OPTA

Alleen het gesproken woord geldt.

Speech Jens Arnbak Kabel en Netwerken Congres 2002 28 november RAI Amsterdam

Dames en heren,
Velen van de hier aanwezigen hebben in het recente verleden de loftrompet gestoken over de enorme mogelijkheden van de kabelsector. En velen van de hier aanwezigen zullen het met mij eens zijn dat al die mogelijkheden de afgelopen jaren niet zijn benut.
Sprekend over de kabelsector heb ik wel eens de beeldspraak van de schone slaapster gebruikt. Haar bed is steeds omringd door vele "belangstellenden", maar niemand durft, wil of kan haar wakker kussen. De omstanders overleggen bij voortduring over strategieën die moeten leiden tot het wekken van de schone dame, maar de regie is zoek en niemand heeft tot op heden de stoute schoenen aangetrokken en de verlossende kus gegeven.

Dames en heren,
De slaapster wacht al geruime tijd op zo'n zoen. Immers, ook in de negentiger jaren van de vorige eeuw stonden programma-aanbieders, nieuwe exploitanten en beleidsmakers zich al te verdringen bij haar bed. De kabelexploitanten meenden dat met kabelnetten op termijn, via allerlei vormen van innovatieve dienstverlening, goed geld te verdienen zou zijn. Tegen forse bedragen nam men gemeentelijke kabelnetten over en vaak investeerde men ook nog eens flink in de modernisering van die netten.

Ook de beleidsmakers verdrongen zich aan de rand van het bed, op hun beurt gelovend in een wonderschone toekomst. Zo werd bijvoorbeeld in de nota "Kabel, Media en Consument" van de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen in 1999 een wenkend en haast sprookjesachtig perspectief geschetst op het kabellandschap. En ik citeer:

"Digitalisering en verglazing van de infrastructuur maken een scala aan nieuwe diensten mogelijk, evenals op termijn een meer geïndividualiseerd televisie-aanbod en een grotere keuzevrijheid voor consumenten. Het toekomstbeeld, dat in zicht komt wanneer consumenten over een digitale decoder beschikken, is dat kijkers zich niet meer allemaal op hetzelfde standaardpakket abonneren, maar individueel hun televisiemenu kunnen samenstellen uit (delen van) het aanbod van omroepzenders of dat zij een grote mate van vrijheid hebben om zelf hun pakketten samen te stellen en de prijs daarvan te bepalen. Ook zullen zij van diverse aanbieders via de kabel nieuwe internet-, telefonie- en videodiensten kunnen afnemen."1

Einde citaat.


1

Kabelnetten zouden zich door liberalisering en technologische innovatie tot een multifunctioneel netwerk kunnen ontwikkelen, tot een volwaardige concurrent van het vaste telefonienetwerk. Een consument zou zowel via zijn kabelaansluiting als via zijn telefoonaansluiting de beschikking over vaste telefonie en (breedbandig) internet kunnen krijgen. Voor een dergelijke consument zou daarbij zelfs de mogelijkheid openstaan om slechts met één enkele infrastructuur te kunnen volstaan.

Dames en heren,
De kabelsector heeft de grootse verwachtingen zoals die tot het eind van de vrolijke negentiger jaren nog leken te bestaan, echter nog niet waar kunnen maken.
De ontwikkeling van kabeltelefonie blijft ernstig achter bij de verwachtingen. Het oorspronkelijke primaat van de kabel op het aanbieden van breedbandig internet wordt nu in hoog tempo uitgehold door de snelle uitrol van op xDSL-technologieën gebaseerde breedbandige internettoegang via het vaste telefoonnet. En ook de dienstenontwikkeling is bij de hooggespannen verwachtingen achtergebleven. Consumenten hebben nog steeds relatief weinig te kiezen, onder andere omdat er de afgelopen jaren nauwelijks nieuwe innovatieve diensten zijn ontwikkeld.

Een groot aantal kabelexploitanten zit in een lastig pakket. Enerzijds hebben zij zwaar geïnvesteerd in overname en - soms ook modernisering - van kabelnetten, anderzijds slagen zij er slechts mondjesmaat in om opbrengsten te genereren. Verder zien zij zich geconfronteerd met een opkomende concurrentie van de kant van satellietaanbieders, in de nabije toekomst mogelijk van de kant van Digitenne, en vormen ook de breedbandige vormen van internet die via xDSL-achtige toepassingen via het telefoonnet gerealiseerd kunnen worden, een steeds grotere bedreiging.

Dames en heren,
Wij maken ons ernstige zorgen over deze slaapster. Als de kabelsector ooit nog wil voldoen aan de gewekte verwachtingen, dan moeten de omstanders aan het bed op korte termijn een aantal randvoorwaarden invullen.

Met het consultatiedocument over de herbalancering van de kabeltarieven dat we afgelopen voorjaar hebben uitgebracht, hebben we gestalte gegeven aan onze grote zorgen over de toestand van de kabelsector. Aan de hand van dat consultatiedocument hebben wij de markt geconsulteerd. Een groot aantal partijen heeft gereageerd. Ik zal zo meteen ingaan op de conclusies die door ons getrokken zijn op basis van die consultatie.

Voordat ik wat meer vertel over het consultatiedocument zelf, wil ik echter eerst nog even ingaan op het publieke debat over de ontwikkelingen in de kabelsector dat de afgelopen maanden mede naar aanleiding van de consultatie is ontstaan.


2

Waar de consultatie zich in hoofdzaak richtte op ontwikkelingen rondom de doorgiftetarieven voor programma- aanbieders, heeft dit debat zich in toenemende mate verengd tot een discussie over de hoogte van de abonnementstarieven voor eindgebruikers.

Ik betreur deze verenging van het debat. De kabelsector is een sector met een groot groeipotentieel en een sector die een bron van effectieve concurrentie kan vormen. Er liggen tal van kansen voor het oprapen voor kabelexploitanten en voor dienstenaanbieders met als gevolg meer keuzemogelijkheden voor consumenten. Die kansen moeten echter wel gewild en gegrepen worden. Een eenduidige ontwikkelingstraject, gebaseerd op een duidelijke invulling door alle betrokken partijen van rollen, taken en doelen, kan er toe leiden dat die kansen ook omgezet worden in daden. Er moet geconstateerd worden dat dat de afgelopen jaren nog onvoldoende is gebeurd. Wel wil ik hier, wellicht ten overvloede, nog gezegd hebben dat de hoogte van de abonnementstarieven ook onze aandacht heeft en zal blijven hebben. Ook de belangen en de positie van de consument in dit dossier zullen moeten worden veilig gesteld. Ik kom hier later nog op terug.

Dames en heren,
In ons consultatiedocument werd een vastrechtbenadering aan de markt voorgelegd als een nieuw ordeningsprincipe.
· Een dergelijke benadering kan volgens OPTA en NMa de bestaande impasse in de kabelsector doorbreken. · Onder een vastrechtmodel zouden de doelstellingen van keuzevrijheid, concurrentie en innovatie beter tot hun recht komen, terwijl de kabelinfrastructuur zich tegelijkertijd zou kunnen ontwikkelen tot een volwaardige concurrent van de telefoonnetwerk. · De digitaliseringshobbel zou geslecht kunnen worden in een situatie waarin, bij een beheerste ontwikkeling van eindgebruikerstarieven, open toegang voor programma- en dienstenaanbieders tot de kabelinfrastructuur gegarandeerd zou worden.

Concurrentie kan plaatsvinden op twee niveaus
· concurrentie tussen infrastructuren
· concurrentie tussen afzonderlijke diensten óver die infrastructuren.

Beide vormen zijn van belang, en leiden via vrije keuze van gebruikers tot een pakket van diensten, dat goed aansluit bij consumentenvoorkeuren. Concurrentie is dan ook de primaire vorm van consumentenbescherming. Naar onze mening kan de introductie van een vastrechtmodel bijdragen aan de bevordering van concurrentie op beide niveau's.

De introductie van een dergelijk model kan en mag echter alleen plaatsvinden wanneer aan een aantal randvoorwaarden wordt voldaan. Immers, de introductie van een vastrechtmodel zou, zonder flankerend beleid, de kabelexploitanten een grote mate van vrijheid geven om zelf de toegangsvoorwaarden voor concurrerende

3

programma- en dienstenaanbieders vast te stellen. Daarbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan de verhouding tussen eindgebruikerstarieven en doorgiftetarieven. Kabelexploitanten zijn monopolisten en - hier spreek ik met veel praktijkervaring - die moet je niet al te veel vrijheid gunnen. En zeker niet in een situatie waarin kabelexploitanten ook nog opereren als verticaal geïntegreerd bedrijf en hun abonnees op een aantal relevante markten 'captive customers' zijn. De belangen van consumenten en concurrerende programma- en dienstenaanbieders moeten zekergesteld worden. Tegelijkertijd mag een introductie van een vastrechtmodel er niet toe leiden dat kabelexploitanten op hun beurt in hun belangen geschaad worden.

De invoering van een vastrechtmodel kan er toe bijdragen dat de ambities ten aanzien van groeipotentieel, innovatie, meer keuzemogelijkheden voor consumenten en effectievere concurrentie, ook feitelijk gerealiseerd zullen worden. Een dergelijke structuur moet echter pas worden ingevoerd wanneer de belangen van verschillende betrokken partijen in voldoende mate zeker zijn gesteld. Daarvan is op dit moment nog geen sprake.

Om die reden zullen NMa en OPTA vooralsnog niet overgaan tot het aanpassen van de bestaande Richtsnoeren. Dit betekent dat bij de beslechting van geschillen over toegang tot omroepnetwerken vooralsnog de criteria zullen worden gehanteerd van de huidige Richtsnoeren.

Een verdere toelichting op deze beslissing lijkt mij hier op zijn plaats.

Het kabellandschap is op dit moment zeer versnipperd . U weet dat zelf als geen ander.
Tal van instanties beschikken over de mogelijkheid om ontwikkelingen in de kabelsector te beïnvloeden, maar zijn tegelijkertijd de afgelopen jaren onvoldoende in staat gebleken om gewenste en duurzame ontwikkelingen tot stand te brengen. We staan om in de metafoor te blijven, met z'n allen steeds rondom het bed van de schone slaapster, ook wel bekend onder de naam Doornroosje. Of zijn het eigenlijk niet eerder de vele dwergjes rondom het bed van Sneeuwwitje? De NMa, de OPTA, het Commissariaat voor de Media, de staatssecretaris van OC&W, de programmaraden en de gemeenteraden met hun kabelcontracten op zak. Ik tel zo al zes dwergen die ieder voor zich het beste voor hebben met de stilliggende kabelsector, terwijl ieder voor zich niet de kracht heeft om de sector wakker te schudden.

Dames en heren, ik zei het al aan het begin van mijn verhaal: de regie is zoek. Wie-o-wie kust Doornroosje wakker?

OPTA vindt het van groot belang dat door het Kabinet een samenhangende visie uitgedragen zal worden op de gewenste ontwikkeling van de Nederlandse kabel en daarmee op de toekomst die men voor deze sector als geheel ziet weggelegd. De noodzaak van een duidelijke politieke regievoering is groot. Hierbij lijkt met name

4

een rol weggelegd voor de ministers van Economische Zaken en van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen. Er moet duidelijkheid geschapen worden over het publieke belang dat gehecht wordt aan de kabelinfrastructuur, met name over de modernisering ervan.
Niet wij oude dwergjes kunnen Sneeuwwitje de ogen doen openen; volgens het sprookje is daar een jonge, krachtige prins voor nodig.

Wij vinden dat het kabinet het signaal moeten afgeven of men onze visie over de herbalancering deelt en of men een dergelijk ontwikkelingstraject voor de kabelsector gewenst acht, ook als dit onverhoopt zou leiden tot een mogelijke verhoging van het abonnementstarief.

Laat ik de partijen in de kabelsector én hun belangen eens de revue passeren. Daarbij begin ik met de grootste partij, de consumenten, ik noemde ze al eerder.


1. Consumenten
Nogmaals: de belangen van consumenten moeten worden zekergesteld. Hoewel concurrentie in principe de beste vorm van consumentenbescherming is, is een specifieke aandacht voor de belangen van de gebonden consumenten in deze monopoliesector nu nog van groot belang. Daarbij moet aandacht worden besteed aan de kwaliteit van de dienstverlening, maar ook aan de mogelijkheid om, tegen lage kosten, de overstap te maken van de ene infrastructuur- of dienstenaanbieder naar een andere. Verder zal de overheid duidelijkheid moeten eisen van de kant van kabelexploitanten over de vruchten die consumenten zullen plukken van een herbalancering. Kabelexploitanten zullen op hun beurt duidelijk moeten maken op welke termijn consumenten van welke extra diensten gebruik zullen kunnen maken. Daarbij zou tevens overwogen kunnen worden om na te denken over de introductie van een zeer laag of om niet geprijsd 'budgetpakket', naar analogie met het 'Belbudget'-abonnement van KPN. Op deze manier kan toegang tot het wettelijk voorgeschreven 'must carry'- programmapakket worden veilig gesteld.


2. Programma- en dienstenaanbieders
Voor programma- en dienstenaanbieders moet worden zeker gesteld dat zij eerlijke toegang kunnen krijgen tot de kabelinfrastructuur. Kabelexploitanten kunnen als verticaal geïntegreerd bedrijf opereren en via hun toegangsbeleid concurrerende diensten- en programma-aanbieders toegang tot de kabelinfrastructuur ontzeggen, of onredelijke voorwaarden aan die toegang stellen. In een situatie van vastrecht, waarbij financiële toetredingsdrempels voor diensten- en programma-aanbieders substantieel verlaagd zijn en kabelexploitanten vrijer zijn in hun tariefstelling, geldt het belang van open toegang des te meer. Op zo kort mogelijke termijn zal dan ook het Kabelwetje van kracht moeten worden, met name als de nieuwe Telecomwet lang op zich laat wachten.


5

3. Kabelexploitanten
Ook voor het zeker stellen van de belangen van kabelexploitanten bestaat de behoefte aan flankerend beleid. Er zijn immers ook risico's verbonden aan de introductie van een vastrechtbenadering zonder dat kabelexploitanten in de gelegenheid worden gesteld om hun eindgebruikerstarieven te verhogen. Hoewel wij er niet op voorhand vanuit gaan dat een introductie van vastrecht tot een verhoging van eindgebruikerstarieven zal leiden, moet er wel een mogelijkheid zijn om dergelijke tarieven - mits gecontroleerd - beheerst en onderbouwd, te verhogen tot een kostengeoriënteerd niveau. In de huidige situatie beschikt men niet over die vrijheid: veel kabelexploitanten zien zich immers geconfronteerd met beperkende bepalingen in gemeentelijke contracten waarin grote nadruk wordt gelegd op een maximale prijsontwikkeling. Verder kan de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen nog steeds bij Algemene Maatregel Van Bestuur de eindgebruikerstarieven aan een maximum binden.

Dit betekent dat, bij invoering van vastrecht, kabelexploitanten mogelijkerwijs wel geconfronteerd zouden worden met lagere doorgiftetarieven die zij aan diensten- en programma-aanbieders in rekening zouden mogen brengen, terwijl zij tegelijkertijd niet in staat zouden zijn om de eindgebruikerstarieven te verhogen. De kabelexploitanten zouden in dat scenario hun kosten wellicht niet eens meer goed kunnen maken.

Al met al zal door beleidsmakers een heldere en consistente visie op de toekomst van de kabelsector moeten worden neergelegd. Een visie waarin, naar onze mening, wel ruimte moet zijn voor een herbalancering van de kabeltarieven. Kabelexploitanten zullen vervolgens richting beleidsmakers aan moeten geven en aannemelijk moeten maken op welke wijze zij aan die visie vorm zouden kunnen geven. Daarbij is met name het tijdspad van belang en de wijze waarop de belangen van consumenten worden geborgd. Vervolgens zal door beleidsmakers getoetst moeten worden, mogelijk met hulp van onze experts, of de door kabelexploitanten gepresenteerde plannen reëel zijn. Daarna zullen de toezichthouders toezicht houden op tarieven, andere toegangsvoorwaarden en in algemene zin op de door de politiek geëxpliciteerde belangen van consumenten.

Er dient met name een heldere regie gevoerd te worden op de invulling van het toezichtsregime. Dit regime dient dekkend, maar niet overlappend van aard, eenduidig, maar niet versnipperd van structuur te zijn. Dit is niet alleen van belang op het moment van introductie van een vastrechtregime, maar de noodzaak daarvan is in een dergelijke situatie alleen maar pregnanter aanwezig. Dit geldt bijvoorbeeld met name voor het toezicht op de eindgebruikerstarieven.

Geen Alleingang van de toezichthouders
NMa en OPTA beschikken op basis van hun bevoegdheden over de mogelijkheid om over te gaan tot een aanpassing van de Richtsnoeren. Wij kunnen en willen echter onze ogen niet sluiten voor de consequenties die een dergelijke Alleingang met zich zou kunnen brengen. Wij zullen dus vooralsnog, vooruitlopend op een

6

verheldering van de politieke randvoorwaarden, niet komen met een aanpassing van de Richtsnoeren langs de lijnen van een vastrechtmodel.

Deze beslissing zal ook worden toegelicht in de Nota van bevindingen naar aanleiding van de Consultatie Herbalancering Kabeltarieven, die binnenkort op de website van OPTA staat.

Laat ik afsluiten met het uitspreken van de hoop en de verwachting dat de schone slaapster over niet al te lange tijd blij haar ogen op een nieuwe wereld zal opslaan. Wat mij betreft mag, nee, zelfs moet het kabinet de kus maar uitdelen, de ministers van OC&W en van EZ in het bijzonder.

Afscheid Peter Jelgersma

Peter, op een kus van jouw hoeft de schone slaapster niet meer te rekenen, je verlaat het bed en hebt de andere omstanders nog even snel ingefluisterd wat ze volgens jou moeten doen. Wat zou ze trouwens blij zijn geweest als ze door jou gekust was, maar ja - dat is nu eenmaal het kernmerk van slaapsters - van die blijheid is ze zich niet bewust.
Volgens mij en ik denk dat ik hiermee namens velen spreek heeft het in ieder geval niet aan jou gelegen dat ze nog slaapt. Ik ken niemand die zo hard heeft gewerkt, gezwoegd en getrokken heeft aan dit dossier.

1 "Kabel, media en consument", Tweede Kamer der Staten-Generaal, vergaderjaar 1998-1999, 267602, nr. 1

donderdag 28 november 2002