IP/02/1856
Brussels, 11 december 2002
Commissie keurt ingrijpende hervorming EU-concentratiecontrole goed
De Europese Commissie heeft vandaag besloten tot de meest ingrijpende hervorming van de regeling voor fusiecontrole sinds in 1990 de EU-concentratieverordening van kracht werd. "De hervormingen zullen een aanzienlijke verbetering van ons systeem van concentratiecontrole betekenen, waardoor het, naar ik meen, een wereldwijd na te volgen model zal worden", verklaarde de heer Mario Monti, Commissaris belast met het mededingingsbeleid. Naast een voorstel voor een herziene concentratieverordening (waarvoor nog de goedkeuring van de EU-ministers is vereist) heeft de Commissie ook ontwerp-richtsnoeren goedgekeurd over fusies tussen concurrerende ondernemingen ("horizontale fusies") die als leidraad kunnen dienen voor het bedrijfsleven en de juridische sector. Ten slotte zullen ook een reeks andere maatregelen worden goedgekeurd die bedoeld zijn om de besluitvorming van de Commissie te verbeteren. Daarbij gaat het onder meer om de instelling van de functie van Chief Competition Economist. "Deze nieuwe functie zal worden opgenomen door een vooraanstaand econoom die tot taak heeft besluitvormers een economische visie te geven. Ook moet hij/zij onderzoekers van de Commissie advies en bijstand geven", verklaarde de heer Monti nog. "Ik ben ervan overtuigd dat deze aanstelling ertoe zal bijdragen tot onze economische analyses nog beter onderbouwd zullen zijn, niet alleen in fusiezaken maar ook, meer algemeen, in mededingings- en steunzaken."
De Europese Commissie keurde vandaag een omvangrijk pakket maatregelen
ter hervorming van de fusiecontrole goed. In de Europese Unie die zo'n
380 miljoen (en weldra 450 miljoen) consumenten sterk is, moet dit
pakket voor ondernemingen die hun fusies en acquisities willen laten
goedkeuren, een toezichtssysteem van wereldklasse opleveren. Met deze
hervorming die voortbouwt op twaalf jaar ervaring, gaan voorspelbare
onderzoekstermijnen samen met een verbeterd besluitvormingsproces, dat
gebaseerd is op solide economische analyse, en een versterking van de
mogelijkheden om standpunten van fuserende ondernemingen mee in
aanmerking te nemen.
Het pakket hervormingen omvat: a) een voorstel voor een herziening van
de concentratieverordening; b) ontwerp-richtsnoeren voor de
beoordeling van "horizontale fusies", fusies dus tussen concurrenten,
en c) een aantal andere maatregelen die het besluitvormingsproces
moeten helpen verbeteren; sommige daarvan zijn vervat in een stel van
beste praktijken. Deze drie teksten zullen binnenkort te vinden zijn
op de website van het Directoraat-generaal Concurrentie:
http://europa.eu.int/comm/competition/index_en.html.
Voorstel voor een herziene concentratieverordening
De concentratieverordening werd in 1989 goedgekeurd en is sinds 21
december 1990 van kracht. Zij is gebaseerd op het one-stop
shop-beginsel, hetgeen betekent dat in de EU grote
grensoverschrijdende operaties uitsluitend door de Commissie worden
onderzocht en niet hoeven te worden goedgekeurd door nationale
autoriteiten(1)
. De verordening garandeert ook dat fusies worden onderzocht binnen
strikte termijnen en dat in iedere zaak gemotiveerde beschikkingen
worden gegeven, wat zorgt voor transparantie en rechtszekerheid.
Precies één jaar geleden heeft de Commissie een groenboek goedgekeurd
waarin gepeild werd naar visies op mogelijke wegen voor een hervorming
van de EU-concentratiecontrole. In het afgelopen jaar mocht de
Commissie talrijke schriftelijke reacties ontvangen en heeft zij breed
overleg gevoerd met de lidstaten, het Europees Parlement, het
bedrijfsleven, de juridische sector, vertegenwoordigers van
consumenten en werknemers, en andere belanghebbenden. De Commissie
heeft vandaag de volgende voorstellen voor wijziging van de
concentratieverordening goedgekeurd:
* het voorstel wil de strenge normen voor het onderzoek van fusies
vanuit mededingingsoogpunt toelichten, door met name duidelijk te
maken dat de verordening kan worden toegepast op oligopolies die
mededingingsbezwaren kunnen opleveren;
* het voortstel voor een nieuwe concentratieverordening probeert ook
te komen tot een rationalisering van het tijdsschema voor de
aanmelding van concentratievoornemens bij de Commissie. Zo wordt
de mogelijkheid geïntroduceerd om een operatie aan te melden vóór
een bindende overeenkomst wordt gesloten. Daarnaast wordt de
verplichting afgeschaft dat operaties moeten worden aangemeld
binnen één week nadat een dergelijke overeenkomst is gesloten.
Deze maatregelen zijn bedoeld om nodeloze administratieve starheid
te vermijden en de coördinatie met fusieonderzoeken van
mededingingsautoriteiten in andere jurisdicties te faciliëren;
* ook wordt voorzien in een vereenvoudigd systeem om fusiezaken voor
onderzoek door te verwijzen van de Commissie naar de
mededingingsautoriteiten in de lidstaten, en vice versa. Deze
hervorming wil, in overeenstemming met het
subsidiariteitsbeginsel, ervoor zorgen dat de meest geschikte
autoriteit een bepaalde operatie onderzoekt, en probeert tegelijk
het aantal gevallen af te bouwen waarin bij meerdere
mededingingsautoriteiten in de EU aanmelding wordt gedaan van een
operatie (multiple filing)(2);
* de Commissie stelt voor een zekere vorm van flexibiliteit te
introduceren in het tijdsschema voor fusieonderzoeken, vooral voor
complexe zaken. Wanneer een aangemelde fusie grondig wordt
onderzocht, is het voorstel dat de termijnen met nog eens drie
weken worden verlengd nadat corrigerende maatregelen zijn
aangeboden; zo komt er meer tijd voor een grondig onderzoek van
deze maatregelen, onder meer voor raadpleging van de lidstaten.
Daarnaast wordt voorgesteld om, met instemming van de fuserende
ondernemingen, de termijnen met nog eens tot vier weken extra te
verlegen om een diepgaand onderzoek mogelijk te maken, met name
met het oog op de zware bewijsverplichtingen die op de Commissie
rusten in gevallen waarin zij wil ingrijpen;
* in dit nieuwe voorstel worden de bevoegdheden van de Commissie om
feitenmateriaal te verzamelen versterkt, waardoor zij
gemakkelijker informatie kan verkrijgen met het oog op haar
onderzoek. Het gaat onder meer om de mogelijkheid om hogere
geldboeten op te leggen in gevallen waarin geen gevolg wordt
gegeven aan verzoeken om die informatie te verstrekken. Een en
ander zou bijvoorbeeld betekenen dat de geldboete die
ondernemingen kunnen oplopen wanneer zij onjuiste of misleidende
informatie verstrekken, wordt opgetrokken tot 1% van hun totale
omzet (tegenover 50 000 EUR thans). Deze verhoging ligt in de lijn
van de onderzoeksbevoegdheden welke de Commissie kreeg in de
nieuwe verordening inzake de handhaving van de artikelen 81 en 82
die op 26 november 2002 door de Raad van Ministers werd
goedgekeurd.
Het voorstel voor een gewijzigde verordening werd de Raad van
Ministers gezonden; ook zal het Europees Parlement worden
geraadpleegd. Naar verwachting zal de Raad de nieuwe tekst in 2003
bespreken en zou de verordening per 1 mei 2004 van kracht worden.
Betere besluitvorming
Naast veranderingen in de regelgeving wordt ook een aantal maatregelen
ingevoerd die bedoeld zijn om de kwaliteit van de besluitvorming van
de Commissie in fusiezaken te verhogen, en tegelijkertijd de kansen te
verruimen dat de standpunten van de fuserende ondernemingen mee in
rekening worden genomen tijdens de hele besluitvorming. Daarom zullen
de volgende maatregelen worden genomen:
* creatie van de functie van Chief Competition Economist binnen het
Directoraat-generaal Concurrentie. Deze hoofdeconoom en zijn/haar
team zouden betrokken worden bij onderzoeken naar fusie- en andere
mededingingszaken. Hij/zij zou een vooraanstaand econoom zijn die
een tijdelijke aanstelling krijgt bij de Commissie en rechtstreeks
aan de Directeur-generaal rapporteert. De vacature zal de komende
weken worden bekendgemaakt;
* aanstelling voor alle diepgaande fusieonderzoeken van een peer
review panel dat bestaat uit ervaren ambtenaren, die met een
"frisse blik" de conclusies van het onderzoeksteam moeten
onderzoeken op een aantal cruciale punten van het onderzoek;
* toewijzing van extra personeel aan de raadadviseurs-auditeurs van
de Commissie(3);
* aanstelling binnen het Directoraat-generaal Concurrentie van een
contactpersoon voor consumentenzaken, zodat de stem van de
consument beter wordt gehoord;
* ondernemingen waarvan het concentratievoornemen wordt onderzocht,
de gelegenheid bieden sneller de inhoud van het dossier van de
Commissie in te kijken, met name nadat een grondig onderzoek is
ingeleid(4);
* ondernemingen waarvan het concentratievoornemen wordt onderzocht,
sneller de gelegenheid bieden om de verklaring te onderzoeken van
derden die zich zorgen maken over de impact van de fusie op de
mededinging, zonder daarbij de vertrouwelijkheid te schenden.
Fuserende ondernemingen zullen, waar mogelijk, ook de gelegenheid
krijgen deze bezwaren rechtstreeks met derden en de Commissie te
bespreken;
* de Commissie wil ook systematisch aanbieden om op beslissende
fases in de procedure bijeenkomsten te houden tussen de Commissie
en de fuserende partijen, om een stand van zaken te geven. Zo wil
zij ervoor zorgen dat fuserende partijen steeds op de hoogte
blijven van het verloop van een diepgaand onderzoek en wil zij hun
de gelegenheid bieden de zaak te bespreken met leidende ambtenaren
binnen de Commissie.
Sommige van deze maatregelen, die de concrete behandeling van
fusiezaken betreffen, worden verder uitgewerkt in een stel van
ontwerp-beste praktijken waarover eerst overleg zal plaatsvinden
vooraleer ze definitief worden.
Ontwerp-mededeling over horizontale fusies en efficiëntieverbeteringen
De Commissie heeft ook een ontwerp-mededeling van de Commissie
goedgekeurd over de beoordeling van fusies tussen concurrerende
ondernemingen (de zgn. "horizontale fusies"). Deze ontwerp-mededeling
wil duidelijk en omvattend de hoofdlijnen beschrijven van hoe de
Commissie de beoordeling van "horizontale fusies" aanpakt. Zo wil zij
zorgen voor transparantie en voorspelbaarheid van het fusieonderzoek
door de Commissie, en dus ook voor meer rechtszekerheid voor alle
betrokkenen. De Commissie is ook voornemens om in een later stadium
verdere richtsnoeren goed te keuren, hoe zij de beoordeling aanpakt
van "verticale" en "conglomerate" fusies.
Dit eerste stel richtsnoeren gaat in op de vraag hoe de gevolgen van
een fusie op de mededinging op een markt moeten worden onderzocht,
waarbij onder meer toegelicht wordt hoe de Commissie het begrip
"machtspositie op oligopolistische markten" zal hanteren. De
richtsnoeren zijn gebaseerd op de ervaring die werd opgedaan bij het
onderzoek van de meer dan 2 000 zaken die de voorbije twaalf jaar bij
de Commissie werden aangemeld, en op de jurisprudentie van de
Gemeenschapsrechter. Zij geven onder meer aan welke drempels kunnen
wijzen op een machtspositie, maar het spreekt voor zich dat iedere
zaak op haar eigen merites wordt onderzocht.
De richtsnoeren gaan ook in op specifieke factoren die verzachtende
omstandigheden kunnen vormen voor een initiële vaststelling dat sprake
is van ongunstige beïnvloeding van de mededinging - factoren als
kopersmacht, de vraag hoe gemakkelijk toetreding tot de markt is, de
vaststelling dat de fusie het enige alternatief kan zijn voor het feit
dat de overgenomen onderneming anders uit de markt zou zijn gedrukt,
en efficiëntieverbeteringen.
De Commissie verklaart uitdrukkelijk bereid te zijn beweerde
efficiëntieverbeteringen te onderzoeken in het kader van het algemene
onderzoek van een fusie. Dergelijke claims zullen enkel worden
geaccepteerd wanneer de Commissie met voldoende zekerheid kan
besluiten dat de door de fusie gegenereerde efficiëntieverbeteringen
voor de fusieonderneming de prikkel zullen versterken om te handelen
in het belang van gebruikers. Wil de Commissie tot een dergelijke
conclusie komen, dan moeten de efficiëntieverbeteringen substantieel,
tijdig en controleerbaar zijn.
Bovendien rust de bewijslast daarvoor duidelijk op de fuserende
ondernemingen; zo moeten zij onder meer aantonen dat de
efficiëntieverbeteringen voldoende groot zijn om op te wegen tegen
eventuele ongunstige effecten van de fusie op de mededinging. Volgens
de ontwerp-richtsnoeren is het ook weinig waarschijnlijk dat
efficiëntieverbeteringen een voldoende grond kunnen zijn om een fusie
te doen goedkeuren die een monopolie of quasi-monopolie doet ontstaan.
Over de ontwerp-richtsnoeren zal nu breed en open overleg
plaatsvinden. Schriftelijke reacties worden ingewacht vóór eind maart
2003.
Beroepsmogelijkheden
De Commissie zal voor fusiezaken blijven aandringen op snellere
beroepsmogelijkheden bij de rechterlijke instanties.
Het feit dat het Gerecht van eerste aanleg in twee recente zaken een
versnelde procedure heeft toegepast, betekent al een aanzienlijke
vooruitgang. Toch moet de doelstelling blijven dat beroep op de
rechter mogelijk is binnen een termijn die is voor alle commerciële
operaties relevant is.
De Commissie zal, parallel met de besprekingen in de Raad van
Ministers over de herziening van de concentratieverordening, samen met
de lidstaten de verschillende opties onderzoeken die in fusiezaken
kunnen zorgen voor versnelde beroepsmogelijkheden. In deze kwestie zal
de Commissie ook haar contacten voortzetten met het Hof van Justitie
en het Gerecht van eerste aanleg.
Statische gegevens
In de jaren '90 is het aantal bij de Commissie aangemelde
concentraties spectaculair toegenomen, tot een punt waarbij er
jaarlijks vijfmaal zoveel zaken worden onderzocht als in de
beginjaren. Op het toppunt van de recente fusie-boom, bedroeg het
aantal aangemelde fusies 335 in 2001. Dit jaar zal dit cijfer
waarschijnlijk rond 270 liggen. Deze daling valt grotendeels te
verklaren door de huidige economische vertraging.
De meeste van de concentratievoornemens die bij de Commissie worden
aangemeld, worden binnen één maand goedgekeurd (een "fase
1"-onderzoek). Een klein deel van de aangemelde operaties wordt aan
een grondig onderzoek onderworpen ("fase 2"); momenteel kan dit tot
vier maanden duren. Enkel in een beperkt aantal van alle aangemelde
operaties moet de Commissie ingrijpen. Hoogst zelden worden operaties
zondermeer verboden: sinds 1990 is dit nog maar 18 maal gebeurd, of
voor iets minder dan 1% van alle aangemelde operaties.
(1)
De Commissie heeft uitsluitende bevoegdheid voor operaties tussen
ondernemingen die een gezamelijke mondiale omzet van 5 miljard EUR
behalen, en waar minstens twee van de betrokken ondernemingen elk
afzonderlijk ook een omzet van meer dan 250 miljoen EUR behalen in
Europa, tenzij zij elk meer dan twee derde van hun Europese omzet in
één en hetzelfde land behalen.
(2)
Volgens een verslag van de Commissie aan de Raad van juni 2000 over
het functioneren van omzetdrempels, werden tussen maart 1998 en
december 1999 zeventig fusies aangemeld bij drie of meer nationale
mededingingsautoriteiten.
(3)
Raadadviseurs-auditeurs zijn onafhankelijke ambtenaren die moeten
garanderen dat procedures in mededingingszaken bij de Commissie fair
verlopen; zij moeten met name waken over de rechten van verdediging
van ondernemingen.
(4)
Momenteel krijgen de fuserende partijen pas later in de procedure
toegang tot het dossier van de Commissie, namelijk nadat de Commissie
hun een zgn. "mededeling van punten van bezwaar" heeft gezonden,
waarin zij de mededingingsbezwaren nader uiteenzet.