UWV willen
verkrijgen. Een adviserende functie van het UWV acht het kabinet
bovendien in strijd met de breed gesteunde publiek/private
verantwoordelijkheidsverdeling, zoals die in de Wet verbetering
poortwachter recent is vastgelegd, temeer daar er voldoende
deskundigheid aanwezig is bij arbodiensten en reïntegratiebedrijven.
(Verantwoordelijkheidsverdeling: publiek/privaat)
De leden van de PvdA fractie vragen wat de effecten van de verlenging
loondoorbetaling zijn op het recht van de werknemer om met behulp van
een persoonsgebonden reïntegratiebudget elders aan de slag te gaan; dit
indien de werkgever al dan niet verwijtbaar geen mogelijkheden tot
reïntegratie in het eigen bedrijf heeft. Welke rol heeft het UWV bij het
gebruik van dit persoonsgebonden reïntegratiebudget tijdens het eerste en
tweede ziektejaar in deze voorstellen, zo vragen deze leden zich af.
Als gevolg van dit wetsvoorstel zijn er geen effecten op het recht van de
werknemer om met behulp van een persoonsgebonden reïntegratiebudget
ergens anders aan de slag te gaan. Het UWV beoordeelt de aanvraag van
een persoonsgebonden reïntegratiebudget aan de hand van de in het
Besluit SUWI gestelde voorwaarden. Na goedkeurende beoordeling
verstrekt het UWV de subsidie. Bij een persoonsgebonden
reïntegratiebudget in de vorm van een overeenkomst verricht het UWV
eveneens ondersteunende werkzaamheden.
De leden van de fractie van de PvdA vragen voorts hoe de nauwelijks
aanwezige rol van het UWV in de beschreven ziektewetjaren zich
verhoudt met de eigen verantwoordelijkheid van het UWV voor de ZW-
werknemers en het instrument van het persoonsgebonden budget. Zij
vragen zich af of de regering ook een opvatting heeft over de taken van
het UWV in dit voorstel en zo ja, welke dit zijn.
Daarnaast hebben de leden van de PvdA-fractie in dit verband nog
gevraagd hoe zich de in dit onderdeel beschreven procedures voor het
UWV verhouden met de in andere wetten (SUWI) beschreven rechten
van werknemers bij het vragen van een oordeel van de UWV over hun
reïntegratie en het benutten van een persoonsgebonden budget, het
verweren tegen opvattingen van passende arbeid van de werkgever dan
wel werknemer. Tevens vragen zij op welke wijze de Wet verbetering
poortwachter ook van toepassing is op het tweede Ziektewetjaar, en
welke aanvullende maatregelen op de Wet verbetering poortwachter
vereist zijn om tot een sluitend systeem van preventie en reïntegratie te
komen. Tot slot vragen zij of de regering ook kan aangeven wat exact de
rol van de Wet verbetering poortwachter is onder de omstandigheden van
de nieuwe loondoorbetaling.
32
Met de verlenging van de loondoorbetalingverplichting wordt de periode
waarin de werkgever verantwoordelijk is voor de reïntegratie van de
werknemer verlengd met een jaar. Dit leidt niet tot een wijziging van de
rechten van werknemers met betrekking tot reïntegratie en
persoonsgebonden reïntegratiebudget, zoals beschreven in andere wetten,
in deze periode.
De publieke/private verantwoordelijkheidsverdeling tussen werkgevers,
werknemers, arbodiensten en het UWV zoals geregeld in de SUWI-
wetgeving en verder verduidelijkt in de Wet verbetering poortwachter
wordt door dit wetsvoorstel niet veranderd.
Gedurende het eerste ziektejaar zijn de private partijen primair
verantwoordelijk voor preventie en reïntegratie. Pas aan het eind van
deze periode komt het UWV in beeld. Het UWV controleert of door
werkgever en werknemer voldoende reïntegratie-inspanningen zijn
verricht. Faciliterende taken, zoals het SV-advies of het
deskundigenoordeel, vinden tijdens het eerste ziektejaar alleen op
verzoek van werkgever of werknemer plaats.
Dit uitgangspunt, dat de kern vormt van de Wet verbetering
poortwachter, blijft ook gelden bij de verlenging van de loondoorbetaling
naar twee jaar. In de verplichtingen die de Wet verbetering poortwachter
en de daarop gebaseerde Regeling procesgang eerste ziektejaar stellen
hoeft vooralsnog (zonder nadere actualisering uit te sluiten) geen
verandering te worden gebracht. De voorschriften om bij dreigend
langdurend verzuim uiterlijk binnen zes weken een probleemanalyse op
te stellen en vervolgens binnen acht weken een plan van aanpak te
maken, blijven ongewijzigd van kracht. Dit geldt eveneens voor de
periodieke evaluatie van het plan van aanpak en voor het bijhouden van
het reïntegratiedossier. De bestaande faciliterende taak van het UWV
wordt in dit wetsvoorstel enigszins uitgebreid, nu voorgesteld wordt om
het deskundigenoordeel over de toereikendheid van de reïntegratie-
inspanningen verplicht te stellen bij een gang naar de civiele rechter. Pas
aan het eind van het tweede ziektejaar, als de aanvraag om WAO-
uitkering wordt gedaan, zal het UWV de reïntegratie-inspanningen van
werkgever en werknemer beoordelen.
(Risicoselectie)
Mede gelet op de bestaande no-riskpolis van artikel 29b van de ZW, valt
naar het oordeel van de regering niet te verwachten dat werkgevers als
gevolg van dit wetsvoorstel meer behoefte zullen hebben aan
risicoselectie. Op dit onderwerp wordt naar aanleiding van vragen
verschillende fracties in het navolgende nader ingegaan.
Ten aanzien van de risicoselectie door werkgevers vraagt de CDA-fractie
hoe de regering kijkt tegen de gevolgen van de uitbreiding van de
loondoorbetalingsverplichting voor werknemers die niet direct
arbeidsgehandicapt zijn, maar die wel een vlekje of verhoogde kans op
ziekte hebben. Indien zij uitvallen door ziekte bestaat er immers geen
33
recht op een uit het reïntegratiefonds gefinancierde ZW-uitkering. Bieden
het arbeidsrecht, de Ziektewet en de Wet op de Medische Keuringen
voldoende waarborgen, zo vragen deze leden zich af.
Ook de leden van de fractie van de ChristenUnie hebben opgemerkt dat,
nu er van werkgeverszijde op gewezen is dat de verlenging kan leiden tot
een toename van risicoselectie, zij het zeer zouden betreuren als dit
inderdaad het gevolg zou zijn van invoering van dit wetsvoorstel. Zij
vragen of de regering er aanwijzingen voor heeft dat dit risico niet groot
is. Voorts informeren de leden van de fractie van de ChristenUnie in
welke mate het wetsvoorstel naar verwachting zal leiden tot een toename
van risicoselectie over de hele linie, dus ook ten aanzien van gewone
werknemers. Bij de totstandkoming van WULBZ was dit een punt van
zorg; is het dat nu niet meer zo, vragen deze leden. De leden van de
ChristenUnie vragen voorts of in dit verband onderzoek is verricht naar
het effect van artikel 29b van de Ziektewet op het aannemen van
werknemers met een ongunstig gezondheidsrisico door werkgevers en zo
nee, waarop de optimistische verwachtingen in dit verband dan zijn
gebaseerd.
In het kader van de Wet uitbreiding loondoorbetalingsplicht bij ziekte
(WULBZ) is destijds een aantal flankerende maatregelen getroffen
waar de leden van de CDA-fractie ook naar verwijzen die tot doel
hadden de kans op risicoselectie te beperken. In grote lijnen heeft dat
systeem tot nu toe goed gefunctioneerd. Zoals bijvoorbeeld blijkt uit het
AS/tri rapport over prikkels en privatisering heeft de indertijd gevreesde
aanzienlijke verscherping van de risicoselectie zich niet voorgedaan. Ook
van toenemende problemen op dit punt is niet gebleken, hoewel ook de
last van loonbetaling van het loon gedurende het eerste ziektejaar zeer
aanmerkelijk is. Het kabinet verwacht niet dat dit door uitbreiding naar
twee jaar anders zal komen te liggen. De flankerende maatregelen
alsmede de private verzekeringsopties die werkgever open staan bieden
genoeg mogelijkheden de risico's die hij loopt bij het aannemen van
personeel met bepaalde gezondheidsklachten te beperken.
Afzonderlijk onderzoek naar het functioneren van artikel 29b ZW is niet
verricht. Gezien het grote aantal reïntegratie-instrumenten is het ook
vrijwel onmogelijk het effect van één instrument in het totaal te
beoordelen. Uit veel onderzoeken op het gebied van ziekte en
arbeidsongeschiktheid (zie bijvoorbeeld de evaluatie Wet REA in kort
bestek van TNO) blijkt echter dat dit artikel door zowel werkgevers als
personen die zich bezig houden met reïntegratie als één van hun
belangrijkste instrumenten wordt gezien, en vele werkgevers over de
streep trekt als het er om gaat arbeidsgehandicapten in dienst te nemen.
De leden van de PvdA-fractie hebben nog opgemerkt dat de ABU in
tegenstelling tot de regering heeft gezegd dat er in de toekomst met dit
voorstel een extra hoge drempel opgeworpen wordt als de ZW-periode
naar 104 weken verlengd wordt en de kosten op de laatste werkgever
verhaald worden. Wel is het volgens deze leden waar dat werknemers
met een ziekteverleden op grond van arbeidsongeschiktheid in de nieuwe
34
opzet niet tot meer risico leiden. Anders is dat voor werknemers die
moeilijk plaatsbaar zijn zoals langdurig werklozen; risicoselectie ligt dan
wel degelijk voor de hand naar het oordeel van de leden van de PvdA-
fractie. Zij vragen wat het oordeel van de regering hierover is.
Bij het in dienst nemen van personeel zullen werkgevers in het algemeen
altijd trachten de beste werknemers te werven. Een indicatie voor de
kwaliteit van personeel is het arbeidsverleden en een gevolg daarvan is
dat langdurig werklozen daardoor in een nadelige positie verkeren ten
opzichte van andere werknemers. Dat kan men weliswaar zien als een
vorm van risicoselectie, maar dat is niet waar het hier om gaat. Wat wij
in dit kader willen voorkomen is risicoselectie op basis van gezondheid.
Bij langdurige werkloosheid is dat meestal niet aan de orde, tenzij een
werknemer lijdt aan een chronische aandoening, maar dan kan
betrokkene weer aanspraak maken op bescherming als
arbeidsgehandicapte. Kortom, dat langdurig werklozen op de
arbeidsmarkt een zwakkere positie hebben is een feit, maar de
loondoorbetalingsverplichting heeft daar niet veel invloed op. Ook
zonder loondoorbetalingverplichting zou hun positie zwakker zijn.
Ook de leden van de GroenLinks-fractie hebben geconstateerd dat de
Raad van State heeft gewezen op een onwenselijk effect van de wet
doordat werkgevers nog minder snel bereid zullen zijn mensen `met een
vlekje' aan te nemen. Voorts hebben zij opgemerkt dat dit volgens de
minister niet het geval zal zijn vanwege artikel 29b ZW. In de eerste
plaats geldt dat dit artikel en de hierin vastgelegde `no-riskpolis' alleen
geldt voor ziekte binnen vijf jaar. Hoe denkt de minister dat
ondernemingen aankijken tegen het gevaar dat de groep die onder artikel
29b ZW valt na een periode van vijf jaar arbeidsongeschikt kunnen
worden, zo vragen deze leden.
Daarnaast hebben de leden van de GroenLinks-fractie opgemerkt dat
meer in het algemeen het probleem van de selectie aan de poort ook nu al
bestaat en dat de reïntegratie bij een nieuwe werkgever de afgelopen
jaren juist moeilijker verloopt. Heeft de minister recente gegevens over
dit probleem, zo vragen deze leden zich af. Tevens vragen zij wat het
bestaan, en het verergeren, van dit probleem zegt over de effectiviteit van
de reeds bestaande regelingen (zoals artikel 29b ZW). Tot slot vragen zij
of de minister in dit licht nogmaals zijn verwachting kan uitspreken over
het effect van dit wetsvoorstel op het probleem van risicoselectie en de
problemen daarvan voor chronisch zieken, ouderen en werknemers met
een WAO-verleden en of het aanbeveling verdient de huidige
stimuleringsmaatregelen te versterken?
De standaardtermijn voor de no-riskpolis van artikel 29b van de ZW is
vijf jaar. Voor arbeidsgehandicapte werknemers die binnen deze termijn
een aanzienlijk verhoogd risico op ernstige gezondheidsklachten hebben,
bestaat daarnaast de mogelijkheid een verlenging aan te vragen van de
termijn van vijf jaar van de no-riskpolis. Dit is geregeld in artikel 8 van
het Arbeidsgehandicaptenbesluit.
35
Zoals in een van bovenstaande antwoorden al is opgemerkt, is
afzonderlijk onderzoek naar het functioneren van artikel 29b ZW niet
verricht. Uit de evaluatie van de Wet REA over 2000 is wel bekend dat
het aantal plaatsingen na een doorlopen traject bij nieuwe werkgevers
circa 50% is. Over de eerste anderhalf jaar van de Wet REA (1998-1999)
bedroeg dit percentage 65%. Meer recente informatie over het aantal
plaatsingen bij de nieuwe werkgever en over de effectiviteit van
maatregelen die dit stimuleren is nog niet beschikbaar.
De no-riskpolis ondervangt de risico's van werkgevers bij het in dienst
nemen van arbeidsgehandicapten. De verlenging van de loondoorbetaling
verandert hierin niets, aangezien de no-riskpolis gedurende vijf jaar
geldig is. Ook het tweede jaar loondoorbetaling is hiermee gedekt. Naast
de stimulerende werking die van de no-riskpolis uitgaat, staan meerdere
stimuleringsmaatregelen ter beschikking. Er is geen noodzaak deze de
huidige maatregelen nu te versterken. Dit zal worden betrokken bij de
ontwikkeling van de nieuwe WAO-plannen.
(Verantwoordelijkheid zieke flexwerkers)
In hoofdstuk 2, onderdeel c, over de duur van de Ziektewet, is toegelicht
dat het wetsvoorstel ook consequenties heeft voor ZW, nu met dit
voorstel ook in de ZW de maximumduur verlengd zal worden tot twee
jaar. In dit onderdeel zijn onder meer de financiële gevolgen voor de
werkgevers toegelicht. Tevens is ingegaan op de omstandigheid dat
werkgevers ten aanzien van hun vangnetwerknemers een geringere
financiële prikkel ondervinden en hierdoor minder betrokken zijn bij de
verzuimbegeleiding en reïntegratie dan werkgevers die het loon moeten
doorbetalen. Verschillende fracties hebben nog nadere vragen gesteld
over de verantwoordelijkheid van het UWV. Op deze en andere vragen
over flexwerkers wordt in het navolgende ingegaan.
De leden van de CDA-fractie vragen hoe de positie van de flexwerkers
en uitleenbedrijven gezien moet worden in relatie tot de
verantwoordelijkheid van het UWV voor de reïntegratie en het herstel.
Met name uitzendkrachten die ziek worden, maken, indien zij in fase 1 of
2 zitten, aanspraak op de vangnetziektewetuitkering, omdat er niet langer
sprake is van een dienstbetrekking. De verantwoordelijkheid voor de
verzuimbegeleiding en reïntegratie gaat dan over naar het UWV. Hoe
pakt de verlenging van de vangnetziektewet in combinatie met de
verkorting van de Pembaperiode uit voor de werkgevers in de
uitleenbranche en welke effecten heeft de verlenging voor de
flexibilisering van de arbeidsmarkt, zo vragen deze leden zich af.
Ter zake van de financiële gevolgen van dit wetsvoorstel zij verwezen
naar het vorige hoofdstuk. Daar is ingegaan op de verhouding tussen
enerzijds de verhoging van de vangnetlasten en anderzijds de
vermindering van lasten die werkgevers uit hoofde van Pemba krijgen.
Ook is in het vorige hoofdstuk al ingegaan op de positie van flexwerkers
en uitleenbedrijven in relatie tot de omstandigheid dat de
36
verantwoordelijkheid voor de verzuimbegeleiding en de reïntegratie van
deze vangnetwerknemers bij het UWV berusten. Toegelicht is dat het
ook bij het UWV niet ontbreekt aan impulsen om deze taken waarvan
in het bijzonder de arborol goed uit te voeren. Voorts is erop gewezen
dat ook de uitzendorganisatie hierbij zelf een rol speelt, ondanks de
omstandigheid dat het UWV verantwoordelijk is voor de
verzuimbegeleiding van uitzendkrachten. Uitzendorganisaties die de
verzuimbegeleiding en reïntegratie van hun vangnetwerknemers volledig
zelf willen verrichten en niet willen overlaten aan het UWV krijgen
bovendien de gelegenheid om dit ook daadwerkelijk zelf te gaan doen,
namelijk door eigenrisicodrager te worden.
Al met al is de uitzendorganisatie dus niet overgeleverd aan het UWV en
heeft het bedrijf wel degelijk invloed op de verzuimbegeleiding en
reïntegratie van de vangnetwerknemers.
In de vorenstaande antwoorden is toegelicht dat de regering niet
verwacht dat de behoefte aan risicoselectie zal toenemen. Evenmin
verwacht de regering dan ook dat het onderhavige wetsvoorstel negatieve
gevolgen zal hebben voor de flexibilisering van de arbeidsmarkt.
Ook de leden van de fractie van de ChristenUnie hebben in dit verband
nog een aantal vragen gesteld over flexwerkers. Deze leden vragen nog
of kan worden aangegeven in welke mate het wetsvoorstel ten aanzien
van flexwerkers en uitzendkrachten zal beantwoorden aan zijn
doelstelling, te weten een kleinere instroom in de WAO.
Voorts vragen de leden van de fractie van de ChristenUnie of kan worden
onderbouwd waarom het voordeel, het voorkomen van eventuele
aansluitingsproblemen, zwaarder weegt dan bovengenoemde nadelen.
Aansluitend vragen deze leden of dit onderdeel van het wetsvoorstel niet
prematuur is in het licht van het gevraagde vervolgadvies van de SER
over deze materie, waarover de regering in zijn brief van 17 oktober jl.
schrijft.
Als gevolg van dit wetsvoorstel wordt de periode waarover het
ziekengeld door het UWV wordt betaald eveneens met één jaar verlengd.
De arborol die het UWV op grond van de Wet verbetering poortwachter
tijdens het eerste ziektejaar al heeft ten aanzien van de
vangnetwerknemers, zal dan ook eveneens voor het tweede ziektejaar
gaan gelden. Het UWV ziet het als één van zijn kerntaken om deze
arborol goed uit te voeren. Hoewel er nog nauwelijks gegevens
beschikbaar zijn over de periode na de inwerkingtreding van de Wet
verbetering poortwachter nu deze wet nog maar sinds 1 april 2002 in
werking is, zijn de eerste signalen gunstig. Volgens het UWV, wijzen
deze uit dat de geïntensiveerde arbozorg positieve effecten heeft op het
langdurig verzuim: de duur van het verzuim daalt. Wanneer deze
arbozorg ook tijdens het tweede ziektejaar zal worden voortgezet, valt
hiervan dan ook een positief effect op het ziekteverzuim en de WAO-
instroom te verwachten.
Ter zake van de vraag van de leden van de ChristenUnie over de
aansluitingsproblemen zij verwezen naar hoofdstuk 2. Daarin is reeds
37
uitvoerig ingegaan op de vraag welke (aansluitings)problemen het zou
geven als de verlenging in de ZW achterwege zou blijven.
De leden van de ChristenUnie hebben in dit verband terecht verwezen
naar het nog uit te brengen vervolgadvies van de SER. Hierin zal de SER
aandacht besteden aan de bijzondere positie van uitzendkrachten,
flexwerkers en overige vangnetwerknemers. In het kader van de nadere
vormgeving van het WAO-complex is het kabinet voornemens op basis
van de door de SER aangedragen en aan te dragen punten aandacht te
besteden aan de bijzondere positie van uitzendkrachten, flexwerkers en
overige vangnetwerknemers.
b. Bedongen arbeid en passende arbeid
Met dit wetsvoorstel worden geen wijzigingen aangebracht in de
verplichtingen die voor werkgever en werknemer gelden ten aanzien van
werkhervatting. In de memorie van toelichting is in dit kader wel
toegelicht dat het op grond van het geldende recht thans al zo is dat
naarmate de ongeschiktheid tot werken langer duurt, terwijl
werkhervatting in het bedongen werk niet meer te verwachten is, er meer
arbeid als passend kan worden aangemerkt. Voorts heeft de regering in
dit wetsvoorstel nog de opvatting van de SER overgenomen dat het
verrichten van passende arbeid tijdens de periode van verlengde
loondoorbetaling geen gevolgen heeft voor de oorspronkelijke
arbeidsovereenkomst, tenzij werkgever en werknemer anders
overeenkomen.
Naar aanleiding van de over deze onderwerpen gestelde vragen wordt
hierop in het navolgende nader ingegaan.
Ten aanzien van de arbeidsovereenkomst vragen de leden van de CDA-
fractie op welk moment aanpassing c.q. heroverweging van de
oorspronkelijke arbeidsovereenkomst als gevolg van het verrichten van
passende arbeid wel aan de orde zal zijn. Deze leden vragen hoe de
regering de arbeidsovereenkomst ziet in relatie tot werknemers waarbij
door deskundigen geen - al dan niet behandelbare - aandoening valt te
constateren, maar die aangeven niet in staat te zijn te werken.
Aanpassing of heroverweging van de oorspronkelijke
arbeidsovereenkomst als gevolg van het verrichten van andere passende
arbeid is in principe pas aan de orde na ommekomst van de periode van
twee jaar gedurende welke de werkgever gehouden is 70% van het loon
bij ziekte te betalen, aangezien in het voorgestelde lid 12 van artikel
7:629 BW wordt bepaald, dat de arbeidsovereenkomst in stand blijft ook
als de werknemer in die periode ander werk gaat verrichten. Wel kunnen
partijen ook in deze periode een wijziging van de arbeidsovereenkomst
overeenkomen indien zulks hen goed lijkt.
Als door deskundigen geen aandoening valt te constateren, moet er van
worden uitgegaan dat de werknemer geschikt is voor de overeengekomen
functie, ook als een werknemer aangeeft dat hij niet in staat is te werken.
38
De werkgever is in dat laatste geval niet gehouden het loon te betalen. De
werknemer kan een loonvordering instellen, mits hij beschikt over een
verklaring van een deskundige als bedoeld in artikel 7:629a BW. Als ook
de rechter van oordeel is, dat de werknemer niet ongeschikt is om de
bedongen arbeid te verrichten en de werknemer blijft weigeren, dan kan
de werkgever een ontslagvergunning aanvragen bij het CWI.
De regering stelt dat meer arbeid als passend kan worden aangemerkt als
de duur van de arbeidsongeschiktheid langer is. De leden van de VVD-
fractie vragen de regering hier nader op in te gaan en concrete
voorbeelden te noemen aan de hand van een tijdstabel die de duur van de
arbeidsongeschiktheid aangeeft.
De leden van de PvdA-fractie merken in dit verband op dat het hun niet
duidelijk is welke arbeid op welk moment passend is en zij vragen of het
begrip passende arbeid binnen het eigen bedrijf altijd enger is, gezien
opleiding, loon, afstand tot werk etc. dan bij de overgang naar een ander
bedrijf of bij herintreding ingeval van reïntegratie en waar de meetpunten
bij de beoordeling of arbeid passend is liggen. Voorts vragen zij of de
regering er van uitgaat dat via jurisprudentie er in verschillende
omstandigheden verschillende criteria van passende arbeid gaan gelden
en wanneer en in welke omstandigheden dat het geval zal zijn.
Zoals de leden van de VVD-fractie terecht opmerken is in de memorie
van toelichting inderdaad gesteld, dat meer arbeid als passend kan
worden aangemerkt als de duur van de arbeidsongeschiktheid langer is.
Dit betekent echter niet dat een tijdstabel kan worden gegeven waarbij de
passendheid van arbeid wordt gerelateerd aan de duur van de
arbeidsongeschiktheid. In dit verband is het goed om op te merken, dat
de vraag of en zo ja welke werkzaamheden en op welk moment een zieke
werknemer zal kunnen verrichten, in belangrijke mate afhangt van de
aard van de ziekte, de mogelijkheden tot herstel, de verwachte duur van
het herstel, de verwachte invloed van het verrichten van (andere) arbeid
op het herstelproces en wat in redelijkheid van de werknemer kan worden
gevergd. Een eenduidig antwoord op de vraag welke arbeid voor welke
werknemer op welk moment als passend moet worden beschouwd is dus
niet op voorhand te geven. De situatie van een zieke werknemer is dan
ook niet zonder meer te vergelijken met een niet zieke werknemer die
werkloos is (of wordt) en uit dien hoofde verplicht is andere passende
arbeid te aanvaarden.
Met de betreffende passage in de memorie van toelichting is bedoeld te
zeggen, dat naarmate de duur van de gedeeltelijke arbeidsgeschiktheid
langer is van de werknemer kan worden verlangd, dat hij concessies doet
met betrekking tot door hem te verrichten werkzaamheden, als
reïntegratie in de bedongen arbeid niet tot de mogelijkheden behoort.
Onderstaand wordt hierop nader ingegaan.
In de memorie van toelichting is voorts opgemerkt, dat de verlenging van
de loondoorbetalingsverplichting geen verandering brengt in de rechten
en plichten van werknemer en werkgever ten aanzien van werkhervatting
in eigen of andere passende arbeid. Zoals eerder aangegeven dient bij de
39
beantwoording van de vraag wat van een werknemer kan worden
verlangd, dan ook eerst te worden nagegaan of de eigen arbeid, al dan
niet met aanpassingen of een andere organisatie van het werk, naar
verwachting nog zal kunnen worden verricht. Als dat het geval is, dan
ligt het in de rede dat werkgever en werknemer hun inspanningen daarop
richten. Dit sluit niet uit dat de werknemer tijdelijk ander werk kan
verrichten, mits daartoe in staat en niet belemmerend voor het
herstelproces (eerder bevorderend), en voor zover dit werk ook overigens
in redelijkheid aan de werknemer kan worden opgedragen, gelet op onder
meer op diens arbeidsverleden en werkervaring. Als blijkt dat het niet
mogelijk is om de oorspronkelijk bedongen arbeid nog langer te
verrichten dan moet worden nagegaan welke werkzaamheden de
werknemer - gezien zijn beperkingen - nog wel kan verrichten, waarbij in
eerste instantie zo dicht mogelijk moet worden aangesloten bij de laatst
overeengekomen functie. Als (op redelijke termijn) dergelijke arbeid,
noch bij de eigen werkgever, noch bij een derde voorhanden is, mag van
de werknemer worden verlangd, dat hij zich wat betreft door hem te
aanvaarden arbeid ruimer opstelt. Dit is in de jurisprudentie betreffende
het begrip passende arbeid een algemeen aanvaard uitgangspunt. Het kan
immers niet zo zijn, dat een werknemer zich blijvend op het standpunt
kan stellen, dat hij alleen bereid is bepaalde arbeid te aanvaarden, ook al
is die arbeid (ook bij een derde) niet voorhanden. Er komt dus een
moment, dat een werknemer concessies moet doen. Ook een werknemer
die ongeschikt is voor zijn eigen werk, maar waarvan is vastgesteld, dat
hij nog wel andere werkzaamheden kan verrichten. Op welk moment dat
precies aan de orde is, is - zoals eerder opgemerkt - afhankelijk van de
omstandigheden van het geval en niet op voorhand te stellen.
De regering gaat er niet van uit dat door toedoen van het onderhavige
wetsvoorstel een wezenlijke verandering zal optreden in de jurisprudentie
ten aanzien van het begrip passende arbeid. Ook thans geldt immers, dat
wat als passend moet worden aangemerkt afhankelijk is van de specifieke
omstandigheden van het geval, wat ertoe kan leiden dat arbeid die in
eerste instantie als niet passend wordt aangemerkt, op een later moment -
door wijziging van de omstandigheden - wel als passend kan worden
aangemerkt. Met andere woorden, de criteria om te beoordelen of arbeid
passend is zijn niet aan wijziging onderhevig, wel de omstandigheden die
van invloed zijn op de vraag of aan de criteria wordt voldaan.
Voorts vragen de leden van de PvdA-fractie wie beoordeelt of er sprake
is van passende arbeid en welke rechtszekerheid er geldt voor
werknemers maar ook voor werkgevers als kader waarbinnen
oplossingen gevonden moeten worden. Tenslotte vragen zij welke
rechtsbeschermi ng er geldt voor een werknemer en welke
inkomenswaarborgen in dat kader gelden.
De vraag welke arbeid voor de werknemer als passend kan worden
beschouwd is in eerste instantie ter beoordeling van de werkgever, die
uiteraard zijn eigen arbodienst zal raadplegen om te kunnen beoordelen
wat (gegeven de gezondheidssituatie) van een werknemer mag worden
40
gevraagd. De beoordeling (passend of niet) dient plaats te vinden binnen
de kaders zoals hiervoor geschetst. Als de werkgever twijfelt over de
vraag of de arbeid die hij voornemens is aan te bieden wel als passend
kan worden aangemerkt, dan kan hij hierover een oordeel vragen van het
UWV. Hetzelfde geldt voor de werknemer. Ook hij kan een oordeel van
het UWV vragen als hij van mening is, dat de door de werkgever
aangeboden arbeid niet passend is. De rechtszekerheid voor partijen is
dan ook mede gelegen in de procedurele waarborgen, waar het UWV als
onafhankelijke deskundige een oordeel kan uitspreken.
Wat betreft de rechtsbescherming van de werknemer geldt het volgende.
Als de werkgever besluit om de loonbetaling op te schorten wegens het
naar zijn oordeel onterecht weigeren van passende arbeid, dan kan de
werknemer bij de rechter een loonvordering instellen. Deze zal dan
moeten beoordelen of de door de werkgever aangeboden arbeid passend
is of niet. Als de werkgever om de hiervoor genoemde reden een
ontslagvergunning aanvraagt bij het CWI, dan is het CWI op grond van
regels van Ontslagbesluit gehouden altijd een recent oordeel van het
UWV te betrekken over de passendheid van de aangeboden arbeid bij de
beoordeling van een dergelijk verzoek.
Over de inkomenswaarborgen voor de werknemer waar deze leden
tenslotte naar vragen kan worden opgemerkt, dat met het onderhavige
wetsvoorstel zeker wordt gesteld, dat als de werknemer bij een derde
andere passende arbeid gaat verrichten, de oorspronkelijke
arbeidsovereenkomst in stand blijft. Hij kan dus in de eerste twee jaar
van ziekte altijd terugvallen op de arbeidsovereenkomst bij de eerste
werkgever. Voorts geldt, dat de werknemer in de periode van twee jaar
gedurende welke de werkgever gehouden is 70% van het loon bij ziekte
te betalen altijd recht behoudt op dat loon. Verwezen zij in dit verband
naar het voorgestelde lid 12 bij artikel 7:629 BW en de artikelsgewijze
toelichting op bladzijde 16 van de memorie van toelichting, onder Artikel
II. Burgerlijk Wetboek.
41
4. Aanvullende aanpassingen
a. Ziekmelding nieuwe stijl
Met betrekking tot de ziekmelding nieuwe stijl stellen de leden van de
fractie van GroenLinks dat door de rapportageplicht van werkgevers na
de 13e week het evenwicht tussen het publieke en private domein
verschuift. Dit terwijl nog niet duidelijk is hoe de verschuiving die op 1
april jl. is ingezet uitpakt. Deze leden vragen een nadere onderbouwing
van het voorstel. Ook de leden van de VVD-fractie hebben terzake de
nodige kritische vragen. Zo begrijpen zij in eerste aanleg niet waarom
thans in navolging van alle verplichtingen voortvloeiende uit de
Regeling procesgang eerste ziektejaar opnieuw nieuwe verplichtingen
in het leven worden geroepen door de ziekmeldingen uit te breiden. Zij
vragen zich ook af hoe logisch en consistent dit is. Immers, waar gekozen
wordt voor een langere private verantwoordelijkheid van werkgevers
voor de loondoorbetaling, past het minder in de periode als overheid
extra bureaucratische en administratieve eisen te stellen. Deze leden zijn
van de noodzaak van de gedane voorstellen voorshands niet overtuigd en
verzoeken de regering deze dan ook te heroverwegen.
Het kabinet wil er nadrukkelijk op wijzen dat dit voorstel geen wijziging
brengt in de verantwoordelijkheidsverdeling tussen het publieke en het
private domein, zoals die met de Wet verbetering poortwachter tot stand
is gebracht. De ziekmelding aan het UWV bij 13 weken ziekte is een
administratieve handeling ter verificatie van de ingangsdatum van de
wachttijd voor de WAO. Van die hoe dan ook noodzakelijke
administratieve handeling wordt voorts gebruik gemaakt door daar -
tegen een minimale belasting - een extra alertering aan werkgever en
werknemer aan te koppelen.
Die herinnering volgt automatisch uit het invullen van het
meldingsformulier en het UWV. Om alle misverstand te vermijden: het
gaat hier dus niet om een extra verplichting voor de werkgever om het
plan van aanpak op dat tijdstip in te zenden, doch slechts om vast te
stellen òf er een plan van aanpak is, en zo nee, of daar een geldige reden
voor is. Noch een beoordeling door het UWV noch enige ander actie van
het UWV is op dat tijdstip aan de orde.
b. Geschillenregeling
De leden van de fractie van de PvdA stellen dat de regering niet echt
duidelijk maakt wat beoogd wordt met een geschillenregeling. Enerzijds
is bepaald dat bij geschillen het UWV het deskundige oordeel velt,
waarna de rechter dat toetst. Die toetsing is dan marginaal. Anderzijds
wordt een geschillencommissie voorgesteld. De leden van de PvdA-
fractie vragen de regering precies aan te geven wanneer het deskundig
oordeel van het UWV gevraagd moet worden en wanneer van een
geschillencommissie. Wie stelt zo'n commissie samen? Bij het oordeel
over passende arbeid wie is dan deskundig, het CWI, het UWV of de
geschillencommissie? Voorts vragen deze leden of de regering van
42
mening is dat de werkgever verantwoordelijk is voor het instellen van
een geschillencommissie of dat het een zaak van werkgevers- en
werknemersorganisaties is om tot een geschillencommissie te komen.
Ook de leden van de VVD-fractie vragen meer concreet te omschrijven
hoe de regering de voorgestelde geschillenregeling voor zich ziet en of
deze geschillenregeling nog extra administratieve lasten voor het
bedrijfsleven met zich brengt.
Het kabinet hecht er sterk aan dat geschillen die tijdens de eerste twee
ziektejaren tussen werkgever en werknemer ontstaan, ook zoveel
mogelijk door partijen zelf worden opgelost en zo min mogelijk aan de
rechterlijke macht worden voorgelegd. Geschillencommissies, arbiters of
deskundigen die door werkgevers en werknemers worden ingesteld
kunnen in dit kader zeer nuttig werk verrichten. Ook mediation heeft
inmiddels bewezen een efficiënte manier te zijn om geschillen met
betrekking tot arbeid op te lossen. Sociale partners zijn zelf het best in
staat een passende regeling voor hun sector te treffen. Deze kan bij CAO
worden afgesproken, maar bijvoorbeeld ook in een arboconvenant. Zo'n
door het bedrijfsleven zelf in het leven geroepen voorziening heeft als
bijkomend voordeel dat daarbij zo nauw mogelijk kan worden
aangesloten bij het specifieke karakter van bedrijfstak of sector.
Alleen voor die gevallen waarin werkgever en werknemer gezamenlijk
niet tot een oplossing van een geschil komen over de reïntegratie-
inspanningen, is in het wetsvoorstel een geschillenregeling opgenomen.
Deze regeling houdt in dat in beginsel door degene die zo'n geschil aan
de rechter wil voorleggen allereerst een deskundigenoordeel moet zijn
gevraagd. Daardoor wordt voorkomen dat partijen hun geschil rauwelijks
aan de rechter voorleggen. Bovendien draagt het eraan bij dat geschillen
die wel aan de rechter worden voorgelegd, beter zijn voorbereid en
onderzocht. Wie het deskundigenoordeel moet uitbrengen is afhankelijk
van de vraag of sociale partners bijvoorbeeld via CAO voor het
aanwijzen van een deskundige een regeling hebben getroffen. Bestaat een
dergelijke regeling dan dient hiervan gebruik te worden gemaakt. Bestaat
voor een bepaald bedrijf of sector geen regeling dan dient het
deskundigenoordeel gevraagd worden aan het UWV.
De in dit wetsvoorstel opgenomen regeling voor geschillenbeslechting is
beperkt tot geschillen over reïntegratie-inspanningen. Het kabinet
verwacht dat hiervan een stimulans zal uitgaan om in branches of
sectoren geschillenregelingen tot stand te brengen die méér onderwerpen
van mogelijk conflict omvatten. Bovendien ziet het kabinet de regeling
van dit wetsvoorstel als een eerste stap. Bij de verdere vormgeving van
het WAO-complex zal nader aandacht worden besteed aan andere
mogelijkheden van geschillenbeslechting buiten de rechterlijke macht
om. De voorgestelde geschillenregeling leidt in principe niet tot extra
administratieve lasten. Komen werkgevers en werknemers tot een eigen
geschillenregeling, dan hoeven zij geen deskundigenoordeel aan het
UWV te vragen en vervallen derhalve ook de kosten die hiermee
samenhangen.
43
VNO-NCW ziet een deskundigenoordeel als een oneigenlijk middel om
de door de regering gewenste geschillenregeling bij arboconvenant of bij
CAO van de grond te krijgen en vindt het door de regering gebruikte
argument dat daardoor de bestaande publieke voorzieningen worden
ontlast niet overtuigend. Zowel de leden van de VVD-fractie als die van
de PvdA vragen op deze kritiek van VNO-NCW te reageren. Ook de
leden van de fractie van het CDA vragen of het verplichtstellen van een
deskundigenoordeel een ontlasting van UWV en rechterlijke macht
zullen betekenen. Nemen het aantal te verstrekken deskundigenoordelen
van het UWV niet juist toe?
Is het inderdaad niet juist, zo vragen de leden van de VVD-fractie, dat
een dergelijke geschillenregeling niemand van de rechter kan afhouden
en ook het UWV er in het kader van dit wetsvoorstel eerder
beoordelingstaken bij krijgt?
De regering heeft zich bij het opstellen van het wetsvoorstel voor wat
betreft de opvattingen van de sociale partners georiënteerd op het SER-
advies. De SER hanteert als uitgangspunt dat het voorkomen c.q.
aanpakken van ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid zoveel mogelijk
binnen het kader van de arbeidsverhouding moet plaatsvinden. Gezien de
gezamenlijke verantwoordelijkheid van werkgever en werknemer voor de
aanpak van ziekteverzuim, wordt voorgesteld om een laagdrempelige
voorziening op het niveau van de onderneming dan wel de bedrijfstak te
realiseren. De geschillenregeling die in het wetsvoorstel is opgenomen
biedt daartoe aan sociale partners een stimulans.
Ook de SER wijst overigens al op het bijkomend voordeel dat de
beschikbare capaciteit van het UWV kan worden benut voor de
uitvoering van zijn kerntaken. Als sociale partners overgaan tot het
instellen van een geschillenregeling, is te verwachten dat de vraag naar
deskundigenoordelen (waaronder ook worden begrepen de second
opinions over bijvoorbeeld de reïntegratie-inspanningen) bij het UWV
zal afnemen. Aangezien de ervaring leert dat partijen zich in zeer veel
gevallen bij een second opinion neerleggen, mag aangenomen worden
dat ook het beroep op de rechtelijke macht zal afnemen.Gelet op het
grote belang van ontlasting van de rechtelijke macht en van het tot stand
komen van geschillenregelingen van partijen zelf, acht de regering de
kritiek van VNO-NCW niet gerechtvaardigd.
Het verplichte deskundigenoordeel, dat wordt gegeven ofwel door een
deskundige van het UWV, ofwel door een deskundige aangewezen op
grond van een geschillenregeling, betekent niet dat iemand de toegang tot
de rechter wordt ontzegd. Het oordeel is een voorportaal voor toegang tot
de rechter en in dat opzicht te vergelijken met de
bezwaarschriftprocedure die in bestuursgeschillen aan het beroep op de
rechter voorafgaat.
Noch werkgever noch werknemer zijn gebonden aan het
deskundigenoordeel, en ook de rechter is daar niet aan gebonden. In
tegenstelling tot hetgeen de leden van de fractie van de PvdA
veronderstellen strekt de beoordeling verder dan een marginale toets.
44
Tenslotte is van belang op te merken dat hier geen sprake is van een
nieuw fenomeen, maar dat het al bestond voor geschillen over het al dan
niet ziek zijn. Als gevolg van dit wetsvoorstel wordt het overleggen van
een deskundigenoordeel eveneens voorgeschreven, wanneer een geschil
over de nakoming van reïntegratieverplichtingen aan de rechter wordt
voorgelegd.
De leden van de VVD-fractie vragen hoe vaak nu door werkgevers en
werknemers gebruik wordt gemaakt van een deskundigenoordeel, en hoe
vaak partijen zich daarbij neerleggen. De leden van de fractie van de
PvdA willen in dit verband vernemen weten hoe de eigen bijdrage
geregeld is en of die niet hoger wordt dan de huidige 25*.
Er zijn, onder het regime van de Wet verbetering poortwachter cijfers
beschikbaar over één kwartaal (Juli-September 2002). In die periode
werden door het UWV 1528 deskundigenoordelen uitgebracht over de
geschiktheid tot werken. Dit deskundigenoordeel bestond al vóór de Wet
verbetering poortwachter. Over passende arbeid werden in die periode
103 oordelen uitgebracht, en over de reïntegratie-inspanningen 58. Gelet
op het feit dat deze laatste twee oordelen eerst mogelijk zijn sinds 1 april
2002, is moeilijk te beoordelen hoeveel dit er zullen zijn in de structurele
situatie.
Over de mate waarin partijen zich bij een deskundigenoordeel neerleggen
bestaat geen recent onderzoek. Het onderzoek waaruit blijkt dat partijen
zich in zeer veel gevallen bij het deskundigenoordeel neerleggen is van
een aantal jaren geleden en had betrekking op de oordelen over de
geschiktheid tot werken. Voor het deskundigenoordeel van het UWV
dient een bijdrage te worden betaald. Met dit wetsvoorstel wordt deze
bijdrage niet verhoogd.
De leden van de CDA-fractie vragen of er thans geen aanleiding is, zeker
gezien het grote aantal arbeidsconflicten verantwoordelijk voor WAO
instroom, om grote voortvarendheid te betrachten bij het actief
bevorderen van snelle geschillenbeslechting bij arbeidsconflicten? De
leden van de SGP-fractie vragen in dit verband hoe de regering denkt
over een regeling waarop geschillen tussen werknemers en werkgevers
kunnen worden opgelost. De leden van de fractie van de ChristenUnie
herinneren eraan dat zij in het verleden herhaaldelijk hebben gepleit voor
een wettelijke regeling van mediation in geval van arbeidsconflicten, en
vragen wanneer het beslechten van arbeidsconflicten door bijvoorbeeld
mediation in regelgeving zal worden vastgelegd? Ook de leden van de
fractie van GroenLinks dringen, gezien het grote aantal arbeidsconflicten
verantwoordelijk voor WAO-instroom (schatting 30%), aan op grote
voortvarendheid bij het actief bevorderen van de toepassing van
mediation bij arbeidsconflicten. Welke maatregelen kunnen binnen het
wetsontwerp genomen worden naar aanleiding van de adviezen van de
Adviescommissie Arbeidsongeschiktheid en de SER?
Het is juist, zoals ook de leden van de fractie van de ChristenUnie
veronderstellen, dat de voorziening die in dit wetsontwerp is opgenomen
45
om het tot stand komen van geschillenregelingen op korte afstand van de
werkplek te bevorderen, betrekking heeft op geschillen betreffende de
reïntegratie en niet op arbeidsconflicten in het algemeen. Niets staat
werkgevers en werknemers echter in de weg, om, indien zij een
voorziening treffen zoals in dit wetsontwerp bedoeld, deze voorziening
ook te doen functioneren voor andere soorten arbeidsconflicten.
Mediation is een specifiek instrument, dat onder bepaalde condities
succesvol is. Gelet op het feit dat aan een arbeidsconflict uiteenlopende
oorzaken ten grondslag kunnen liggen, zijn echter ook meerdere
oplossingen mogelijk dan alleen mediation. Het belang bij een goede
regeling ligt in de eerste plaats bij werkgevers en werknemers zelf, er zijn
voldoende mogelijkheden om zelf regelingen te treffen. Wat het kabinet
onder meer kan doen, is dergelijke regelingen faciliëren, bijvoorbeeld
door, zoals in dit wetsontwerp wordt voorgesteld, de regeling ook een
status te geven in de civielrechtelijke procedure. Ook opname in
arboconvenanten is een goede optie.Op die manier bevordert het kabinet
dat de direct betrokkenen bij een arbeidsconflict zelf een regeling treffen
voor de oplossing van geschillen. Snelle geschillenbeslechting kan dan
plaatsvinden op korte afstand van de werkplek, zoals door de
Adviescommissie Arbeidsongeschiktheid en de SER ter sprake is
gebracht. Overigens is het kabinet, zoals reeds opgemerkt, voornemens
om bij de verdere vormgeving van het WAO-complex nadere aandacht te
besteden aan mogelijkheden om te bevorderen dat geschillen buiten de
rechtelijke macht worden beslecht.
Buiten kijf staat overigens dat bij een verzuim waaraan uitsluitend een
arbeidsconflict ten grondslag ligt, en waarbij geen sprake is van ziekte of
arbeidsongeschiktheid, de toegang tot de WAO niet aan de orde is. Indien
een arbeidsconflict, of ruimer een slechte arbeidsverhouding, een
reïntegratie-belemmerende factor is, wordt de arbodienst geacht dat in
zijn beoordeling van het verzuim en zijn advies te betrekken. Dit aspect
is uitdrukkelijk genoemd in de aanbevelingen van de Stuurgroep
verbetering poortwachter voor de probleemanalyse. In dat kader komen
oplossingen als mediation of reïntegratie bij een andere werkgever ook
thans al vaker aan de orde.
46
Hoofstuk 5. Financiële gevolgen; gevolgen voor de rechterlijke macht
en administratieve lasten voor de werkgever
a. Financiële gevolgen
De leden van de CDA fractie hebben zich altijd uitgesproken voor de
kostendekkendheid van premies. Deze leden vragen dan ook welke
gevolgen de risicoverschuiving van collectieve fondsen naar de
individuele werkgever heeft voor de WAO-premie. Zij vragen om een
toelichting op de cijfers in bijlage 5 van de Sociale Nota 2003 ten aanzien
van het Exploitatie-overzicht WAO en op welke veronderstellingen ten
aanzien van volume en uitkeringsniveau de terugloop van
uitkeringen/verstrekkingen zoals blijkt uit deze bijlage is gebaseerd.
Vanaf 2004 is in bijlage 5 van de Sociale Nota een daling van de
collectieve WAO-lasten ingecalculeerd als gevolg van de verlenging van
de loondoorbetaling. Daarnaast zijn ook besparingen op de collectieve
WAO-lasten ingeboekt als gevolg van de overige onderdelen van het
pakket aan WAO-maatregelen. De premiebaten zijn daarentegen
berekend op basis van constante premies op het niveau van 2003. Dit is
natuurlijk een technische veronderstelling. Hoewel het kabinet in
principe streeft naar lastendekkendheid van premies, is met een
lastendaling bij de premiebaten nog geen rekening gehouden. Overigens
dient te worden opgemerkt dat lastendekkendheid niet de enige
overweging is bij het vaststellen van premies. Ook de economische
gevolgen van premiemutaties spelen hierbij een belangrijke rol.
Concreet vragen de leden van de CDA-fractie met hoeveel de WAO-
premie in 2004 daalt als de effecten van de uitbreiding van
loondoorbetaling merkbaar worden en hoe dat in verhouding staat met de
extra Wulbz-premie die de werkgever aan zijn verzekeraar zal moeten
gaan betalen. Ook de leden van de fractie van GroenLinks vragen hoe de
premieverhoging voor de particuliere verzekering voor de verlenging van
de doorbetaling zich verhoudt tot de lagere gemiddelde WAO-premie, 4
jaar Pemba ipv 5. Hetzelfde willen deze leden weten voor het geval er
geen particuliere verzekering is afgesloten. De leden van de VVD-fractie
vragen eveneens om meer concreet (cijfermatig) aan te geven wat de
financiële gevolgen zullen zijn, in het bijzonder voor kleine werkgevers.
Voorts vragen deze leden of die werkgevers als gevolg van dit
wetsvoorstel ten opzichte van grotere bedrijven meer kans hebben
nadelige gevolgen te ondervinden, en zo ja, hoe dit te voorkomen is.
De lasten van het eerste WAO-jaar bedragen ongeveer 30% van de totale
lasten van de eerste vijf WAO-jaren die nu gefinancierd worden volgens
Pemba. De Pemba-premies kunnen dan ook gemiddeld met rond de 30%
dalen als gevolg van de verlenging van de loondoorbetaling. Uitgaande
van de premieniveaus van 2003 resulteert dan een daling van de
rekenpremie met 0,7%-punt naar ongeveer 1,6% van de loonsom.
Overigens zal deze daling zich niet direct in 2004 in deze omvang
voordoen, omdat WAO-instroom verspreid over het jaar plaatsvindt. De
47
daling zal dan ook in 2004 ongeveer 15% bedragen en in 2005 pas 30%.
Het effect op de premie is het geïsoleerde effect van de verlengde
loondoorbetaling op de Aok-rekenpremie; andere ontwikkelingen die een
rol spelen bij de premievaststelling zoals vermogensinloop en mutaties in
de grondslag zijn hierbij buiten beschouwing gelaten.
Indien een werkgever het risico van zieke werknemers in het tweede
ziektejaar niet zelf wil dragen, maar wil verzekeren op dezelfde wijze als
het eerste Wulbz-jaar, dan zal dit een opslag op de huidige premie
betekenen in dezelfde orde van grootte als de daling van de gemiddelde
Pemba-premie. Aangezien kleine werkgevers doorgaans een lager
ziekterisico hebben dan grote werkgevers zullen zij waarschijnlijk lagere
verzekeringspremies gaan betalen dan grote werkgevers. Geïsoleerd
beschouwd blijft zo in zekere zin het in Pemba gehanteerde principe
gehandhaafd dat grote en kleine werkgevers hun eigen lasten dragen.
Indien geen verzekering wordt afgesloten hangen de gevolgen natuurlijk
af van het al dan niet optreden van het risico. Een bedrijf zonder
langdurig zieken is dan goedkoper uit; een bedrijf met langdurig zieken
duurder.
De regering verwacht dat de maatregel een lichte besparing oplevert op
de kosten van de eerste twee ziektejaren van circa 100 á 200 miljoen
euro. De leden van de fractie van de ChristenUnie verzoeken de passages
in de memorie van toelichting hierover op de pagina's 12 en 13 nader toe
te lichten. Zij willen weten in hoeverre bijvoorbeeld rekening is
gehouden met de mogelijkheid dat werknemers zich zelf bijverzekeren,
zodat alsnog een "gouden fuik" in het tweede ziektejaar ontstaat.
Het is nauwelijks in te schatten in welke mate werknemers zich
individueel zullen bijverzekeren. Verwacht wordt in ieder geval dat
verzekeraars zich, net als werkgevers, veel forser dan nu het geval is
zullen inspannen om zieke werknemers te reïntegreren in het
arbeidsproces. Beiden hebben daarbij een sterk financieel belang. Hoe
eerder een verzekeraar een zieke werknemer kan reïntegreren hoe lager
de kosten zijn die de verzekeraar maakt. Wanneer meer dan verwacht
aangevuld wordt (al dan niet middels een verzekering), nemen de
prikkels voor werknemers af maar nemen de prikkels voor werkgevers en
verzekeraars toe. Op basis hiervan wordt geen zogenoemde "gouden
fuik" in het tweede ziektejaar verwacht. De regering schat de kans dat
werknemers zich individueel bijverzekeren gering in.
De leden van de VVD-fractie vragen naar de invloed van afschaffing van
de Pemba voor kleine bedrijven in combinatie met de verlenging van de
loondoorbetalingsverplichting. Deze leden verzoeken dit zowel
kwalitatief als kwantitatief aan te geven en te onderbouwen, gelardeerd
met concrete voorbeelden. Ook de leden van de fractie van de
ChristenUnie willen meer inzicht in de verwachte gevolgen voor de
werkgevers met minder dan 25 werknemers. Deze leden vragen welke
gevolgen invoering van dit wetsvoorstel zal hebben voor de
gedifferentieerde premie (Aok-premie) die kleine werkgevers zullen gaan
48
betalen, en willen middels rekenvoorbeelden duidelijkheid krijgen over
de budgettaire effecten die de verdubbeling van de
loondoorbetalingstermijn in combinatie met de verhoging van de
gedifferentieerde premie zal hebben voor kleinere werkgevers.
Naast de voorgestelde verlengde duur van de loondoorbetaling zal Pemba
voor kleine bedrijven worden afgeschaft. Beide maatregelen zijn op
zichzelf macro loonkostenneutraal. Hetzelfde geldt voor de combinatie
van beide maatregelen. Voor vrijwel alle kleine werkgevers
(uitgezonderd de allerkleinste bedrijven met één of twee werknemers)
zullen de kosten van 1 jaar loondoorbetaling plus 4 jaar uniforme Pemba-
premie lager zijn dan de kosten van 5 jaar maximum Pemba-premie.
Door de combinatie van de verlenging van de loondoorbetaling en de
afschaffing van Pemba treedt dus juist voor kleine bedrijven die een
langdurig ziektegeval krijgen een lastenverlichting op ten opzichte van de
huidige situatie. De prijs daarvoor wordt betaald door de nulrisico-
bedrijven, maar dat is uit het oogpunt van solidariteit en het
toevalselement van arbeidsongeschiktheid onder kleine bedrijven ook
juist de bedoeling geweest.
In onderstaande tabel wordt kwantitatief aangegeven wat de gevolgen
voor kleine bedrijven zijn.
Tabel: totale kosten van 1 langdurig zieke werknemer (x * 1000 )
Aantal werknemers* 1 2 3 10
Huidige situatie** 26,4 32,8 39,2 83,9
Verlengde loondoorbetaling icm afschaffing Pemba*** 35,3 36,7 38,0 47,3
* gemiddelde loonsom werknemer is * 20.000 en zieke werknemer wordt vervangen
** 1 jaar 100% loondoorbetaling en 5 jaar maximale gedifferentieerde WAO-premie
*** 1e jaar 100% en 2e jaar 70% loondoorbetaling en 4 jaar uniforme WAO-premie
Slechts voor bedrijven met 1 of 2 werknemers is de combinatie van beide
maatregelen in principe ongunstig. Deze bedrijven zullen zich moeten
verzekeren om de risico's te beperken. Voor overige kleine bedrijven
pakken de twee maatregelen echter gunstig uit als er zich een
arbeidsongeschiktheidsgeval voordoet.
De leden van de fractie van GroenLinks merken op dat het nog
onduidelijk is wat de precieze financiële consequenties voor
ondernemingen zullen zijn. Met name de positie van het kleinbedrijf
baart deze leden zorgen. Zij vragen hoe het nu zit met de financiële
gevolgen van loondoorbetaling zelf. Deze leden wijzen er daarbij op dat
tegenover een aanzienlijke verhoging van de arbeidskosten een nog
onduidelijke premieverlaging staat, die in het bijzonder het MKB kan
treffen. Ook vraagt de leden van de fractie van GroenLinks of de regering
de zorg deelt van de Raad van State dat de extra lasten in het bijzonder
voor het MKB in tijden van economische achteruitgang tot grote
problemen kunnen leiden. De Raad en MKB-NL wijzen hierop in het
kader van het ontbreken van de mogelijkheid tot een vroegtijdige
(flexibele) keuring. De leden van de SP-fractie vragen of de regering
erkent dat een langdurig zieke werknemer een veel grotere kostenpost
49
wordt door invoering van deze wet. In het bijzonder vragen deze leden of
de regering het met hen eens is dat met name kleine werkgevers door
deze extra kosten in voorkomende gevallen ernstig in de problemen
kunnen komen. Ook de leden van de VVD-fractie wijzen erop dat in het
midden- en kleinbedrijf een ziektegeval een relatief groot deel van de
totale loonsom kan betekenen.
Werkgevers zullen bij ziekte van hun werknemer weliswaar langer het
loon dienen te betalen, daartegenover staat echter een navenante
verlaging van de WAO-premie. De totale WAO-lasten nemen af met de
kosten van het huidige eerste WAO-jaar, die verschuiven naar de
verlengde loondoorbetaling. Deze maatregel betreft dus een herverdeling
van de lasten en geen macro-lastenverzwaring. Op het niveau van de
individuele werkgever kunnen wel verschillen in financiële lasten
optreden. Werkgevers met een hoog risico zullen worden geconfronteerd
met een meer dan gemiddelde lastenstijging in de periode van
loondoorbetaling. Zij hebben doorgaans een hoge gedifferentieerde
premie, waardoor tegenover de zojuist genoemde lastenstijging een meer
dan gemiddelde premiedaling in de periode daarna staat.
Door de Pemba systematiek waarbij werkgevers die een hoog risico
hebben een hoge Pemba-premie betalen en bedrijven met een laag risico
een lage premie, zijn grote bedrijven de facto als eigen risicodrager te
beschouwen. Zij dragen gedurende de Pemba periode met een zekere
vertraging de volledige lasten van de WAO-uitkering van hun (ex)
werknemers. Afgezien van het feit dat deze werkgevers de kosten door
de loondoorbetaling eerder en directer voelen, zal de kostenpost van een
zieke werknemer voor deze werkgevers dus niet veranderen.
Bijzondere aandacht verdient echter de positie van kleine bedrijven. In
het huidige systeem van premiedifferentiatie betaalt 90% van de kleine
werkgevers de minimumpremie. Deze bedrijven hebben geen
arbeidsongeschiktheidsgevallen en zouden dus ook bij verlengde
loondoorbetaling niet met extra lasten geconfronteerd zijn.
Doet zich echter bij een bedrijf in het midden- en kleinbedrijf
daadwerkelijk een ziektegeval voor dan kan dat een relatief groot deel
van de totale loonsom betekenen. Zo'n bedrijf zou nu een hoge
gedifferentieerde WAO-premie gaan betalen. De Pemba-premies zijn
echter gemaximeerd, zodat de kleinere werkgevers beschermd worden
tegen al te abrupte premieschokken. Die bescherming valt voor het
tweede ziektejaar weg. Weliswaar dalen de premielasten voor kleine
werkgevers meer dan gemiddeld, deze daling compenseert echter de
loondoorbetaling voor deze groep niet volledig. Derhalve kunnen zeker
de kleinste bedrijven zich beter verzekeren tegen de kosten van zieke en
arbeidsongeschikte werknemers, zodat zij niet in de problemen raken als
zo'n risico zich een keer voordoet.
De leden van de fractie van GroenLinks vragen om nader in te gaan op
het verband tussen ondernemingen in het midden- en kleinbedrijf waar
zich daadwerkelijk een ziektegeval voordoet en de hoge gedifferentieerde
WAO-premie die zij betalen.
50
Genoemde leden refereren in hun vraag aan de passage in het Nader
Rapport waarin is aangegeven dat de verlenging van de periode van
loondoorbetalingsverplichting bij een relatief klein bedrijf naar
verhouding de grootste impact zal hebben. Tevens is het zo dat bedrijven
met een relatief hoog verzuim doorgaans een hoger dan gemiddelde
gedifferentieerde WAO-premie zullen betalen.
Indien een bedrijf uit het midden- en kleinbedrijf wordt geconfronteerd
met een zieke werknemer, leidt voorliggend wetsvoorstel ertoe dat de
werkgever niet één maar twee jaar het loon dient door te betalen op het
wettelijk bepaalde niveau van 70%. Tegenover die in principe
toegenomen lasten staat dat gedurende een tweemaal zo lange periode
werkgever en werknemer alles in het werk kunnen stellen om WAO-
instroom te voorkomen. Werkgevers kunnen gedurende een tweemaal zo
lange periode hun Pemba-lasten zelf beïnvloeden. Of zij op termijn een
hogere gedifferentieerde WAO-premie zullen moeten betalen, is zo in
verhoogde mate afhankelijk van hun eigen reïntegratie-inspanningen.
Door een ziekengeldverzekering af te sluiten kunnen bedrijven het risico
om twee jaar het loon van zieke werknemers te moeten doorbetalen,
spreiden.
Onderdeel van voorliggend wetsvoorstel vormt de inkorting van de
Pemba-periode met één jaar. Dat leidt ertoe dat de Pemba-premie niet
langer vijf, maar vier jaren verschuldigd is.
Ten slotte zij gemeld dat de regering voornemens is om per 1-1-2003 de
premiedifferentiatie voor bedrijven met maximaal 25 maal de
gemiddelde loonsom af te schaffen.
Zijn met name de extra kosten voor kleine werkgevers niet juist mede de
reden dat ooit solidariteit in deze regeling is gebracht, zo vragen de leden
van de SP-fractie. Deze leden vragen verder of de regering het met hen
eens is dat de verlenging van de loondoorbetalingsplicht van twee,
respectievelijk zes weken tot een jaar een veel minder substantieel effect
op het ziekteverzuim heeft gehad, dan de invoering van het eigen risico
van deze aanvankelijke twee, respectievelijk zes weken loondoorbetaling
in de ziektewet?
Zou de verlenging van één naar twee jaar dan een veel substantiëler
effect hebben? Erkent de regering dat het de bedoeling is om meer
financiële prikkels bij werkgevers te leggen, ook als de combinatie
verlenging loondoorbetalingsverplichting bij ziekte en afschaffing van de
Pemba voor kleine werkgevers samen wordt beschouwd?
De huidige regeling van de loondoorbetalingsverplichting bij ziekte bevat
geen uitzonderingsbepaling voor kleine werkgevers. Alle bedrijven,
ongeacht het aantal werknemers dat werkzaam is, zijn verplicht in geval
van ziekte gedurende een jaar het loon door te betalen. Bedrijven kunnen
voor dit risico een particuliere verzekering afsluiten.
Bij het effect van de door de leden van de SP-fractie genoemde
maatregelen dient bedacht te worden dat het om verschillende typen van
verzuim gaat, namelijk kortdurend en langdurend ziekteverzuim. Deze
vormen van verzuim vergen een verschillende aanpak en hebben daarom
ook een ander effect. De invoering van een loondoorbetalingsverplichting
51
gedurende de eerste twee resp. zes weken heeft betrekking op het
kortdurend verzuim. Dit type verzuim is relatief makkelijk beïnvloedbaar
door het verhogen van de verzuimdrempel, bijvoorbeeld door betere
meldingsprocedures of verbetering van de werksfeer.
Door verlenging van de loondoorbetalingsverplichting naar één jaar is de
focus meer gericht op het terugdringen van het ziekteverzuim dat langer
dan zes weken duurt. De nadruk komt meer te liggen op reïntegratie in
eigen dan wel in andere passende arbeid. Het effect van deze
inspanningen is echter niet zo direct als die van de aanpak van het
kortdurend verzuim, in de zin dat een snelle daling van het ziekteverzuim
plaatsvindt.
De verlenging van één naar twee jaar zal een substantieel effect hebben
op de reïntegratie-inspanningen die door werkgever en werknemer
worden verricht. Deze inspanningen zullen naar verwachting leiden tot
een daling van het langdurig ziekteverzuim. Er is voor werkgevers sprake
van een groot belang bij een zo vroeg mogelijke reïntegratie, omdat de
besparingen groter zijn naarmate werkhervatting eerder plaatsvindt. In
het huidige systeem worden reïntegratie-inspanningen aan het eind van
het eerste ziektejaar, in het zicht van WAO-toetreding, dikwijls
stopgezet, omdat de kosten daarvan niet langer opwegen tegen de baten.
Dit risico valt weg als gevolg van de verlenging van de
loondoorbetalingsverplichting naar twee jaar. Bovendien leidt dit ertoe
dat werkgevers ook in het tweede ziektejaar hun verantwoordelijkheid
voor reïntegratie op zich nemen, omdat zij ook direct de financiële
consequenties dragen van het ziekteverzuim van de werknemer. De
verantwoordelijkheid voor de loondoorbetaling en voor de reïntegratie
worden met dit wetsvoorstel met elkaar in evenwicht gebracht.
Werkgevers krijgen niet zozeer meer financiële prikkels. Tegenover de
toename van de loonkosten staat immers een daling van de premielasten.
Wel ontstaat een sterkere directe financiële prikkel, omdat de werkgever
ook in het tweede jaar van ziekte direct met de kosten van de
inkomensvergoeding van de desbetreffende werknemer wordt
geconfronteerd, in plaats van een ophoging van de WAO-premie die op
een later tijdstip plaatsvindt dan het moment waarop de werknemer de
WAO-uitkering ontvangt.
De leden van de SP-fractie vragen of de werknemers die momenteel
reeds een groter risico op arbeidsuitval wegens ziekte kennen, zoals
oudere werknemers, arbeidsgehandicapte en chronisch zieke
werknemers, een groter financieel risico voor werkgevers zullen worden.
Deze leden willen verder weten of de regering het met hen eens is dat de
reïntegratiekansen van zieke of anderszins tijdelijk of gedeeltelijk
arbeidsongeschikte werknemers bij een nieuwe werkgever verder zal
verkleinen?
Het spreekt voor zich dat bepaalde groepen werknemers een groter risico
op arbeidsuitval kennen dan andere. Tot nu toe zijn de mechanismen die
er toe strekken om dit risico te beperken artikel 29b, private
52
risicoverzekeringen afdoende gebleken om dit grotere financiële risico
te beperken. Deze mechanismen blijven bestaan, en er is geen reden om
aan te nemen dat die onder de nieuwe wetgeving minder goed zullen
functioneren.
De leden van de SP-fractie verzoeken om uiteen te zetten wat het
lasteneffect voor werkgevers zou zijn van invoering van een collectieve
ziektewet voor een periode van twee jaar, waarbij alle huidige
particuliere verzekeringen voor de kosten van de loondoorbetaling bij
ziekte vervangen zouden worden door een collectieve verzekering,
gebaseerd op maximale solidariteit met een eigen risico van twee,
respectievelijk zes weken, voor kleine, respectievelijk grote werkgevers.
Deze vraag is niet op korte termijn te beantwoorden, omdat niet
voldoende gegevens beschikbaar zijn over het verzuim en verzuimduur
binnen grote en kleine bedrijven. Wel kan worden opgemerkt dat een
dergelijke regeling de inspanningen van werkgevers gericht op het
terugdringen van het langdurig ziekteverzuim ernstig zou kunnen
ontmoedigen, omdat na afloop van de eigenrisicoperiode de kosten van
het verzuim weer worden omgeslagen over het collectief en de prikkel tot
reïntegratie is verdwenen.
De leden van de VVD-fractie vragen om concrete cijfers over de mate
waarin kleine bedrijven zich verzekeren tegen de kosten van ziekte en
arbeidsongeschiktheid.
Ongeveer 80% van alle werkgevers is verzekerd tegen de kosten van
loondoorbetaling bij ziekte. Onder kleine werkgevers (50 werknemers)
op minder dan 50%.
Slechts 20% van de werkgevers heeft een verzekering tegen Pemba-
premieschokken afgesloten.
De leden van de VVD-fractie vragen de regering of zij niet bevreesd is
dat het herstel in de laatste drie maanden van het eerste ziektejaar fors zal
verschuiven naar de laatste drie maanden van het tweede ziektejaar. De
regering benoemt deze mogelijkheid wel, zo constateren deze leden,
maar geeft niet aan welk bedrag hiermee is gemoeid danwel hoe dit kan
worden voorkomen. Deze leden vragen dit alsnog te doen en concrete
cijfers te noemen. Ook vragen deze leden te bevestigen dat om deze
negatieve gevolgen te voorkomen het van belang is een financiële prikkel
na het eerste ziektejaar in te bouwen door in het tweede ziektejaar de
loondoorbetaling maximaal zeventig procent te laten zijn.
Deze vraag is, naar aanleiding van een soortgelijke vraag van de leden
van de fractie van GroenLinks, beantwoord in hoofstuk 2a.
De leden van de VVD-fractie vragen het effect van het ruimere
arbeidsongeschiktheidscriterium in de loondoorbetalingsperiode concreet
te becijferen.
53
Dat het WAO-criterium (in ieder geval in de praktijk) enger is dan het
WULBZ-criterium blijkt uit het feit dat er mensen voor de WAO
afgewezen worden die op het moment van keuring blijkbaar nog wel aan
het WULBZ-criterium voldoen. Het gaat dan (data 2001) om ongeveer
35.000 mensen die geschikt voor eigen werk of minder dan 15%
arbeidsongeschikt worden bevonden. Een aanzienlijk deel van deze groep
zal echter geen werk hervatten, maar in bijvoorbeeld WW of bijstand
terecht komen. Aan deze groep worden bij verlengde loondoorbetaling
effectief dus geen extra kosten gemaakt ten opzichte van de huidige
situatie. In de raming is gerekend dat de helft van de afgewezenen in de
huidige situatie niet meer voor kosten zorgt, maar in de verlengde duur
loondoorbetaling wel. In het begin van het tweede ziektejaar zijn er
vanwege het wegvallen van de keuring daarom meer mensen, maar dit
wordt snel gecompenseerd door de overige neerwaartse effecten, zoals
aanscherping van het WULBZ-criterium en de versterking van de
reïntegratie-inspanningen onder invloed van Poortwachter en grotere
financiële prikkels voor zowel werknemers als werkgevers en
verzekeraars.
Is het niet mogelijk, zo vragen de leden van de VVD-fractie vervolgens,
het effect van het ruimere arbeidsongeschiktheidscriterium te
ondervangen door in het tweede ziektejaar weliswaar de
loondoorbetaling te verlengen met een jaar maar niettemin het
arbeidsongeschiktheidscriterium aan te scherpen? Zij verzoeken de
regering hier een aantal modaliteiten voor aan te reiken en uit te werken.
In het wetsvoorstel is een keuze gemaakt voor een heldere scheiding
tussen private en publieke verantwoordelijkheden. Gedurende de eerste
twee jaar van ziekte is de werkgever eerstverantwoordelijke voor de
inkomensbescherming en de reïntegratie van zieke werknemers. De
loondoorbetaling door de werkgever bij arbeidsongeschiktheid door
ziekte vindt zijn grondslag in de arbeidsovereenkomst die hij met de
werknemer heeft gesloten. Daaruit vloeit voort dat de ongeschiktheid
voor de bedongen arbeid het relevante criterium is. De eventuele
geschiktheid voor passende arbeid is relevant voor de reïntegratie-
inspanningen van zowel werkgever als werknemer. Indien de werkgever
passende arbeid kan aanbieden, in het eigen bedrijf of bij een andere
werkgever, kan hij daarmee zijn schade beperken.
Ook in praktisch opzicht zou het voor een werkgever buitengewoon
moeilijk zijn om de loondoorbetaling te laten afhangen van de
geschiktheid voor gangbare arbeid, het criterium van de WAO. Het
hanteren van dit criterium in het tweede ziektejaar zou in feite betekenen
dat de keuring door het UWV op een eerder moment plaatsvindt. Het
vaststellen van de mate van arbeidsongeschiktheid vereist immers
deskundigheid die bij werkgevers en arbodiensten in onvoldoende
aanwezig is. Het impliceert onder meer dat werkgevers het CBBS zouden
moeten gaan hanteren. De schaarse capaciteit van bedrijfsartsen kan
bovendien beter benut worden voor het onderzoeken van de
mogelijkheden om passende arbeid te verrichten. Omdat de kennis in de
private sector in onvoldoende aanwezig is, zou het vaststellen van
54
arbeidsongeschiktheid door het UWV moeten plaatsvinden. Hiermee zou
het keuringsmoment, anders dan het wetsvoorstel beoogt, naar voren
worden gehaald.
De leden van de VVD-fractie merken verder op dat de regering aangeeft
dat vanwege de opwaartse en neerwaartse effecten die onderhavig
wetsvoorstel met zich meebrengt een lichte besparing vanaf 2003 op de
kosten van de eerste twee ziektejaren wordt verwacht van circa 100 á 200
miljoen euro. De regering geeft een drietal oorzaken van deze besparing
aan in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel. Deze leden
vragen om per oorzaak aan te geven of deze besparingen of kosten met
zich meebrengt en welke omvang deze zullen hebben.
De verschillende onderdelen die tot besparingen of tot extra uitgaven
leiden zijn te zeer met elkaar verweven om te isoleren. Verwacht wordt
wel dat de balans doorslaat naar besparingen.
De twee opwaartse effecten worden beide gedempt. Het ruimere
WULBZ-criterium kan initieel tot een groter volume leiden maar onder
Poortwachter worden de aangescherpte reïntegratie-verplichtingen in de
loop van het tweede ziektejaar al zodanig strenger dan nu, dat bij
wetsconforme toepassing geen sprake meer is van een versoepeling. Het
effect van wegvallen van de WAO-keuring wordt gedempt door een
sterkere financiële prikkel voor werknemers na het eerste ziektejaar. Van
de neerwaartse effecten wordt juist verwacht dat zij elkaar versterken.
Als de bovenwettelijke aanvullingen daadwerkelijk beperkt worden,
hebben namelijk alle betrokken partijen (werkgever, werknemer en
verzekeraar) een groter financieel belang bij reïntegratie dan nu het geval
is.
De leden van de VVD-fractie vragen voorts om kwantitatief aan te geven
wat de gevolgen van dit wetsvoorstel zullen zijn voor de ontwikkeling
van het ziekteverzuim, WAO-instroom en WAO-aantallen. De leden van
de VVD- fractie vinden het nauwelijks aanvaardbaar dat de effecten die
het wetsvoorstel beoogt niet zelfs niet in de vorm van een globale
indicatie worden aangegeven. Het gegeven dat dit wetsvoorstel
onderdeel is van een breder pakket aan WAO- maatregelen doet daar
volgens deze leden niets aan af.
De leden van de fractie van de PvdA willen weten wat de de facto
besparing is indien in het tweede ziektewetjaar het inkomen
daadwerkelijk terugloopt tot 70% van het oorspronkelijk loon. Deze
leden vragen of berekend is voor hoeveel mensen er vanwege de
voorgenomen wetgeving sprake zal zijn van een substantiële
inkomensdaling in het tweede ziektewetjaar. Ook vraagt zij de regering
of deze iedere inkomenssuppletie in het tweede ziektewetjaar uitsluit.
Deze leden vragen ook naar de gevolgen voor de inkomenspositie en het
ontstaan van problematische schulden van de betreffende huishoudens.
Heeft de regering inzicht in welke inkomenscategorieën deze
inkomensdaling zich voordoet, zo ja welke groepen voor welke grootte?
Kan er sprake zijn van een substantiële extra vraag op budgetbegeleiding
55
en schuldhulpverlening. In hoeverre zullen huishoudens met een laag
inkomen een aanvullend beroep op huur- of loonkostensubsidie moeten
doen? Om hoeveel huishoudens gaat het?
Het ziekteverzuim kan als gevolg van vergroting van inspanningen van
betrokken partijen (werkgevers, werknemers, arbodiensten, verzekeraars)
dalen. In de raming is zeer behoedzaam gerekend met een daling van 75
á 150 miljoen euro op totale kosten van eerstejaars ziekteverzuim van
rond de 9 miljard euro.
De gevolgen voor het WAO-volume zouden in theorie beperkt moeten
zijn, wanneer wordt afgezien van het realiseren van niet meer dan 70%
loondoorbetaling in het tweede ziektejaar. Het uitsluiten van de `snelle
herstellers' heeft immers slechts marginale effecten op het aantal
WAO'ers. Maar als de verlenging van de loondoorbetaling resulteert in
reïntegratie van mensen die nu, in de WAO, als kansloos voor de
arbeidsmarkt beschouwd zouden worden, kan een groter volume-effect
verwacht worden.
In totaliteit tellen deze factoren op tot de geraamde 100 a 200 mln. euro.
Daarenboven kunnen er en zullen zich besparingseffecten voordoen
indien gerealiseerd wordt dat de loondoorbetaling in het tweede
ziektejaar beperkt blijft tot 70% van het loon.
De besparing voor de werkgever bestaat uit een direct deel (als gevolg
van minder loondoorbetaling) en een indirect deel (lager ziekteverzuim
door sterkere prikkel voor werknemers). Kwantificering hiervan is lastig,
omdat gewerkt moet worden met elasticiteiten die zich in wezen niet
goed lenen voor de hier bedoelde effecten. Ook is het moeilijk partiële
effecten te tonen waarvan zo uitdrukkelijk is beoogd dat ze deel uitmaken
van een groter geheel. Aannemelijk is evenwel dat het totale effect tussen
0,5 en 1 mld euro ligt, waarvan grofweg 1/3 direkt effect en 2/3 indirekt
effect. In principe krijgen alle nieuwe zieken die langer dan één jaar ziek
zijn en nu recht zouden hebben op een bovenwettelijke aanvulling op de
WAO-uitkering, te maken met een substantiële inkomensdaling in het
tweede ziektejaar, waarbij uiteraard de duur van de ziekte bepaalt hoe
lang de inkomensdaling duurt. Het gaat om 50 á 60.000 mensen per jaar,
die over alle inkomensgroepen verdeeld zijn met op individueel niveau
het zwaartepunt bij beneden-modale inkomens.
Of en in hoeverre het aantal problematische schulden zal toenemen of dat
extra vraag naar budgetbegeleiding, schuldhulpverlening, huursubsidie of
loonkostensubsidie zal ontstaan, is afhankelijk van een aantal individuele
factoren zoals daadwerkelijke inkomensachteruitgang, neveninkomsten,
verdienende partner, vermogen etc.
Overigens zij opgemerkt dat de bovenwettelijke aanvullingen boven de
70% in de meeste CAO's maar gedurende één jaar worden verstrekt. De
betrokkenen die langdurig arbeidsongeschikt zijn, krijgen nu dus een jaar
eerder met het inkomen te maken die ze anders toch hadden gekregen.
Voorts is bij tweeverdieners de inkomensachteruitgang doorgaans
beperkt, mede omdat relatief vaak de persoon met het laagste inkomen
van de twee arbeidsongeschikt wordt. In gevallen van alleenverdieners
geldt dat de laagste inkomens in ieder geval beschermd worden door de
56
Toeslagenwet of de ABW. Voor deze mensen geldt dat evt.
bovenwettelijke aanvullingen boven de 70% toch al in mindering op de
toeslag gebracht zouden worden.
De leden van de fractie van de PvdA vragen wat voor de individuele
bedrijven de maximale extra kosten dan wel besparingen van deze
maatregel zijn. De leden zijn benieuwd of er wel een maximum bestaat.
Ook vragen zij hoeveel bedrijven te maken krijgen met een verhoging
van kosten en hoeveel bedrijven met een verlaging.
De maximale extra besparingen zijn eenvoudig af te leiden. Die treden op
bij bedrijven die zich niet verzekeren voor het tweede ziektejaar en niet
met langdurige ziektegevallen te maken krijgen. Deze bedrijven besparen
één jaar Pemba-premie (in 2003 voor kleine bedrijven gelijk aan 2,38%,
en voor grote bedrijven minstens gelijk aan 0,59%, de minimum-premie
voor grote werkgevers).
De precieze gevolgen voor een individueel bedrijf waar wel een
arbeidsongeschiktheidsgeval optreedt, hangen af van een groot aantal
factoren zoals de loonsom van het bedrijf, het loon van de
arbeidsongeschikt geworden werknemer, de mate van
arbeidsongeschiktheid, de duur van de arbeidsongeschiktheid, de leeftijd
van de werknemer etc. De maximale extra uitgaven van één extra
arbeidsongeschiktheidsgeval zijn gelijk aan één jaar loondoorbetaling.
Zo'n geval kan optreden bij een werkgever die zich niet verzekert voor
het tweede ziektejaar en al de maximum-Pembapremie betaalt. Een extra
arbeidsongeschiktheidsgeval zou voor zo'n bedrijf immers niet meer tot
stijging van de Pemba-premie leiden.
De overgrote meerderheid van de werkgevers zal er nauwelijks op voor-
of achteruitgaan. Voor de meeste kleine werkgevers zullen de extra
verzekeringskosten ongeveer opwegen tegen de WAO-premiedaling.
Grote werkgevers dragen onder Pemba al feitelijk hun eigen lasten en
zullen dat bij verlengde loondoorbetaling blijven doen. Precieze aantallen
zijn nog niet te geven omdat de mate van verzekering, de precieze
premiepercentages en de precieze WAO-premiedaling nog niet bekend
zijn.
b. Gevolgen voor de rechterlijke macht
De leden van de VVD-fractie verzoeken ook cijfermatig te onderbouwen
wat de gevolgen voor de rechterlijke macht zullen zijn van het
wetsvoorstel.
In het wetsvoorstel wordt de bestaande regeling over geschillen over het
al dan niet ziek zijn uitgebreid. Hieraan worden geschillen over de
nakoming van de in het BW neergelegde reïntegratieverplichtingen
toegevoegd. Ook wanneer sprake is van een conflict over de reïntegratie-
inspanningen, kan dit pas aan de rechter worden voorgelegd nadat een
deskundigenoordeel is gevraagd. Werkgevers en werknemers worden
door dit wetsvoorstel gestimuleerd hiervoor zoveel mogelijk een eigen
57
geschillenregeling te treffen. Indien dit niet is gebeurd en men het geschil
aan de rechter wil voorleggen, dan dient een deskundigenoordeel aan het
UWV gevraagd te worden. Gezien de ervaring dat partijen zich in zeer
veel gevallen bij een deskundigenoordeel neerleggen ligt het in de lijn
der verwachting dat het beroep op de rechterlijke macht zal afnemen. Er
zijn geen gegevens voor een exacte cijfermatige onderbouwing van deze
verwachting.
c. Administratieve lasten voor de werkgever
De leden van de VVD-fractie vragen om een overzicht van de effecten
die de verschillende maatregelen van dit wetsvoorstel hebben voor de
administratieve lasten voor werkgevers. De leden van de CDA-fractie
vragen specifiek hoe de becijferingen zijn ten aanzien van de langere
begeleiding door de arbodienst en de grotere inspanning om de werkplek
aan te passen voor reïntegratie en preventie. Hoe groot is de te
verwachten spin-off op dit terrein? Voorts vragen deze leden met
hoeveel de administratieve lasten toenemen nu bij beëindiging van
contracten voor bepaalde tijd en overdacht naar het UWV een
reïntegratieverslag moet worden ingeleverd, indien het verzuim langer
dan zes weken duurt. De leden van de fractie van de PvdA vragen om een
reactie op de kritiek van het VNO/NCW en het FNV/CNV op de
toename van de administratieve lasten en de toevoeging van een nieuw
toetsmoment na 13 weken.
Bij de berekening van de administratieve lasten is onderscheid gemaakt
naar verzwaringen en verlichtingen. Zoals aangegeven in de memorie
van toelichting treedt er per saldo een administratieve lastenverlichting
op.
De lastenverzwaringen zijn het gevolg van de aanscherping van de 13e-
weekmelding. De ziekmelding aan het UWV wordt met een aantal
vragen uitgebreid. De aanscherping van de 13de weekmelding is echter
zodanig vormgegeven dat de administratieve last voor de werkgever niet
onnodig wordt verzwaard. Dit gebeurt onder andere door een uitgebreide
toelichting bij de ziekmelding. Opgemerkt zij, zoals in deze nota nader
toegelicht in hoofdstuk 4a, dat van een extra toetsingsmoment geen
sprake is. De extra kosten voor het uitbreiden van het vragenformulier en
het verstrekken van een afschrift van ziekmelding aan de werknemer
worden berekend als volume maal prijs, en bedragen 1,2 mln euro. De
andere lastenverzwaringen zijn het gevolg van de herstelmeldingen in het
tweede ziektejaar. De kosten hiervan bedragen ongeveer 140.000 euro.
De totale administratieve lastenverzwaringen bedragen afgerond 1,3 mln
euro. Bij de berekening van de administratieve lasten is rekening
gehouden met de langere begeleiding door de arbodienst en de grotere
inspanning om de werkplek aan te passen voor reïntegratie en preventie.
Dit is verdisconteerd in de hogere prijs waarmee is gerekend voor het
maken van reïntegratieverslagen en werkplekaanpassing. Als gevolg van
deze aanname is er geen te verwachten spin-off elders op het terrein van
58
de administratieve lasten. Uiteraard zijn er wel positieve effecten op de
uitkeringslasten, zoals in het voorgaande hoofdstuk besproken.
De administratieve lastenverlichting met betrekking tot het opstellen van
reïntegratieverslagen zijn als volgt opgebouwd. In de huidige situatie
bedragen de kosten ruim 30,8 mln euro. In de nieuwe situatie zal het
aantal reïntegratieverslagen lager zijn, maar zal de prijs van een
reïntegratieverslag hoger zijn vanwege de langere verslagperiode, de
begeleiding door de arbodienst en de grotere inspanning om de werkplek
aan te passen aan preventie en reïntegratie. In de nieuwe situatie
bedragen de kosten circa 25 mln euro. Derhalve huidige minus nieuwe
situatie treedt er een lastenverlichting op van afgerond 5,8 mln euro.
Per saldo is derhalve sprake van een administratieve lastenverlichting van
5,8-1,3= 4,5 mln euro.
Bij deze berekeningen is overigens geen rekening gehouden met het feit
dat de administratieve lastendruk zal toenemen doordat werkgevers, als
een arbeidscontract voor bepaalde tijd eindigt en het verzuim langer dan
6 weken heeft geduurd, een reïntegratieverslag bij het UWV moeten
indienen. Omdat exacte cijfers van relevante aantallen ontbreken, kan
hiervan geen exacte berekening worden gegeven. Wel is bekend dat
maximaal 25.000 dienstverbanden eindigen in het eerste ziektejaar. Niet
bekend is hoe lang de ziekteduur is op het moment van de beëindiging
van de dienstbetrekking. Echter, uit cijfers uit het verleden blijkt dat circa
10% van het aantal beëindigde ziektegevallen langer dan 6 weken duurt.
Indien deze gegevens gecombineerd worden, zou dat betekenen dat voor
maximaal 2.500 werknemers in het eerste ziektejaar een
reïntegratieverslag moet worden ingeleverd. De additionele
administratieve lastenverzwaring voor werkgevers zou dan maximaal
700.000 euro bedragen.
59
6. Monitoring en evaluatie
De regering stelt voor de invoering en toepassing van dit wetsvoorstel
binnen vier jaar na de inwerkingtreding daarvan te evalueren. De leden
van de PvdA-fractie menen dat als het wetsvoorstel in zijn huidige vorm
en op dit moment onverhoopt doorgang vindt in ieder geval al na twee
jaar een evaluatie dient plaats te vinden.
Het wetsvoorstel maakt deel uit van een ingrijpende herziening van het
stelsel van arbeidsongeschiktheidsregelingen. De regering geeft er de
voorkeur aan om het nieuwe stelsel in zijn geheel te evalueren. De
nieuwe wetgeving op het terrein van arbeidsongeschiktheid zal pas op
zijn vroegst over twee jaar (na het verstrijken van de verlengde
loonbetalingsperiode) materieel effect hebben. Een tussentijdse evaluatie
van de effecten van het totaalpakket is op dat moment derhalve nog niet
mogelijk.
Een tussentijdse evaluatie zou overigens voor een belangrijk deel
betrekking hebben op de reïntegratie-inspanningen die in het tweede
ziektejaar worden verricht. Dit is ook een van de onderwerpen van de
evaluatie van de Wet verbetering poortwachter, waarmee op dit moment
een aanvang wordt gemaakt. Zodra er informatie van belang beschikbaar
is, zal de regering de Kamer daarover uiteraard tussentijds informeren.
Daarbij is nog van belang dat de Stuurgroep verbetering poortwachter de
implementatie van de Wet verbetering poortwachter volgt en zonodig
rapporteert over eventueel noodzakelijke bijsturing. Aan de Stuurgroep is
gevraagd om bij haar monitoring tevens de werking van dit wetsvoorstel
te betrekken.
Gelet op het voorgaande is het kabinet van oordeel dat een aparte
evaluatie van het voorliggend wetsvoorstel na twee jaar niet effectief is.
Een algehele monitoring van de voortgang van maatregelen op het gebied
van ziekte en arbeidsongeschiktheid acht het kabinet wel van belang om
zo tijdig zicht te krijgen op de structurele volume- en kosteneffecten.
60
7. Artikelsgewijs
Artikel I onderdeel A
De leden van de PvdA-fractie menen dat bij wijziging van de WAO het
overeengekomen flexibele keuringsmoment voor geheel
arbeidsongeschikten tegelijkertijd dient te worden opgenomen als
onderdeel van het in de SER gesloten akkoord.
Zoals in hoofdstuk 1 al werd aangegeven, is het besluit tot het niet
doorvoeren van een flexibel claimbeoordelingsmoment voornamelijk op
praktische gronden genomen. Wanneer het stelsel in zijn geheel wordt
herzien, kunnen andere overwegingen ook een rol gaan spelen. Het is nog
te vroeg om hierover thans reeds uitspraken te doen.
Artikel XIII Inwerkingtreding
De leden van de PvdA-fractie vragen een toelichting op, en
onderbouwing van de verklaring van de regering dat dit wetsvoorstel een
zodanige urgentie heeft dat het de buitenwerkingstelling van de Tijdelijke
Referendumwet rechtvaardigt.
In het wetsvoorstel is geregeld dat de verlenging van de periode van
loondoorbetaling bij ziekte van toepassing is op de werknemers die ziek
worden op of na 1 januari 2003. Hoewel juridisch niet noodzakelijk,
werd het uiterst wenselijk geacht het wetsvoorstel per 1 januari 2003 in
werking te laten treden zodat de verlenging niet van toepassing zou
worden op werknemers die reeds ziek zijn bij de inwerkingtreding van
het wetsvoorstel. Gelet op de periode die restte tussen het tijdstip van
indiening van het wetsvoorstel en 1 januari 2003 werd daarom in de
inwerkingtredingsbepaling de mogelijkheid ingebouwd toepassing te
geven aan artikel 16 van de Tijdelijke referendumwet en derhalve een
uitzondering te maken op artikel 12 van de Tijdelijke referendumwet.
De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
A.J. de Geus
61