Ministerie van Justitie
Staat van handhaving Analyse verlening en handhaving vergunningen in 13 casusgemeenten
Utrecht, 21 november 2002 GW08/rapport/027l
Onderzoek in opdracht van het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatie centrum
(WODC) van het Ministerie van Justitie.
Inhoud
1 Samenvatting 4
2 Opzet onderzoek 8
2.1 De incidenten en het inzicht 8
2.2 Begeleiding onderzoek 9
3 Profiel casusgemeenten 11
3.1 Kenmerken 11
4 Werkwijzen 12
4.1 Normen 12
4.1.1 Vertrekpunt 12
4.1.2 Praktijk 13
4.1.3 Observaties rond gebruik normen 14
4.2 Programmatisch handhaven en gebruik instrumenten 14
4.2.1 Vertrekpunt 14
4.2.2 Praktijk 15
4.2.3 Observaties programmatisch handhaven en instrumenten 16
5 Inzet en productie 17
5.1 Formatie 17
5.2 Productie (output) 18
5.3 Functieschalen 19
5.4 Observaties formatie, productie en functieschalen 19
6 Organisatie van de 'handhaving' 20
6.1 Vertrekpunt 20
6.2 Structuur 20
6.3 Functiescheiding 20
6.4 (Integraal) Handhavingsoverleg 21
6.5 Observaties organisatie, functiescheiding en handhavingsoverleg 21
7 Democratische inbedding 22
7.1 Vertrekpunt 22
7.2 Bestuurlijke betrokkenheid 22
7.3 Bestuurlijke rapportage 23
7.4 Bestuurlijke 'temperatuur' 23
7.5 Observaties bestuurlijke betrokkenheid, rapportage en temperatuur 24
8 Kwaliteit 25
8.1 Vertrekpunt 25
8.2 Formatief handhavingstekort 25
8.3 Zelfevaluatie experts 26
8.4 Professioneel handhavingstekort 28
8.5 Juridisch handhavingstekort 28
8.6 Observaties handhavingstekort 28
Andersson Elffers Felix
9 Normen en kengetallen 29
9.1 Handhavingsnormen 29
9.2 Productienormen 30
9.3 Programma, normen en kengetallen 30
10 Conclusies en aanbevelingen van AEF 32
10.1 Organiseer meer bestuurlijke aandacht 32
10.2 Ontwikkel normen en index voor monitoring 33
10.3 Versterk integraal programmatisch handhaven 34
10.4 Versterk lokale democratische inbedding 35
10.5 Leg relatie tussen bestuurlijke ambities en benodigde middelen 36
Bijlage 1 Verantwoording onderzoek in casusgemeenten 37
Bijlage 2 Overzichtstabellen formatie, productie en schaal casusgemeenten 42
Bijlage 3 Berekeningen formatief tekort verlening en handhaving 45
Bijlage 4 Reactie beoordelingscommissie 50
p 3
GW08/rapport/027m.doc
Andersson Elffers Felix
1 Samenvatting
In opdracht van het Wetenschappelijk Onderzoek en Documentatie Centrum (WODC) van het
Ministerie van het Justitie heeft Andersson Elffers Felix (AEF) verkennend onderzoek gedaan
naar 'de staat van de handhaving' bij gemeenten. Het betreft een kwalitatief onderzoek in een
beperkt aantal (13) casusgemeenten. Onderwerp van onderzoek is de vergunningverlening en
handhaving van gemeentelijke veiligheidsvoorschriften ten aanzien van bouw en inrichtingen
(bouw-, milieu- en brandveiligheidsregelgeving). Doel is meer inzicht te krijgen in:
- personeelsformatie en middelen
- organisatie van de vergunningverlening en handhaving
- productie
- werkwijzen
- normen en kengetallen.
In periode februari/mei zijn bij de casusgemeenten rond de bovenstaande onderwerpen
gegevens verzameld en gesprekken gevoerd (op ambtelijk niveau). Daarna zijn de
onderzoeksgegevens geanalyseerd. De aangeleverde gegevens zijn door de gemeenten
bilateraal getoetst. De gevonden verschillen en de verklaring van de gevonden verschillen in de
analyse zijn plenair getoetst.
De 13 gemeenten zijn op basis van een zorgvuldige procedure geselecteerd. Na de selectie is
getoetst of het qua structuur geen a-typische gemeenten zijn. Het onderzoek geeft een eerste
beeld van de handhaving in 'modale Nederlandse gemeenten'. De (vier) grote steden en
gemeenten met minder dan 20.000 inwoners vallen daar buiten; deze zijn niet onderzocht.
Hieronder zijn de belangrijkste observaties weergegeven.
Het gebruik van normen
Met betrekking tot normen kan een onderscheid worden gemaakt naar handhavingsnormen en
naar productienormen. Onder een handhavingsnorm wordt hier verstaan: het gewenste
handhavingsniveau. De handhavingsnormen geven de bestuurlijke ambities aan op het terrein
van de vergunningverlening, het toezicht en de handhaving en welke risico's het bestuur
acceptabel acht. De productienormen geven de relatie aan tussen het risico van een inrichting
en de intensiteit van de inzet (weergegeven in uren en controlefrequenties) die nodig is voor
een professionele toetsing in het kader van vergunningverlening en handhaving. Hanteren van
normen ziet AEF als één van de noodzakelijke verschijningsvormen van professioneel
handhavingsbeleid. Op de door ons bestudeerde terreinen komen in de casusgemeenten
duidelijk verschillen naar voren. In aflopende volgorde ontstaat het volgende beeld:
De casusgemeenten hebben in de meeste gevallen (negen) voor de brandweer eigen normen
ontwikkeld. De algemeen geaccepteerde prevap-norm (preventie actie plan) is daarbij als
uitgangspunt gehanteerd. Zeven van de dertien casusgemeenten hebben voor milieu eigen
normen ontwikkeld. De basis daarvoor ligt meestal in de BUGM/VOGM normen1. Op het terrein
van bouw- en woningtoezicht (BWT) wordt het minst met normen gewerkt. Enkele
casusgemeenten hebben eigen normen ontwikkeld. In casusgemeenten met eigen
productienormen zijn deze ook formeel vastgesteld door de gemeenteraad.
1
(Vervolg) Bijdrageregeling Uitvoering (Ontwikkeling) Gemeentelijk MiIieubeleid
p 4
GW08/rapport/027m.doc
Andersson Elffers Felix
Kortom: voor alle drie de terreinen gelden er in de casusgemeenten verschillende opvattingen
over normen. Belangrijk is te constateren dat er, behoudens voor de brandweer, geen
algemeen geaccepteerde beroepsstandaard voor de normering van vergunningverlening en
handhaving is.
Programmatisch handhaven en het gebruik van instrumenten
Naar aanleiding van de analyses van de rampen in Enschede en Volendam wordt algemeen
aanbevolen om de verschillende onderdelen van de handhaving beter op elkaar af te stemmen
en om op een meer programmatische wijze te handhaven.
We zien dat geïntegreerde handhavingsprogramma's voor zowel brandweer als milieu als
bouw- en woningtoezicht in een beperkt aantal casusgemeenten in ontwikkeling zijn. In de
andere casusgemeenten zijn er (nog) geen integrale handhavingsprogramma's.
Het merendeel van de casusgemeenten werkt met werkplannen voor de afzonderlijke terreinen
(brand, milieu, BWT), in deze werkplannen zijn alleen gegevens over te realiseren uren
(gekoppeld aan de beschikbare formatie) opgenomen en geen beoogde kwantitatieve
resultaten.
Opnieuw vormt de brandweer hierop een uitzondering: het instrument activiteitenplan of
bedrijfsplan wordt bij de helft van de casusgemeenten intensief gebruikt en is bij drie
gemeenten in ontwikkeling. Dit instrument kent een behoorlijke mate van gedetailleerdheid.
Het bestuur kan hiermee prioriteiten stellen en de voortgang monitoren.
Formatie, productie en functieschalen
In het onderzoek is geïnventariseerd hoeveel formatie er wordt ingezet op vergunningverlening
en handhaving, hoeveel 'productie' daar mee gerealiseerd wordt en wat het niveau van de
formatie is.
Tabel2: gemiddelde aantallen fte voor de grote en de kleine casusgemeenten per 10.000
inwoners voor handhaving (Ver= vergunningverlening, T&H= toezicht en handhaving, Tot= totaal).
Brand BWT Milieu Totaal generaal
Ver T&H Tot Ver T&H Tot Ver T&H Tot Ver T&H Tot
Groot 0,29 0,20 0,50 0,76 0,92 1,98 0,55 0,79 1,34 1,60 1,91 3,82
Klein 0,40 0,16 0,75 1,11 0,58 1,85 0,54 0,69 1,23 2,05 1,43 3,82
De tabel maakt het mogelijk de inzet voor de handhaving te vergelijken tussen de grotere en
kleinere casusgemeenten: het algemene beeld is dat de formatie per 10.000 inwoners bij grote
en kleine gemeenten ongeveer gelijk is. De kleine gemeenten concentreren hun aandacht op
verlening; de grote meer op toezicht en handhaving.
2 de totalen wijken in enkele gevallen af van de som der onderdelen. Dat komt omdat in
deze gevallen de gegevens over de afzonderlijke onderdelen niet bekend zijn. De
verhouding tussen grote en kleine gemeenten op die afzonderlijke onderdelen is hiervoor
gecorrigeerd.
p 5
GW08/rapport/027m.doc
Andersson Elffers Felix
Tabel: gemiddelde productie op handhavingsgebied per jaar, per 10.000 inwoners
(Ver= Vergunningverlening, T&H= toezicht en handhaving)
Brand BWT Milieu Totaal generaal
Ver T&H Ver T&H Ver T&H Ver T&H
Groot 8 29 114 188 9 44 131 261
Klein 22 22 115 118 10 57 147 197
Uit deze tabel blijkt dat de kleine gemeenten meer verlenen dan de grote gemeenten, en dat de
grote gemeenten een hogere productie per 10.000 inwoners hebben voor toezicht en
handhaving. Deze observatie spoort met de conclusie uit de vorige tabel, dat de kleine
gemeenten relatief meer formatie inzetten voor Verlening en de grote meer voor Toezicht en
Handhaving.
Tabel: gemiddelde functieschaal medewerkers vergunningverlening en handhaving
Gemiddelde schaal Brand BWT Milieu
Groot 7,9 9,5 9,5
Klein 8,5 8,9 8,8
De functieschalen van de medewerkers in de grote casusgemeenten zijn gemiddeld genomen
iets hoger dan in de kleine casusgemeenten. Het verschil is echter niet groot.
Organisatie, functiescheiding en handhavingsoverleg
Een beoordeling van de handhavingsorganisatie wijst uit dat er in de casusgemeenten niet
gesproken kan worden van 'de handhavingsorganisatie'. Die bestaat uitsluitend virtueel. De
verschillende handhavingsfuncties en de verschillende clusters zijn verspreid binnen de
gemeentelijke organisatie aanwezig.
Functiescheiding tussen vergunningverlening en toezicht/handhaving komt bij brand en bouw-
en woningtoezicht meestal niet voor. Bij milieu vaak wel.
In vijf van de dertien casusgemeenten (zowel klein als groot) is er sprake van een integraal
handhavingsoverleg. In de meeste gevallen is dat recentelijk (in de afgelopen één á anderhalf
jaar) opgestart.
Bestuurlijke betrokkenheid, rapportage en 'temperatuur'
In het onderzoek is gekeken naar de betrokkenheid van het bestuur bij de handhaving;
betrokkenheid in de meer praktische zin. Wat opvalt is dat de gemeenteraad in zowel de grote
als de kleine casusgemeenten in praktische zin maar beperkt betrokken is bij de beleidsvorming
en prioritering. Slechts in twee kleinere casusgemeenten is wel sprake van sterke praktische
bestuurlijke betrokkenheid bij het formuleren van prioriteiten en het beleid. Bij de meeste
casusgemeenten wordt er (alleen) gerapporteerd in het kader van de begrotingscyclus. Over
incidenten en de inzet van dwangmiddelen wordt overigens vrijwel altijd gerapporteerd aan de
Raad.
Als gekeken wordt naar de betrokkenheid in de meer emotionele zin dan valt op dat er in de
grotere casusgemeenten meer bestuurlijke aandacht voor het thema handhaven bestaat dan in
de kleinere casusgemeenten. De aandacht voor het thema handhaven is de afgelopen jaren
sterk toegenomen, ook bij gemeentebesturen. Vooralsnog heeft dit in de meeste
casusgemeenten echter nog niet geleid tot een bijstelling van prioriteiten en het beleid.
p 6
GW08/rapport/027m.doc
Andersson Elffers Felix
Zelfevaluatie kwaliteit door de professionals
De ondervraagde sleutelfiguren van de casusgemeenten kwalificeren de kwaliteit van de
medewerkers als 'voldoende'. Over de hele linie is er volgens de betrokkenen sprake van een
formatietekort, dat te maken heeft met drie ontwikkelingen:
- de bestuurlijke en maatschappelijke aandacht voor het onderwerp is toegenomen hetgeen leidt
tot extra vragen vanuit het gemeentebestuur en dus tot extra werk
- 'de markt' trekt aan de goede mensen, er is personeelsverloop, er zijn zo nu en dan vacatures,
het begeleiden van mensen kost extra tijd
- er worden hogere eisen gesteld (in algemene termen geformuleerd) aan de kwaliteit van de
handhaving.
De discussie over 'hoe goed is goed genoeg' wordt overigens wel breed (op ambtelijk niveau)
gevoerd. Deze kwaliteitsdiscussie ontbeert vooral bij BWT en enigszins bij milieu enige
'hardheid' omdat het ontbreekt aan normen. Bij de brandweer vindt een inhaalslag plaats, mede
mogelijk gemaakt door extra impulsen van het rijk. De sleutelfiguren zijn van mening dat bij
BWT er een groot tekort is, dat door het gebrek aan normen echter moeilijk te kwantificeren is.
Bij milieu is er een wisselend beeld.
Handhavingstekort
Er lijkt sprake te zijn van een professioneel, juridisch en formatief tekort op vergunningverlening
en handhaving in de casusgemeenten. Het formatieve tekort op vergunningverlening en
handhaving bij brand is op berekend op circa 27 fte. Voor milieu en BWT kan het formatief
tekort niet berekend worden omdat voor die sectoren algemene productienormen ontbreken
(zie ook 'normen'). De berekening van het formatieve tekort op verlening en handhaving kan,
met de nodige slagen om de arm, worden geëxtrapoleerd naar de situatie voor alle
Nederlandse gemeenten. Het formatieve tekort op vergunningverlening en handhaving bij
brand voor heel Nederland komt dan op 465 fte.
Ontwikkelen normen en kengetallen
Zoals ook in de observatie over normen weergegeven, ontbreekt het bestuurders veelal nog
aan normen en kengetallen om de handhaving door gemeenten te beoordelen en te besturen.
De consequentie daarvan is dat bestuurders geen inzicht hebben in de staat van de handhaving
en dat ze evenmin de ontwikkeling van de handhaving in de tijd kunnen volgen binnen hun
gemeenten.
Een deel van de opdracht was daarom om normen en kengetallen te ontwikkelen als handvat
voor bestuurders. Dit is gebeurd in samenspraak met sleutelfunctionarissen uit de betrokken
gemeenten. Het is goed mogelijk gebleken om dat te doen, voortbouwend op datgene wat
enkele gemeenten al hadden ontwikkeld. Voorwaarde is wel dat het bestuur van een gemeente
allereerst prioriteiten stelt in haar beleid. Vervolgens kunnen op basis van deze prioriteiten
normen worden gedefinieerd en de bijbehorende kengetallen. In hoofdstuk 9 wordt hier een
voorproefje van gegeven, in de bijlage Normen en kengetallen is dit verder uitgewerkt.
p 7
GW08/rapport/027m.doc
Andersson Elffers Felix
2 Opzet onderzoek
2.1 De incidenten en het inzicht
De rampen en bijna rampen die ons land in de afgelopen 2 jaar hebben opgeschrikt voeden de
behoefte om te kunnen beschikken over een beeld van de inspanningen van gemeenten inzake
verlening en handhaving van vergunningen. Idealiter is in deze 'staat van de handhaving' op alle
relevante domeinen aangegeven. Hierbij gaat het erom op welke manier individuele en
samenwerkende (overheids)instanties en -bestuurslagen resultaten boeken en inspanningen
leveren ten aanzien van:
- toezicht/controle op naleving van opgelegde normen
- dreigen of toepassen van dwangmiddelen bij de overtreding van normen.
Zo ver is het echter nog lang niet. De resultaten, organisatie en inzet van bijvoorbeeld een
doorsnee gemeente zijn zelfs te weinig bekend om een antwoord te kunnen geven op de
vraag, waar een impuls van de Rijksoverheid op gericht zou moeten zijn en wat die zou kosten
om een concrete stap naar hogere normhandhaving te kunnen zetten. Ook ontbreken er
kengetallen waarmee bestuurders en volksvertegenwoordigers zich een oordeel kunnen
vormen over prestaties en inspanningen.
Tegen de achtergrond van de incidenten en de notie van het gebrekkig inzicht is een gevoel van
een 'bestuurlijke handhavingstekort' ontstaan. In dat kader heeft de Minister van Justitie
middels het WODC het initiatief genomen om via casus-onderzoek naar handhaving van
gemeentelijke veiligheidsvoorschriften ten aanzien van bouw en inrichtingen (bouw-, milieu- en
brandveiligheidsregelgeving) meer inzicht te krijgen in:
- personeelsformatie en middelen: kwantiteit en kwaliteit, uitgesplitst naar vergunningverlening
en toezicht/handhaving
- organisatie: organisatieschaal (centraal of decentraal), organisatie-inrichting (wel/geen
functiescheiding), organisatie van de democratische inbedding van het handhavingsbeleid
- productie: een beeld van de gerealiseerde output volgens geschikte indicatoren en eventuele
indicaties voor verbanden tussen prestaties en de input en/of organisatie (hypothesen die
inhoudelijk plausibel zijn, zijn uiteraard niet kwantitatief te onderbouwen in dit beperkte
onderzoek)
- werkwijze: zoals een al dan niet programmatische en beleidsmatige invulling van de
handhaving, werken met een handhavingsplan
- kengetallen: bestuurlijk relevante sturingskentallen op basis waarvan de staat van de
handhaving kan worden beoordeeld en bestuurd.
Het onderzoek sluit verder aan bij de motie van de leden Van der Hoeven en
Barth van 18 oktober 2001 die door de Tweede Kamer is aanvaard, waarin de
regering is verzocht te onderzoeken in hoeverre de gemeenten de voorschriften op het gebied
van veiligheid daadwerkelijk handhaven (Tweede Kamer, 2001-2002, 28000 VII, nr. 9).
Aan Andersson Elffers Felix (AEF) is gevraagd om binnen meegegeven kaders een dergelijk
onderzoek uit te voeren. Het gaat om een eerste verkenning van de handhavinginspanningen bij
een beperkt aantal casusgemeenten.
Het onderzoek is er op gericht om door middel van casusonderzoek in gemeenten (variërend in
grootte) inzicht te krijgen in de handhavingsinspanning op de genoemde terreinen (milieu-,
brand- en bouwveiligheidsvoorschriften). De uitkomsten hiervan zijn beschreven in hoofdstuk 3
tot en met 8 van dit rapport.
p 8
GW08/rapport/027m.doc
Andersson Elffers Felix
'Handhaving' is in dit onderzoek beperkt tot toezicht/controle - dat laatste veelal afzonderlijk
genoemd - en het dreigen met of toepassen van bestuurlijke dwangmiddelen (sancties) bij de
overtreding van normen. Inspanningen met betrekking tot de voorbereiding van juridische
procedures en procedures na het opleggen van sancties zijn niet in het onderzoek betrokken.
Ook buiten beschouwing blijven inspanningen met betrekking tot de effectuering van
opgelegde sancties, alsmede strafrechtelijke handhavingsinspanningen. Vergunningverlening is
daarentegen wel onderzocht. Verwezen wordt naar de overige bijlagen voor de beschrijving van
de gehanteerde begrippen.
Vervolgens zijn normen en kengetallen ontwikkeld op basis waarvan bestuurders de staat van
handhaving kunnen beoordelen en sturen. De uitkomsten hiervan zijn samengevat in hoofdstuk
9 en uitgebreid beschreven in een aparte bijlage.
De onderzoeksresultaten zijn vastgelegd in drie deelrapportages:
- Deel I: (de onderhavige rapportage): Analyse handhavingsinspanning casusgemeenten. Een
analytische beschouwing van de bevindingen over alle casusgemeenten.
- Deel II: Beschrijving handhavingsinspanning casusgemeenten. Een beschrijving van de
onderzoeksresultaten per casusgemeente.
- Deel III: Bestuurlijk relevante normen en kengetallen vergunningverlening, toezicht en
handhaving (bouw, milieu en brandveiligheid).
2.2 Begeleiding onderzoek
Het onderzoek is langs verschillende wegen begeleid en getoetst.
Begeleidingscommissie
De begeleidingscommissie is ingesteld door het WODC en waarborgt de kwaliteit van het
onderzoek in de zin van beleidsmatige bruikbaarheid, wetenschappelijke kwaliteit en planning.
De begeleidingscommissie is als volgt samengesteld:
- prof. mr. L.J.J. Rogier, Erasmus Universiteit Rotterdam, voorzitter
- ing. G.K. Swillens, burgemeester Wijk bij Duurstede
- drs. J.P. Maasland, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
- mr. drs J.H. Mensen, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
- mr. B. Knieriem, mr. Y. van Setten Vereniging van Nederlandse Gemeenten
- drs. J.M. Vaneman, Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Arbeidsinspectie
- mr. B. Goinga, Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, VROM-
Inspectie regio Noord-West
- drs. Y.H.G. van Hoef, Algemene Rekenkamer
- mr. dr. J.L.M. Boek, Ministerie van Justitie
- drs. Y.M. van Veldhoven, Ministerie van Justitie
- drs. A. ten Boom, Ministerie van Justitie, Wetenschappelijk Onderzoek en
Documentatiecentrum.
p 9
GW08/rapport/027m.doc
Andersson Elffers Felix
Beoordelingscommissie
Daarnaast is een Beoordelingscommissie, ingesteld door AEF, gevraagd het onderzoek te
toetsen. Deze onafhankelijke commissie kende twee doelen:
(1) Validering en plausibiliteit (bruikbaarheidstoets),
in de zin van een onafhankelijk oordeel vanuit de praktijk over tussenproduct(en) van het
onderzoek.
(2) Agendering,
in de zin van gebruik maken van het bestuurlijk momentum zoals de start van het nieuwe
kabinet. Deze commissie bestond uit de volgende gezaghebbende experts uit de praktijk,
bestuurders en niet-bestuurders:
De heer drs H.G. Ouwerkerk Burgemeester Almere
De heer mr G.J. de Graaf Burgemeester Apeldoorn
De heer mr G.A. Biezeveld Arrondissementsparket 's-Gravenhage
De heer drs H. van Scherpenzeel Regiodirecteur/inspecteur VROM-inspectie zuid
De heer R.C. Robbertsen Burgemeester Ede
De heer J.D. Berghuijs Regionaal commandant Brandweer Rotterdam Rijnmond
De heer mr B. Poelert Korpschef Politie Gelderland Zuid
De heer Swillens Burgemeester Wijk bij Duurstede
Experts uit de casusgemeenten, werkgroepen
Vanuit de casusgemeenten zijn experts betrokken bij het onderzoek. Hun bijdrage is gericht
geweest op: harmoniseren te hanteren begrippen en gegevensdefinities, aanleveren
onderzoeksgegevens, toetsen verwerking onderzoeksgegevens, faciliteren onderzoek in de
gemeenten, inbreng vanuit de praktijk in de discussies over het te hanteren toetsingskader en
normeringen. De betrokken experts zijn te typeren als sleutelfiguren (ambtelijk) op de
onderscheiden handhavingsterreinen uit de betrokken gemeenten. Daarnaast zijn experts
betrokken van regionaal en landelijk opererende organisaties.
Concepten van deze rapportage zijn getoetst door de begeleidingscommissie en door de
beoordelingscommissie. Het verslag van de beoordelingscommissie is als bijlage opgenomen.
Daarnaast zijn de uitkomsten bilateraal en plenair getoetst bij experts uit de betrokken
gemeenten en bij enkele bestuurders.
p 10
GW08/rapport/027m.doc
Andersson Elffers Felix
3 Profiel casusgemeenten
De betrokken gemeenten zijn op basis van een zorgvuldige procedure geselecteerd (zie Bijlage
3). Na de selectie is getoetst of de keuze in termen van structuur niet op a-typische gemeenten
is gevallen. De groep casusgemeenten is op de getoetste criteria (bebouwde oppervlakte,
bedrijven, woningen, inwoners, lage inkomens, minderheden, cluster openbare orde en
veiligheid, cluster fysiek milieu) te typeren als groep 'modale Nederlandse gemeenten'. Het
onderzoek geeft een beeld van de 'modale Nederlandse gemeenten'. Er worden geen
uitspraken gedaan over de (vier) grote steden en over gemeenten met minder dan 20.000
inwoners.
3.1 Kenmerken
In de onderstaande tabel zijn kenmerken van de in het onderzoek betrokken casusgemeenten
opgenomen. Naast algemene omvangkenmerken zijn er voor Bouw en Woning Toezicht (BWT)
en brand de hoofdclusters van de prevap-norm (Preventie Actieplan van de brandweer)
gehanteerd. Voor milieu zijn de categorieën van de VNG / wet milieubeheer gehanteerd. De
gegevens zijn aangeleverd door de gemeenten. Dit zijn actuele gegevens.
Gemeente3 C1 C2 C3 D1 D2 D3 D4 D5 E1 E2 E3 E4 E5
Inwoners 25 30 200 150 40 35 65 120 25 150 35 35 90
Oppervlakte 7.000 1.100 12.000 3.000 1.500 2.000 4.500 10.000 12.500 35.000 15.000 2.500 10.000
Grootte (naar inw. aantal) klein klein groot groot klein klein klein groot klein groot klein klein groot
BWT en Brandveiligheid: soort inrichtingen/gebouwen (Prevap)
Byz.geb. incl. woonfunctie 10 5 35 65 20 5 5 35 10 30 10 20 110
Geb. met logiesfuncties 30 5 15 260 10 25 30 170 5 25 30 35 25
Geb. met onderwijsfunctie 30 35 220 190 40 35 70 215 30 150 45 45 135
Gezondheidszorg-geb. 1-5 1-5 5-10 10-15 1-5 1-5 1-5 30-40 1-5 1-5 1-5 5-10 10-15
Bedrijfsgebouwen 20 75 260 220 95 15 220 1200 110 100 45 185 465
Geb. voor wegverkeer 15 15 20 110 10 65 105 20 40 20 0 25 0-5
Geb. met publieksfunctie 115 110 535 740 105 180 230 980 105 355 120 250 510
Totaal BWT en brand 225 250 1.095 1.600 285 330 665 2.660 305 680 255 575 1.260
Milieu: inrichtingen Wet MilieuBeheer / VNG
Categorie 1 210 20 1.525 1.125 315 365 530 1.185 385 985 335 290 210
Categorie 2 525 35 1.430 1.405 235 600 905 715 365 1.830 435 455 700
Categorie 3 120 45 770 345 30 300 375 130 210 515 135 140 275
Categorie 4 5 40 280 30 5 35 75 10 15 60 25 10 75
Totaal milieu 860 140 4.005 2.905 585 1.300 1.885 2.045 975 3.390 930 895 1.445
Van de dertien casusgemeenten zijn er vijf 'grotere' gemeenten met een inwonertal tussen de
70.000 en 200.000 inwoners. Er zijn acht 'kleinere' gemeenten met een inwonertal tussen de
20.000 en 70.000 inwoners. Er zijn zes gemeenten met een totaal oppervlakte van 10.000 ha of
groter. De overige gemeenten hebben een oppervlakte tussen de 2.000 en 4.500 ha. Het aantal
inrichtingen (volgens prevap richtlijnen) varieert tussen de 225 en 2660. Er zijn vier grote
gemeenten met meer dan 1.000 inrichtingen. De gebouwen met een publieksfunctie vormen
een groot aandeel van de totale inrichtingen. Het aantal inrichtingen met betrekking tot milieu in
de gemeenten varieert van 140 tot 4.000 inrichtingen. Er zijn vijf gemeenten met meer dan
1.500 inrichtingen.
---
Gegevens afgerond in globale grootteklassen om de anonimiteit te waarborgen.
p 11
GW08/rapport/027m.doc
Andersson Elffers Felix
4 Werkwijzen
4.1 Normen
4.1.1 Vertrekpunt
Een professionele aanpak is gebaat bij duidelijkheid en helderheid. Cijfers en normen zijn
hiervoor geëigende instrumenten. Hoe te sturen zonder normenstelstel? Hoe weten
medewerkers waar zij aan moeten voldoen en wat zij moeten leveren? Met betrekking tot
normen kan een onderscheid worden gemaakt naar handhavingsnormen en naar
productienormen. Onder een handhavingsnorm wordt hier verstaan: het gewenste
handhavingsniveau. De handhavingsnormen geven de bestuurlijke ambities aan op het terrein
van de vergunningverlening, het toezicht en de handhaving en welke risico's het bestuur
acceptabel acht. De behoefte aan normen dwingt het gemeentebestuur keuzes te maken in
wat wel en niet te doen.
Naast het bepalen van handhavingsnormen moet het bestuur productienormen vaststellen. Bij
de frequenties dienen ook de benodigde productietijden voor professionele
vergunningverlening en handhaving helder te zijn. Een productienorm geeft specifiek het
verband aan tussen de benodigde capaciteit en het gewenste handhavingsniveau.
Inhoudelijke accenten van de handhaving dienen in beleidskeuzen en protocollen te zijn
vastgelegd. Die geven een indicatie van de beoogde intensiteit en de kwaliteit van het
handhavingsniveau.
Onderscheid naar stelsels
Binnen de praktijk van vergunningverlening en handhaving kunnen verschillende
normenstelsels worden onderscheiden
- het (wettelijk minimaal) vereiste handhavingsniveau
- normen die gedefinieerd zijn in handleidingen, beleidsdocumenten en richtlijnen van
brancheorganisaties, beroepsgroepen, ministeries en dergelijke. Binnen deze categorie past de
handleiding prevap (BZK, 1997) en de BUGM/VOGM-normen voor milieu (VNG, 1989)
- het bestuurlijk vastgestelde en democratisch gelegitimeerde handhavingsniveau (vastgelegd in
bestuursakkoord, programma en/of werkplan)
De meeste wettelijke normen zijn zeer algemeen geformuleerd. Een analyse van de Wet
Milieubeheer leidt tot de conclusie dat de wet voor de handhavingspraktijk geen concrete
aanknopingspunten levert voor normen. Die normen komen ook niet voor in memories van
toelichting. Ook bij AmvB zijn dergelijke directe normen (nog) niet geregeld.
Prevap
In de Prevap Handleiding (Preventie Actieplan), uitgegeven door het ministerie van BZK, is een
gedetailleerde richtlijn voor controle (op brandveiligheid) van gebouwen opgenomen. De richtlijn
kent aan ieder soort gebouw een controleprioriteit toe. Daarnaast wordt een indicatie gegeven
voor de controlefrequentie en de uren die met de controle zijn gemoeid. In Prevap worden 7
soorten inrichtingen onderscheiden (per soort worden verschillende grootte/klassen
onderscheiden): (1) gebouwen met woonfunctie, (2) met logiesfunctie, (3) met
onderwijsfunctie, (4) voor gezondheidszorg, (5) bedrijfsgebouwen, (6) gebouwen voor
wegverkeer, (7) gebouwen met een publieksfunctie.
p 12
GW08/rapport/027m.doc
Andersson Elffers Felix
Een voorbeeld van de Prevap-norm: gebouwen met een publieksfunctie, deelcategorie
'museum, bibliotheek':
Omvang gebouw Prioriteit Uren afgifte Controle Controle
vergunning frequentie/jaar Uren
50-250 personen 4 8 0,5 1
250-500 personen 2 20 0,5 2
> 500 personen 1 20 1 3
Lokaal geldende normen en beroepsstandaard
Indien normen die een gemeente hanteert, zijn vastgesteld door de gemeenteraad dan is er in
de opvatting van AEF sprake van democratische vastgestelde en gelegitimeerde normen. Die
normen zijn in het onderzoek als harde norm gehanteerd.
4.1.2 Praktijk
In het onderzoek is nagegaan of en zo ja welke normenstelsels er in de praktijk worden
gehanteerd en wat daar door de professionals van gevonden wordt. Hieronder is de stand van
zaken met betrekking tot de normen uitgewerkt voor de drie domeinen.
Bevindingen bij de Brandweer
De gemeenten gebruiken voor het merendeel de Prevap normen, zij het dat ze in de meeste
gevallen zijn aangepast (de lat is meestal hoger gelegd dan in Prevap). Een gemeente uit het
onderzoek heeft bijvoorbeeld een eigen categorie toegevoegd. Deze gemeente heeft daarnaast
de normen veranderd: voor bijvoorbeeld een theater met meer dan 500 personen is de
frequentie van controle verlaagd, maar het aantal uren per controle is verhoogd. Bovendien is er
met betrekking tot vergunningverlening onderscheid gemaakt in nieuwbouw en in bestaande
bouw.
Deze normen zijn in de onderzochte gemeenten over het algemeen door de gemeenteraad
goedgekeurd.
Milieu
Indien normen voor milieu worden gehanteerd, hanteren die gemeenten de normen van de
BUGM/VOGM regeling ((Vervolg) Bijdrageregeling Uitvoering (Ontwikkeling) Gemeentelijk
MiIieubeleid) als uitgangspunt. Deze normen geven een indeling in risicocategorieën, en een
bijbehorend aantal controles en hercontroles.
De gemeenten passen deze normen slechts in beperkte mate en veelal gewijzigd toe. Ze
hebben deze regeling aangepast naar eigen inzicht, op basis van eigen ervaringscijfers. In de
helft van de gemeenten zijn hier productietijden aan toegevoegd. Deze cijfers zijn overigens
niet altijd even actueel.
Vijf van de dertien casusgemeenten huren milieudiensten in van een provinciale milieudienst.
Deze diensten hebben - in een prestatiecontract - voor deze gemeenten gedetailleerde normen
opgesteld met bijbehorende productietijden. Deze overzichten worden over het algemeen door
de gemeenteraad goedgekeurd.
Zes van de dertien onderzochte gemeenten hanteren helemaal geen normen voor milieu en
bepalen op ad hoc basis of op basis van een persoonlijke inschatting van de betreffende
ambtenaar welke bedrijven zij intensief controleren, of op basis van het 'piepsysteem';
controleren naar aanleiding van een signaal.
p 13
GW08/rapport/027m.doc
Andersson Elffers Felix
Bouw- en woningtoezicht
Voor Bouw- en woningtoezicht zijn geen algemene normen opgesteld. In enkele (3) gevallen
hebben de gemeenten zelf normen opgesteld of dit door een extern bureau laten doen. Zij
wisselen hun normen onderling uit, zodat deze verder kunnen worden uitgewerkt. De
gemeenten die dit (laten) doen, laten deze normen ook door de gemeenteraad goedkeuren.
Een eerste vergelijking van de normen wijst uit dat ook de eigen normen van de gemeenten
zeer uiteenlopen. De ene gemeente (50.000 - 100.000 inwoners) heeft aantallen vergunningen
uitgesplitst naar verschillende soorten werken (kavels, woningbouw, utiliteit). Hierbij zijn per
soort vergunningen kengetallen voor het benodigd aantal uren ontwikkeld. De andere
gemeente (
In het merendeel van de onderzochte gemeenten worden geen normen gebruikt. Deze
gemeenten leggen de nadruk op vergunningverlening en komen nauwelijks aan handhaving
toe.
4.1.3 Observaties rond gebruik normen
- de casusgemeenten hebben in de meeste gevallen (9) voor de brandweer eigen normen
ontwikkeld op basis van de algemene prevapnormen
- de casusgemeenten hebben in zeven van de dertien gevallen voor milieu eigen normen
ontwikkeld, aan de hand van de VOGM normen
- voor bouw- en woningtoezicht wordt het minst met normen gewerkt. Enkele casusgemeenten
hebben eigen normen ontwikkeld. Het merendeel van de casusgemeenten maakt geen gebruik
van normen voor BWT
- waar eigen normen zijn ontwikkeld worden ze formeel vastgesteld door de gemeenteraad
- consequentie van het bovenstaande is dat de casusgemeenten verschillende normen hanteren.
Dit geldt voor alle drie de terreinen: brandweer, milieu en bouw- en woningtoezicht
- consequentie is ook dat de casusgemeenten verschillende productienormen hanteren. Dit geldt
eveneens voor alle drie de terreinen
- er is dus, behoudens voor de brandweer, geen algemeen erkende beroepsstandaard voor de
handhaving.
4.2 Programmatisch handhaven en gebruik instrumenten
4.2.1 Vertrekpunt
Een professionele aanpak is in de regel gebaseerd op getoetste en beproefde instrumenten.
Een belangrijk instrument voor een zorgvuldige uitoefening van vergunningverlening, toezicht
en handhaving is programmatische handhaving. Een dergelijk programma is integraal opgesteld
voor brand, milieu en bouw- en woningtoezicht. Hierin zijn de normen zoals in de vorige
paragraaf beschreven, opgenomen. Een integraal handhavingsprogramma zou de volgende
onderdelen moeten bevatten, gerangschikt naar de niveaus aanpak / samenwerking,
beleidsinhoudelijk en operationeel (bron: Leidraad programmatisch handhaven, Ministerie van
Justitie in het kader van het programma 'Handhaven op Niveau', april 2001):
1. aanpak/samenwerking: een communicatieplan, samenwerking met handhavingspartners
2. beleidsinhoudelijk: een overzicht van de beleidsdoelen, met prioriteiten per domein,
vaststelling van bestuurlijk acceptabel nalevingsniveau per domein, strategie om naleving van
regels te bevorderen
p 14
GW08/rapport/027m.doc
Andersson Elffers Felix
3. operationeel: afspraken over toezicht op naleving van regelgeving, heldere criteria voor
sancties via stappenplan.
4.2.2 Praktijk
We zien dat geïntegreerde handhavingsprogramma's voor en brandweer, en milieu, en bouw-
en woningtoezicht, in een beperkt aantal casusgemeenten nog volop in ontwikkeling zijn. In de
andere casusgemeenten zijn er (nog) geen integrale handhavingsprogramma's.
Het merendeel van de casusgemeenten werkt met werkplannen voor de afzonderlijke terreinen
(brand, milieu, BWT). Deze verschillen in diepgang. In deze plannen wordt vooral ingegaan op
kaderstellende randvoorwaardelijke aspecten en afstemming binnen de verschillende
handhavingsfuncties. Gegevens zijn opgenomen over de te realiseren uren, gekoppeld aan de
beschikbare formatie. Hierin staan over het algemeen geen inhoudelijke prioriteiten, gekozen
ambities en beoogde kwantitatieve resultaten. Op basis van deze plannen wordt gerapporteerd
in de managementrapportages, twee of vier keer per jaar.
In de werkwijzen van de casusgemeenten komen deelelementen van het programmatisch
handhaven voor. Sommige gemeenten ontwikkelen wel een 'integraal handhavingsprogramma'
voor een bepaald thema als winkels, reclame of horeca. Deze thema's worden dan
projectgewijs en integraal aangepakt.
Situatie per beleidsterrein
Brandweer
Van de drie terreinen is de brandweer over het algemeen het verst met het ontwikkelen van
gedetailleerde activiteitenplannen, de zogenaamde preventie-activiteitenplannen of
bedrijfsplannen. Een enkele gemeente heeft nog geen preventie-activiteitenplan gemaakt (3), in
de meeste gemeenten is dat wel het geval. Deze activiteitenplannen bevatten geplande en
gerealiseerde aantallen vergunningen en controles. Deze zijn berekend op basis van het aantal
en type inrichtingen van de gemeente, de benodigde tijd en het beschikbare aantal fte. De
colleges hebben deze plannen goedgekeurd, of zijn daarover in overleg. Enkele van de kleinere
gemeenten (3) huren de diensten van grotere gemeenten in voor de ontwikkeling en uitvoering
van deze plannen.
Milieu
Voor milieu geldt dat in bijna de helft van de gevallen wordt gewerkt met een milieubeleidsplan.
Deze plannen zijn beleidsinhoudelijk wel compleet, maar missen vaak de operationele
aspecten. Vier gemeenten hebben beoogde kwantitatieve resultaten in hun plannen verwerkt,
op basis waarvan ze de voortgang van hun werk sturen. Een beperkt aantal gemeenten (3)
stuurt jaarlijks een lijst van risicobedrijven naar hun portefeuillehouder.
Bouw- en woningtoezicht
Voor bouw- en woningtoezicht geldt dat de meeste gemeenten werkplannen maken waarin
slechts de geplande uren van medewerkers zijn weergegeven. Hierin staan geen concrete
aantallen met betrekking tot vergunningverlening, toezicht en handhaving vermeld. De
managementrapportages waarin verantwoording over deze werkplannen wordt afgelegd, gaan
evenmin verder dan het aantal gerealiseerde uren. Slechts in drie gemeenten zijn de
werkplannen compleet op beleidsinhoudelijk en op operationeel niveau.
p 15
GW08/rapport/027m.doc
Andersson Elffers Felix
4.2.3 Observaties programmatisch handhaven en instrumenten
- geïntegreerde handhavingsprogramma's voor en brandweer, en milieu, en bouw- en
woningtoezicht, worden momenteel in een beperkt aantal casusgemeenten (2) ontwikkeld. In
de andere casusgemeenten zijn er geen integrale handhavingsprogramma's.
- het merendeel van de casusgemeenten werkt met werkplannen voor de afzonderlijke
terreinen, maar in deze werkplannen zijn alleen gegevens over te realiseren uren opgenomen.
- de brandweer is hierop een uitzondering: het instrument activiteitenplan of bedrijfsplan wordt
bij de zes van de dertien casusgemeenten intensief gebruikt en is bij twee gemeenten in
ontwikkeling. Dit instrument kent een behoorlijke mate van gedetailleerdheid. Het bestuur kan
hiermee prioriteiten stellen en de voortgang monitoren.
p 16
GW08/rapport/027m.doc
Andersson Elffers Felix
5 Inzet en productie
5.1 Formatie
Inzet per 10.000 inwoners
In de onderstaande tabel zijn de gemiddelde aantallen fte die worden ingezet voor
vergunningverlening, toezicht en handhaving weergegeven voor de grote en de kleine
casusgemeenten (weergegeven per 10.000 inwoners). In de bijlage 2 is een tabel opgenomen
met een compleet overzicht van de aantallen fte's per casusgemeente. De ingezette formatie is
de directe voor vergunningverlening en handhaving ingezette formatie, inclusief de directe
leiding en coördinatie (meewerkend voorman) exclusief secretariaat, overhead, toerekening
algemene kosten.
Tabel4: gemiddelde aantallen fte voor de grote en de kleine casusgemeenten per 10.000
inwoners voor handhaving (Ver= vergunningverlening, T&H= toezicht en handhaving, Tot= totaal)
Brand BWT Milieu Totaal generaal
Ver T&H Tot Ver T&H Tot Ver T&H Tot Ver T&H Tot
Groot 0,29 0,20 0,50 0,76 0,92 1,98 0,55 0,79 1,34 1,60 1,91 3,82
Klein 0,40 0,16 0,75 1,11 0,58 1,85 0,54 0,69 1,23 2,05 1,43 3,82
De tabel maakt het mogelijk de inzet voor de handhaving te vergelijken tussen de grotere en
kleinere casusgemeenten: het algemene beeld is dat de formatie per 10.000 inwoners tussen
grote en kleine gemeenten niet veel van elkaar verschilt.
De kleine gemeenten concentreren hun aandacht op verlening; de grote meer op toezicht en
handhaving. Het verschil tussen grote en kleine gemeenten is vooral zichtbaar bij de capaciteit
op het gebied van toezicht en handhaving.
Bij de brandweer is de capaciteit voor toezicht en handhaving 25% hoger in grote gemeenten
dan in kleine gemeenten, bij BWT 59% en bij milieu 14%. De totale capaciteit voor de drie
sectoren op het gebied van toezicht en handhaving is 34% hoger in grote dan in kleine
casusgemeenten.
Inzet per 100 inrichtingen
De volgende tabel geeft de gemiddelde aantallen fte weer voor grote en de kleine
casusgemeenten per 100 inrichtingen die worden ingezet voor vergunningverlening, toezicht en
handhaving weer. Het aantal inrichtingen is het totaal van het aantal inrichtingen dat de
brandweer hanteert voor de prevap normen.
4 de totalen wijken in enkele gevallen af van de som der onderdelen. Dat komt omdat in
deze gevallen de gegevens over de afzonderlijke onderdelen niet bekend zijn. De
verhouding tussen grote en kleine gemeenten op die afzonderlijke onderdelen is hiervoor
gecorrigeerd.
p 17
GW08/rapport/027m.doc
Andersson Elffers Felix
Tabel5: gemiddelde aantallen fte per 100 inrichtingen in grote en kleine casusgemeenten
(Ver= vergunningverlening, T&H= toezicht en handhaving, Tot= totaal
Brand BWT Milieu Totaal generaal
Ver T&H Tot Ver T&H Tot Ver T&H Tot Ver T&H Tot
Groot 0,36 0,25 0,47 0,74 0,89 1,90 0,53 0,75 1,28 1,62 1,90 3,65
Klein 0,38 0,16 0,74 1,12 0,58 1,88 0,54 0,69 1,23 2,04 1,43 3,84
De tabel versterkt het beeld dat de grote casusgemeenten een grotere handhavingscapaciteit
hebben dan de kleinere. De percentages verschil in inzet tussen grote en kleine gemeenten
voor brandweer, BWT milieu en het totaal van de drie sectoren zijn respectievelijk 56%, 53%,
9% en 33%. Ook is zichtbaar dat het aantal fte per inrichting bij de vergunningverlening groter
is bij kleine gemeenten.
5.2 Productie (output)
Per 10.000 inwoners
In de onderstaande tabel is de productie op handhavingsgebied per jaar, per 10.000 inwoners
weergeven. Het gaat weer om gemiddelden voor de grote en de kleine casusgemeenten. Bij
vergunningverlening gaat het om het aantal verleende bouw- milieu en gebruiksvergunningen.
Toezicht en handhaving betreft het aantal gecontroleerde inrichtingen. In de praktijk is het,
vooral bij grotere inrichtingen gebruikelijk dat meer dan één controle, of zelfs wekelijkse
controle plaatsvindt. Dit kwaliteitsverschil dat in de praktijk kan voorkomen is uit deze cijfers
niet af te lezen.
Tabel: gemiddelde productie op handhavingsgebied per jaar, per 10.000 inwoners (Ver=
Vergunningverlening, T&H= toezicht en handhaving)
Brand BWT Milieu Totaal generaal
Ver T&H Ver T&H Ver T&H Ver T&H
Groot 8 29 114 188 9 44 131 261
Klein 22 22 115 118 10 57 147 197
Ook uit deze tabel blijkt dat de kleine gemeenten meer verlenen dan de grote gemeenten,
hoewel de verschillen klein zijn. De grote gemeenten hebben een hogere productie per 10.000
inwoners voor toezicht en handhaving. Uit de vorige tabellen bleek al dat de grote gemeenten
daar meer formatie voor inzetten.
Per 100 inrichtingen
In de volgende tabel is de gemiddelde productie op handhavingsgebied per 100 inrichtingen
weergegeven. Deze tabel geeft hetzelfde beeld als de productie per 10.000 inwoners.
Tabel: gemiddelde productie op handhavingsgebied per jaar, per 100 inrichtingen
(Ver= Vergunningverlening, T&H= toezicht en handhaving)
Brand BWT Milieu Totaal Generaal
Ver T&H Ver T&H Ver T&H Ver T&H
Groot 10 36 109 180 8 42 128 258
Klein 20 24 116 120 11 58 146 202
p 18
GW08/rapport/027m.doc
Andersson Elffers Felix
Zichtbaar is dat de kleine gemeenten meer vergunningen per 100 inrichtingen afgeven dan de
grote gemeenten. De grote gemeenten leveren in totaliteit meer in termen van toezicht en
handhaving, behalve bij toezicht en handhaving op milieu gebied.
5.3 Functieschalen
In onderstaande tabel is de gemiddelde functieschaal van de bij handhaving betrokken
medewerkers weergegeven.
Tabel: gemiddelde functieschaal medewerkers vergunningverlening en handhaving
Gemiddelde schaal Brand BWT Milieu
Groot 7,9 9,5 9,5
Klein 8,5 8,9 8,8
In de tabel is zichtbaar dat gemiddeld genomen het niveau van de medewerkers in de grote
casusgemeenten iets hoger is dan in de kleine gemeenten, de verschillen zijn echter klein. Bij
de brandweer is hiervan het minste sprake terwijl het verschil bij de milieudienst het grootst is.
5.4 Observaties formatie, productie en functieschalen
- algemeen beeld is dat de formatie per 10.000 inwoners ongeveer gelijk is bij grote en kleine
gemeenten. De kleine gemeenten concentreren zich op verlening; de grote op toezicht en
handhaving.
- ook met betrekking tot productie blijkt dat de kleine gemeenten meer verlenen dan de grote
gemeenten, en dat de grote gemeenten een hogere productie hebben voor toezicht en
handhaving.
- de functieschalen van de medewerkers in de grote casusgemeenten zijn gemiddeld genomen
iets hoger dan in de kleine casusgemeenten. Het verschil is echter niet groot.
p 19
GW08/rapport/027m.doc
Andersson Elffers Felix
6 Organisatie van de 'handhaving'
6.1 Vertrekpunt
De 'handhavingsorganisatie' moet in staat zijn om het handhavingsprogramma adequaat uit te
voeren. Daarvoor is voldoende kwaliteit nodig en moeten de werkprocessen en de
verantwoordelijkheidsverdeling duidelijk zijn (eventueel vastgelegd in protocollen). Ook zou de
organisatievorm een eenduidige en integrale aansturing van de gemeentelijke handhaving
moeten kunnen waarborgen.
Scheiding van vergunningverlening en toezicht en handhaving is van belang om de
toezichthouder niet de door hem zelf afgegeven vergunning te laten controleren. Die scheiding
kan organisatorisch (scheiding tussen afdelingen) of functioneel (scheiding tussen
functionarissen binnen één afdeling) doorgevoerd worden.
6.2 Structuur
Alle casusgemeenten kennen een sectorale structuur waarin milieu, BWT en brandweer in
gescheiden afdelingen zijn georganiseerd. Vaak vallen milieu en BWT wel onder één sector. In
alle casusgemeenten is de brandweer helemaal apart georganiseerd.
In de grotere casusgemeenten is de brandweer in staat om zelfstandig vergunningverlening,
toezicht en handhaving voor haar rekening te nemen. Dit gebeurt meestal bij de afdeling
'preventie'. In kleinere casusgemeenten wordt vaak door regionale brandweerkorpsen
geassisteerd. Dit geldt ook voor milieuafdelingen bij kleinere gemeenten. Deze zijn vaak klein
omdat de uitvoeringstaken door de regionale milieudienst worden verzorgd, met name voor de
meer complexe inrichtingen.
BWT is per gemeente erg verschillend georganiseerd. Op het gebied van vergunningverlening
zijn vaak taken gecombineerd met taken op het gebied van ruimtelijke ordening, wonen en
volkshuisvesting.
Uit de analyse van alle casusgemeenten komt naar voren dat 'de handhavingsorganisatie'
slechts in virtuele zin als één organisatie gedefinieerd kan worden. In alle casusgemeenten
betreft 'de handhavingsorganisatie' een samenraapsel van functionarissen van verschillende
afdelingen en sectoren. Alleen het gegeven dat zij zich binnen dezelfde gemeentegrenzen bezig
houden met verlening, toezicht of handhaving van vergunningen bindt hen. De spreiding maakt
een eenduidige, integrale aansturing van `de gemeentelijke handhaving' per definitie lastig. Het
schept op zijn minst een coördinatieprobleem, waarin moet worden voorzien. In Haarlem is
daarom bijvoorbeeld een coördinatie- en aanjaagpunt ingesteld.
6.3 Functiescheiding
Bij de brandweer bestaan er meestal geen aparte afdelingen, er is dus geen organieke
scheiding. Er is bij enkele casusgemeenten wel scheiding tussen vergunningverlening, toezicht
en handhaving op basis van functiescheiding doorgevoerd. Negen gemeenten, acht kleinere en
één grotere, hebben geen scheiding doorgevoerd (reden: te kleine schaal, capaciteitstekort).
Bij milieu is functiescheiding tussen vergunningverlening en toezicht/handhaving (11 van de 13
casusgemeenten) vaak doorgevoerd. Bij BWT is die scheiding meestal niet doorgevoerd. Bij vijf
p 20
GW08/rapport/027m.doc
Andersson Elffers Felix
van de dertien wel (3 grote en 2 kleine gemeenten) en acht van de dertien niet. De organisatie
van bouwtoezicht (tijdens de bouw) wordt vaak met vergunningverlening gecombineerd. Het
toezicht op de bestaande bouw is vaak gecombineerd met handhaving. In sommige gemeenten
zijn de vergunningverlening, toezichts- en handhavingstaken integraal georganiseerd.
6.4 (Integraal) Handhavingsoverleg
Er zijn twee uitersten te onderscheiden in de gemeentelijke organisatie van de handhaving:
- vakmatige invalshoek langs de lijn BWT, milieu, brand. Dit resulteert in een sectorale scheiding
en domineert bij de gemeenten
- handhavingsoptiek is voor deze terreinen gemeenschappelijk en bindend. Dus wordt de
organisatie langs deze lijn ingevuld en ontstaat een afdeling of sector handhaving.
Sectorale scheiding en integrale handhavingsambities vragen om goede overlegstructuren. De
vergunningverleners in de casusgemeenten kennen in acht van de dertien gemeenten geen
onderling gestructureerd overleg (hetgeen niet wegneemt dat er af en toe meer informeel
informatie wordt uitgewisseld). De medewerkers informeren elkaar door afschriften van
lopende aanvragen (gebruiksvergunningen, bouwvergunningen en milieuvergunningen) te
versturen. Binnen de afdelingen kunnen vergunningverleners en toezichthouders elkaar vaak
goed vinden.
In vijf van de dertien casusgemeenten (zowel klein als groot) is er sprake van een integraal
handhavingsoverleg. In de meeste gevallen is dat recentelijk (in de afgelopen één à anderhalf
jaar) gestart.
6.5 Observaties organisatie, functiescheiding en handhavingsoverleg
- in de casusgemeenten kan niet gesproken worden van 'de handhavingsorganisatie'. Die
bestaat uitsluitend virtueel. De verschillende handhavingsfuncties en de verschillende clusters
zijn verspreid binnen de gemeentelijke organisatie
- functiescheiding tussen vergunningverlening en toezicht/handhaving komt bij brand en bouw-
en woningtoezicht meestal niet voor. Bij milieu vaak wel
- er is bij de casusgemeenten nog weinig sprake van gestructureerd integraal
handhavingsoverleg.
p 21
GW08/rapport/027m.doc
Andersson Elffers Felix
7 Democratische inbedding
7.1 Vertrekpunt
Mede als reactie op de rampen en bijna rampen die zich de afgelopen jaren in Nederland
hebben voorgedaan is handhaving een prominent bestuurlijk thema. Het zou met deze rampen
in het achterhoofd voor colleges en gemeenteraden en betrokken raadscommissies dan ook
ondenkbaar moeten zijn dat niet gestuurd wordt op adequate handhaving en veiligheid. Wellicht
moeten ook burgers daarover adequaat worden geïnformeerd. Gemeenten moeten zorgen dat
het bestuur de juiste sturing kan aanbrengen, het vereiste beleid kan ontwikkelen en uitvoeren
en de juiste prioriteiten kan stellen. Burgers hebben er recht op te weten hoe het er in hun
gemeente voorstaat. Modern gemeentebestuur impliceert dat er actief met de bevolking over
gecommuniceerd wordt.
In dit hoofdstuk zal achtereenvolgens worden ingegaan op de wijze waarop het bestuur
betrokken is bij handhaving, op welke rapportages het bestuur stuurt en hoe het bestuur
omgaat met het handhavingsbeleid.
7.2 Bestuurlijke betrokkenheid
Uit de interviews kan opgemaakt worden dat de bestuurlijke betrokkenheid bij de handhaving
tussen de verschillende casusgemeenten sterk verschilt (hier wordt de betrokkenheid in
praktische zin bedoeld). Algemeen gesproken het volgende worden opgemerkt:
In de grotere casusgemeenten is er meer bestuurlijke aandacht voor het thema handhaven dan
in de kleinere casusgemeenten. De colleges in deze gemeenten zijn in het afgelopen jaar
begonnen met een inhaalslag die moet leiden tot effectief programmatisch handhaven op een
termijn van twee tot drie jaar. Daartoe:
- zijn nu de eerste risico-inventarisaties gemaakt
- worden prioriteiten gesteld
- worden programma's opgesteld
- worden organisatorische consequenties benoemd
- en worden formatieve en financiële onderbouwingen gemaakt.
Vaak is het algemene kader in 2001 geformuleerd en door de raad goedgekeurd. De
uitwerkingen dienen dit jaar door de gemeenteraden te worden goedgekeurd.
In de kleinere casusgemeenten is het beeld diffuus. In twee gemeenten is sprake van sterke
bestuurlijke betrokkenheid bij het formuleren van prioriteiten en het beleid. In deze gemeenten
wordt nu de slag gemaakt naar programmatisch handhaven. Die twee gemeenten bezinnen
zich op prioriteiten, handhavingsdoelen en de consequenties voor organisatie, formatie en
financiën.
In de meeste kleine casusgemeenten is de bestuurlijke betrokkenheid echter gering en beperkt
deze zich tot het lezen van de kwartaalrapportages van de verschillende diensten en informatie
over en reactie op incidenten. Het stellen van prioriteiten door wethouders en het formuleren
van beleid om de prioriteiten en de bijbehorende doelstellingen te halen is in deze gemeenten
(nog) niet aan de orde.
p 22
GW08/rapport/027m.doc
Andersson Elffers Felix
De gemeenteraad in zowel de grote als de kleine casusgemeenten is maar zeer beperkt
betrokken bij het stellen van prioriteiten en de totstandkoming van het handhavingsbeleid.
Het initiatief bij de versterking van de handhavingsfuncties in de casusgemeenten komt vrijwel
altijd van de burgemeester. In kleinere casusgemeenten is de betrokkenheid en de aandacht
voor het onderwerp van de rest van het college in veel gevallen gering. Bij de grotere
casusgemeenten is dit beeld iets anders, maar ook daar is het vooral de burgemeester die het
initiatief neemt.
7.3 Bestuurlijke rapportage
Een aantal algemene observaties:
In de meeste casusgemeenten wordt er alleen gerapporteerd volgens de begrotingscyclus,
vooral bij de sectoren BWT en brand. Dat betekent dat ingezette middelen, uren en
gerealiseerde aantallen minimaal eens per jaar en in sommige gevallen per kwartaal
gerapporteerd worden. Rapportage over prioriteiten en het bijbehorende ambitieniveau
alsmede de mate waarin deze ambities zijn verwezenlijkt en de bijbehorende kwantitatieve
resultaten blijft achterwege. Dergelijke rapportages gaan naar het College en de Raad ter
informatie.
In vier casusgemeenten is er in het geheel geen sprake van rapportage van de sector BWT aan
de Raad en het College anders dan jaarlijks in de begrotingscyclus.
In vier casusgemeenten is er sprake van een maandelijkse rapportage van de milieudienst.
Daarbij wordt gemeld in welke mate doelstellingen gehaald zijn en wat de daarvoor ingezette
middelen waren.
In een paar casusgemeenten wordt voor de sectoren brand en milieu per kwartaal over de
voortgang aan de Raad gerapporteerd. De rapportage wordt ter goedkeuring aan de Raad
voorgelegd. Dat geldt voor BWT in één gemeente.
Over incidenten en de inzet van toezicht-dwangmiddelen en/of sanctionerings-dwangmiddelen
wordt vrijwel altijd gerapporteerd aan de Raad.
De rapportages zijn in alle gevallen openbaar. De bevolking van de casusgemeenten wordt
echter niet actief op de beschikbaarheid van deze informatie geattendeerd.
7.4 Bestuurlijke 'temperatuur'
De aandacht voor het thema handhaven is de afgelopen jaren sterk toegenomen, ook bij het
gemeentebestuur. Dit heeft in de meeste casusgemeenten echter nog niet geleid tot een
bijstelling van prioriteiten en het beleid of een haalbaar plan van aanpak om te komen tot
handhaving volgens de geldende normen, voor zover er al normen bekend zijn en gebruikt
worden. Wel zijn bijna alle casusgemeenten bezig met het maken van eerste inventarisaties om
de achterstanden weg te werken.
De feiten zijn tegelijkertijd wel dat in het grootste deel van de casusgemeenten op dit moment
slechts in beperkte mate gehandhaafd wordt. Dat grote openbare ruimten geen gebruiks-,
bouw- of milieuvergunning hebben en dat daarin ook niet op korte termijn is voorzien. Daarbij
zitten ook locaties die wekelijks door duizenden mensen worden bezocht. Dat betekent dat er
enkele casusgemeenten zijn waar bestuurders, de risico's kennende geen prioriteit geven aan
p 23
GW08/rapport/027m.doc
Andersson Elffers Felix
het handhaven van de vigerende regelgeving in deze ruimtes. Hoewel het tij in de meeste
casusgemeenten nu keert, is het veelal door formatieve en budgettaire tekorten nog steeds
niet mogelijk alle relevante bedrijven tijdig en volgens de geldende normen te controleren.
Blijkbaar gaan bij enkele casusgemeenten de belangen van lokale bedrijven of andere
beleidsprioriteiten nog steeds voor de veiligheid van de burgers.
In een paar casusgemeenten, de meeste grote en een enkele kleine, is het bestuur actief op
weg om programmatisch te handhaven, maar het zal nog enige tijd duren voordat dat
daadwerkelijk is ingevoerd. In die gevallen willen de Raad en het College ook goed op de
hoogte zijn van de voortgang en de ontwikkelingen op handhavingsgebied.
De besturen van de meeste onderzochte gemeenten richten zich vooral op het wegwerken van
achterstanden bij de vergunningverlening van de brandweer en de milieudienst. De huidige
situatie, waarbij in meer dan een enkele gemeente nog maar 5 tot 10 gebruiksvergunningen
door de brandweer zijn verstrekt geeft daartoe ook aanleiding.
De betrokken diensten geven aan dat het bestuur op de hoogte is van het feit dat de
handhaving niet volgens de normen plaatsvindt en dat daarvoor meer formatie nodig is. In de
meeste gemeenten leidt dat echter niet tot uitbreiding van de formatie tot een voldoende
niveau. Andere beleidsthema's (ruimtelijke ordening, woningbouw, leefbaarheid en openbare
orde, kwaliteit openbare ruimte) krijgen prioriteit.
7.5 Observaties bestuurlijke betrokkenheid, rapportage en temperatuur
- de gemeenteraad in zowel de grote als de kleine casusgemeenten is in praktische zin maar
zeer beperkt betrokken bij de beleidsvorming en prioritering
- in twee kleinere casusgemeenten is sprake van sterke bestuurlijke betrokkenheid bij het
formuleren van prioriteiten en het beleid. In de meeste kleinere casusgemeenten is de
bestuurlijke betrokkenheid echter gering
- bij de meeste casusgemeenten wordt er alleen gerapporteerd volgens de begrotingscyclus
- over incidenten en de inzet van dwangmiddelen wordt vrijwel altijd gerapporteerd aan de Raad
- als gekeken wordt naar de betrokkenheid in de meer emotionele zin dan valt op dat de
aandacht voor het thema handhaven de afgelopen jaren sterk is toegenomen, ook bij het
gemeentebestuur.
- dit heeft in de meeste casusgemeenten echter nog niet geleid tot een bijstelling van prioriteiten
en het beleid of een (haalbaar) plan van aanpak om te komen tot handhaving volgens de
geldende normen
- in de grotere casusgemeenten is meer bestuurlijke aandacht voor het thema handhaven dan in
de kleinere casusgemeenten.
p 24
GW08/rapport/027m.doc
Andersson Elffers Felix
8 Kwaliteit
8.1 Vertrekpunt
Vanuit verschillende invalshoeken is gepoogd om inzichten te verwerven in de kwaliteit van de
vergunningverlening en toezicht en handhaving in de casusgemeenten. Er is antwoord gezocht
op de vraag in hoeverre er sprake is van een 'handhavingstekort'. Wij spreken van een
handhavingstekort als de gemeente moet en ook wel wil maar niet kan, hetzij wel kan, maar
niet wil handhaven. Hierbij is onderscheid gemaakt tussen een formatief, een professioneel en
een juridisch handhavingstekort. Daarnaast is de kwaliteit van de vergunningverlening en
handhaving aan de orde geweest in de gesprekken met de professionals. Op basis van deze
zelfevaluatie is de kwaliteit van de praktijk in de casusgemeenten getypeerd.
De analyse van het formatieve handhavingstekort is mede uitgevoerd op basis van objectieve
kwantitatieve gegevens.
8.2 Formatief handhavingstekort
Onder een 'formatief' handhavingstekort wordt verstaan: er is te weinig formatie (te weinig
medewerkers) of de formatie is te laag gekwalificeerd om het gewenste handhavingsniveau te
realiseren. Er lijkt sprake te zijn van een formatief handhavingstekort in de casusgemeenten.
Er zijn twee dimensies:
- expertview (gegeven door uitvoerende medewerkers)
- geobjectiveerde berekening.
De betrokken experts geven aan dat de werkdruk te hoog is om enerzijds al het werk te doen
en om anderzijds het werk op het gewenste kwaliteitsniveau te doen, uitgaande van
professionele criteria. Het niveau van de formatie (kwaliteit en inschaling van de medewerkers)
wordt over het algemeen als 'voldoende' beoordeeld.
Deze observaties zijn voor een deel subjectief. Het zijn de beoordelingen van de
verantwoordelijke professionals. In het onderzoek is gepoogd om ook langs een meer
objectieve methode te verkennen of er sprake is van een formatief handhavingstekort.
In de casusanalyses is het aantal fte's geïnventariseerd dat de gemeenten op dit moment voor
handhaving inzetten. Op basis van de prevap norm is aan de hand van structuurkenmerken,
handhavingsfrequenties en gemiddelde afhandeltijden te berekenen hoeveel fte's feitelijke
nodig zijn.
De prevap norm voor afgifte en controle van gebruiksvergunningen op de
brandveiligheidsvoorschriften is goed beschreven en wordt door de meeste casusgemeenten
als leidraad gebruikt. Veel gemeenten hebben de prevap norm overigens aangescherpt, maar
dat wordt hier vooralsnog buiten beschouwing gelaten. In het onderzoek is voor de afgifte en
controle van gebruiksvergunningen op brandveiligheidsvoorschriften de huidige inzet
vergeleken met de inzet die volgens de prevap norm nodig is. Dit is in eerste instantie voor de
casusgemeenten gedaan (later voor heel Nederland, zie bijlage 3).
p 25
GW08/rapport/027m.doc
Andersson Elffers Felix
Het resultaat van eerste 'vinger'oefeningen met prevap-berekeningen geeft het volgende
beeld5:
Brand Formatie in FTE
Prevap behoefte vergunningverlening 72,8
Prevap behoefte handhaving 8,5
Saldo prevap totaal 81,3
Af: huidige capaciteit gemeenten 54,2
Saldo: formatief tekort vergunningverlening en handhaving op brand 27,1
Wanneer de prevap norm wordt toegepast op de casusgemeenten dan blijkt dat die
gemeenten bij elkaar 81,3 fte zouden moeten inzetten voor afgifte en controle van
gebruiksvergunningen op de brandveiligheidsvoorschriften. De huidige capaciteit daarvoor is
54,2 fte. Het formatieve tekort op vergunningverlening en handhaving bij brand voor de
casusgemeenten bedraagt derhalve 27,1 fte. In de Overige Bijlagen wordt bovenstaande
berekening stap voor stap toegelicht en zijn deze berekeningen geëxtrapoleerd voor alle
Nederlandse gemeenten.
Dergelijke berekeningen kunnen - in gevallen waar bestuurlijk en professioneel geaccepteerde
productienormen bestaan - ook uitgevoerd worden voor het milieutoezicht. Voor bouwtoezicht
is het lastiger omdat voor het bouwtoezicht dergelijke productienormen ontbreken.
8.3 Zelfevaluatie experts
Bij navraag naar de kwaliteit van de handhaving geeft een groot aantal casusgemeenten aan dat
er sprake is van een formatietekort met name voor toezicht en handhaving. Voor die
gemeenten waar vergunningverlening en toezicht en handhaving (met name voor BWT en
brandweer) niet gescheiden zijn wordt vaak prioriteit gegeven aan vergunningverlening. Dat
hangt samen met de druk die wettelijke termijnen met zich mee brengen. Als er niet binnen 13
weken gereageerd wordt dan is de vergunning van rechtswege verleend. Op
vergunningverlening zit wettelijke tijdsdruk. Op toezicht niet. Het is derhalve begrijpelijk dat er
bij het moeten stellen van prioriteiten gekozen wordt voor vergunningverlening. Capaciteit voor
toezicht en handhaving schiet er dan bij in en is daarom onvoldoende.
Zoals genoemd, wordt het niveau van de medewerkers door de betrokken experts over het
algemeen als 'voldoende' gekwalificeerd. De kritische kanttekeningen over de geleverde
kwaliteit komen voort uit een hoge werkdruk en de wens om het werk beter te willen doen. De
werkdruk wordt veroorzaakt door een uitbreiding van taken, het personeelsverloop en het niet
of moeilijk kunnen invullen van vacatures, een hoger ambitieniveau en meer bestuurlijke en
maatschappelijke aandacht.
Het hebben van vacatures impliceert dat de formatie weliswaar beschikbaar is maar feitelijk
niet gerealiseerd is. Daarnaast worden vacatures soms ingevuld door onervaren medewerkers
of tijdelijk ingehuurde externen die door de meer ervaren medewerkers moeten worden
opgeleid en begeleid. Die begeleiding is intensief en legt bij de zittende mensen weer extra
beslag op hun tijd.
5
In een separate notitie wordt ingegaan op de gehanteerde berekeningsmethode en de
gehanteerde uitgangspunten en aannames.
p 26
GW08/rapport/027m.doc
Andersson Elffers Felix
Het management in één van de grote casusgemeenten gaf aan dat de huidige taken met de
beschikbare formatie goed te vervullen zijn maar dat de medewerkers op die vraag zelf
waarschijnlijk een ander antwoord zouden geven.
De discussie over het hogere ambitieniveau heeft twee elementen: er moet meer gedaan
worden en het werk moeten intensiever en grondiger gedaan worden. Het tweede element
gaat rechtstreeks over de kwaliteit van de vergunningverlening, het toezicht en de handhaving.
Die discussie is in veel van de casusgemeenten redelijk impliciet 'hoe goed is goed genoeg?',
'is het nu een 6 of een 9?'. Dat komt door het ontbreken van concrete normen ten aanzien van
de gewenste kwaliteit. In één van de gemeenten wordt BWT momenteel doorgelicht door
VROM-Inspectie. Die gemeente wacht de bevindingen van VROM af en verwacht naar
aanleiding daarvan een meer concrete discussie te kunnen voeren over de huidige en
gewenste kwaliteit van het bouwtoezicht.
Voor BWT zijn er geen landelijke of professioneel geaccepteerde normen voor de kwaliteit van
de handhaving. De casusgemeenten voeren mede daardoor bij BWT de lastigste
kwaliteitsdiscussie.
Bij de brandweer is er - zeker bij kleine gemeenten - sprake van onvoldoende capaciteit hoewel
er in veel gemeenten - door de landelijke verbeterprogramma's (Project Versterking Brandweer
en Oosting impulsgelden) - een inhaalslag gaande is. De experts geven met name een
'onvoldoende' voor de handhaving.
Bij milieu wordt in de kleinere gemeenten een aantal taken uitbesteed, de kwaliteit wordt als
'voldoende' gescoord. In de grote gemeenten is de milieuformatie verder geprofessionaliseerd
en wordt op basis van de VNG/WMB-normen een formatietekort gesignaleerd.
Observaties zelfevaluatie kwaliteit
- de betrokken experts van de casusgemeenten kwalificeren de kwaliteit van de medewerkers
als 'voldoende'
- over de hele linie is er volgens de betrokkenen sprake van een formatietekort, dat heeft te
maken met drie ontwikkelingen:
. de bestuurlijke en maatschappelijke aandacht voor het onderwerp is toegenomen en dat
leidt tot extra vragen van het gemeentebestuur en dus extra werk
. 'de markt' trekt aan de goede mensen, er is personeelsverloop, er zijn vacatures, het
begeleiden van mensen kost extra tijd
. er worden hogere eisen gesteld (in algemene termen geformuleerd) aan de kwaliteit van de
handhaving
- de discussie over 'hoe goed is goed genoeg' wordt breed gevoerd, de kwaliteitsdiscussie
ontbeert vooral bij BWT en enigszins bij milieu enige `hardheid' door gebrek aan normen
- bij de brandweer vindt een inhaalslag plaats, mede mogelijk gemaakt door de extra impulsen
van het rijk
- bij BWT is er gevoelsmatig een groot tekort, door het gebrek aan algemeen erkende
productienormen is dat echter moeilijk te kwantificeren
- bij milieu is er een wisselend beeld.
p 27
GW08/rapport/027m.doc
Andersson Elffers Felix
8.4 Professioneel handhavingstekort
Het begrip 'professioneel' handhavingstekort heeft betrekking op het presteren onder de
gewenste normen. Er lijkt sprake te zijn van een professioneel handhavingstekort in de
casusgemeenten. Dat heeft twee dimensies:
- de experts vinden, puur vanuit hun professionele standaard, dat er 'strengere'
handhavingsnormen gehanteerd zouden moeten worden. Strenger in de zin van in een hogere
frequentie toezicht houden en per bezoek intensiever controleren en dus meer tijd besteden
aan toezicht
- de al of niet aanwezige, huidige of 'strengere', handhavingsnormen worden vaak niet
gerealiseerd.
Er is sprake van presteren onder de norm; daarenboven wordt de betreffende norm vanuit de
professionele standaard als niet streng genoeg ervaren.
8.5 Juridisch handhavingstekort
In dit onderzoek wordt onder het 'juridisch handhavingstekort' het volgende verstaan: er zijn
overtredingen, waartegen met medeweten van de gemeente, niet wordt opgetreden.
Er lijkt sprake te zijn van een juridisch handhavingstekort in de casusgemeenten. Er zijn drie
dimensies:
- er is sprake van bewust niet handhaven
- het jarenlange bewust niet handhaven van situaties die niet in overeenstemming zijn met wet
en regelgeving (soms wel 15 of 20 jaar) verzwakt de juridische positie van de gemeente om op
te treden. Er zijn in de casusgemeenten situaties bekend waarbij er al vele jaren grote
evenementen plaatsvinden in gebouwen zonder bouwvergunning en zonder
gebruiksvergunning. Of van grote horeca inrichtingen (met logies) die draaien zonder de
vereiste bouw- en gebruiksvergunningen. Het jarenlange bewust niet handhaven verzwakt de
juridische positie van de gemeente.
- een grote casusgemeente had een simpele en plausibele redenering over het juridisch
handhavingstekort. De redenering is als volgt, het betreft milieu: 'Wij houden ad random
toezicht, dus niet probleemgericht. Wij bezoeken jaarlijks lang niet alle inrichtingen in onze
gemeente. In 90% van alle toezichtbezoeken die wij uitvoeren constateren wij een overtreding
(van licht 'een brandblusser is niet gekeurd' tot zwaar 'er had een lekvrije vloer aangebracht
moeten worden'). In al die gevallen volgt een aanschrijving. Onze ervaring impliceert dat 90%
van al onze inrichtingen in overtreding zijn, terwijl wij slechts een fractie van alle inrichtingen
bezoeken.'
Er lijkt in alle casusgemeenten sprake te zijn van een juridisch handhavingstekort.
8.6 Observaties handhavingstekort
- er lijkt sprake te zijn van een professioneel handhavingstekort in de casusgemeenten
- er lijkt sprake te zijn van een juridisch handhavingstekort in de casusgemeenten
- er lijkt sprake te zijn van een formatief tekort in de casusgemeenten
- het formatieve tekort op vergunningverlening en handhaving bij brand is berekend op circa 27
fte.
p 28
GW08/rapport/027m.doc
Andersson Elffers Felix
9 Normen en kengetallen
9.1 Handhavingsnormen
Uit het onderzoek blijkt dat het bestuurders nog gedeeltelijk ontbreekt aan normen en
kengetallen om de handhaving door gemeenten te beoordelen en te besturen. Opnieuw gaat
het hier om de handhavingsterreinen bouw, milieu- en brand. De consequentie daarvan is dat
bestuurders geen inzicht hebben in de staat van de handhaving en dat ze evenmin de
ontwikkeling van de handhaving in de tijd kunnen volgen binnen hun gemeenten.
Waar gemeenten wel normen hebben ontwikkeld, betreft het vooral brandveiligheid. Deze
normen zijn veelal gebaseerd op de Prevapnormen. Enkele andere gemeente hebben normen
ontwikkeld met betrekking tot milieu. De onderlegger hiervoor is veelal de VOGM / BUGM
regeling geweest.
AEF heeft gepoogd normen en kengetallen te ontwikkelen als handvat voor bestuurders. Dit is
gebeurd in samenspraak met sleutelfunctionarissen uit de betrokken gemeenten. Het is goed
mogelijk gebleken om dat te doen, voortbouwend op de datgene wat enkele gemeenten al
hadden ontwikkeld. Voorwaarde hiervoor is wel dat het bestuur van een gemeente allereerst
prioriteiten stelt in de handhaving. Vervolgens is het mogelijk om bij deze prioriteiten normen te
definiëren en bijbehorende kengetallen te ontwikkelen. Voor milieu is bijvoorbeeld een indeling
van bedrijven gemaakt in een aantal groepen gedefinieerd (op basis van de gegevens van
Amsterdam). De controlefrequentie per groep is als volgt genormeerd:
Milieugroep A B C D E F
III. Norm 0,05 0,17 0,33 0,20 0,33 1,0
controlefrequentie
Als bijbehorend kengetal om de handhaving te beoordelen is vervolgens het % daadwerkelijk
uitgevoerde controles genomen:
kengetallen controles / hercontroles percentage
% uitgevoerde controles in categorie A (t.o.v. uit te voeren controles)
% uitgevoerde controles in categorie B (t.o.v. uit te voeren controles)
% uitgevoerde controles in categorie C (t.o.v. uit te voeren controles)
% uitgevoerde controles in categorie D (t.o.v. uit te voeren controles)
% uitgevoerde controles in categorie E (t.o.v. uit te voeren controles)
% uitgevoerde controles in categorie F (t.o.v. uit te voeren controles)
Dit is een voorbeeld. De totale uitkomsten van de ontwikkeling van normen en kengetallen en
de bijbehorende werkwijze zijn weergegeven in een aparte nota (zie bijlage).
p 29
GW08/rapport/027m.doc
Andersson Elffers Felix
9.2 Productienormen
Normen en kengetallen dienen om de handhaving te beoordelen en te sturen. Daarnaast
hebben bestuurders in dit kader behoefte aan productienormen. Idealiter bepalen zij aan de
hand van vooraf vastgestelde productienormen hoeveel fte moet worden ingezet voor de
handhaving. Het ontwikkelen van een set gedifferentieerde en vooral gedragen
productienormen viel buiten het bestek van deze studie. In de bijlage wordt wel een eerste
voorzet gegeven voor het definiëren van productienormen voor de handhaving van bouw,
milieu en brand. Om te komen tot bruikbare productienormen moet dit nader worden
uitgewerkt naar deelproducten. Vervolgens moeten ze met de belangrijkste spelers uit het veld
worden besproken om voldoende draagvlak te krijgen.
9.3 Programma, normen en kengetallen
De normen en kengetallen (inclusief productienormen) uit de bijlage moeten verder worden
uitgewerkt willen zij daadwerkelijk draagvlak krijgen. Alleen dan zal het merendeel van de
gemeenten dit instrument gaan hanteren. Hiervoor is een gedegen programma nodig. De
belangrijkste onderdelen van dat programma zijn de volgende:
Fase 1: definiëring
In deze fase worden de volgende onderdelen gedefinieerd:
1. te onderscheiden producten en deelproducten (controles, vergunningafgifte,
administratieve afhandeling)
2. kwaliteitseisen waaraan de producten moeten voldoen (precieze inhoud buitencontrole)
3. de normen die bij de verschillende producten horen (volledige toetsing, partiële toetsing)
4. de kengetallen die de staat van de handhaving m.b.t. deze producten aangeven
5. de productienormen die de benodigde capaciteit per product en deelproduct aangeven
Fase 2: toetsing
In de tweede fase worden de onderdelen 1 tot en met 5 getoetst en besproken met experts uit
de gemeenten; bestuurders en vertegenwoordigers zoals de VNG. Vervolgens worden deze
producten bijgesteld. In deze fase ligt de nadruk bij het creëren van draagvlak.
Fase 3: implementatie
Op basis van de bijgestelde normen en kengetallen wordt een handleiding gemaakt voor
ambtenaren en bestuurders waarmee ze dit instrument kunnen implementeren in hun eigen
gemeente. Tegelijkertijd wordt een uitgewerkte communicatiestrategie naar de verschillende
doelgroepen ingezet als middel om bekendheid te geven aan de handhavingsnormen. Een
onderdeel daarvan is het bespreken van het eindresultaat met betrokkenen door middel van
presentaties in het land. Deze presentaties moeten er ook toe leiden dat de ontwikkelde
normen en kengetallen daadwerkelijk worden gebruikt.
p 30
GW08/rapport/027m.doc
Andersson Elffers Felix
Om dit programma zorgvuldig te kunnen uitvoeren is een jaar nodig. De planning op onderdelen
kan er als volgt uitzien:
jan feb mrt apr mei jun jul aug sep okt nov dec
Fase 1: definiëring
Fase 2: toetsing
Fase 3: implementatie
p 31
GW08/rapport/027m.doc
Andersson Elffers Felix
10 Conclusies en aanbevelingen van AEF
In dit hoofdstuk trekt AEF conclusies op basis van geabstraheerde onderzoekservaringen en
inzichten. Op grond daarvan formuleert AEF aanbevelingen. Het Rijk is met de programma's
Handhaven op Niveau (Justitie) en het Steunpunt Handhavingsbeleid (VNG) de goede weg
ingeslagen. De aanbevelingen passen deels in de activiteiten die in het kader van deze
programma's worden uitgevoerd (aanbeveling 1, 3 en 4). Aanvullend op de programma's zijn de
aanbevelingen over normen, kengetallen, de handhavingsindex en benchmarking.
Ambitie
Het onderzoek geeft voldoende aanleiding om een extra impuls te bepleiten in de sfeer van de
handhaving op de onderzochte terreinen. Niet op een abstracte, intentionele manier, maar
praktisch. Bij voorkeur zou dat er als volgt uit kunnen zien voor de middellange termijn:
2003-2004 2005-2006
Bestuurlijke aandacht In min. 50% van de In min. 90% van de
Colleges B&W / gemeenten een openbaar gemeenten een openbaar
gemeenteraden jaarverslag over de staat van jaarverslag over de staat van
de handhaving de handhaving
Integrale handhavingsplannen In min. 90% van de In min. 90% van de
gemeenten ontwikkeling van gemeenten gebruik van
handhavingsplan en verkrijgen integraal handhavingsplan en
van draagvlak verdere aanscherping
Normen beroepsgroep Ontwikkelen normen en In min. 90% van de
verkrijgen draagvlak voor alle gemeenten gebruik normen
terreinen van handhaving en verdere aanscherping
normen
Om dit te bereiken dient nauw te worden samengewerkt met bestuurders en experts van
verschillende gemeentes, de VNG en de verschillende Ministeries (Justitie, BZK en VROM).
Het verkrijgen van draagvlak moet gelijke tred houden met het ontwikkelen van de juiste
instrumenten.
10.1 Organiseer meer bestuurlijke aandacht
Conclusie
De bestuurlijke aandacht voor handhaving in de onderzochte gemeenten is de afgelopen jaren
toegenomen, maar nog steeds niet voldoende. Handhaving is geen topprioriteit die
collegebreed gedeeld wordt. De gemeenteraad is veelal maar beperkt betrokken bij de
beleidsvorming en het stellen van prioriteiten.
Aanbeveling
Stimuleer op innovatieve wijze bestuurlijke aandacht voor handhaving.
p 32
GW08/rapport/027m.doc
Andersson Elffers Felix
De kwaliteit van handhaving is tot op heden voornamelijk een gemeentelijke aangelegenheid.
Dit betekent niet, dat andere bestuurslagen lijdzaam moeten toezien of individuele gemeenten
hun taak naar behoren oppakken. Dat gebeurt ook niet, af te leiden uit de veelheid van
initiatieven in het kader van 'Handhaven op niveau'. De vraag is nu echter of dat voldoende de
gewenste effecten heeft. Naar onze indruk uit de casusgemeenten blijft het nodig om steeds
opnieuw impulsen te geven aan het thema gemeentelijke handhaving op de verschillende
handhavingsterreinen. Het rijk zal moeten investeren en faciliteren (uitlokken) en zo nodig
gebreken aan de orde stellen (toezicht/controle). In dit kader bieden de ontwikkelingen in het
tweede lijnstoezicht nieuwe kansen om het handhavingsbeleid en de handhavingspraktijk te
verbeteren.
Monitor hiertoe tweejaarlijks de staat van de handhaving en de bestuurlijke aandacht bij
gemeenten aan de hand van (casus)onderzoek (zie aanbeveling 2). Daarnaast dient VROM in
samenwerking met de gemeenten, op gelijkwaardig niveau, te innoveren, te stimuleren en aan
te jagen.
Actie: VROM Inspectie als innoveerder, stimuleerder en aanjager.
10.2 Ontwikkel normen en index voor monitoring
Conclusie
Er bestaat geen professionele standaard6 voor de kwaliteit van de handhaving. De brandweer is
een uitzondering hierop met de prevapnormen. Deze prevapnormen moeten wel worden
herijkt. Op de andere terreinen ontbreekt het bestuurders aan professionele normen en
kengetallen. Dat maakt het lastig om de staat van de handhaving in hun gemeente te volgen, te
beoordelen en te besturen.
Aanbeveling
Ontwikkel voor alle terreinen van de handhaving professionele standaards met verder
uitgewerkte en gedragen normen en kengetallen als handvat voor bestuurders en professionals
om inzicht te krijgen in de staat van de handhaving en om de ontwikkeling in de tijd te kunnen
volgen (zie bijlage normen en kengetallen). Vervolgens kunnen bestuurders deze normen en
kengetallen gedifferentieerd in hun gemeente toe passen, afhankelijk van de eigen prioriteiten.
Ontwikkel op basis van de kengetallen een handhavingsindex, zowel op nationaal niveau als op
gemeentelijk niveau. Een manier om de ontwikkeling van de handhaving goed te volgen en te
vergelijken tussen gemeenten is immers het periodiek meten van de resultaten van de
handhaving. Dat kan door middel van de handhavingsindex. Kengetallen die de staat van de
handhaving aangeven, kunnen aan de hand van een ordinale schaal worden omgezet in de
handhavingsindex. Deze geeft een score tussen 1 en 5. De handhavingsindex geeft een score
per gemeente voor de staat van de handhaving.
De index werkt als een thermometer voor handhaving en is daarmee een
signaleringsinstrument. Aan de hand van de ontwikkeling van de handhavingsscore is te
constateren of een gemeente 'koorts' heeft, i.c. een hoge of stijgende index. De diagnose
(waarom gaat het slecht met de gemeente) is dan nog niet gesteld. Daarvoor is een nadere
analyse van de onderliggende gegevens nodig. De index moet zo worden opgebouwd dat
vanuit de handhavingsindex eenvoudig 'afgedaald' kan worden naar de onderliggende oorzaken.
6
In de zin van een door de beroepsgroep algemeen aanvaard stelsel van normen.
p 33
GW08/rapport/027m.doc
Andersson Elffers Felix
Monitor onder andere door middel van de handhavingsindex tweejaarlijks de staat van de
handhaving. Hierbij moet ook gebruik worden gemaakt van bestaande instrumenten, zoals
bijvoorbeeld het diagnosemodel van de VNG (traject Slagen voor Veiligheid). De Ministeries
van Justitie, BZK, VROM, VNG en IPO zouden hiervoor opdrachtgever kunnen zijn. VROM
Inspectie lijkt de aangewezen partij voor de uitvoering.
Actie:
- de beroepsgroepen ontwikkelen normen en kengetallen, de bestuurders stellen deze vast.
- Ministerie van VROM is opdrachtgever voor handhavingsindex, VROM Inspectie is uitvoerder,
in nauwe afstemming met VNG en Ministerie van Justitie.
- de Ministeries van Justitie, BZK, VROM, VNG en IPO zijn opdrachtgever monitor, VROM
Inspectie is uitvoerder.
10.3 Versterk integraal programmatisch handhaven
Conclusie
Er is sprake van schotten tussen de verschillende onderdelen van gemeentelijke handhaving:
brand, bouw, milieu, gebruiksvergunning, ruimtelijke ordening, evenementen. Het onderzoek
rechtvaardigt de gedachte dat de onderlinge afstemming en samenwerking nog onvoldoende
is.
Aanbeveling
Investeer in een integrale programmatische aanpak van de handhaving. Pak onderdelen van de
handhaving gezamenlijk aan, waardoor efficiënter kan worden gewerkt. Dit geldt bijvoorbeeld
zowel voor toetsingen ter plaatse voor de gebruiks- en bouwvergunningen als voor de
gezamenlijke thematische aanpak. Maak hiervoor gebruik van een integraal handhavingsplan
met gekwantificeerde normen en van integraal handhavingsoverleg met de relevante
onderdelen binnen een gemeente.
Actie: de Ministeries van Justitie en VROM als aanjager (met instemming van BZK, VNG en
IPO). Gemeenten als doener.
Integraal handhavingsplan
Gemeenten zouden er goed aan doen te werken met een integraal handhavingsplan. Dit plan
heeft betrekking op alle onderdelen - brand, bouw, milieu, gebruiksvergunning, ruimtelijke
ordening, evenementen - van de handhaving. Deze onderdelen worden in onderling verband
beschreven en aangepakt.
Een integraal handhavingsplan zou modelmatig uit de volgende onderdelen kunnen bestaan:
- Feiten
Een analyse van de aard en omvang van de handhavingsopgave in een gemeente. Een
beschrijving van het aantal en type inrichtingen, het aantal bouwstromen, aanvragen, verleende
vergunningen, toetsingen en eventueel het aantal achterstanden hierin. Zonder kennis van de
feiten is beleid maken en het stellen van prioriteiten onmogelijk.
p 34
GW08/rapport/027m.doc
Andersson Elffers Felix
- Bestuurlijke prioritering
Het gewenste handhavingsniveau met prioriteiten. Dit is uitgedrukt in kwantitatieve normen.
Daarbij worden kengetallen gedefinieerd die aangeven in hoeverre de norm wordt gehaald (zie
bijlage normen en kengetallen). Dit gewenste handhavingsniveau is aangegeven voor meerdere
jaren, uitgedrukt in een meerjarenplanning en een jaarplan. Hierin wordt een afgewogen keuze
gemaakt in de aandacht voor de verschillende onderdelen. Daarnaast wordt hierin vastgelegd
op welke onderdelen binnen de gemeente wordt samengewerkt en welke overleggen er zijn
(waaronder integraal handhavingsoverleg).
- Middelen
Een vertaling van het gewenste handhavingsniveau in de benodigde inzet en middelen voor een
gemeente. Hierbij is rekening gehouden met de omvang en het profiel van de betreffende
gemeente, het bestuurlijk gewenste handhavingsniveau en een fasering.
- Rapportage
Een opzet van de geplande vorm van de managementrapportages. Hierin is opgenomen wie
wanneer welke informatie krijgt en hoe daarmee kan worden gestuurd op de voortgang (zie
bijlage normen en kengetallen).
- Verantwoordelijkheden
Een heldere verdeling van verantwoordelijkheden: wie is waarvoor verantwoordelijk, op
ambtelijk en op bestuurlijk niveau. Een benoeming van de liaison officer die de spil vormt
tussen ambtelijk en bestuurlijk niveau en die fungeert als aanjager voor de integrale handhaving
binnen de gemeente (zoals bijvoorbeeld in Haarlem en Apeldoorn). Een beschrijving van de
externe partners die bij de handhaving zijn betrokken en de taken die zij hebben.
- Communicatie en democratische inbedding
Een communicatieplan voor de communicatie naar de betrokken partners op het terrein van
handhaving. De inwoners van de gemeente zijn een van deze partners.
10.4 Versterk lokale democratische inbedding
Conclusie
De communicatie over handhaving naar inwoners en naar de gemeenteraad vindt in beperkte
mate plaats. Over incidenten en de inzet van dwangmiddelen wordt vrijwel altijd gerapporteerd
aan de raad. Voor het overige echter wordt meestal alleen (marginaal) gerapporteerd in het
kader van de begrotingscyclus.
Aanbevelingen
Communiceer jaarlijks de staat van de handhaving naar de inwoners van de gemeente, via de
gemeenteraad maar ook rechtstreeks via de website of anderszins Hiermee worden de
activiteiten van de gemeente op dit terrein transparant voor alle betrokkenen. Daarnaast
ontstaat - met de blik van de inwoners - een kritische externe toets van het handhavingsbeleid.
Bespreek op rijksniveau de tweejaarlijkse handhavingsmonitor in de Tweede Kamer.
Actie: Ministeries van Justitie, VROM en BZK als opdrachtgever, gemeenten als uitvoerder.
p 35
GW08/rapport/027m.doc
Andersson Elffers Felix
10.5 Leg relatie tussen bestuurlijke ambities en benodigde middelen
Conclusie
Er lijkt sprake te zijn van een formatief, een professioneel en een juridisch handhavingstekort in
de casusgemeenten. 'Professioneel' heeft betrekking op het presteren onder de gewenste
normen. Het 'juridisch' tekort heeft betrekking op het bewust niet optreden van gemeenten
tegen overtredingen. Door het ontbreken van (produktie)normen is het voor bouw en milieu
echter onmogelijk een uitspraak te doen over een eventueel formatie- of middelentekort of
overschot op het terrein van handhaving. Bij de brandweer komt, met de nodige slagen om de
arm, een formatietekort uit de berekening.
Aanbeveling
Investeer (zoals onder aanbeveling 2) in het verder ontwikkelen en uitwerken van normen en
kengetallen voor handhaving. Werk daarmee ook de relatie uit tussen normen en benodigde
inspanning om deze bestuurlijk gewenste kwaliteit te realiseren. Met de gegevens over
benodigde inspanning is het mogelijk om te bepalen waar sprake is van een formatie- of
middelentekort of een -overschot.
Organiseer benchmarking door gemeenten op dit terrein onder leiding van VNG (op basis van
vrijwilligheid en een goede selectie van gemeenten). Start met een selectie gemeenten een
beleidsprogramma Handhaven op niveau, waarin praktisch wordt samengewerkt door
bestuurders en professionals. Laat zien wat er jaarlijks wel en niet is te bereiken in de richting
van een gezamenlijk geformuleerde ambitie.
Actie: Ministerie van VROM als opdrachtgever en uitvoerder, in nauwe afstemming met VNG,
Ministerie van Justitie.
p 36
GW08/rapport/027m.doc
Andersson Elffers Felix
Bijlage 1 Verantwoording onderzoek in casusgemeenten
Methode van onderzoek
De gekozen onderzoeksmethode is 'case-study-research' (casusonderzoek). Casusonderzoek
leent zich vooral voor verkennende studie, exploratief onderzoek en verdieping. De
tegenhanger, kwantitatief toetsend onderzoek, leent zich vooral voor veralgemenisering,
validering en verbreding.
Omwille van de betrouwbaarheid van het onderzoek is bij het uitvoeren van het
casusonderzoek zorgvuldig omgegaan met:
- begripsvaliditeit: het gegeven dat alle bij het onderzoek betrokken personen dezelfde betekenis
geven aan de gehanteerde begrippen, definities en dezelfde begrenzingen hanteren. Dat geldt
ook voor hoeveelheidaanduidingen als 'veel', 'vaak', 'heel vaak'
- triangulatie: het hanteren van verschillende controleanalyses. Dat kan betrekking hebben op de
toetsing van data, methoden, interpretaties van verschillende onderzoekers, gehanteerde
theoretische invalshoeken.
- validiteit en representativiteit: de mogelijkheden tot het kunnen trekken en kunnen
veralgemeniseren van bevindingen en conclusies.
Bij de start van het onderzoek is een plan van aanpak opgesteld. Dat plan van aanpak is
gebaseerd op een analytisch model en is bij de begeleidingscommissie getoetst.
Het veldwerk van het casusonderzoek is, onder aansturing van een projectleider, uitgevoerd
door drie onderzoekers. De verwerking van de meer kwantitatieve gegevens is in handen
gelegd van een vierde onderzoeker. In het onderzoeksteam is regelmatig (vooraf, tussentijds, in
de analyse- en de rapportagefase) aandacht besteed de begripsvaliditeit, controleanalyses en
aan validiteit bij het formuleren van bevindingen.
Ten aanzien van de begripsvaliditeit zijn lopende het veldwerk wekelijks in teamverband de
definities en afbakening van de gehanteerde begrippen op elkaar afgestemd. Dit heeft
bijvoorbeeld betrekking gehad op vragen als:
- welke vergunningen wel en welke niet worden meegerekend per discipline
- welke activiteiten tot vergunningverlening, welke tot toezicht en welke tot handhaving
gerekend worden
- welke definitie voor de formatie wordt gehanteerd
- in hoeverre en zo ja welke overhead wordt meegerekend
- wat verstaan wordt onder programmatisch handhaven
- wat verstaan wordt onder het begrip handhavingsnormen
- wat verstaan wordt onder functionele scheiding en organieke scheiding.
Daarnaast zijn door alle onderzoekers dezelfde instrumenten gehanteerd voor het uitvragen van
de benodigde gegevens. Ook hebben zij dezelfde leidraad gehanteerd voor de gesprekken en
interviews. In de wekelijkse coördinatiebijeenkomst zijn de definities in het onderzoeksteam
herbevestigd of aangescherpt. De 'uitvraagschema's' zijn op verzoek beschikbaar.
De controleanalyses hebben vooralsnog plaatsgevonden op vier niveaus. Het eerste niveau
heeft bestaan uit het wekelijks vergelijken van tussenresultaten op in het oog springende
verschillen en het zoeken naar verklaringen voor die verschillen. Met name is daarbij gezocht
naar mogelijke onvolkomenheden ten aanzien van de begripsvaliditeit.
p 37
GW08/rapport/027m.doc
Andersson Elffers Felix
Dat leidde in sommige gevallen tot extra toetsing van de aangeleverde onderzoeksgegevens bij
de betreffende gemeenten. Op het tweede niveau is gelijktijdig door alle onderzoekers in één
ruimte aan de twee tussenrapportages gewerkt. Hierbij zijn de onderwerpen verdeeld over de
onderzoekers. Dus onderzoeker 1 heeft casusgemeenten A, B, C en D onderzocht en heeft van
alle casusgemeenten bijvoorbeeld het facet `programmatisch handhaven' geanalyseerd. Deze
werkwijze ('kruislingse dubbelcheck') heeft ertoe geleid dat er consequent getoetst is in
hoeverre het onderzoeksmateriaal op de zelfde definities en premissen is gebaseerd. Op het
derde niveau zijn de concept tussenrapportages door alle betrokken onderzoekers getoetst.
Daarenboven is een onderzoeker ingeschakeld die niet bij het onderzoek betrokken is. Deze
heeft vanuit de rol van onbevangen buitenstaander de concept rapportages kritisch meegelezen
op eventuele inconsequenties. Op het vierde niveau van de controleanalyses zijn de
casusbeschrijvingen (inclusief vergelijkingstabellen waar alle casusgemeenten in zijn
opgenomen) ter toetsing aan de betrokkenen in de casusgemeenten voorgelegd. Een laatste
toetsing zal in juni/juli nog plaatsvinden in plenaire bijeenkomsten met betrokkenen uit de
verschillende gemeenten.
De toetsing op validiteit bij het formuleren van bevindingen heeft op drie wijzen
plaatsgevonden. Er is zorgvuldig gelet op het gegeven dat bevindingen alleen geformuleerd
worden ten aanzien van de betrokken casusgemeenten. De suggestie op algemene geldigheid
van de bevindingen is vermeden. Daarnaast is gelet op de consistentie in de
casusbeschrijvingen en de formulering van de bevindingen. Tenslotte is getoetst in hoeverre de
betrokken casusgemeenten qua structuur in vergelijking tot alle Nederlandse gemeenten
a-typisch zijn.
Betrokken functionarissen bij het onderzoek
In alle casusgemeenten is contact gelegd met vier type afdelingen: bestuursdienst/algemene
zaken, bouwzaken, milieuzaken en brandweer. Van iedere afdeling zijn meerdere
functionarissen betrokken. Naast de afdelingshoofden betrof dit medewerkers van
verschillende rangen. Bij inschakeling van regionale diensten is bij die diensten met diverse
functionarissen gesproken. Er zijn in deze inventarisatiefase geen contacten geweest met
bestuurders.
Veralgemeniseren van enkele van de bevindingen
Na de uitvoering van het casusonderzoek is een poging gedaan om enkele van de bevindingen
te veralgemeniseren naar de totale populatie (alle Nederlandse gemeenten), zie bijlage 3. De
daarbij gehanteerde onderzoeksmethode wordt in de betreffende paragraaf verantwoord.
Voorts zijn de concept rapportages voorgelegd aan de begeleidingscommissie en aan een
beoordelingscommissie. Deze commissies toetsen mede op de kwaliteit van het uitgevoerde
onderzoek. De aanwijzingen van deze commissies zijn in de rapportages verwerkt.
Definities
De veel gebruikte termen zijn in deze paragraaf beschreven. Het gaat in dit onderzoek om
vergunningverlening, toezicht en handhaving van veiligheidsvoorschriften (brand, milieu, bouw)
voor inrichtingen.
Het begrip 'vergunningverlening' beslaat in dit onderzoek het door de gemeente verlenen van
vergunningen in het kader van de Woningwet, de wet Milieubeheer en de
brandveiligheidsregelgeving.
p 38
GW08/rapport/027m.doc
Andersson Elffers Felix
Met de term 'toezicht' wordt gedoeld op het ad random of probleemgericht controleren (op
papier of door middel van bezoek) om te beoordelen of personen en inrichtingen conform de
vergunning handelen. Bij het uitoefenen van toezicht gaat het erom dat bij burgers -
particulieren, bedrijven, instellingen - wordt nagegaan of zij de publiekrechtelijke voorschriften
die op hen van toepassing zijn naleven. Het uitoefenen van dit toezicht gebeurt door
toezichthouders die bij of krachtens wettelijk voorschrift door het bestuursorgaan zijn
aangewezen. Toezicht kan worden onderscheiden in preventief en repressief toezicht.
Preventief toezicht behelst reguliere controle zonder dat er signalen zijn dat een overtreding zou
plaatsvinden. Het repressief toezicht richt zich op het verzamelen van gegevens over een
vermeende overtreding van bepaalde voorschriften bijvoorbeeld naar aanleiding van klachten of
incidenten.
Met 'sanctionering' wordt bedoeld: het van gemeentewege aanschrijven van personen en/of
inrichtingen waar overtredingen van en/of onregelmatigheden met vergunningen en/of andere
regelgeving zijn geconstateerd en het (dreigen met het) opleggen van sancties. Wanneer uit het
toezicht blijkt dat de voorschriften niet worden nageleefd zal dat aanleiding zijn om van
gemeentewege hiertegen op te treden. In deze rapportage vallen deze activiteiten onder het
begrip handhaving. Dit kan door een bestuurlijke waarschuwing, een aanschrijving of door het
opleggen van een sanctie. De voornaamste bestuursrechtelijke 'sancties' (sanctionerings-
dwangmiddelen) zijn bestuursdwang en de last onder dwangsom. Een last onder dwangsom
kan verder gaan of kan een ruimer bereik hebben dan bestuursdwang. Daarnaast is een last
onder dwangsom meer geschikt bij herhaalde overtredingen. De last onder dwangsom is
daarentegen niet bruikbaar in situaties waarin onmiddellijk moet worden opgetreden.
Veel overtredingen van bestuursrechtelijke voorschriften zijn strafbaar gesteld. Dit maakt ook
strafrechtelijk ingrijpen van het Openbaar Ministerie mogelijk. Het blijven echter formeel gezien
gescheiden werelden met een eigen, zelfstandig afwegingskader.
Toezicht en sanctionering tezamen worden aangeduid met het 'handhaving'. De commissie
Michels verstaat daar overigens ook de tenuitvoerlegging van sancties onder. Dat laatste is in
dit onderzoek echter buiten beschouwing gelaten.
Het begrip 'handhaving' wordt in de algemene spreektaal en door de commissie Michels ook
wel in een ruimere betekenis dan bovenstaande gebruikt. In die ruimere betekenis wordt het
begrip Handhaving in dit onderzoek ook wel eens gebruikt. Het betekent dan het doen naleven
van rechtsregels. Uit de context waarin de begrippen zijn geplaatst blijkt of het begrip in de
enge of in de bredere zin is gehanteerd.
Naast de hierboven omschreven sanctioneringsdwangmiddelen kan er sprake zijn van de inzet
van 'toezicht-dwangmiddelen': dwangmiddelen die worden ingezet om controle mogelijk te
maken. Bijvoorbeeld met behulp van de politie toegang verschaffen om toezicht uit te kunnen
oefenen.
Met het begrip 'handhavingsniveau' wordt gedoeld op het kwaliteitsniveau van de handhaving
(in brede zin). Het kwaliteitsniveau op het terrein van het verlenen van vergunningen, het
toezicht houden op de naleving en het optreden bij geconstateerde overtredingen. Het
handhavingsniveau kan in verschillende kengetallen worden uitgedrukt en is mede afhankelijk
van de prioriteiten die zijn gesteld. De gemeenten bepalen zelf waarin zij dat uitdrukken. Enkele
voorbeelden: geen achterstanden, iedere inrichting minimaal één keer per jaar bezoeken, alle
inrichtingen voldoen aan alle vergunningcriteria, geen overtredingen meer, et cetera.
p 39
GW08/rapport/027m.doc
Andersson Elffers Felix
Met het begrip 'handhavingsnorm' wordt gedoeld op de norm die wordt gehanteerd bij het
vaststellen van het gewenste kwaliteitsniveau van de handhaving (in brede zin). Het
kwaliteitsniveau op het terrein van het verlenen van vergunningen, het toezicht houden op de
naleving en het optreden bij geconstateerde overtredingen. De handhavingsnorm zegt iets over
hoe intensief een bepaald type inrichting of bedrijfstak behandeld wordt bij vergunningverlening
en toezicht en handhaving.
Onder het begrip 'productie' wordt bij vergunning verlening het aantal verleende vergunningen
(in 2001) verstaan. Onder toezicht wordt het aantal gecontroleerde inrichtingen en/of personen
verstaan. Bij handhaving het aantal aanschrijvingen en/of uitgevaardigde sancties.
Onder het begrip 'productienorm' wordt gedoeld op de te realiseren productie per type
inrichting en de gemiddelde afhandelingstijd per type inrichting.
Onder de 'formatie' wordt het aantal medewerkers in full time equivalent (FTE) verstaan dat
zich direct met de vergunningverlening, toezicht en/of handhaving bezig houdt. Inclusief
coördinatie (meewerkend voorman, teamleider) en directe leiding (afdelingshoofd). De
secretariële ondersteuning is niet meegerekend. Ook zijn interne doorbelastingen (voor
concernactiviteiten, stafdiensten, huisvesting, bestuurskosten, e.d.) niet meegerekend. Het is
een formatiedefinitie in enge zin.
Tot slot komt in dit rapport ook aan de orde of gemeenten de ambities op het terrein van
vergunningverlening, toezicht en handhaving (kunnen) waarmaken. Van een
'handhavingstekort' is sprake als de gemeente moet en ook wel wil maar niet kan, hetzij wel
kan maar niet wil handhaven. Het tekort is dan de optelsom van alle tekorten samen. In de
tekst wordt daarbij een formatief, een professioneel en een juridisch handhavingstekort
onderscheiden. Zie ook de definiëring aldaar. Het expliciet, bewust en ingebed in een
beleidskader niet handhaven wordt aangeduid met de term 'gedogen'. Het zonder beleidskader
niet handhaven wordt in deze rapportage aangeduid met 'bewust niet handhaven'.
Naast de hier opgenomen definities zijn in de tekst op diverse plekken overige begrippen
toegelicht.
Verantwoording selectie gemeenten
De opzet van het onderzoek was om in minimaal 9 casusgemeenten onderzoek te doen. Bij de
selectie van gemeenten zijn de volgende uitgangspunten gehanteerd:
- géén grote vier of in de WGR-regio's van de grote vier
- geen gemeenten - geen recente extreme groei van >20% of recente herindelingen (tussen 1999 en 2002)
- enkele grotere gemeenten ('centrumgemeente') met daaromheen bijbehorende kleinere
buurgemeenten.
Een analyse van alle bijna 500 Nederlandse gemeenten op de bovengenoemde selectiecriteria
heeft geleid tot een selectie van 13 'centrumgemeenten' met 158 'buurgemeenten'.
p 40
GW08/rapport/027m.doc
Andersson Elffers Felix
Op basis van een informele toetsingsronde met aanvullende selectiecriteria op de
centrumgemeenten zijn 20 (centrum en rand) gemeenten geselecteerd. De aanvullende
selectiecriteria zijn:
- bestuurlijk en ambtelijk draagvlak in de betreffende gemeente
- voldoende medewerking van de betreffende gemeenten
- liefst een mix industrieel en minder industrieel
- bij voorkeur dient de centrumgemeente te beschikken over een adequate risico-inventarisatie.
Uiteindelijk hebben van de 20 gemeenten 13 gemeenten zich aangemeld als casusgemeente,
4 (relatief grotere) centrumgemeenten en daaromheen 9 (relatief kleinere) buurgemeenten. De
doelstelling om minimaal 9 gemeenten in het onderzoek te betrekken wordt dus gerealiseerd.
Na de selectie is getoetst of de casusgemeenten qua structuur enigszins overeenkomen met
de structuur van een modale Nederlandse gemeente. Bij deze toetsing zijn geen grote
afwijkingen gevonden. De casusgemeenten zijn qua structuur 'modale' Nederlandse
gemeenten (zie volgende paragraaf).
In de rapportages wordt uitsluitend anoniem en onherleidbaar over de casusgemeenten
gerapporteerd.
Kenmerken casusgemeenten in relatie tot Nederland
Kenmerk Casusgemeenten Nederland Percentage
Aantal inwoners 875.143 15.987.075 5,47%
Lage inkomens 119.120 2.046.540 5,82%
Minderheden 62.010 1.149.510 5,39%
Oppervlakte bebouwing 4.482 88.365 5,07%
Woonruimten 399.457 7.194.808 5,55%
Bedrijfsvestigingen 37.585 761.295 4,94%
CLUSTER Openbare Orde en Veiligheid 81.810.611 1.432.658.702 5,71%
CLUSTER Fysiek Milieu 49.618.816 957.851.408 5,18%
De kenmerken van de casusgemeenten zijn onderling consistent in vergelijking tot de
kenmerken van alle gemeenten in Nederland. Dit blijkt uit het gegeven dat zij op alle van de
geselecteerde kenmerken ongeveer hetzelfde aandeel vertegenwoordigen van de waarde voor
alle Nederlandse gemeenten.
Zie de tabel: de percentages schommelen allen zo rond de 5,4%. Ter toelichting: de bevolking
van de casusgemeenten maakt ongeveer 5,5 % uit van de totale Nederlandse bevolking. Ook
de andere criteria, zoals het aantal lage inkomens of minderheden, is voor de casusgemeenten
ongeveer gelijk aan 5,5 %. De afwijking is nooit meer dan 0,5 %. Hieruit kan geconcludeerd
worden dat er in de groep van casusgemeenten geen extreme uitschieters zitten die de
gemiddelden beïnvloeden. De groep casusgemeenten zijn op de getoetste criteria te typeren
als groep 'modale Nederlandse gemeenten'.
p 41
GW08/rapport/027m.doc
Bijlage 2 Overzichtstabellen formatie, productie en schaal casusgemeenten
Formatie
Brand BWT milieu
Gemeente Verlening Toezicht & Totaal Verlening Toezicht & Totaal Verlening Toezicht & Totaal
Handhaving Handhaving Handhaving
C1 (klein) *5 *9 1,5 2,5 4
C2 (klein) 1,1 0,3 1,4 3,5 2 5,5 **
C3 (groot) 4 6 10 12,5 30 42,5 11 20,4 31,4
D1 (groot) 8 2,6 10,6 *54 12 9 21
D2 (groot) 0,8 0,2 1 3,9 1,3 5,2 0,4 1,6 2
D3 (klein) 2,5 1,5 4 3,3 1,5 4,8 2 2,6 4,6
D4 (klein) *5 7,4 4,5 11,9 3 6 9
D5 (groot) *6 8 4,5 12,5 2 3,9 5,9
E1 (klein) 0,76 0,17 0,93 3,62 1 4,62 2,8 0,78 3,58
E2 (groot) 4 2,3 6,3 17 10 27 9,6 14,4 24
E3 (klein) 0 0 0 3,9 2,6 6,5 3 2,2 5,2
E4 (klein) 1,44 0,56 2 4 2,5 6,5 1,5 2,3 3,8
E5 (groot) 1 1 2 4,8 6,6 11,4 4 7,75 11,75
Eindtotaal 54,23 193,42 126,23
* De verdeling van het totaal aantal fte tussen Verlening en Toezicht & Handhaving is onbekend.
** De gegevens zijn onbekend
Andersson Elffers Felix
Productie
Brand BWT milieu
Gemeente Verlening Toezicht & Handhaving Verlening Toezicht & Handhaving Verlening Toezicht & Handhaving
C1 50 250
C2 10 45 285 285 15 335
C3 240 500 2065 2055 175 1050
D1 90 305 1350 1350 190 425
D2 0 180 395 40 170
D3 35 100 360 800 30 255
D4 5 80 695 565 90 350
D5 1080 * 1200 2600 30 550
E1 20 25 450 200 15 10
E2 75 285 2500 4000 55 825
E3 uitbesteed uitbesteed 500 0 35 50
E4 350 375 30 230
E5 70 600 925 3200 150 235
* Bij ontbreken van betreffende gegevens is er geen waarde ingevuld
p 43
GW08/rapport/027m.doc
Andersson Elffers Felix
Schaal
Brand BWT milieu
Gemeente Gemiddeld Gemiddeld gemiddeld
C1 8 8 9,5
C2 *
C3 7,5 9 9,5
D1 8 10 10
D2 9 9 9,5
D3 8 9,5 9
D4 9 9 9,5
D5 8 9,5 10
E1 9,5 8,5 8,5
E2 7 10 9
E3 9 8
E4 7 7,5 8
E5 8 9 8,5
* Ontbrekende gegevens worden niet vermeld
p 44
GW08/rapport/027m.doc
Bijlage 3 Berekeningen formatief tekort verlening en
handhaving
Formatief tekort verlening en handhaving brand geëxtrapoleerd
De berekening van het formatieve tekort op verlening en handhaving van de casusgemeenten
kan, met de nodige slagen om de arm, geëxtrapoleerd worden naar de situatie voor alle
Nederlandse gemeenten.
Voor de extrapolatie is aangesloten bij de systematiek van de verdeelsleutels van het
gemeentefonds. Het deel dat de casusgemeenten uitmaken van het cluster Openbare Orde en
Veiligheid (OOV) van het gemeentefonds is voor de analyse gelijk gesteld aan het deel dat deze
gemeenten uitmaken voor wat betreft de behoefte en inzet aan fte's van heel Nederland. Dit is
een betere benadering dan te extrapoleren naar verhouding van het aantal inwoners, omdat het
cluster OOV van het gemeentefonds - net als de prevap norm - gebruikt maakt van
structuurkenmerken die ook relevant zijn voor de afgifte van gebruiksvergunningen.
De doorrekening daarvan laat zien dat de casusgemeenten 5,8% uitmaken van het cluster
OOV. Voor heel Nederland kan dan gesteld worden dat de situatie van de casusgemeenten
geëxtrapoleerd moet worden tot 100%.
Het resultaat van eerste vingeroefeningen op basis van extrapolatie via het aandeel in het
cluster OOV van het gemeentefonds geeft het volgende beeld1:
Brand Formatie in FTE
Casusgemeenten (5,8%) Nederland (100%)
Prevap behoefte verlening 72,8 1257
Prevap behoefte handhaving 8,5 146
Saldo totaal prevap 81,3 1403
Af: huidige inzet 54,2 938
Formatief tekort verlening en handhaving 27,1 465
Het geëxtrapoleerde formatieve tekort op vergunningverlening en handhaving van
brandveiligheidsvoorschriften voor alle Nederlandse gemeenten bedraagt 465 fte.
In de volgende paragraaf is de bovenstaande extrapolatie stap voor stap toegelicht.
Dergelijke extrapolaties kunnen ook uitgevoerd worden voor het milieutoezicht. Voor
bouwtoezicht is het lastiger omdat voor het bouwtoezicht de productienormen ontbreken en
omdat het bouwtoezicht niet gedefinieerd is in een van ijkpunten van de verdeelsleutels van
het gemeentefonds.
Observatie extrapolatie Nederland
- Geëxtrapoleerd naar alle Nederlandse gemeenten lijkt er een formatief tekort te zijn op
vergunningverlening en handhaving van brandveiligheidsregelgeving van 465 fte, met een slag
om de arm.
Andersson Elffers Felix
Methode berekening formatief handhavingstekort
In deze paragraaf wordt de methode uiteengezet volgens welke AEF het formatief tekort in de
casusgemeenten voor brand en de extrapolatie naar heel Nederland heeft berekend.
Norm en gegevens
Op basis van normen kan worden geprognoticeerd hoeveel fte er beschikbaar moet zijn om de
uitgifte en controle van gebruiksvergunningen goed uit te voeren. De brandweer die
verantwoordelijk is voor de gebruiksvergunningen kan dit doen op basis van Prevap.
Prevap geeft voor zeven hoofdcategorieën van inrichtingen de normuren voor uitgifte en
controle van de vergunning en de frequentie waarmee de vergunning moet worden
gecontroleerd.
De 7 hoofdcategorieën zijn:
1 Gebouwen met een woonfunctie
2 Gebouwen met logiesfuncties
3 Gebouwen met een onderwijsfunctie
4 Gezondheidszorg-gebouwen
5 Bedrijfsgebouwen
6 Gebouwen voor wegverkeer
7 Gebouwen met een publieksfunctie
Iedere hoofdcategorie is onderverdeeld in verschillende subcategorieën, die vervolgens ook
weer onderverdeeld zijn. Alleen op het laagste niveau zijn normen gedefinieerd.
Om aan de hand van prevap de behoefte aan fte's te voorspellen is het nodig dat per
casusgemeente het aantal inrichtingen per categorie bekend is. Tijdens de enquêtefase is bij de
gemeenten geïnformeerd naar de aanwezigheid van deze gegevens. Een groot aantal had het
aantal inrichtingen per subcategorie beschikbaar, een beperkt aantal had alleen enkele
hoofdgetallen en enkele een mix.
Aanvullen norm en gegevens
In tabel 1 is voor hoofdcategorie 2 de opbouw weergegeven van de norm. Alleen voor de
gebouwen in de sub-subcategorie (2.1.1; 2.1.2; 2.2.1;.....) zijn normen opgesteld. Voor de
---
subcategorie (2.1; 2.2; ...
) en de hoofdcategorie (2) niet. Daarvoor zijn aan de hand van gewogen
gemiddelden aanvullende normen opgesteld. Het gewogen gemiddelde is berekend met de
aangeleverde gegevens van gemeenten die volledig zijn. Aan de hand van de aangevulde norm
kan ook voor gemeenten die bijvoorbeeld alleen maar data over de hoofdcategorieën of een
mix van hoofd- sub en sub-subcategorieën beschikbaar hebben toch de behoefte aan fte's
worden berekend.
p 46
GW08/rapport/027m.doc
Andersson Elffers Felix
Tabel 1 Hoofdcategorie 2 van de Prevap-norm
Prevap Norm Gebruiksvergunning
Uren Afgifte Freq. Controle Uren Controle Freq * uren
2 Gebouwen met logiesfuncties 20,3 1,3
2.1 Hotels 30 2,6
2.1.1 10-50 personen 30 2 1 2
2.1.2 > 50 personen 30 2 2 4
2.2 Pension/nachtverblijf 20,3 1,1
2.2.1 10-50 personen 20 1 1 1
2.2.2 > 50 personen 30 2 2 4
2.3 Dagverblijf 11,6 1
2.3.1 10-50 personen 10 1 1 1
2.3.2 > 50 personen 20 1 1 1
2.4 Kampeerterrein/jachthaven 11,4 1,6
2.4.1 50-100 personen 8 0,5 1 0,5
2.4.2 100-250 personen 12 1 2 2
2.4.3 > 250 personen 16 1 3 3
* Voor de cursief afgedrukte categorieën zijn de normen aangevuld
Enquêtegegevens
Een ander geval waarbij bewerking van de data vereist is, ontstaat wanneer de gevraagde
gegevens in de enquête niet of maar gedeeltelijk kunnen worden geleverd door de gemeente.
Bijvoorbeeld wanneer alleen het totaal aan gebruikte fte's bekend is en niet de opsplitsing naar
uitgifte, controle of handhaving valt te maken. Er is voor gekozen om wanneer er geen
gegevens beschikbaar zijn, deze ook niet mee worden genomen in de berekening (verkleining
van de steekproef) en wanneer er alleen een totaal beschikbaar is deze naar verhouding
verdeeld wordt over uitgifte en controle & handhaving (aanvullen van de steekproef). De
verhouding komt tot stand door het gewogen gemiddelde te nemen voor de gemeenten
waarvan de dataset wel compleet is.
Berekening behoefte en gebruik fte's voor de casusgemeenten
De behoefte aan fte's van de casusgemeenten kan nu berekend worden door de aangevulde
norm te vermenigvuldigen met het aantal inrichtingen in de verschillende categorieën per
gemeente. Hierbij moet opgemerkt worden dat alleen de behoefte is berekend van de
gemeenten die data hebben aangeleverd ten tijde van het uitvoeren van deze analyse. Later zal
daar bij de extrapolatie rekening mee worden gehouden.
Om het aantal uren om te rekenen naar fte's, wordt het aantal uren gedeeld door 1250. Er
wordt vanuit gegaan dat een ambtenaar 1250 effectieve uren per jaar werkt. Samengevat komt
dit op het volgende neer:
Tabel 2 Samenvatting behoefte casusgemeenten
Casusgemeenten Uitgifte Controle Totaal
Uren 91.124 10.603 101.727
Fte 72,8 8,5 81,3
Het in de huidige situatie gebruikte aantal fte's wordt berekend door voor de gemeenten die
daar inzicht in hebben gegeven het aantal fte's te sommeren. De gemeenten die geen data
hebben aangeleverd over het aantal fte's dat ze gebruiken worden bij de extrapolatie niet meer
p 47
GW08/rapport/027m.doc
Andersson Elffers Felix
betrokken. In tabel 3 is aangegeven welke gegevens er beschikbaar waren. In totaal wordt er
54,2 fte ingezet.
Tabel 3 Inzet van fte's door casusgemeenten
Gemeente Verlening Toezicht & Totaal
Handhaving
C1 (klein) *5
C2 (klein) 1,1 0,3 1,4
C3 (groot) 4 6 10
D1 (groot) 8 2,6 10,6
D2 (groot) 0,8 0,2 1
D3 (klein) 2,5 1,5 4
D4 (klein) *5
D5 (groot) *6
E1 (klein) 0,76 0,17 0,93
E2 (groot) 4 2,3 6,3
E3 (klein) uitbesteed uitbesteed
E4 (klein) 1,44 0,56 2
E5 (groot) 1 1 2
Eindtotaal 23,6 14,63 54,23
Het Gemeentefonds
De laatste stap is om met de gegevens die de casus gemeenten hebben aangeleverd een
voorspelling te doen voor heel Nederland. Hiervoor is een koppeling gemaakt tussen het aantal
fte's dat de casusgemeenten in de huidige situatie inzetten en volgens de norm zouden
moeten inzetten en de uitkering die de casusgemeenten krijgen uit het gemeentefonds.
Het gemeentefonds bestaat uit 14 clusters. De gemeenten krijgen afhankelijk van hun score
per cluster een bijdrage uit het gemeentefonds. Voor brandveiligheid is er een koppeling
gemaakt met het cluster "openbare orde en veiligheid". De verhouding tussen het deel dat de
casusgemeenten uitgekeerd krijgen uit het cluster openbare orde en veiligheid ten opzichte van
het totaal in dat cluster, wordt gebruikt om de behoefte aan fte's en de huidige inzet van fte's
te voorspellen voor heel Nederland
p 48
GW08/rapport/027m.doc
Andersson Elffers Felix
Extrapolatie van de formatie behoefte en van de huidige inzet
De casusgemeenten hebben informatie aangeleverd waarmee hun behoefte aan fte's volgens
de prevap-norm berekend is. Deze gemeenten maken 5,8 % uit van de uitgaven in het cluster
openbare orde en veiligheid. De behoefte aan fte's van de casusgemeenten is gelijk aan 81,3
fte. Wordt dit geëxtrapoleerd naar 100 %, dan is de behoefte aan fte's gelijk aan: (81.3 / 5,8)
* 100 % = 1403 fte.
De casusgemeenten hebben informatie aangeleverd over hun huidige inzet van fte's. De
huidige inzet van de casusgemeenten is gelijk aan 54,2 fte. Wordt dit geëxtrapoleerd naar 100
%, dan is een schatting voor de huidige inzet van heel Nederland gelijk aan: (54,2 / 5,8) *
100 % = 938 fte.
Casus Gemeenten Nederland
Behoefte 61.7 5.8 1403 100 Huidige inzet 54.2 5.8 938 100
p 49
GW08/rapport/027m.doc
Andersson Elffers Felix
Bijlage 4 Reactie beoordelingscommissie
Selectie gemeenten
De opzet was om in minimaal 9 casusgemeenten onderzoek te doen, dit zijn er uiteindelijk 13
geworden. Bij de selectie van gemeenten zijn de volgende uitgangspunten gehanteerd: géén
grote vier, geen gemeenten 20% of
recente herindelingen en enkele grotere gemeenten met daaromheen bijbehorende kleinere
buurgemeenten. De kenmerken van de casusgemeenten zijn onderling consistent in
vergelijking tot de kenmerken van alle gemeenten in Nederland. Dit blijkt uit het gegeven dat zij
op geselecteerde kenmerken als aantal inwoners, oppervlakte bebouwing, bedrijfsvestigingen,
et cetera ongeveer hetzelfde aandeel (circa 5%) vertegenwoordigen van de waarde voor alle
Nederlandse gemeenten.
De commissie stelt dat nadrukkelijk vermeld dient te worden, dat het onderzoek de casuïstiek
betreft van 'modale Nederlandse gemeenten'. Er wordt geen uitspraak gedaan over de (vier)
grote steden en steden met minder dan 20.000 inwoners. De commissie is van mening dat de
situatie in de grote steden beter zal zijn dan de geschetste situatie bij enkele casusgemeenten.
Gemeenten met minder dan 20.000 inwoners maken geen deel uit van het onderzoek, zodat
over hen geen uitspraken kunnen worden gedaan. De commissie vermoedt echter dat
handhaving bij deze gemeenten lastiger zal zijn, onder andere vanwege de beperkte
schaalgrootte van de gemeenten.
Organisatie van de handhaving
In het rapport wordt beschreven dat de verschillende handhavingsfuncties versnipperd zijn
binnen de gemeentelijke organisatie. Bij de casusgemeenten kan de 'handhavingsorganisatie'
niet als één organisatie gedefinieerd worden, wat hoge eisen stelt aan de communicatie en
afstemming. Dit beeld wordt door de commissie herkend. Er dient veel geïnvesteerd te worden
in een betere communicatie en afstemming tussen de drie handhavingsfuncties.
De commissie is van mening dat naast samenwerking tussen verschillende clusters, er ook
gedacht kan worden aan samenwerking tussen verschillende gemeenten. Onderlinge regionale
samenwerking zou een oplossing kunnen zijn voor kleine gemeenten om de beperkte
schaalgrootte in de handhavingfuncties te vergroten. Bij de grotere gemeenten lijkt dit van
minder belang. De commissie trekt een parallel met de politie die ook is omgevormd van een
kleine gemeentelijke naar een grote regionale organisatie.
Over functiescheiding wordt opgemerkt dat hier voor- en nadelen aanzitten. Bij kleine
gemeenten zal dezelfde ambtenaar die de vergunning verstrekt ook vaak de controle verrichten.
Dit is, zeker wanneer het complexe inrichtingen betreft, efficiënt omdat de ambtenaar bij
controle over gedetailleerde kennis van de inrichting beschikt. Als controle niet van handhaving
gescheiden is bestaat er wel een grotere kans op belangenverstrengeling.
Handhavingsnormen
Voor het toezicht op brandveiligheid is eind jaren '90 een plan opgesteld. Het Preventie
Actieplan (Prevap) kent aan ieder soort gebouw een controleprioriteit toe. Daarnaast wordt er
een richtlijn gegeven voor de controlefrequentie en de uren die met controle gemoeid zijn.
Professionals geven aan dat deze schattingen te laag zijn. Deze suggestie wordt door de
commissie onderschreven.
De commissie merkt op dat er op het moment een "0"-meting plaatsvindt door het ministerie
van VROM. Er zal worden gewerkt aan de ontwikkeling van kwaliteitscriteria voor
p 50
GW08/rapport/027m.doc
Andersson Elffers Felix
milieuhandhaving. Aan deze kwaliteitscriteria zullen gemeenten moeten voldoen. Voor BWT
worden geen richtlijnen ontwikkeld, dit zou echter wel wenselijk zijn.
Formatief handhavingstekort
In het rapport wordt onder 'formatief' handhavingstekort verstaan: te weinig formatie (te weinig
medewerkers) of te laag gekwalificeerde formatie om het gewenste handhavingsniveau te
realiseren. Er lijkt sprake te zijn van een formatief handhavingstekort in de casusgemeenten.
Landelijk wordt het totale tekort bij 'Brand' door AEF beraamd op 465 fte.
De commissie is bekend met het feit dat er een formatietekort bestaat. Zij merkt op dat
extrapolatie, van het tekort bij de casusgemeenten naar een landelijk tekort, methodisch zekere
risico's met zich meebrengt. Bij het trekken van conclusies dient voorzichtigheid betracht te
worden. Het berekende tekort lijkt echter in de goede richting te zitten. In andere onderzoeken
komt ook een tekort tussen de 500-600 fte naar voren.
De commissie merkt op dat kwantificeren van het tekort er niet toe mag leiden dat aan de
complexiteit van het probleem voorbij wordt gegaan. In zoverre er problemen met handhaving
bestaan, kunnen deze niet alleen worden opgelost door inzet van extra ambtenaren.
Oplossingen dienen ook gezocht te worden in verandering van bestuurlijke prioritering,
samenwerking tussen verschillende handhavingfuncties, samenwerking gemeenten en
herziening regelgeving. Ten aanzien van het laatste pleit de commissie om, in aansluiting op het
project marktwerking en deregulering (MDW), wet en regelgeving door te lichten op de
handhavingintensiteit (wetten en regels dienen vereenvoudigd te worden, zonder dat afbreuk
wordt gedaan aan het veiligheidsniveau).
Bestuurlijke betrokkenheid
In het rapport komt naar voren dat bij de casusgemeenten de aandacht voor handhaven sterk is
toegenomen. Als het gaat om de verbetering van het handhavingsbeleid zijn vooral de grotere
gemeenten actief met het maken van een inhaalslag. Sommige kleinere gemeenten hebben
meer moeite om de vermeerderde aandacht voor handhaven in beleid en actie om te zetten.
Dit kan te maken hebben met de veelheid aan bestuurlijke prioriteiten en de beperkte
schaalgrootte van de handhavinginstanties.
De commissie heeft de citaten in het rapport als veelzeggend ervaren. De commissie is van
mening dat de handhaving bij Nederlandse gemeenten verbeterd is. Er is echter een verschil
tussen de kleine en de grotere gemeenten: hoe groter de gemeente, hoe kleiner het
handhavingprobleem. Het voorbeeld wordt aangehaald dat handhaven lastige situaties kan
opleveren, omdat er naast het handhavingsbelangen ook andere belangen een rol spelen.
p 51
GW08/rapport/027m.doc