Een tevreden provincie? Essay voor een strategiedebat in Overijssel
oktober 2002
2
Inhoudsopgave
1. Een tevreden provincie 5
2. Probleemstelling voor een strategie 6
3. Het verhaal van Overijssel 9
4. Het werk, de stad en het kroonjuweel 11
5. Bestuurlijk stemmingsbeeld: nieuwe kansen? 16
6. De provincie op het paard 18
7. Het democratisch mandaat 22
---
4
1. Een tevreden provincie
Wat heerlijk om je de Tuin van Nederland te mogen noemen. Nederland, dat volle, verstedelijkte en
dicht bevolkte land met oplopende sociale spanningen, heeft gelukkig ook nog een paar heerlijkheden
en Overijssel is er één van. Zo'n provincie heeft reden tot tevredenheid.
Tevredenheid, is dat ook niet het moet maar meteen gezegd wat de Strategische Visie1 uitstraalt,
die Provinciale Staten in het najaar van 1997 hebben vastgesteld? Gekozen werd in dat stuk voor
sociale kwaliteit en welzijn als hoofdkoers voor de provincie. Maar aan welke maatschappelijk herken-
bare probleemstelling was die keuze eigenlijk ontleend? Op een buitenstaander komt deze strategische
visie over als een betrekkelijk pijnloos beleidsstuk, waarin de botsing van belangen te weinig doorklinkt.
Is niet juist die `pijn' als gevolg van de botsing der maatschappelijke belangen inherent aan het
besturen van een dynamische en pluralistische maatschappij?
Zo kon het dat in het stuk economische groei en de kwaliteit van de leefomgeving bij directief dienst-
baar worden verklaard aan het hogere doel, sociale kwaliteit en welzijn. Dit alles met behoud van wat
men in Overijssel graag en met reden de kroonjuwelen noemt: de kwaliteit van natuur en landschap,
het culturele erfgoed (denk aan de centra van de Hanzesteden en de landgoederen), de menselijke
maat van de steden en van het platteland, het woonklimaat, de `uitstekende' onderwijs- en kennisvoor-
zieningen en de variatie die de provincie kenmerkt.
Het jaar 1997, was dat niet de tijd van de langlopende hoogconjunctuur en van de paarse banen-
machine? Overijssel profiteerde er volop van, scoorde als regio goed met haar economische en
banengroei. Verklaart dit dat min of meer ongeclausuleerd wordt uitgegaan van een groei van de werk-
gelegenheid tot 2020, met 20 procent en een daling van de werkloosheid tot onder vijf procent
gesproken wordt zelfs van een `vrijwel volledige werkgelegenheid' als streefdoel (met bijzondere aan-
dacht voor kansarme groepen op de arbeidsmarkt). Voorzien wordt een economische groei, die voor
Overijssel iets hoger ligt dan voor Nederland als geheel, dit bij een bevolkingstoename van 10 procent.
De economische groei mag daarbij de sociale kwaliteit en het welzijn niet aantasten, noch mag sprake
zijn van milieuaantasting. De provincie kiest voor selectieve groei en wil dit in internationaal verband
afstemmen.
Economisch gezien denken de Overijsselse bestuurders groot, getuige de strategische visie. De econo-
mische banden met de Randstad, met delen van Duitsland en met Oost-Europa moeten worden
versterkt. Daarom moet de provincie zich ontwikkelen als onderdeel van een internationaal netwerk van
stedelijke gebieden en ontwikkelingsassen. `De West-Oost Corridor markeert de positie van Overijssel in
internationaal verband. De ontwikkelingsas voor bedrijvigheid, infrastructuur en verstedelijking speelt
een belangrijke rol in het beleid van de provincie.'
Overijssel, en de grensregio Twente a fortiori, ligt immers veelbelovend halverwege deze corridor.
Daarom ziet het bestuur kansen voor de regio om een knooppunt van allure te worden in het inter-
nationale weg- en railvervoer. Ook zullen de treinen en vrachtauto's in het gebied zelf wat te zoeken
moeten hebben. Dat veronderstelt nieuwe bedrijvigheid, waarvoor ruimte moet worden gevonden.
Ook nieuwe verkeersverbindingen met een internationale functie zullen extra beslag leggen op de
ruimte in de Tuin van Nederland. `Het met elkaar verzoenen van economie, werkgelegenheid en milieu
vraagt permanente en veelzijdige inspanning.' Daarom wordt aangekondigd dat de groei van de
mobiliteit in de regio aan banden wordt gelegd, terwijl de negatieve milieueffecten van de mobiliteit
strenger worden bestreden.
Van groot belang is het signalement dat de structuur van de Overijsselse economie moeten
opschuiven van landbouw en industrie naar zakelijke dienstverlening; tegelijk moet de internationale
concurrentiepositie van de provincie, en van de regio Twente in het bijzonder, sterker worden. Terecht
wordt daarom aangedrongen op versterking van de `kennisinfrastructuur' en verbreding van de toepas-
sing van technologie. Helaas is het opleidingsniveau in Overijssel relatief laag, in weerwil van de
aanwezigheid van een universiteit in Twente.
Modernisering en dynamisering van de economie blijft nooit zonder gevolgen voor de omgeving, ruimte-
lijk, sociaal en cultureel. Omgekeerd kan die omgeving ook bijdragen aan het proces van modernisering.
Zo bezien is het een gemis dat de relatie tussen economie, stedelijke omgeving en kroonjuwelen in de
strategische visie nauwelijks aan de orde komt. Overijssel als Oost-West Corridor, Twente als strategisch
vervoerknooppunt van allure, Overijssel en de kennis- en diensteneconomie, wat betekent dat allemaal
voor de Tuin van Nederland, voor stad en platteland?
1 Overijssel kwaliteit en vernieuwing, kiezen voor 2020.
---
2. Probleemstelling voor een strategie
Vijf jaar later. De economische groei is bijna tot stilstand gekomen, de beurs kraakt en zucht onder een
sluipende crash, de paarse banenmachine is vastgelopen en de werkloosheid stijgt weer in Nederland.
Het nieuwe kabinet, dat in 2002 aantreedt, kondigt bezuinigingen aan van een omvang zonder
precedent. De lucht is betrokken en ook voor Overijssel tekent zich een minder idyllische, wat rauwere
maatschappelijke agenda af.
Zo is er reden tot zorg over de regionale economie. Ingrijpende veranderingen in het landelijk gebied
gaan veel bestuurlijke aandacht vergen en stellen de overheden voor nieuwe keuzes. Europa is in de
afgelopen jaren realiteit (want: binnenland) geworden en daarmee meer dan een subsidiekraan; dat
vergt een mentale omschakeling voor de regionale overheid. Het rumoer in de binnenlandse politiek van
2002 ging aan de provinciehuizen voorbij, maar of dat ook geldt voor de gevolgen daarvan is nog maar
de vraag.
Bij zo'n probleemstelling past geen tevreden, maar een ambitieuze provincie. Een ondernemende
provincie ook, die het niet bij streefbeelden laat.
Economie
Jawel, de provincie Overijssel deed het economisch goed in de jaren negentig. De banenmachine
draaide er zelfs sneller dan gemiddeld in Nederland. Maar nu het hoogconjuncturele zonnetje niet meer
schijnt, worden de structurele zwaktes van de regionale economie zichtbaar.
Op het provinciehuis is al met zorg kennis genomen van prognoses die leren dat de economische groei
in het Overijsselse achter gaat blijven bij de landelijke ontwikkeling. Die achterstand heeft alles te
maken met wat in economenjargon `de negatieve structuurcomponent' heet: bedrijfstakken met de
hoogste economische groei, zoals de zakelijke dienstverlening, zijn in de provincie ondervertegenwoor-
digd, andersom is de `oude' economie (landbouw, industrie en de bouwsector) oververtegenwoordigd.
Dat vertaalt zich op niet mis te verstane wijze in de prognoses voor de werkloosheid. Werd in de
strategische visie van 1997 nog, bijna luchtig, gesproken van volledige werkgelegenheid de werkloos-
heid zou hooguit vijf procent van de beroepsbevolking bedragen voor 2006 wordt nu voor Twente een
percentage van 8,4 en voor IJssel-Vecht (van) 5,7 in het vooruitzicht gesteld. De precisie tot achter de
komma van zulke prognoses mag telkens weer verbazen, de toon is gezet. Met name het cijfer voor
Twente geeft te denken, ook al omdat deze regio met haar traditionele bedrijvigheid toch al structureel
ongemakkelijk zit.
Met de onverhoedse sluiting van bedrijven als de motorenfabriek Wartsila (Zwolle) en Ericsson heeft
Overijssel intussen ook mogen ervaren wat globalisering van de economie betekent. Regionale en zelfs
nationale markten worden steeds meer onderdeel van wereldmarkten. Het lot van een ogenschijnlijk
goed lopend en hoogwaardig bedrijf in de eigen regio kan in een verre hoofdstad met een pennenstreek
worden bezegeld. De bonden rest het afdwingen van een sociaal plan, het bestuur de schillen en de
dozen.
Het maakt allemaal nieuwsgierig naar de mooie economische streefbeelden: Overijssel op de Europese
kaart. De strategische ligging van Twente halverwege de Randstad en het Duitse achterland. Overijssel
als knooppunt van het internationale vervoer en transport. Welke vorderingen zijn hier geboekt sinds
1997? Vast staat inmiddels dat de noordelijke aftakking van de Betuwelijn er niet komt.
En de transformatie naar de kennisintensieve economie? Vooralsnog valt geen snelle ontwikkeling in
deze richting te verwachten. Twente bijvoorbeeld, dat het meest gediend is met zo'n transformatie,
moet telkens weer vaststellen dat de aanwezigheid van een universiteit geen garantie is voor duurzame
aanwezigheid van hoger opgeleiden.
De regio kent juist een vertrekoverschot van deze groep. De oorzaak? De Twentse arbeidsmarkt biedt
hen te weinig, dus zoeken ze hun heil elders. Ook missen ze in Twente de dynamische, veelzijdige ste-
delijke leefomgeving, die bij hun levensstijl past. In de regio wordt meer kennis geproduceerd dan de
arbeidsmarkt kan opnemen en de steden bieden de nieuwe elite van de kenniseconomie te weinig. Zo
dreigt Twente in een sandwich te geraken: aan de ene kant de dreigende afkalving van traditionele eco-
nomische waarden, aan de andere kant een niet bijster sterke uitgangspositie voor het omschakelen
naar een kenniseconomie. Ook voor westelijk Overijssel is de overgang naar een kenniseconomie niet
zonder meer gegeven.
6
Buitengebied
In het buitengebied hoeft de omwenteling niet te worden nagejaagd, daar vindt ze toch wel plaats. Hier
is eerder visie en stuurmanskunst gevraagd.
De productiefunctie van de landbouw neemt in hoog tempo in betekenis af, op steeds meer boerderijen
wordt niet meer geboerd. Wat betekent dat voor de economie van het platteland, voor het landschap,
voor de sociale cohesie?
Er zijn meer onrustbrengende ontwikkelingen. Zolang de discongruentie tussen woonwensen en het
bestaande woningaanbod blijft zoals ze is, en de kapitaalkracht van burgers blijft toenemen, zal de
vraag naar wonen in het buitengebied alleen maar groter worden. Zullen de overheden onder deze toe-
nemende druk het platteland op slot weten te houden? Of is nieuwe oriëntatie hier gewenst, mag het
platteland niet wat economischer worden benaderd, bijvoorbeeld om zo een nieuwe middenklasse aan
Overijssel te binden?
Ook `water' krijgt een prominente plaats op de agenda van de open ruimte. De zogeheten wateropgave
vraagt om een drastische herinrichting van forse stukken buitengebied. Een veelheid aan (deels tegen-
strijdige) belangen is hier in het geding veiligheid, milieu, landbouweconomie, landschappelijke en
cultuurhistorische waarden. Gezien deze complexiteit van belangen lijkt hier een duidelijke sturende
hand van de provincie zonder meer gewenst.
Van recente datum is de opmars van de vermaak- en leisure-economie, die bezig is Nederland te
veroveren.1 Volgens berekeningen besteedt de Nederlander inmiddels een kwart van zijn inkomen aan
ontspanning en vermaak, een schijnbaar autonome ontwikkeling die haar sporen nalaat in stad en land.
Megastores, skihellingen (met echte sneeuw), kinderparadijzen, megabioscopen, outlets, kartingbanen,
bungalowparken, sportcomplexen, horeca, het verrijst overal en liefst bij elkaar in een grote compound.
De Tuin van Nederland mag op belangstelling rekenen van de vaak internationaal opererende leisure-
industrie. Een voorbode was de mega-attractie Miracle Planet, een verzameling `dozen' tussen Hengelo
en Enschede, die twee jaar geleden de poorten opende. Een jaar later bleek de attractie al failliet, maar
het complex krijgt een nieuwe kans met een doorstart. Overheden dienen de kracht van deze ontwikke-
ling niet te onderschatten het zijn grote publiekstrekkers en de economische betekenis is groot,
evenals het succes bij het publiek. Voor een provincie als Overijssel, op zoek naar zakelijke dienstver-
lening en toerisme, valt er het nodige te verdienen. Maar ze mag zich er niet door laten overvallen en
zal tijdig een eigen visie op dit pretverschijnsel moeten ontwikkelen.
Europa = binnenland
Bevatte de strategische visie van 1997 nog geen Europese paragraaf, anno 2002 kan een regio niet
meer zonder. De achterliggende tien jaar heeft de Europese Unie een snelle ontwikkeling doorgemaakt.
De binnengrenzen zijn nagenoeg verdwenen, de monetaire unie met de ene munt is een feit geworden.
Voorts staat de EU op het punt een historisch besluit te nemen over de uitbreiding van de Unie naar het
Oosten.
Zonder nu meteen weg te dromen naar het Europa der Regio's, feit is dat de regio's door het wegvallen
van de binnengrenzen aan betekenis hebben gewonnen. De EU speelt hier op allerlei manieren op in.
De toegenomen betekenis van de regio's heeft binnen de EU inmiddels haar institutionele vertaling
gekregen in het Comité van de Regio's, waarin ook de Nederlandse provincies met zes bestuurders zijn
vertegenwoordigd. De kwaliteit en de attractiviteit van de regio's worden in hoge mate bepalend voor de
internationale economische concurrentieverhoudingen binnen Europa (en daarbuiten), waarschuwde
recent nog de commissie-Geelhoed van het IPO.2
De Nederlandse provincies lijken hier nog niet altijd ten volle van doordrongen. Europa, het geldt ook
voor Overijssel, wordt nog altijd vrij traditioneel benaderd als een instelling die fondsen te verdelen
heeft. En met het oog hierop heeft de provincie, gedeeld met Gelderland, een lobby in Brussel. Dat is
allemaal belangrijk, maar het is zaak dat Europa breder en fundamenteler wordt benaderd: als arena
voor beleidsconcurrentie, waarbinnen regio's zich moeten onderscheiden met hun specifieke kwaliteiten.
Regio's en provincies moeten er dus voor zorgen dat ze in deze ontwikkeling mee kunnen komen.
Europa is binnenland geworden en voor een provincie als Overijssel is dat van bijzondere betekenis.
1 Zie bijvoorbeeld: Tracy Metz, Pret! leisure en landschap, Rotterdam 2002.
2 Op schaal gewogen, rapport van de commissie-Geelhoed van het Interprovinciaal Overleg (2002), pag. 20.
---
In dit Europa zijn grensprovincies niet langer de periferie, maar het bruggehoofd naar de stedelijke
centra in het buurland. Al met al biedt de Europese ontwikkeling de provincie Overijssel nieuwe moge-
lijkheden, maar plaatst deze haar ook voor nieuwe verantwoordelijkheden. Dat vergt kennis, visie en
een mentale omschakeling van bestuur en ambtelijke organisatie.
Burgerlijk ongenoegen
Het burgerlijk ongenoegen dat bij de beide verkiezingen van 2002 naar buiten is gekomen, beheerst sindsdien de Nederlandse politiek. Op de provinciehuizen bleef het vooralsnog rustig, maar of dat zo blijft is niet zeker. Op 11 maart 2003 zijn er per slot van rekening al weer Statenverkiezingen. Het is op het eerste gezicht wat hachelijk om een ontwikkeling die nog zo vers is en waarvan de gevolgen op de lange termijn nog niet kunnen worden overzien, bij dit Overijsselse debat te betrekken. Toch lijkt zich een aantal zaken uit te kristalliseren. Het burgerlijk ongenoegen laat zich voor een deel verklaren als een protest tegen aanhoudende tekort- komingen ten aanzien van publieke voorzieningen. Dat betreft vooral de toegenomen onveiligheid, tekorten in de zorg en in het onderwijs en de verloedering van het publieke domein. Deze vaststelling heeft ook voor de provincie betekenis. Toegegeven, de formele bevoegdheden van de provincie zijn beperkt op genoemde domeinen, het zijn eerder gemeenten, Rijk of, zoals in de zorg, verzekeraars die hier aan zet zijn. Het staat de provincies niettemin vrij om zich via hun autonome bevoegdheden op deze terreinen te laten gelden, waar dat nodig en nuttig is. Het op drift raken van de kiezers zou hier- voor een aansporing kunnen zijn. In het ongenoegen zit ook een element van onbehagen over het gebrek aan transparantie in het open- baar bestuur. Bij incidenten en gebleken misstanden blijkt keer op keer dat vele instanties verantwoordelijk zijn en dus niemand; de democratische verantwoording functioneert daardoor uiterst gebrekkig. De vuurwerkramp in Enschede vormt daar een goed voorbeeld van, de commissie-Oosting heeft daarover geen misverstand laten bestaan. Juist op het niveau waarop de provincie acteert, dat van de regio, is het bestuur opmerkelijk ondoorzichtig en door de aanwezigheid van vele instanties voor de burgers nauwelijks aanspreekbaar. Als door de burgers gekozen speler in de regio moet de provincie zich dit aantrekken. Volgens een derde interpretatie kan het burgerlijk ongenoegen worden beschouwd als kritiek op een overheid die onvoldoende levert en onvoldoende haar beloftes nakomt. Bestuurlijke stroperigheid en b u r e a u c ratisering zijn de kwalen die hier in het oog springen. Dat geldt ze ker voor het regioniveau, wa a r de ve r ko kering hoogtij viert. Het bestuurlijk rendement van het overheidsoptreden staat daardoor va a k niet in verhouding tot de geleverde inspanningen. Ook dat zou de provincie zich moeten aantrekken. De lange termijn effecten van dit alles laten zich nog moeilijk inschatten. Niettemin zijn er tekenen die duiden op veranderingen in de bestuurlijke en politieke cultuur. De vanouds subtiele politieke cultuur, die zich kenmerkt door schikken en plooien, lijkt minder te worden gewaardeerd. De politieke cultuur lijkt wat hoekiger, harder en resultaatgerichter te worden: burgers willen boter bij de vis. Regering en parlement eisen resultaten van ministeries en rijksdiensten, van politie en justitie, van sociale diensten, van gemeenten. Procedurele en bureaucratische overwegingen kunnen rekenen op minder begrip. De provincies hebben zich altijd als geen ander bestuur wel gevonden bij de cultuur van het schikken en plooien. Als het waar is dat de politieke cultuur harder en hoekiger wordt, dan zal dat ook consequen- ties krijgen voor de provincies. Andere overheden, burgers en bedrijven zullen vaker de provincie de maat nemen en vragen naar haar bestuurlijk rendement.
8
3. Het verhaal van Overijssel
In de vorige paragraaf zijn de contouren van de probleemstelling voor de toekomst geschetst. Voor we
deze verder uitwerken en verfijnen, moeten we stilstaan bij de identiteit van Overijssel. Bij het maken
van keuzes voor de toekomst moeten regionale politici zich rekenschap geven van de identiteit van het
gebied dat zij besturen en voor welke waarden die identiteit staat. (Articuleren en bewaken van regio-
nale waarden is een wezenlijk onderdeel van de missie van de provincie.) De vervolgvraag voor de
politicus luidt dan: welke veranderingen zijn gewenst, acceptabel en ongewenst, in het licht van de
maatschappelijke probleemstelling voor de toekomst.
We raken hier aan de kern van politiek. Politiek (in de provincie) is het vorm geven aan een opvatting
over het goede leven (voor zover dit door publiek handelen is te beïnvloeden). De politicus handelt
vanuit `een verhaal', in dit geval het verhaal van Overijssel, en komt zo tot zijn keuzes, of het nu gaat
om de inrichting van het landelijk gebied, het verstrekken van cultuursubsidies of de modernisering van
de regionale economie.
Zo'n verhaal geeft het bestuurlijke werk zin en betekenis. Het legitimeert dagelijkse beslissingen die
genomen moeten worden. Het behoedt de bestuurder voor technocratie, voor een overname van het
politieke bestuur door (uitsluitend) pragmatisme. Zo'n verhaal kan een steun in de rug zijn voor
bestuurders en ambtenaren (bestuurskracht), kan de cohesie van het bestuur bevorderen en de
omgeving inspireren.
Ook de burgers herkennen en waarderen dit. De recente politieke gebeurtenissen in Nederland hebben
geleerd dat de burgers richtinggevende visies willen horen van hun bestuurders en politici. Ze zien hoe
in een globaliserende samenleving traditionele structuren in hoog tempo veranderen of verdwijnen. De
identiteit van dorp, stad of regio is een thema dat daardoor aan betekenis wint.
Bij een strategiediscussie over Overijssel in 2002 hoort zo'n grondslagendebat over de identiteit. Vaak
wordt deze verwoord in een metafoor. Voor Overijssel is dit de Tuin van Nederland. Kan de provincie uit
de voeten met deze Tuin als identiteit bepalend beeld?
De metafoor van de Tuin verwijst naar de landschappelijke en cultuurhistorische waarden, de relatieve
rust en de kleinschaligheid van Overijssel. Een tuin heeft bovendien een sociale functie en staat daar-
mee open voor de stedeling en de bezoekende toerist. Echter, voor de provincie als geheel is de Tuin
van Nederland een ontoereikende metafoor. Ze weerspiegelt onvoldoende de bestaande variëteit in de
provincie en roept gemakkelijk associaties op met een toeristisch concept. Daarmee doet men de steden
en de traditionele industriële bestaansbasis geen recht. Overijssel is eerder een `mooie mix' van land-
schappelijke en stedelijke waarden.1
De vraag is overigens in hoeverre eigenlijk gesproken kan worden van een Overijsselse identiteit. Tijdens een interne discussie (één van de `denktanksessies', ter voorbereiding van het strategiedebat) bleek dat de verzamelde Overijsselse beleidsambtenaren hun provincie nauwelijks een zelfstandige identiteit toekenden. Daarvoor, luidde de opvatting, kan men beter terecht bij de verschillende subregio's: Twente, Salland en de Kop van Overijssel. De provincie is in deze benadering niet meer dan een overkoepelende, bestuurlijke entiteit. Als dit inderdaad de realiteit is, dan heeft dat gevolgen. De ambtenaren vonden dat de provincie zou moeten investeren in de identiteit van de diverse subregio's, wat organisatorisch zijn vertaling zou kunnen krijgen in gebiedsgericht werken. De provincie Overijssel zou ook de blik kunnen verruimen tot Oost-Nederland. Immers, Overijssel en Gelderland hebben veel gemeen. Samen vormen de provincies het overgangs- gebied naar het Duitse achterland, waarmee ze zich onderscheiden van het meer kosmopolitische en op handel overzee ingestelde West-Nederland. Beide provincies bieden een karakteristieke mix van natuur, cultuurhistorisch landschap en stedelijkheid. Voor beide geldt ook dat ze politiek gevormd zijn in de traditie van het politiek confessionalisme. Zuid-Twente en de Achterhoek hebben landschappelijk en cultureel veel gemeen, zo goed als Salland en de Veluwe en niet te vergeten de IJsselsteden aan beide zijden van de provinciegrens. Het verzorgingsgebied van Zwolle (voor het onderwijs met name) bestrijkt een niet belangrijk stuk van de Veluwe. Deventer heeft gedeelde belangen en een bestuurlijke oriëntatie op de stedendriehoek met Apeldoorn en Zutphen.
1 Als men toch hecht aan de tuin als metafoor zou DeTuin.nl wellicht passend zijn, omdat zo landschappelijke traditie en
(post)moderniteit aan elkaar worden verbonden.
9
Toch wagen we het erop: er is wel degelijk zoiets als een verhaal van Overijssel, dat gezocht kan wor-
den in een samengaan van traditie en moderniteit. De traditie, en de daarmee corresponderende
waarden, krijgt haar uitdrukking in de kroonjuwelen: de open ruimte, het platteland, het cultuurland-
schap, de Hanzesteden en het rivierlandschap. Maar ook in de traditionele industriële bestaansbasis en
de relatieve stabiliteit van de samenleving, het nog altijd aanwezige nabuurschap.
De moderniteit is de nieuwe dynamiek die (kennis)economie van de toekomst eist, of de nieuwe concur-
rentieverhoudingen in Europa. Het is gegeven dat het in dit deel van de globe steeds drukker zal
worden: meer mensen, meer auto's, meer economische groei. Moderniteit is het steeds hoger wordende
aspiratieniveau van de burgers. Moderniteit betekent dat de steden aan hoge normen van stedelijkheid
zullen moeten voldoen, willen ze toekomstwaarde hebben. Dat toerisme en recreatie nieuwe vormen
zullen aannemen. Dat de wateropgave veel meer gaat betekenen dan onderhoud van dijken en bema-
ling, maar wezenlijk onderdeel wordt van de ruimtelijke ordening. Deze moderniteit vraagt van
bestuurders `de planning van het onvermijdelijke', zoals iemand het onlangs uitdrukte.1
Tijdens één van de ambtelijke denktanksessies gebruikte iemand het (toekomst)beeld van Overijssel,
dat met de benen in de traditie staat en met het bovenlijf in de moderniteit. Dat lijkt een pregnante
samenvatting van het voorgaande. Benen en bovenlijf, traditie en moderniteit, kunnen niet los van
elkaar worden gezien, maar zijn een organisch geheel. Platteland en stad, cultuurlandschap en econo-
mie, zijn geen gescheiden werelden meer, maar raken steeds meer verweven. Het tot stand brengen
van de juiste synthese van die twee domeinen wordt in Overijssel de inzet van `de planning van het
onvermijdelijke'. Over wat `juist' is kan men politiek van mening verschillen en zo hoort het ook. Maar
als het uitgangspunt wordt erkend dat traditie en moderniteit geen tegengestelden zijn, maar op elkaar
betrokken domeinen, dan wordt het steeds moeilijker om de kroonjuwelen met taboes te omgeven.
Natuurlijk hoeft een politicus dit uitgangspunt niet te volgen, maar dan kiest hij voor een ander verhaal
van Overijssel en dus voor een ander toekomstbeeld.
1 Jaap Modder, de nieuwe directeur van het Knooppunt Arnhem-Nijmegen in een interview in De Volkskrant, 28 oktober
2002.
10
4. Het werk, de stad en het kroonjuweel
De contouren van de maatschappelijke probleemstelling zijn (in paragraaf 2) geschetst, we proberen
deze nu wat scherper te omlijnen. Bedriegen de voortekenen niet, dan zal `de planning van het onver-
mijdelijke' tot de moeilijkste keuzes leiden in de driehoek economie - verstedelijking - open ruimte. In
het Overijssel van de toekomst gaat tussen deze drie domeinen een nieuwe dynamiek ontstaan.
Beleidsmakers zullen deze in goede banen moeten zien te leiden.
De Overijsselse economie: de lat ligt hoog
Met het inzakken van de conjunctuur en het stilvallen van de paarse banenmachine staat voor Overijssel de zon op half bewolkt. Zeker, het ontbreekt de provincie niet aan een positief vestigings- klimaat. Enquêtes leren dat het bedrijfsleven tevreden is over zaken als de bereikbaarheid, het woon- en leefklimaat en de houding van de werknemers. Maar datzelfde bedrijfsleven uit ook zijn zorg: over teruglopende bereikbaarheid, beschikbaarheid van bedrijfsruimte en van gekwalificeerd personeel. Landbouw en `maakindustrie', traditioneel de belangrijkste pijlers van de Overijsselse economie, zijn oververtegenwoordigd en verliezen aan betekenis, deels door verplaatsing naar lagelonenlanden. De economische sector van de toekomst, de zakelijke dienstverlening, is daarentegen ondervertegen- woordigd en zet in het Overijsselse nog onvoldoende door. De afkalving van de landbouw vertaalt zich op het platteland in verlies van arbeidsplaatsen en in bedrijfsbeëindiging op grote schaal. Daarmee valt niet alleen de economische basis weg onder het platteland, ook een eeuwenoude sociale structuur raakt in het geding. De terugloop van de industrie zal vooral in Twente sporen nalaten. We noemden al een voorspeld werkloosheidspercentage van 8,4 in 2006 (voor de regio IJssel-Vecht zou dit 5,7 zijn), een beeld dat op langere termijn nog ongunstiger kan worden.
Hoe ziet de provincie de perspectieven voor de regio?
In opeenvolgende beleidsstukken zijn hoge verwachtingen uitgesproken omtrent de strategische ligging
van de provincie. Zwolle-Kampen betitelt men graag als `schakel' op de `multimodale as' van de
Randstad naar het Noorden, terwijl Twente zelfs internationale allure wordt toegedicht als toekomstig
vervoersknooppunt op de corridor van de Randstad naar het Duitse achterland en Berlijn. Ook in de
nota `Oost-Nederland dynamiek in balans', de gemeenschappelijke ruimtelijke visie van de overheden
in dit landsdeel (1999) wordt het nog eens zonder reserves gezegd: `Twente groeit uit tot een samen-
hangend, internationaal georiënteerd stedelijk netwerk op het gebied van ICT, kennis, hightech en
industriële dienstverlening.' Dit tegen het decor van een duurzame ruimtelijke en economische ontwik-
keling van Oost-Nederland, met krachtige, samenhangende stedelijke gebieden, een aantrekkelijk en
vitaal platteland en een goede bereikbaarheid.'1
Zonder de helpende hand van de rijksoverheid gaat dit niet. De nota van Oost-Nederland bevat daarom
een forse boodschappenlijst, die aan de hogere overheid wordt geadresseerd. Een noordelijke aftakking
van de Betuweroute. Het doortrekken van de A18 tussen Varsseveld en Twente. `Upgrading' van de
bestaande spoorverbinding Randstad-Berlijn via Twente en van de spoorlijn Twente-Munster-Dortmund.
Opwaardering van het station van Hengelo tot centraal station van Twente. En niet te vergeten: een
`hoogwaardige treinshuttle' die Twente en Zwolle via Arnhem aansluit op de HSL-Oost en via de
Brabantse stedenrij op de HSL-Zuid. Want: `Noord- en Oost-Nederland worden zo onderdeel van het
Europese hogesnelheidsnetwerk.'2
Ambities, waarvoor men op zichzelf alle waardering kan hebben. Tegen de achtergrond van een globali-
serende economie hebben regio's in onze contreien geen keus dan zich internationaal te positioneren.
Overijssel (en Oost-Nederland) moet er alles aan gelegen zijn om zich staande te houden op wat wel de
Blauwe Banaan wordt genoemd, het economisch kerngebied van Europa dat van Zuid-Engeland naar
Noord-Italië loopt.
1 Oost-Nederland dynamiek in balans, pag. 4.
2 Oost-Nederland dynamiek in balans, pag. 8.
11
Of de strategie om Twente tot een internationale HUB te maken kans van slagen heeft is een andere
vraag. Een aantal tegenslagen kon al worden genoteerd: de noordelijke aftakking van de Betuwelijn is
geschrapt, de komst van het multimodale MTC Valburg, nabij Nijmegen, dreigt niet door te gaan.
En hoeveel zekerheid bestaat er over de honorering van de boodschappenlijst bij de hogere overheid?
Sommige daarvan zijn overigens niet aan de Nederlandse rijksoverheid geadresseerd maar aan NS,
Duitse overheden of de Duitse spoorwegen. Interessant is overigens de aangekondigde doortrekking van
de spoorlijn Amsterdam-Lelystad naar Kampen en Zwolle, al betekent de jongste prognose een domper
op de vreugde. Volgens de meest recente Haagse inzichten komt deze Hanzelijn niet als aanvankelijk
gepland in 2009, maar pas in 2014 gereed.
Strategie is niet alleen een kwestie van ontwerpen van mooie streefbeelden, het gaat bovenal over de
weg daar naar toe. Het strategiedebat is het moment voor een bestuur om zich een aantal vragen te
stellen. Heeft of krijgt Twente zelf voldoende economische basis, heeft het voldoende ambiance en
allure, draagt het zelf voldoende bij aan het internationaal vervoer om geloofwaardig deze status te
kunnen claimen? Het streefbeeld was `een samenhangend, internationaal georiënteerd stedelijk netwerk
op het gebied van ICT, kennis, high-tech en industriële dienstverlening.' De indruk bestaat dat het inter-
nationaal verkeer de regio vooralsnog voornamelijk links laat liggen. Welke verbeteringen zijn hier
minimaal noodzakelijk en hoe zijn deze te realiseren en op welke termijn? En ook: hoe kan de `schakel-
positie' van Zwolle-Kampen tussen Randstad en Groningen worden benut, voor en na de komst van de
Hanzelijn?
Op naar de kenniseconomie
Een tweede troef is het overschakelen op de kennis- en diensteneconomie, om de verwachte teruggang
van de landbouw en de industrie te compenseren. De economie moet `kennisintensiever', staat in menig
beleidsstuk te lezen. Wie zou het anders willen? Maar Overijssel heeft nog wel een ongemakkelijke weg
te gaan naar het paradijs van de kenniseconomie.
In een kennis- en diensteneconomie is de rol van kennis groter dan in de industrie en de bouwnijver-
heid. De aanwezigheid van diverse kennisgebonden activiteiten dicht bij elkaar geldt als een belangrijke
stimulans voor de opkomst van een kenniseconomie. Zo ontstaat de uitwisseling van kennis en ideeën,
die positief uitwerkt op innovatie en productiviteit. Het is een vorm van bedrijvigheid die het beste
gedijt in een milieu dat aan zijn hoogopgeleide werkers veel te bieden heeft: een aantrekkelijke
stedelijke en natuurlijke omgeving, een goede bereikbaarheid, een gevarieerd aanbod aan woningen,
hoogwaardige voorzieningen op het gebied van zorg, onderwijs en cultuur en een ruim aanbod van
winkels, cafés en restaurants. Ambiance dus en vooral geen dooie boel, dat is wat deze nieuwe midden-
klasse vraagt.
Een tweede belangrijke vestigingsfactor is de aanwezigheid van voldoende hoog opgeleide mensen.
Zo'n groot aanbod van hoger opgeleiden veronderstelt weer de aanwezigheid van kenniscentra.
Ook hier ligt de lat dus nog hoog voor Overijssel. Zo heeft de aanwezigheid van een universiteit niet
kunnen voorkomen dat Twente kampt met een vertrekoverschot van jonge hoogopgeleiden. De meeste
van hen vertrekken omdat ze elders een passende baan hebben gevonden de Twentse arbeidsmarkt
biedt hen te weinig maar ook omdat in Twente de stedelijke ambiance en het culturele aanbod te
schraal zijn.
Beter is het gesteld met de stedelijkheid in westelijk Overijssel. Deventer, Zwolle en Kampen zijn als
steden beter in trek, dankzij hun historische centra en hun aangename stedelijke ambiance. De rivier en
het nabijgelegen buitengebied zorgen bovendien voor een aantrekkelijk ommeland. Omdat Twente in
last is en daar nog zoveel inspanningen nodig zijn, mogen de kansen van westelijk Overijssel niet
worden vergeten. Het gemiddeld opleidingsniveau in dit gebied mag dan wat lager liggen dan gemiddeld
in Nederland, daar staan pluspunten tegenover: Zwolle en Deventer herbergen hoger beroepsonderwijs,
Kampen heeft vanouds een bescheiden universitaire ambiance dankzij de theologiestudie.
De noordelijke Randstad is nabij, zeker als straks (eindelijk!) ook de Hanzelijn een feit is. Daardoor kan
dit gebied als opvang fungeren voor de overloop van zakelijke dienstverlening uit de overvolle Randstad
(zolang er hierdoor geen Manhattans aan de IJssel ontstaan). Dat er voor de Veluwe in dit opzicht een
zeer restrictief beleid wordt gevoerd, maakt de kansen voor westelijk Overijssel alleen maar groter.
12
Stanford aan de Dinkel?
Er zij kenniseconomie! Er kome ICT!
Maar alvorens overheden en ontwikkelingsmaatschappijen zich op het aantrekken van high-tech
bedrijvigheid storten, zouden ze zich de vraag moeten stellen: wat voor kenniseconomie past nu eigen-
lijk bij Overijssel en wat is in deze regio het beste haalbaar? Die vraag is op zichzelf trouwens al lastig
te beantwoorden, want overheden kunnen niet weten in welke richting de technologie zal gaan.
Tegenwoordig, mogen we begrijpen, is clusterbeleid bij de overheden populair. Daarbij wordt gemikt op
technologische samenwerking tussen toeleveranciers, afnemers en kennisinstellingen als universiteiten
en centra voor research. Zo ook in Overijssel: de samenwerking tussen de Ericsson-vestiging in
Enschede en de Universiteit van Twente is een uitwerking van deze gedachte.
Maar uitgerekend deze telecomgigant laat het nu afweten en heeft aangekondigd de vestiging in
Enschede te zullen sluiten. Een incident? Wellicht, maar er zijn kenners die er een boos voorteken in
zien.1 Het echec van Ericsson voedt in hun visie de toch al bestaande twijfels over de high-tech potentie
van de regio. Twente is geen Silicon Valley en ook geen Stanford aan de Dinkel. Bestuurders moeten
daarom oppassen voor ongefundeerd technocratisch enthousiasme. Twente is lang niet zo high-tech als
vaak wordt verkondigd en moet het voornamelijk nog hebben van traditionele bedrijvigheid, waar-
schuwen Hospers en Van der Wiel. De toegevoegde waarde uit de nieuwe economie (technologisch
hoogwaardige branches en zakelijke dienstverlening) is nog altijd gering vergeleken met het grote aan-
deel in de regio van de traditionele bouw- en maakindustrie.
De weg naar de kenniseconomie zou in Twente daarom niet lopen via het binnenhalen van ICT-
bedrijven, de regio zou haar kracht moeten zoeken in het integreren van nieuwe technologie in de
bestaande lokale industrie.
Voorbeelden uit regio's in het buitenland laten zien hoe de combinatie van oud en nieuw succesvol kan
zijn, zoals de Zwitserse Jura met haar Swatch-horloges, hippe uitvoering van klassieke horloges door
IC-toepassing. Een vergelijkbaar recept volgde het Deense Jutland met designmeubelen en Emilia-
Romagna, waar toepassing van high-tech in de leerindustrie een exclusieve schoenenmode heeft
opleverd. In Overijssel zou men kunnen denken aan toepassing van biotechnologie in de voedings-
industrie, of ICT in de bouw; een landbouw die zich toelegt op biologische producten, past eventueel
ook in dit concept. Twentse bedrijven als Volker Wessels Stevin en Koninklijke Ten Cate zijn deze weg
van vernieuwing van hun bedrijvigheid al opgegaan; een mooi recent voorbeeld in de textielnijverheid
is het textielcentrum Expertex in Enschede, waar kunststudenten met toepassing van ICT stoffen
bewerken.
In de internationale concurrentieslag om de `nieuwe' economie is de provincie nu eenmaal geen
A-locatie. In plaats van zich in de internationale ratrace om Amerikaanse of Japanse bedrijven te
begeven, zou Overijssel daarom kunnen kiezen voor het koesteren en behouden van bestaande
bedrijvigheid en bevorderen dat daar technologische innovaties plaatsvinden. Zo kan zich met de lokale
traditie als vertrekpunt een eigensoortige, regionale kenniseconomie ontwikkelen en kan de arbeids-
markt zich geleidelijk aanpassen aan de eisen van de nieuwe economie.
Deze gedragslijn zou niet alleen voor Twente, maar voor de gehele provincie kunnen worden over-
wogen, zonder uiteraard de ogen te sluiten voor de kansen die er liggen voor het binnenhalen van
high-tech bedrijvigheid en zakelijke dienstverlening. Zo'n geleidelijke innovatie vanuit de traditie zou in
elk geval mooi passen in het verhaal van Overijssel: met de benen in de traditie van de regio en met
het bovenlijf in de moderniteit van de nieuwe economie.
Zo'n geleidelijke economische transformatie langs deze weg schept ook de ruimte om weloverwogen van
de stedelijke milieus te verbeteren en de veranderingen op het platteland tegemoet te treden.
Stedelijk milieu
Een zwak punt van Overijssel, het is al enkele malen opgemerkt, is dat het onvoldoende hoogopgelei-
den trekt noch aan zich weet te binden. Aan de natuurlijke omgeving kan het waarachtig niet liggen:
landschappelijk gaat het om één van de aantrekkelijkste gebieden van Nederland, er is rust en volop
1 Gert-Jan Hospers en Edwin van der Wiel, Twentse economie tussen trend en traditie, Twentse Courant Tubantia,
12 oktober 2002.
13
natuur, met toch steden in de nabijheid. Andere pluspunten zijn de relatief grote veiligheid en het
hoge gezondheidspeil: Overijssel mag zich samen met Drenthe de gezondste provincie van Nederland
noemen.
Nu nog een stedelijk milieu dat meer bruist, zodat het zich beter kan meten met steden elders in het
land. Vooral Twente heeft in dit opzicht nog wel een weg te gaan, waarmee overigens niet gezegd is dat
Zwolle, Deventer en Kampen er al zijn. Men kan hooguit zeggen dat hun uitgangspositie een betere is.
Het creëren van een `spannender' stedelijk milieu is, het spreekt vanzelf, in de eerste plaats een verant-
woordelijkheid van de betrokken gemeentebesturen. Maar gezien het belang voor de regionale
economie ligt betrokkenheid van de provincie voor de hand. Nu voert de provincie al een `grotesteden-
beleid', bedoeld als extra ruggesteun voor de grote vijf: Enschede, Hengelo, Almelo, Zwolle en Deventer.
Dit houdt onder meer in dat woningbouw en vestiging van bedrijven als het even kan in deze steden
plaatsvindt. Een zeer restrictief beleid voor het buitengebied is het spiegelbeeld van dit concentratiebe-
leid voor de steden.
Is het grotestedenbeleid van de provincie, in navolging van het rijksbeleid, vooral een vorm van
achterstandsbeleid, het upgraden van de steden vraagt om een andere agenda. Nu gaat het om het
bereiken van aantrekkelijker en veelzijdiger stedelijke milieus en staat het economisch gezichtspunt
voorop. Binnensteden moeten verlevendigd, met veel aandacht voor restaurants en uitgaansleven,
cultuur en sport nemen een belangrijke plaats in, maar ook voor woningen en een woonomgeving, die
aansluit bij de aspiraties van een nieuwe middenklasse.
Aan dat `oppeppen' kan de provincie het hare bijdragen met research en ontwikkeling van concepten,
subsidies, financiële deelneming, met ruimtelijk beleid, milieuvergunningen, met lobby en bemiddeling.
Het klassieke grotestedenbeleid (als vorm van achterstandsbeleid) en het upgraden van de stedelijke
milieus hoeven elkaar niet per se te bijten. Toch rijzen een aantal vragen:
er kan in de praktijk sprake zijn van conflicterende belangen bij de besteding van de middelen
van de provincie (zoals geld en aandacht). Wat geniet dan prioriteit, het achterstandsbeleid of de
upgrading?;
zijn alle vijf grote steden gelijk, als het gaat om hun upgrading? Gaat het om alle vijf grote steden
van Overijssel plus Kampen? Of moet de provincie, ter wille van de effectiviteit en de bundeling van
krachten, een keuze maken? Zo ja, wordt dan gekozen voor de steden, die het meest kansrijk zijn of
kiest ze voor de steden die het 't moeilijkst hebben?;
bij upgrading van steden is het woningaanbod van groot belang. Daarbij is het de vraag of
genoemde middenklasse zich laat paaien met Vinexachtige uitbreidingen. Verdient het daarom geen
overweging om de mogelijkheden van binnenstedelijk bouwen vooral de Twentse steden hebben
daarvoor nog ruimte bewust voor deze groepen te reserveren? Dit zou bijvoorbeeld kunnen resul-
teren in goede koopwoningen in een aantrekkelijke (binnen)stedelijke omgeving. En passant wordt
zo ook de druk op het platteland (buiten wonen) wat verlicht. Binnen de steden kan dit beleid echter
ook goedkopere vormen van woningbouw verdringen. Zijn de betrokken stadsbesturen, is de provin-
cie hiertoe bereid?
Het landelijk gebied
De behoefte van de samenleving aan ruimte blijft stijgen; de claims op het open gebied komen van-
wege de behoefte aan woningbouw, sociale voorzieningen, bedrijventerreinen, wegen, infrastructuur en
recreatie. De druk op het buiten wonen zal toenemen. Onderzoek leert dat één op de vier burgers in
een dorp wil wonen, terwijl het aanbod in de dorpen daar volstrekt niet in voorziet en het platteland
`op slot' zit.
Het landelijk gebied verliest zijn grondgebonden agrarische productiefunctie, met als gevolg dat veel
grond en opstallen vrijkomen. In de periode 1995-2000 nam het aantal agrarische bedrijven in
Overijssel met veertien procent af. Van de overblijvende bedrijven in de provincie is de boer dikwijls de
vijftig al gepasseerd en heeft hij geen opvolger. Landelijk gemeten is 45 procent van de boerderijen al
niet meer in agrarisch gebruik, over tien jaar bedraagt dit percentage 70. Deze snelle verdwijning van
het boerenbedrijf schept geheel nieuwe maatschappelijke en economische verhoudingen op het platte-
land, waar eeuwenlang de aanwezigheid van de boer de sociale structuur bepaalde. Doordat de fysieke
arbeid uit het beeld verdwijnt treedt een verandering op in de manier waarop het platteland wordt
beleefd. Die beleving verschuift van economie naar esthetiek, van nut naar genot.
Ingrijpende gevolgen voor het buitengebied heeft voorts de wateropgave. Simpel gezegd: Nederland
heeft tegelijkertijd te weinig (verdroging) en te veel water. De bestaande watersystemen dateren uit de
14
19e eeuw, en het percentage verhard grondoppervlak is sindsdien exponentieel toegenomen. Door
klimaatsveranderingen ontstaan er nu toenemend problemen met de verwerking van het regen- en
rivierwater. In het landelijk gebied zal ruimte moeten worden gemaakt voor de opvang en het vast-
houden van overtollig water, wat een enorme operatie vergt die liefst vijf tot tien procent van het
landelijk gebied rechtstreeks aangaat.
We noemden ook de opmars van de leisure-industrie, die nieuwe claims legt op het buitengebied en
veel druk legt op de publieke infrastructuur, gezien de massaliteit van het bezoek.
Een aantal vragen:
- kan, nu het platteland een nieuwe economische basis zoekt, worden volgehouden dat nieuwe
bedrijvigheid zich moet concentreren in de grote steden? Is het aanvaardbaar dat ook in het buiten-
gebied hiervoor ruimte wordt gelaten (bijvoorbeeld voor zakelijke dienstverlening)? Hoe moet in dit
licht de bestemming van vrijkomende boerderijen worden beoordeeld?;
- als er zoveel vraag is naar wonen in het buitengebied, kan daar onder bepaalde voorwaarden aan
tegemoet worden gekomen? Is het bouwen aldaar van kleine nieuwe nederzettingen of dorpen
wellicht te verkiezen boven het laten ontstaan van groeipuisten aan bestaande dorpen?;
- is het streven om een nieuwe middenklasse aan de provincie te binden (`kenniseconomie') reden
genoeg om de mogelijkheden van buiten wonen te verruimen? Of is dit een onaanvaardbare
`vermarkting' van een kroonjuweel, dan wel een al te lichtvaardige slacht van de kip met de gouden
eieren?;
- wordt de wateropgave beschouwd als een waterstaatkundig project (met veiligheid en het bewaren
van droge voeten als doel), of mag het ook worden gezien als een cultureel project, waarin ook
wensen of visies aangaande wonen, recreatie of plattelandsverbetering een plaats kunnen krijgen?;
- als buitengebied en verstedelijking meer op elkaar worden betrokken, moet dan niet gewerkt worden
aan vergroting van de openbaarheid en toegankelijkheid van dat gebied? Moet de grens tussen privé
(de boer c.q. eigenaar) en openbaar niet verlegd worden ten gunste van openbaarheid (ook al als
antwoord op de esthetisering van de beleving van het platteland)? Dit zou bijvoorbeeld kunnen via
herstel van het vroegere net van zandpaden. Mag een deel van de budgetten voor natuurontwikke-
ling hiervoor worden aangewend? (Tikje demagogisch, maar och: thans houdt een betrekkelijk kleine
groep agrariërs een miljoen Overijsselaren weg van het agrarisch buitengebied);
- moet de opkomst van de leisure-industrie in het buitengebied worden verwelkomd, gelet op haar
toegevoegde economische waarde en het aantal arbeidsplaatsen dat ze genereert? Of past een keuze
voor een meer kleinschalige ontwikkeling van fun en toerisme beter in het verhaal van Overijssel
(moderniteit in de traditie)?
We hebben zo schetsmatig de opkomende dynamiek beschreven die in Overijssel de toekomstige relatie tussen `het werk, de stad en het kroonjuweel' gaat bepalen. Er tekent zich een complexe bestuurlijke agenda vol ongemakkelijke vragen, die om politiek leiderschap vraagt. De vraag is: wie wordt leading bij `de planning van het onvermijdelijke' in Overijssel? Het zou voor de hand moeten lig- gen dat de provincie die rol speelt, gelet op haar bestuurlijke positie, bereik, overzicht en democratische verankering in de regio. Zo'n leidende rol zal het nodige vergen van het provinciaal bestuur. Het vergt een provincie met ambitie en ondernemerszin. Een provincie die gezag afdwingt door de kwaliteit van haar visies en door wat ze bestuurlijk klaarmaakt. Voor zo'n leidende rol is Overijssel, zoals de meeste provincies, nog niet in alle opzichten klaar. Men zou haar meer visie, bestuurskracht en prestige in het politieke krachtenveld toewensen. Hoe de kansen daarop liggen, peilen we aan de hand van een bestuurlijk stemmingsbeeld.
15
5. Bestuurlijk stemmingsbeeld: nieuwe kansen?
Een tevreden provincie? Daar is weinig reden toe als we kijken naar de huidige bestuurlijke positie en
slagkracht.
De uitgangspositie heeft al iets ongemakkelijks. Als minst tot de verbeelding sprekende van de drie
bestuurslagen moet ze zich steeds weer legitimeren en waarmaken. Geen Statenverkiezingen of er gaan
stemmen op van opinieleiders of hooggeleerden om de provincie maar af te schaffen. Natuurlijk, in de
regio heb je wel iets van een bestuur nodig, maar waarom die (weinig zeggende) verkiezingen? Een
teken aan de wand is ook dat steeds meer kiezers het bij de provinciale stembus laten afweten. Het is
niet wat je noemt een ijzersterke maatschappelijke positie.
Nu heeft de rijksoverheid in de afgelopen dertig jaar weinig nagelaten om het zelfvertrouwen van de
provincies te ondergraven. Decennia gingen voorbij met elkaar opvolgende en uiteindelijk vruchteloze
palavers om het zogeheten regionale gat in de bestuurlijke organisatie te dichten. De pregewesten, de
gewesten, de provincies nieuwe stijl, verlengd lokaal bestuur, de stadsprovincies, de kaderwetgebieden,
plannen genoeg op Binnenlandse Zaken, maar geen van allen waren het blijvertjes. De plannen hadden
bovendien gemeen dat ze werden gelanceerd zonder dat duidelijk werd wat de consequenties waren
voor de bestaande provincies. Overijssel weet er van mee te praten. Toen in de jaren negentig de regio
Twente de status van stadsprovincie in het vooruitzicht werd gesteld bleef ten ene male onduidelijk wat
dit nu eigenlijk voor de toekomst van de provincie Overijssel betekende.
Een kwart eeuw geleden nog waren er plannen om de provincies flink op te tuigen met sociale beleids-
taken. Zo werden ze voorbestemd om de plannende autoriteit te worden voor onderwijs en zorg in hun
regio. Uit die tijd dateert bijvoorbeeld een plan voor provinciale politie. Het is allemaal anders gelopen.
Op veel terreinen is het bestuur geregionaliseerd, maar dan wel buiten de provincies om. Op talloze
beleidsterreinen, of het nu ging om onderwijs, zorg, politie, arbeidsvoorziening, volkshuisvesting of
landinrichting werden in de regio de meest uiteenlopende, functionele en sectorale oplossingen gekozen.
De logica van de eigen sector was sterker dan de logica van de bestuurlijke hoofdstructuur. De oogst
voor de provincies was mager. Ze kregen (respectievelijk behielden) eigenlijk alleen zeggenschap over
de aanbesteding van het streekvervoer en de jeugdhulpverlening (buiten de grootstedelijke gebieden).
Geen vergelijkbaar land in Europa waar zo achteloos is omgesprongen met de grondwettelijke, bestuur-
lijke hoofdstructuur als Nederland. `De regio' in Nederland is daardoor een sektarische verzameling van
de meest uiteenlopende, maar machtige rijksdiensten, -inspecties en directies,
provinciale overheden, grote steden, intergemeentelijke samenwerkingsverbanden, kaderwetgebieden,
waterschappen, regionale politiekorpsen en talrijke interbestuurlijke overlegtafels.
In dit krachtenveld is het voor de provincie verre van eenvoudig om een geprofileerde rol te spelen.
Maar toch, bedriegen de voortekenen niet, dan komen er nieuwe kansen.
Europa
Waar Nederland zijn provincies nogal veronachtzaamde, werd elders in Europa de regio opgewaardeerd.
Een revival die niet los kan worden gezien van nieuwe politieke en economische realiteiten: de binnen-
grenzen van Europa zijn vervaagd en deels verdwenen en nationale economieën betekenen steeds
minder. Regio's daarentegen krijgen nieuw zelfbewustzijn, nemen en krijgen de ruimte, de EU en het
internationale bedrijfsleven spelen hier op in. Vroeg of laat zal dit ook de verhoudingen in Nederland
gaan beïnvloeden.
Daarop zal het Nederlandse bestuur zich moeten voorbereiden. Vanuit Europa hoort men de klacht dat
niet duidelijk is wie of wat in Nederland als regio geadresseerd moet worden. Op het regioniveau is
immers bestuurlijke ondoorzichtigheid troef. De provincie beschikt over goede argumenten om de rol
van Europese regio op te eisen. Van alle spelers in de regio immers is ze de enige met een recht-
streekse democratische legitimatie, een staatsrechtelijke en historische verankering, een breed pakket
aan taken en bevoegdheden en een open bestuurlijke huishouding.
Bij de opbouw van zo'n politiek profiel in Europa hoort ook een versterking van het economisch profiel.
Met het wegvallen van de binnengrenzen is de beleidsconcurrentie tussen de Europese staten toegeno-
men. Bedrijven zijn vrij geworden in hun investerings- en vestigingsbeslissingen en laten zich leiden
door de kwaliteit van de hun aangeboden omgeving: arbeidsmarkt, opleidingsniveau, ruimtelijke kwali-
teit, leefmilieu, cultuur en sociale stabiliteit. In dit nieuwe concurrentieklimaat (dat overigens verder
reikt dan de EU) wordt de regio steeds belangrijker. Want alleen daar kunnen de gevraagde kwaliteiten
16
in hun onderlinge samenhang worden geleverd, daar wordt het verschil gemaakt. Dus: geen succesvolle
staat zonder succesvolle regio's.
Haagse sturing
Het besef is groeiende dat er grenzen zijn aan de mogelijkheden tot sturing vanuit de Haagse departe-
menten; bij het rendement daarvan worden steeds meer vraagtekens geplaatst, en met reden. In het
strategisch akkoord van het kabinet-Balkenende werd daarom nadrukkelijk gekozen voor meer eigen
verantwoordelijkheid voor provincies en gemeenten.
De provincies zijn daarmee uitgedaagd. Waar de rijksoverheid zich terugtrekt en de gemeenten hun
vrijheid ruiken, is het bij uitstek de provincie die de samenhang in de regio en kwaliteit van het bestaan
zal moeten bewaken.
Het echte regionale gat
Steeds meer bestuurlijke zaken ontstijgen het lokale niveau, bij een beetje project zitten er al gauw meerdere gemeenten of overheidsinstanties met elkaar aan tafel, soms aangevuld met private partijen: projectontwikkelaars, openbaar vervoerbedrijven, ondernemers. Dit past bij een samenleving, waarin schaalvergroting en regionalisering alom de trend is, of het nu gaat om gemeenten, ziekenhuizen, thuiszorg of onderwijs. Vervelend is wel dat deze maatschappelijke processen hun weg moeten vinden in een bestuurlijke omgeving, die hier gebrekkig op is ingesteld. Regionaal bestuur in Nederland is versnipperd, verkokerd en sektarisch vormgegeven. Krijg maar eens een project van de grond met vijf gemeenten, een Wgr-gebied, een provincie, drie rijksdiensten, een streekvervoerbedrijf en een recreatieschap om de tafel. Het probleem is overigens niet eens zozeer dat er zoveel partijen bij zo'n project in de regio zijn betrok- ken -dat is nu eenmaal onvermijdelijk in een gecompliceerde maatschappij- , maar dat al te vaak niemand leading is. Anders gezegd: bij talloze projecten in de regio, of het nu gaat om landinrichting of de aanleg van een regionaal bedrijventerrein is niet duidelijk wie de probleemeigenaar is en is het opdrachtgeverschap niet of niet goed geregeld. Deze diagnose staat ook centraal in het eerder dit jaar verschenen rapport-Geelhoed van het Interprovinciaal Overleg.1 Welbeschouwd is dit het echte regionale gat in het Nederlandse binnenlands bestuur. Het bestaan ervan is een bron van bestuurlijke traagheid, stroperigheid, bureaupolitiek, stagnatie en gebrek aan efficiency. Een enkele partij, of dat nu een overheid is of een ambtelijke dienst, kan in dit klimaat vrijwel straffe- loos de uitvoering van politieke besluiten jarenlang ophouden. Wie gaat dit gat opvullen? Voor de provincies dreigt hier een kans, als ze tenminste de diagnose- Geelhoed maar willen volgen. Opdrachtgeverschap, waarover later meer, zou een gevleugeld woord moeten worden op de provinciehuizen.
Stedelijk gebied: terug in de moederschoot? Zeer tot ongenoegen van de provincies werd aan het einde van de jaren negentig de Kaderwet stede- lijke gebieden van kracht. De zeven belangrijkste stedelijk gebieden, waaronder Twente, kregen daarmee een eigen bestuurlijk statuut ter versterking van de bestuurlijke eenheid binnen deze stadsge- westen. Dat laatste is zonder meer gewenst. Maar met deze bestuurlijke constructie werd het gezag van de provincies in het stedelijke gebied nog verder uitgehold. De samenhang tussen het stedelijke gebied en de aanpalende regio dreigde er door verloren te gaan. Of het voornemen van het kabinet-Balkenende om de Kaderwet te schrappen door een volgend kabinet wordt overgenomen staat nu nog te bezien. Zo ja, dan ontstaat er een nieuw bestuurlijk perspectief voor de provincies die dit aangaat. Waaronder Overijssel.
Kansen op een revival dus. Maar de provincie krijgt het niet op een presenteerblad. Ze zal zich zelf op het paard moeten hijsen.
1 Op schaal gewogen, IPO 2002, pag. 27.
17
6. De provincie op het paard
Geen twijfel mogelijk: de provincie is de aardigste van de drie bestuurslagen. De Wille zur Macht is
haar minder nadrukkelijk aan te zien dan het Rijk en de gemeenten. Voeg daarbij de verwaarlozing door
de wetgever, de ongemakkelijke coëxistentie met zoveel andere partijen in de regio, de onzekerheid
over de toekomst en de soms moeizame verstandhouding met de grote steden en het bleke profiel
is verklaard.
De existentiële onzekerheid over de provinciale rol en missie is ook af te lezen uit de stoet aan opeen-
volgende metaforen, die per commissie het land ingingen. De provincie als intermediair of toch weer
doener? Scharnier? Kraakbeen? Regisseur? Zo wordt je wel een risicomijdende bureaucratie.
Nu was de gangbare reflex van de provincies: geef ons meer bevoegdheden. We kunnen dan laten zien
wat we waard zijn en krijgen zo vanzelf meer profiel en prestige. Deze reactie heeft tot niets geleid en
het zou ook niet verstandig zijn om te blijven wachten op zegeningen van de wetgever. Er is momenteel
geen beweging in de landelijke politiek die wijst naar het bestuurlijk optuigen van de provincie.
De provincies zullen op eigen kracht aan invloed en prestige moeten zien te winnen, onder het motto:
wie niet sterk is moet slim en strategisch zijn met de mogelijkheden die hij heeft. Zo gering als de
provincies zelf wel beweren zijn die trouwens niet.1
Slim en strategisch. Versterking van de provincie langs die weg zou langs de volgende lijnen kunnen
verlopen.
Misvatting 1: niet alleen medebewind
De klassieke provincie had nogal de neiging om zich in haar taakuitoefening te beperken tot de wette- lijke medebewindstaken en die van toezicht. Ook bij de huidige provincie is die neiging nog niet helemaal verdwenen. Dat de provincie een open huishouding heeft en dat daar een rijkdom aan auto- nome mogelijkheden ligt tot effectief besturen wordt nog wel eens vergeten. Dat leidt tot een houding van afzijdigheid: hier is de provincie niet bevoegd. Een moderne, ondernemende provincie is zich van haar missie en haar brede verantwoordelijkheid als regionale en bovenlokale autoriteit bewust. Ze is spin in het regionale web van instanties en bedrijven. Ze aarzelt niet om de politieke agenda te `zetten'. Ze springt, waar dit zinnig en nodig is, `in het gat', brengt partijen bij elkaar en bevordert zo de goede gang van zaken in de regio. De kroon op deze ondernemende houding is het opdrachtgeverschap. Een ondernemende provincie aarzelt niet haar wettelijke bevoegdheden (zoals ten aanzien van bestemmingsplannen, milieuvergunningen, streekvervoer of jeugdzorg) strategisch in te zetten. Op domeinen waar ze niet formeel bevoegd is, kan ze zo toch dingen voor elkaar krijgen of impasses voorkomen. Een ondernemende provincie kan meer dan vaak wordt gedacht.
Misvatting 2: netwerkbestuur
De jaren tachtig en negentig van de vorige eeuw hebben de notie van het horizontaal besturen ofwel besturen in netwerken voortgebracht. Het is een opvatting over besturen, waarin hiërarchische verhou- dingen en verantwoordelijkheden een geringe rol spelen. Netwerkbestuur is een even populaire als misleidende metafoor. Ook netwerken kennen een ordening. Besturen in netwerken vergt duidelijkheid vooraf over de knooppunten in het netwerk en hun onderlinge hiërarchie en over wie bevoegd en verantwoordelijk is voor wat in de netwerkeconomie gaat het trouwens net zo. Blijft dit achterwege, dan wordt netwerkbestuur een recept voor volksoplopen van breed bestuurlijk overleg en van inefficiënte bestuurlijke vrijblijvendheid. Bovendien staat het op gespannen voet met de eis van transparantie.2
1 De commissie-Geelhoed van het IPO hierover: `Een bestuur dat om meer middelen vraagt staat des te sterker naarmate
aannemelijk kan worden gemaakt dat het maximale rendement kan worden behaald uit het bestaande instrumentarium.
Of dat altijd en overal voor de huidige provincies opgaat mag worden betwijfeld.' Op schaal gewogen, pag. 47.
2 Zie ook het rapport `Op schaal gewogen' van de commissie-Geelhoed van het IPO, pag. 13.
18
Van alle overheden hebben de provincies misschien wel het meeste geleden onder dit horizontale
denken. Op het regioniveau, met zijn vele spelers en zijn ondoorzichtige bestuurlijke verhoudingen,
raakt een provinciebestuur gemakkelijk verstrikt in eindeloos netwerken. Het is de hoogste tijd dat de
hier levende misverstanden worden opgeruimd. Deels is dit een kwestie van houding, deels van de
manier waarop bevoegdheden worden uitgeoefend.
Dat het hiërarchisch denken op de provinciehuizen niet altijd even sterk is ontwikkeld blijkt bijvoorbeeld
uit het daar heersende, grote respect voor gemeenten en waterschappen. Het lijkt wel of men er niet
altijd van doordrongen is dat provinciaal bestuur toch net een slag anders is dan lokaal bestuur.
De provincie is er om kwaliteit te bewaken, kwetsbare waarden te beschermen, de bovenlokale samen-
hang te bewaren en verspillende inefficiency (elke gemeente haar eigen golflink) tegen te gaan.
De provincie die deze missie serieus neemt, maakt niet louter vrienden op de gemeentehuizen.
Het vraagt van de provincie een zelfbewuste houding in haar bestuurlijk optreden en dat geldt eens te
meer bij de uitoefening van medebewindstaken. Hier is de provincie immers wettig bevoegd gezag,
horizontaal besturen (`partnership') is hier domweg niet aan de orde.1 Iets anders is dat de provincie
haar wettelijke bevoegdheden niet eenzijdig `top-down' uitvoert, maar zich rekenschap geeft van de
motieven en belangen van gemeentebesturen (zo goed als van andere belanghebbende partijen).
Gezagsuitoefening en meedenken sluiten elkaar geenszins uit.
Provincie met politiek gezag
Een provincie die gezaghebbend wil zijn, kan niet zonder een onderzoekende instelling. Regionale kennis is macht. Op het verkokerde en sektarische bestuurlijke middenniveau zal toch iemand de regionale agenda moeten `zetten' en voor visie, richting en samenhang moeten zorgen. Een mooie taak dus voor de provincie, maar wel één die zonder onderzoek niet goed kan worden uitgevoerd. In een brede en ondernemende taakopvatting van de provincie is een goede onderzoeksfunctie essentieel. Het kan een strategisch instrument zijn van de eerste orde en de slagkracht van de provincie vergroten. Een provincie die zo werkt, verschaft zich politiek en intellectueel gezag in de regio. Nu zwerven er op de provinciehuizen stapels rapporten rond, maar er is niet een centrale plek, waar kennis wordt verzameld en gebundeld, die als clearing house fungeert en waar op basis van onderzoek maatschappijanalyses worden verricht. In vroeger jaren hadden de meeste provincies in eigen huis een ETI, een Economisch en Technologisch Instituut. Deze onderzoeksfunctie is overal afgebroken. Op rijksniveau laat het Sociaal en Cultureel Planbureau overtuigend zien van welk vitaal belang zo'n onderzoeksinstituut kan zijn voor beleids- makers. Aangemoedigd door het succes van het SCP is recent ook het Ruimtelijk Planbureau opgericht (de betekenis en het gezag van het al veel oudere Centraal Planbureau behoeft geen toelichting). Het verdient daarom aanbeveling dat de provincie Overijssel de oprichting van een eigen `planbureau' serieus in overweging neemt. Ter wille van de efficiency en van de economies of scale zou het de moeite waard kunnen zijn om dit samen met buurprovincie Gelderland op te zetten. Het Planbureau voor het Oosten, dan stel je tenminste echt wat voor.
Bijzitter of entrepreneur
Bij beslissingen of projecten die de mogelijkheden of het belang van een enkele gemeente overstijgen, zit de provincie al gauw als `partij' of `partner' aan de overlegtafel. Vaak in de rol van bevoegde instantie, bijvoorbeeld als milieuvergunningen of bestemmingsplannen aan de orde komen. Deze bij- zittersrol is een belangrijk onderdeel van het bestuurlijke en ambtelijke werk, sommige ambtenaren hebben er bijna een dagtaak aan. Een ondernemende provincie mag niet tevreden zijn met de vertrouwde bijzittersrol, maar stuurt provinciale entrepreneurs het veld in. Provinciale ambtenaren aan de overlegtafels zitten daar niet alleen om de provinciale positie te bewaken, ze spannen zich ook in om een project verder te helpen. Dat veronderstelt een dynamischer instelling dan nu nog vaak het geval is: meer uitvoeringsgericht en minder risicomijdend.
1 Tijdens de ambtelijke denktanksessies bleek bijvoorbeeld dat de wettelijke bevoegdheden relatief laag scoorden bij de
typering van de rollen van de provincie.
19
Opdrachtgeverschap
De ultieme vorm van ondernemerschap in het openbaar bestuur is het opdrachtgeverschap. De commis-
sie-Geelhoed wees er al op dat bij de besluitvorming over en uitvoering van bovenlokale en regionale
projecten weliswaar veel partijen zijn betrokken, maar dat vaak nagelaten wordt om over het opdracht-
geverschap goede afspraken te maken. Geelhoed ziet het als een wezenlijke taak voor de provincie om
hier een leidende rol te spelen.
Opdrachtgeverschap is een vrij nieuw begrip in de provinciale vocabulaire. Het omvat veel: visie,
beschikking over middelen, toezicht op en eindverantwoordelijkheid voor de uitvoering. De uitvoering
zelf valt er nadrukkelijk niet onder, als `niet-uitvoerende' overheid heeft de provincie dat doorgaans ook
niet in huis.
Opdrachtgeverschap kan het resultaat zijn van afspraken met het Rijk - doorgaans over een project dat
onder rijksverantwoordelijkheid valt - of met partijen in de regio. Bij een rijksproject valt te denken aan
bijvoorbeeld de aanleg van de Ecologische Hoofdstructuur of van een spoorweg door een dicht bevolkt
gebied (wat een secure ruimtelijke en ecologische inpassing vergt). Een provincie zou met het Rijk
overeen kunnen komen, dat zij het opdrachtgeverschap van zo'n project vervult. De provincie ontwik-
kelt daartoe in overleg met het Rijk een visie op het project en neemt de verantwoordelijkheid voor de
uitvoering op zich; het Rijk verschaft de provincie daartoe uit eigen budgetten de middelen.
Bij projecten van bovengemeentelijke importantie, waar ook de provincie betrokkenheid bij heeft, ziet
deze het als haar eerste taak om er op toe te zien dat partijen duidelijke afspraken maken over het
opdrachtgeverschap. Zowel de effectiviteit, de efficiency als de bestuurlijke transparantie zijn hiermee
gediend. Bij goede afspraken over het opdrachtgeverschap is tenminste voor iedereen duidelijk wie aan-
spreekbaar is. Zonodig zou de provincie niet mogen aarzelen om bestuurlijke medewerking (denk aan
milieuvergunningen of goedkeuring van bestemmingswijzigingen) afhankelijk te maken van de totstand-
koming van goede afspraken over wie het opdrachtgeverschap vervult. Zo'n strategische positie zou de
provincie ook ten opzichte van rijksprojecten waar ze bij betrokken is, kunnen innemen.
Een peiling onder Overijsselse provincieambtenaren leverde een aardige lijst voorbeelden op van
projecten in de provincie, waarbij naar hun mening achteraf de provincie best als opdrachtgever had
mogen fungeren. Zo had de provincie best als opdrachtgever mogen fungeren bij de verbetering van de
gebrekkige aansluiting tussen A 28 en N 35 bij Zwolle, bij het inlopen van het tekort aan kinderopvang
in Overijssel of bij de ontwikkeling van windenergie.
Of neem de Agglolijn in Twente, wie trekt dat eigenlijk? Sternet Zwolle, het project ter verbetering van
het streekvervoer in en rond deze stad, waar lokale overheden, provincie en NS de bestuurlijke
gezamenlijkheid vormen. Ook daar zou de provincie als opdrachtgever leading kunnen zijn. Van het-
zelfde laken en pak bij de verplaatsing van de spoorzones in Twente, een project dat van groot belang
is voor de stedelijke ontwikkeling. Hengelo, Almelo en Oldenzaal hebben hier tegengestelde belangen en
moeten er niettemin samen uit zien te komen, geflankeerd door de stedelijke regio Twente, de provincie
en NS.
Afspraken met het Rijk zou de provincie kunnen maken over de realisering van de Ecologische
Hoofdstructuur. Daarvoor heeft het Ministerie van LNV de Dienst Landelijk Gebied (DLG) in het leven
geroepen. De provincie op haar beurt maakt natuurgebiedsplannen, maar het is de DLG die aan de gou-
den koorden trekt en de prioriteiten in de regio stelt. Of dat bestuurlijk efficiënt is? Het schijnt dat in
het Overijsselse de onderlinge werkrelatie goed is tussen DLG en provincie, `maar het gaat wel lang-
zaam.' Zou het onder deze omstandigheden niet logischer zijn als LNV de opdrachtgeversfunctie
delegeerde aan de provincie? (Dat het nog logischer zou zijn als genoemde rijksdienst zou worden
gedecentraliseerd naar de provincies, laten we hier maar buiten beschouwing.)
De risico's van het uitoefenen van de opdrachtgeversfunctie mogen overigens niet worden onderschat.
Het zal een cultuuromslag vergen op de provinciehuizen, waar de risicomijdende cultuur nog sterk aan-
wezig is. Het vraagt courage van bestuurders (en daarvan afgeleid van hun ambtenaren), want de
bestuurder-opdrachtgever wordt de maat genomen aan de hand van het resultaat. En daar is men op
de provinciehuizen niet zo aan gewend.
Aan intensivering van het opdrachtgeverschap zit ook een personele kant. Mocht de provincie Overijssel
die ambitie hebben, dan zal het de daarvoor benodigde expertise en ervaring in huis moeten halen.
Functies waar aan gedacht moet worden zijn projectleiders en financieel deskundigen.
20
Oostelijk denken en handelen
Overijssel en Gelderland zoeken elkaar op steeds meer terreinen op om bestuurlijk samen te werken. Niet onlogisch, deze bundeling van krachten, want de twee provincies hebben maatschappelijk en land- schappelijk veel gemeen, delen een lange grens en vormen getweeën het landsdeel Oost-Nederland. Dit landsdeel krijgt steeds meer betekenis als bestuurlijke entiteit. In het overleg met de regering over de Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening is Oost-Nederland de gespreks- en convenantpartner. Er komt een ont- wikkelingsmaatschappij voor Oost-Nederland. In Brussel zetelt namens de beide provincies een lobby voor Oost-Nederland. Bij de EU is Oost-Nederland een begrip, de namen Gelderland en Overijssel zijn daar relatief onbekend. Het lijkt er op dat Oost-Nederland een richting uitgaat, waarin de drie noordelijke provincies hen al zijn voorgegaan: strategisch beleid zoveel mogelijk in `landsdelig' perspectief en bundeling van de externe belangenbehartiging bij de nationale en de Europese overheid. Dat is een verstandige gedragslijn. Willen de provincies meetellen in de Europese arena, dan heeft het grote voordelen als men opereert als Oost-Nederland, een regio per slot van rekening met drie miljoen inwoners, mooi gelegen tussen Randstad en Ruhrgebied. Ook staat men in de internationale economische concurrentiestrijd sterker als Oost-Nederland dan als afzonderlijke provincies. Fusies tussen provincies zijn op dit moment politiek niet aan de orde in Nederland.1 Niettemin heeft de commissie-Geelhoed van het IPO aandacht hiervoor gevraagd. De situatie in de Randstad krijgt daarbij prioriteit, de overige provincies worden opgewekt hun krachten te bundelen door (nog) meer samen te werken. Interessant is dat de vier Randstadprovincies ook zelf van mening zijn dat zij met de huidige provinciale indeling niet goed uit de voeten kunnen. Mocht vroeg of laat besloten worden tot schaalver- groting in de Randstad, dan zal ook de provinciale indeling in andere delen van het land niet buiten discussie kunnen blijven. Aan de provinciale schaal en indeling is sinds het begin van de negentiende eeuw nagenoeg niets veran- derd vergelijk dat eens met de gemeentelijke indeling of met de veranderingen in het nationale bestuur (Europeanisering!). Snelle aanpassingen liggen nog niet in het verschiet, maar op de middel- lange termijn zeg: tien jaar valt niets bij voorbaat uit te sluiten. Er is in elk geval een discours op gang gekomen, geëntameerd nog wel door de eigen brancheorganisatie van de provincies. Zelfbewust oostelijk denken en handelen blijft voorlopig het parool voor Overijssel. Dat is ook de beste manier om zich als provincie voor te bereiden op eventuele verder reikende discussies. Die zouden zich wel eens eerder kunnen aandienen dan tot voor kort nog voor mogelijk werd gehouden.
1 Minister Remkes van BZK heeft al verklaard dat van hem geen voorstellen zijn te verwachten.
21
7. Het democratisch mandaat
Tevreden kan de provincie Overijssel onmogelijk zijn over de kwaliteit van haar democratisch mandaat.
Dat is niet alleen teleurstellend voor de democratie, het is ook niet zonder betekenis voor haar bestuur-
lijke positie. Wie niet duidelijk weet te maken wie en wat hij vertegenwoordigt, staat zwak in het
openbaar bestuur, loopt steeds het gevaar te worden `overgeslagen'. In het in dit essay geschetste
profiel van de provincie `op het paard' is een stevige wissel getrokken op de rechtstreekse
democratische legitimatie. Dat is een groot goed, ook voor de bestuurskracht. Als enige van de spelers
in de regio is de provincie rechtstreeks door de burgers gekozen; daarom komt haar het bestuurlijk
primaat in de regio toe.
Met het kiezersmandaat van de provinciebesturen is in formele zin niets mis elke vier jaar vinden er
`keurig' Statenverkiezingen plaats , maar wat is het materieel eigenlijk waard?
Vermindering van de kiezersopkomst is al geruime tijd een algemeen verschijnsel in westerse
democratieën.1 Verkiezingen van de tweede orde2, zoals Provinciale Statenverkiezingen, hebben het
meeste van dit verschijnsel te lijden; hier is het probleem om de kiezers te motiveren het grootst.
Het landelijke, gemiddelde opkomstpercentage bij Statenverkiezingen liep de laatste drie verkiezingen
terug van 52,3 (1991) via 50,2 (1995) naar 45,6 procent (1999). Voor Overijssel, één van de provincies
waar men nog relatief trouw gaat stemmen, waren deze percentages 58,9, 55,1 en 50,3. Een opkomst
van meer dan 50 procent was in 1999 voor de meeste provincies al niet meer haalbaar; voor Overijssel
lijkt dat nog slechts een kwestie van tijd. De algemene verwachting is dat de bodem bij de Staten-
verkiezingen nog niet in zicht is; verkiezingsexperts rekenen met een daling van de opkomst naar
gemiddeld 30 procent (en mogelijk nog lager).
Nu zijn opkomstpercentages als zodanig nog niet beslissend voor de democratische kwaliteit van een
kiezersmandaat. Bij de Statenverkiezingen doen zich echter twee bijzondere problemen voor. Het eerste
heeft te maken met de representativiteit. Het electoraat dat nog wel gaat stemmen is maar beperkt
representatief voor het kiezerscorps als geheel. De grote thuisblijver bij Statenverkiezingen is de
stedeling; die voelt zich blijkbaar absoluut niet aangesproken door de statenpolitiek. In Enschede
bijvoorbeeld bedroeg de opkomst in 1999 slechts 38 procent tegen 50,3 procent voor de provincie
als geheel. In sommige stadswijken gaat nog hooguit een kwart van de kiezers naar de provinciale
stembus.
Is de stem van de stedeling dus ondervertegenwoordigd in Provinciale Staten, de plattelander heeft
door zijn relatief hoge opkomst een disproportioneel grote invloed op de samenstelling van dit college.
Het tweede probleem is mogelijk nog ernstiger. Want ook de kiezer die nog wel opkomt, stemt niet
provinciaal. En indicatie hiervoor vormt het feit dat de uitslagen per provincie vrijwel identiek zijn.
Anders dan bij gemeenteraadsverkiezingen is de lokale factor, die afwijkingen van het landelijk gemid-
delde veroorzaakt, nagenoeg afwezig bij Statenverkiezingen. Wie nog stemt, stemt landelijk.
Een groep politicologen van de Universiteit van Amsterdam, die de Statenverkiezingen bestudeerde,
betitelden hun boek veelbetekenend als Verkiezingen zonder mandaat. De Provinciale Statenverkiezin-
gen, was hun conclusie, voldoen niet aan de vereisten die in een volwassen democratie gesteld mogen
worden aan verkiezingen. Tot die vereisten behoren de aanwezigheid van een publiek debat en van
politieke communicatie en daaraan ontbreekt het in zeer hoge mate in de provinciale politiek. Daardoor
vervullen de Statenverkiezingen hun democratische functie niet naar behoren: de legitimering van de
macht van het gekozen bestuur, controle op de machtsuitoefening door dat bestuur en representatie
van maatschappelijke en individuele belangen.3 Hiermee wordt nogal wat gezegd.
Nu kan men het er snel over eens zijn dat de provincie niet het gemakkelijkste type bestuur is om de
kiezer voor te motiveren. Het gaat hier dan ook niet om een probleem dat zich in een handomdraai laat
oplossen. Maar het blijft vreemd dat de politieke kaste in de provincie zich er zo weinig aan gelegen
laat liggen.
1 De Kamerverkiezingen van 22 januari 2003 zullen moeten uitwijzen of de stijging van het opkomstpercentage bij de
Kamerverkiezingen van 15 mei 2002 een incident is geweest.
2 Bij verkiezingen van de tweede orde staat de uitslag onder sterke invloed van de politieke voorkeuren op het niveau van
een andere bestuurslaag. Statenverkiezingen zijn om deze reden eerder een populariteitspoll voor de Haagse politiek dan
een oordeel over de provinciale politiek.
3 Cees van der Eijk e.a. (red.), Verkiezingen zonder mandaat politieke communicatie en provinciale verkiezingen, 1992.
22
Statenpolitici, en dat geldt ook voor hun partijen, wekken niet de indruk dat ze het zwakke kiezers-
mandaat als een urgent probleem beschouwen, een particuliere cri-du-coeur van een CDA-lijsttrekker
daargelaten.1
Provinciale Staten moeten er mee rekenen dat het twijfelachtig kiezersmandaat het gezag van de
provincie in de bestuurlijke arena en bij de burgers ondergraaft. De provincies zijn er tot nu toe mee
weggekomen, maar of dat zo blijft? Politici met ambitie zouden het probleem eens serieus op de agenda
moeten zetten.
Maar het vraagstuk zal onoplosbaar blijven als de politici niet overtuigender weten te opereren vanuit
maatschappelijk herkenbare probleemstellingen, en de politieke `pijn' die daar inherent aan is, niet uit
de weg gaan. Provinciale politiek gaat om niet minder dan om de visie op het goede leven in de regio.
Daar vloeien beslissingen uit voort die de kwaliteit van het leven van de burgers terdege raken. Hierbij
valt genoeg te kiezen.
Een prachtige bestuurslaag toch? En een bron van inspiratie? Waarom slaagt men er niet in dit over te
brengen op de burgers? Als dit nu maar eens wil lukken wordt de provincie eindelijk ook een bestuur
van de kiezers. Om te beginnen in Overijssel?
1 De Noord-Brabantse lijsttrekker P. van Geel (CDA) zei tijdens de statencampagne van 1999 de provinciale verkiezingen
nog acht jaar te geven. Als de provinciale politiek er dan nog niet in geslaagd zou zijn om de kiezers te boeien, moest er
maar een einde komen aan de Provinciale Statenverkiezingen.
23
Colofon
Uitgave
oktober 2002
Provincie Overijssel
Postbus 10078
8000 GB Zwolle
Telefoon
038 425 18 18
www.overijssel.nl
Auteur
Pieter Nieuwenhuijsen, freelance journalist en oud-hoofdredacteur van Binnenlands Bestuur
Productie
eenheid Concernstaf, team Strategie, Programma's en Projecten
Vormgeving en coördinatie eenheid Bestuurlijke Aangelegenheden, team Communicatie
Print
eenheid Facilitaire Dienstverlening, team Documentproducties
Druk omslag
Tijl Offset, Zwolle
24