Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer
der Staten-Generaal
Plein 2
2511 CR Den Haag
Datum Uw brief Ons kenmerk (Kenmerk)
FM 2002-01546 M
Onderwerp
SER-advies Bemiddeling in financiële diensten
1. Inleiding
Bij brief van 16 april 2002 heb ik uw Kamer op de hoogte gesteld van de resultaten van het consultatieproces aan de hand van de Nota "Bemiddeling in financiële diensten" (FIN 01-399, hierna: de nota) over toezicht op het brede scala van bemiddeling in financiële diensten door assurantietussenpersonen, bemiddelaars in hypotheken en financieringen, etc.
Ik meldde u dat de noodzaak van een wettelijk kader voor het toezicht op bemiddeling door de geconsulteerde partijen (marktpartijen, brancheorganisaties, toezichthouders) breed wordt onderschreven, alsmede de hierbij geldende uitgangspunten van cross-sectorconsistentie (consistente regels voor de verschillende soorten diensten) en distributieconsistentie (consistente regels voor de verschillende distributiemethoden).
De geconsulteerde partijen onderschrijven daarnaast de in de nota beschreven kwaliteitskenmerken voor een hoogwaardig distributiekanaal voor financiële diensten, te weten integriteit/gedrag, financiële en juridische zekerheid, informatieverstrekking en deskundigheid. Deze kwaliteitskenmerken hebben een tweeledig doel: het bieden van handvatten voor een adequate consumentenbescherming en het onderbrengen van de ordening van de markt voor financiële diensten in een integraal kader. Ik kondigde u verder het beleidsvoornemen aan om de beschreven kwaliteitskenmerken wettelijk te borgen in een nieuwe kaderwet in de vorm van algemene zorgplichten.
Daar waar uitwerking van zorgplichten nodig is, zal afhankelijk van de kwaliteit van de zelfregulering, het corrigerend vermogen van de markt en de met regelgeving samenhangende administratieve lasten, ook ruimte moeten worden geboden aan zelfregulering. Over de mate waarin deze ruimte aanwezig moet zijn lopen de opvattingen van de geconsulteerde partijen uiteen, waarbij met name de branche-organisaties meer ruimte zien voor zelfregulering dan de andere geconsulteerde partijen.
Mede in verband daarmee meldde ik u in de brief van 16 april 2002 dat de SER zou worden gevraagd te adviseren over de balans tussen regelgeving en zelfregulering. Doel was te bezien of, en zo ja hoe, zelfregulering mogelijk is zonder dat daaruit onbeoogde sectordrempels voortvloeien, of dat afbreuk wordt gedaan aan een gelijk speelveld (immers: cross-sectorconsistentie is een randvoorwaarde). De SER heeft op 18 oktober 2002 zijn advies 'Bemiddeling in financiële diensten' vastgesteld. Dit advies is bijgevoegd bij deze brief.
In deze brief zal ik kort de hoofdlijnen van het SER-advies beschrijven (paragraaf 2) en de kabinetsreactie daarop verwoorden (paragraaf 3). In paragraaf 4 schets ik u het naar het inzicht van het kabinet te volgen vervolgtraject. Hier moet bij worden opgemerkt dat het SER-advies daarnaast ook van belang zal zijn in het kader van (de nadere uitwerking van) het wetsvoorstel waarmee het toezicht op financiële dienstverlening zal worden geregeld (de Wet financiële dienstverlening).
2. Het SER-advies
De SER heeft de adviesaanvraag aangegrepen om ook het aangekondigde toekomstig wettelijke kader (met zorgplichten) en het toezicht op financiële dienstverlening als geheel aan de orde te stellen. Om die reden worden hieronder, naast de beantwoording van de aan de SER gestelde vraag, ook de overige opvattingen van de SER over het toezicht op financiële dienstverlening beschreven.
Geconstateerd kan worden dat de SER de uitgangspunten van distributie- en cross-sectorconsistentie onderschrijft en benadrukt dat in het wetsvoorstel niet alleen de positie van bemiddelaars, maar (vanwege de randvoorwaarde van distributieconsistentie) ook die van aanbieders en adviseurs moet worden geregeld. De SER bevestigt dat de huidige regelgeving en zelfregulering niet aan deze randvoorwaarden voldoet en dat het wenselijk is om te komen tot een integraal wettelijke kader "waarin een zeer sterke nadruk wordt gelegd op cross-sector- en distributieconsistentie van de waarborgen voor het kwaliteitsniveau van de dienstverlening en de organisatie van het toezicht". De SER ondersteunt daarmee het kabinetsvoornemen. De SER vindt "het van groot belang dat een consument steeds dezelfde waarborgen wordt geboden, ongeacht de wijze waarop een financiële dienst wordt aangeboden", maar merkt daarbij op dat de eisen "kunnen variëren naar de soort van dienstverlening".
De keuze van de constructie van een kaderwet met een algemene normstelling acht de SER in dat verband evident. "Met een kaderwet aangevuld met nadere regelingen kan dus meer flexibel worden gereageerd op marktontwikkelingen. Bovendien kan bij de concretisering van de zorgplichten worden geprofiteerd van de normen die de markt zichzelf heeft opgelegd". De SER voegt daaraan toe dat niet kan worden volstaan met een kaderwet en dat aanvullende regelgeving nodig zal zijn om ervoor te zorgen dat zelfregulering een nuttige functie kan vervullen bij de uitwerking van de wettelijke zorgplichten. Meer gedetailleerde regelgeving zal daarbij noodzakelijk zijn.
De SER constateert dat er ruimte is voor sectoroverschrijdende zelfregulering in de branche, maar dat er ook grenzen aan zijn. Als belangrijk aandachtspunt signaleert de SER dat zelfregulering, in verband met het creëren van een gelijk speelveld en het tegengaan van "free riders", een brede marktdekking zou moeten hebben, maar dat dit niet met zich zou mogen brengen dat aan potentiële nieuwe marktpartijen onnodige toetredingsdrempels worden opgeworpen.
Daarnaast stelt ook het mededingingsrecht grenzen. De SER verwijst naar de Richtsnoeren voor de samenwerking van bedrijven van de NMa waarin de DG-NMa aangeeft dat hij in beginsel positief staat tegenover samenwerking door ondernemingen "als zij daardoor in staat zijn efficiënter te werken, beter te presteren en beter te concurreren". Het maken van afspraken over prijzen, verdelingen van de markt en gemeenschappelijke weigering van leveringen zijn vanzelfsprekend verboden.
Ook moet de kwaliteit van zelfregulering inhoudelijk worden beoordeeld. De SER merkt terecht op dat "er geen garantie dat het maatschappelijk belang van bijvoorbeeld consumentenbescherming voldoende tot uitdrukking komt in zelfregulering".
Tenslotte wijst de SER er op dat het Europese recht de mogelijkheden voor zelfregulering beperkt. Bij implementatie van een EG-regeling door middel van zelfregulering blijft op de lidstaat de Europeesrechtelijke eindverantwoordelijkheid rusten voor een tijdige en correcte implementatie. Dat betekent in elk geval dat de overheid moet zorgdragen voor vangnetwetgeving (in de vorm van een kaderwet) en voor aanpassing van strijdige nationale wetgeving, aldus de SER.
De SER stelt dat de balans tussen wetgeving en zelfregulering per kwaliteits-kenmerk zal kunnen en moeten verschillen. Het publieke belang van de kwaliteitskenmerken integriteit en financiële en juridische zekerheid is naar het idee van de SER zo evident, dat het wenselijk is de daaruit voortkomende eisen voornamelijk in wetgeving vast te leggen. Zelfregulering zal voor deze kenmerken volgens de SER beperkt moeten blijven tot concretisering van de zorgvuldigheidsnormen jegens de consument en het vormgeven van klachtenregelingen. Voor de overige twee kwaliteitskenmerken (informatievoorziening en deskundigheid) ziet de SER meer ruimte voor zelfregulering. De SER denkt dan aan gedragscodes, erkenningsregelingen en keurmerken die de in algemene bewoordingen gestelde zorgplichten voor de bemiddelaar op zijn of haar specifieke terrein concretiseren.
Verder wordt de door het kabinet voorgestelde vergunningplicht door de SER onderschreven evenals het voornemen om het toezicht op de naleving van de gestelde eisen te leggen bij één publieke toezichthouder, de Autoriteit Financiële Markten (Autoriteit-FM). Bij de vergunningverlening zou volgens de SER moeten worden getoetst op de eisen en normen van de kwaliteitskenmerken. Voorts zou de bemiddelaar periodiek moeten verklaren nog aan de gestelde eisen te voldoen. Tevens moet in de vergunning expliciet tot uitdrukking worden gebracht welke diensten door de vergunninghouder mogen worden verricht en voor welke producten. De vergunninghouders zouden moeten worden geregistreerd in een openbaar register.
Tot slot beveelt de SER aan tot het oprichten van een orgaan voor advisering en overleg tussen brancheorganisaties en andere marktpartijen, met de werktitel 'Stichting Overleg Financiële Diensten' (SOFD). Deze stichting zou behulpzaam kunnen zijn bij de invulling van de kwaliteitskenmerken door de toezichthouder, bij de invulling van wetgeving op het terrein van bemiddeling in financiële diensten door de overheid en bij de stimulering van zelfreguleringafspraken die de gehele branche omvatten.
3. Kabinetsreactie
Het kabinet heeft met instemming kennis genomen van het SER-rapport en voelt zich gesteund in zijn streven het toezicht op financiële dienstverlening
nader gestalte te geven aan de hand van de beleidsdoelen en randvoorwaarden zoals die zijn uiteengezet in de eerdergenoemde nota "Bemiddeling in Financiële Diensten" en de brief aan uw Kamer van 16 april 2002.
Het kabinet is met de SER van oordeel dat het antwoord op de vraag of een kwaliteitskenmerk nader kan worden ingevuld door betrokken marktpartijen zelf in belangrijke mate afhankelijk is van de aard van het betreffende kwaliteitskenmerk. Zoals de SER beaamt vraagt toetsing van de integriteit van bestuurders om een volledig wettelijk instrumentarium evenals borging van het kenmerk financiële en juridische zekerheid. Waar de aard van het kwaliteitskenmerk zelfregulering in principe toelaat, zal de mate waarin marktpartijen kunnen bijdragen aan de concretisering van de kwaliteitskenmerken in concrete spelregels voor de markt afhankelijk zijn van de kwaliteit en de effectiviteit van de zelfregulering die zij (op deelgebieden) kunnen leveren.
Het voorstel van de SER om een stichting op te richten voor advisering en overleg tussen brancheorganisaties en andere marktpartijen acht het kabinet waardevol. Met de SER is het kabinet van mening dat aan deze stichting geen publieke rol moet worden toegekend en dat het publieke toezicht bij één toezichthouder, de Autoriteit-FM, moet worden ondergebracht. Dit neemt niet weg, zoals ook de SER opmerkt, dat de marktpartijen door middel van hun brancheverenigingen en genoemde stichting een waardevolle bijdrage kunnen leveren aan het toezicht. Eenvoudig gezegd, naarmate de marktpartijen er beter in slagen een goed systeem van zelfregulering op te zetten, zal de toezichthoudende taak van de Autoriteit-FM eenvoudiger kunnen worden verricht. De rolverdeling van de betrokkenen partijen kan daarbij als volgt worden omschreven.
De stichting en de brancheorganisaties
De op te richten stichting behoort tot het domein van de markt en de activiteiten die deze stichting verricht vallen onder de verantwoordelijkheid van de aangesloten marktpartijen. De stichting zal derhalve in geen enkel opzicht een (nieuwe) publieke toezichthouder of publiek orgaan worden. Om deze scheiding helder te houden is het van belang dat er tussen de stichting, de wetgever en de toezichthouder geen institutionele banden bestaan .
Teneinde zelfregulering daadwerkelijk een plaats te kunnen geven bij de toepassing van het wettelijke kader zal de stichting een belangrijke rol moeten krijgen bij het bevorderen van de cross-sector- en distributieconsistente zelfregulering. Hiertoe zal de stichting een coördinerende rol kunnen vervullen tussen de verschillende brancheorganisaties. Denkbaar is echter ook dat de stichting zelfstandig zelfregulering vaststelt. Ook zal de stichting een actieve rol kunnen vervullen bij het bevorderen van het kwaliteitsniveau van de gehele beroepsgroep, waaronder in het bijzonder de marktpartijen die niet bij een brancheorganisatie zijn aangesloten worden begrepen, bijvoorbeeld door middel van educatie en voorlichting.
Voor zelfregulering komen dan in principe de volgende kwaliteitskenmerken in aanmerking:
§ deskundigheid (waaronder permanente educatie)
§ informatieverstrekking (over product en dienstverlening);
§ zorgvuldige omgang met de belangen van de klant (zorgplicht).
§ sectoroverstijgende buitengerechtelijke geschillenbeslechting.
Voor elk van deze onderwerpen zijn de in paragraaf 2 genoemde beperkingen van zelfregulering relevant.
Het uitgangspunt dat de stichting binnen het domein van de markt ligt, brengt met zich dat het aan de marktpartijen zelf is om de stichting op te richten en te bepalen hoe deze wordt ingericht en welke taken deze gaat vervullen. De keuzes die de marktpartijen hierbij maken zullen vanzelfsprekend van invloed zijn op de invulling die de wetgever en de toezichthouder aan hun rol zullen geven.
De wetgever
Het is aan de wetgever om een adequaat wettelijk kader te creëren, waarin zowel de kwaliteitskenmerken als de bevoegdheden van de toezichthouder goed zijn geregeld. Tevens beoordeelt de wetgever of de zelfregulering waaraan de markt zich committeert de wettelijke kwaliteitskenmerken voldoende borgt. Is dit niet (tijdig) het geval, dan ligt het in de rede dat de betreffende kwaliteitskenmerken in regelgeving worden uitgewerkt. In navolging van de SER kan in dat verband worden geconstateerd dat zelfregulering op de onderwerpen financiële zekerheid en integriteit in de zin van betrouwbaarheid, minder goed denkbaar is. Deze kwaliteitskenmerken zullen derhalve in ieder geval in regelgeving worden uitgewerkt. Daarnaast zullen bepaalde onderwerpen in regelgeving moeten worden geregeld omdat dit uit EG-richtlijnen voortvloeit . Ten slotte zijn er onderwerpen waarvoor het zo wezenlijk is dat alle marktpartijen op exact dezelfde wijze aan bepaalde verplichtingen voldoen, dat regelgeving de facto onvermijdbaar is. Dit geldt bijvoorbeeld voor de Financiële bijsluiter.
De toezichthouder
De toezichthouder, de Autoriteit-FM, is verantwoordelijk voor het publieke gedragstoezicht op de financiële dienstverlening. Het wettelijke kader is daarbij vanzelfsprekend het uitgangspunt. Alle financiële dienstverleners, ook die welke bij zelfregulering zijn aangesloten, dienen aan de eisen van de wet te voldoen.
Het toezicht is risicogeoriënteerd. Dit betekent dat in het toezicht minder aandacht hoeft te worden besteed aan een financiële dienstverlener die naar het oordeel van de Autoriteit-FM een beperkt risicoprofiel kent. De Autoriteit-FM zal een dergelijk profiel sneller aannemen wanneer de dienstverlener is aangesloten bij een organisatie van marktpartijen en hij de door deze organisatie vastgestelde gedragsregels (voortkomende uit zelfregulering) onderschrijft en aantoonbaar naleeft. Uiteraard dient in dat geval vast te staan voor de Autoriteit-FM dat met de door deze organisatie vastgestelde zelfregulering op een adequate wijze invulling wordt gegeven aan het wettelijke kader . Het spreekt voor zich dat de Autoriteit-FM ook ten aanzien van partijen met een beperkt risicoprofiel verantwoordelijk is en blijft voor het toezicht.
Niet-georganiseerde dienstverleners zullen mogelijk om meer aandacht van het toezicht van de Autoriteit-FM vragen. Bij deze dienstverleners zal, anders dan bij marktpartijen die zich hebben gecommitteerd aan zelfregulering, immers minder snel evident zijn op welke wijze invulling wordt gegeven aan de wettelijke kwaliteitskenmerken.
4. Vervolgtraject
Tegen de achtergrond van de in de vorige paragraaf beschreven rolverdeling zullen de volgende activiteiten worden ontplooid. In de eerste plaats zal het wettelijke kader verder worden uitgewerkt in de Wet financiële dienstverlening (hierna: Wfd). Deze wet zal zich richten op tussenpersonen en aanbieders en zal de eerdergenoemde kwaliteitskenmerken wettelijk borgen. In verband met de grote overlap met de Wet op het consumentenkrediet (hierna: Wck) wordt de herziening van de Wck geïntegreerd in de Wfd. Het wetsvoorstel-Wfd zal rond de jaarwisseling ter consultatie aan de marktpartijen worden voorgelegd. Vervolgens zal de wet, na advisering door de Raad van State, naar verwachting voor de zomer 2003 aan uw Kamer worden aangeboden.
In de tweede plaats zal de Autoriteit-FM, in verband met de belangrijke rol die de stichting kan vervullen voor de kwaliteit van de financiële dienstverlening, de marktpartijen uitnodigen om deel te nemen aan een platform waarin de nadere uitwerking van de stichting zal worden verkend. De Autoriteit-FM is reeds bezig met de gedachtevorming over de invulling van het toezicht en heeft hiervoor veel marktpartijen bilateraal geconsulteerd. In vervolg hierop past de uitnodiging om deel te nemen aan het platform. Dit platform zal naar verwachting medio januari 2003 voor het eerst bijeenkomen. Ik heb er vertrouwen in dat marktpartijen deze gelegenheid zullen aangrijpen om de inconsistenties tussen de sectorale zelfregulering weg te nemen en tevens de stroomlijning van de buitengerechtelijke geschillenbeslechting zullen bevorderen. Ik verwacht dat de marktpartijen er, in goed overleg met de Autoriteit-FM, in zullen slagen om, voor het moment waarop het wetsvoorstel-Wfd naar uw Kamer wordt gezonden, door middel van een concreet plan van aanpak een duidelijke invulling te geven aan de op te richten stichting. Over de voortgang van de activiteiten van dit platform zal ik u op dat moment nader informeren.
De minister van Financiën,
---
Zoals de benoeming van bestuurders of de
goedkeuring van de begroting van de stichting.
Onder wetgever wordt in dit verband mede verstaan de Autoriteit-FM voor zover deze op grond de wet of de daarop gebaseerde algemene maatregelen van bestuur bevoegd is tot het vaststellen van nadere regels.
Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan de richtlijn Verzekeringstussenpersonen, de richtlijn Verkoop op afstand van financiële diensten en de richtlijn Consumentenkrediet.
SER-advies, par. 7.5