Uitspraak Hoge Raad LJN-nummer: AE9249 Zaaknr: C01/035HR
Bron: Hoge Raad der Nederlanden 's-Gravenhage
Datum uitspraak: 20-12-2002
Datum publicatie: 20-12-2002
Soort zaak: civiel - civiel overig
Soort procedure: cassatie
20 december 2002
Eerste Kamer
Nr. C01/035HR
JMH
Hoge Raad der Nederlanden
Arrest
in de zaak van:
1. , wonende te ,
2. , gevestigd te ,
EISERS tot cassatie,
advocaat: mr. M.E. Gelpke,
t e g e n
STICHTING KWALITEITSGARANTIE VLEESKALVER-SECTOR, gevestigd te
's-Gravenhage,
VERWEERSTER in cassatie,
advocaat: mr. E. Grabandt.
1. Het geding in feitelijke instanties
Eisers tot cassatie - verder tezamen te noemen: - hebben bij
exploit van 19 november 1996 verweerster in cassatie - verder te
noemen: SKV - gedagvaard voor de Rechtbank te 's-Gravenhage en
gevorderd bij vonnis, voor zover mogelijk uitvoerbaar bij voorraad:
1. te verklaren voor recht dat de artikelen 2, 5, 6 en 7 van de
Verordening PVV Kwaliteitscontrole Vleeskalversector 1991, alsmede
artikel 2 van het besluit VVR Kwaliteitscontrole Vleeskalversector
1991, alsmede de artikelen 3, 6 en 7 van de Verordening VVR
Kwaliteitscontrole Vleeskalversector 1990 onverbindend zijn in verband
met strijdigheid met de Wet op de bedrijfsorganisatie alsmede met de
bepalingen van de instellingsverordeningen Produktschap Vee- en Vlees
respectievelijk Akkerbouw-produktschappen;
2. nietig te verklaren althans te vernietigen de overeenkomst van 15
maart 1994 tussen en SKV gesloten, alsmede voorzoveel nodig
nietig te verklaren althans te vernietigen alle op grond van de
voornoemde overeenkomst uitgevaardigde sanctiebesluiten;
3. nietig te verklaren, althans te vernietigen de overeenkomst op 6
oktober 1994 gesloten tussen SKV en , alsmede voor zover
nodig te nietig te verklaren althans te vernietigen alle op basis van
deze overeenkomst genomen sanctiebesluiten;
4. voorts voor zover nodig nietig te verklaren althans te vernietigen
de beslissingen van de Geschillencommissie Kwaliteitsgarantie
Vleeskalversector op 2 oktober 1966 tussen partijen gewezen in de zaak
nummers GKV94004, 94005 en 95002;
5. SKV te veroordelen tot betaling aan van de kosten van
rechtsbijstand ten bedrage van f 32.976,68 door hen gemaakt ten
behoeve van de procedures bij de Geschillencommissie, alsmede tot
betaling van het door betaalde vastrecht, alles tezamen
belopend een bedrag van f 5.421,80, te vermeerderen met de wettelijke
rente over voornoemde bedragen vanaf de dag der dagvaarding tot aan de
dag der algehele voldoening.
SKV heeft de vorderingen bestreden en van haar kant in reconventie
gevorderd bij vonnis, uitvoerbaar bij voorraad:
1. te veroordelen om aan SKV te betalen een bedrag van f
282.825,--, vermeerderd met de wettelijke rente over de in het petitum
vermelde bedragen vanaf de in het petitum vermelde data tot aan de dag
der voldoening, met dien verstande dat het bedrag waarover de
wettelijke rente wordt berekend telkens na afloop van een jaar
vermeerderd wordt met de over dat jaar verschuldigde rente;
2. te veroordelen om aan SKV te betalen een bedrag van f
5.400,--, vermeerderd met de wettelijke rente over dat bedrag vanaf 22
mei 1995 tot aan de dag der voldoening, met dien verstande dat het
bedrag waarover de wettelijke rente wordt berekend telkens na afloop
van een jaar vermeerderd wordt met de over dat jaar verschuldigde
rente.
heeft in reconventie de vorderingen bestreden.
De Rechtbank heeft bij vonnis van 18 februari 1998 in conventie de
vorderingen afgewezen en in reconventie de vorderingen toegewezen.
Tegen dit zowel in conventie als in reconventie gewezen vonnis heeft
hoger beroep ingesteld bij het Gerechtshof te 's-Gravenhage.
Bij memorie van grieven heeft hij de grondslag van de eis gewijzigd en
aangevuld.
SKV heeft incidenteel hoger beroep ingesteld en bij memorie van
grieven in het incidenteel appel haar eis gewijzigd en vermeerderd.
heeft zich tegen de wijziging van eis in het incidenteel appel
verzet.
Bij rolbeschikking van 6 mei 1999 heeft het Hof het verzet tegen de
eiswijziging ongegrond verklaard.
Bij arrest van 19 oktober 2000 heeft het Hof in het principale en het
incidentele appel het bestreden vonnis, behoudens ten aanzien van de
proceskosten in reconventie, bekrachtigd, en alsnog in de
proceskosten van SKV in eerste instantie in reconventie veroordeeld
zoals in het dictum van het arrest is vermeld.
Het arrest van het Hof is aan dit arrest gehecht.
2. Het geding in cassatie
Tegen het arrest van het Hof heeft beroep in cassatie
ingesteld. De cassatiedagvaarding is aan dit arrest gehecht en maakt
daarvan deel uit.
SKV heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep.
De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten.
De conclusie van de Advocaat-Generaal J.L.R.A. Huydecoper strekt tot
vernietiging van het in cassatie bestreden arrest, met verdere
beslissingen zoals in alinea 66 van deze conclusie aangegeven.
De advocaat van SKV heeft bij brief van 2 oktober 2002 op de conclusie
gereageerd; de advocaat van bij brief van 4 oktober 2002.
3. Beoordeling van het middel
3.1 In cassatie moet worden uitgegaan van het volgende.
(i) SKV is bij notariële akte van 20 december 1990 opgericht. Zij
heeft volgens haar statuten ten doel de kwaliteit van kalvervoeders en
kalfsvlees te bevorderen en te garanderen, de afzet van conform de
geldende kwaliteitswetgeving geproduceerd kalfsvlees te bevorderen en
aldus de belangen van de consument te dienen. Zij tracht dit doel te
verwezenlijken door
- het vaststellen van normen en voorschriften ten behoeve van toezicht
bij houders van en handelaren in vleeskalveren als bedoeld in de
Verordening PVV Kwaliteitscontrole Vleeskalversector 1991 (Verordening
PVV 1991);
- het (laten) uitvoeren van de taken die door het Productschap voor
Vee en Vlees (PVV) in het kader van de kwaliteitscontrole in de
vleeskalversector aan SKV worden opgedragen;
- het sluiten van overeenkomsten met eigenaren casu quo houders van en
handelaren in vleeskalveren waardoor deze zich onderwerpen aan de
reglementen van SKV inzake controles, sancties, arbitrage en
financiën, en
- het afgeven van een kwaliteitscertificaat voor het afleveren van
vleeskalveren.
(ii) SKV, waarbij vrijwel alle belanghebbenden in de sector zijn
aangesloten, heeft op 3 april 1991 het Controle- en Sanctiereglement
SKV 1991 (CSR) vastgesteld. Dit reglement is in werking getreden nadat
het, evenals het hierna te noemen Geschillenreglement, op 10 april
1994 was goedgekeurd door zowel het bestuur van het PVV als het
bestuur van het Productschap voor Veevoeder. Het CSR (hoofdstuk 4)
bepaalt in art. 11 onder meer dat een aangeslotene in beginsel geen
kalveren mag afleveren zonder een geldig kwaliteitscertificaat en
geeft SKV in art. 19 lid 1 de bevoegdheid een sanctie van f 300,-- op
te leggen voor ieder vleeskalf dat in strijd met het bij of krachtens
dit reglement bepaalde zonder geldig kwaliteitscertificaat wordt
afgeleverd of geslacht. Tenzij van enige aanwijzing omtrent het
gebruik van niet-toegelaten stoffen of het niet-inachtnemen van
bepalingen met betrekking tot geregistreerde diergeneesmiddelen sprake
is, zal de sanctie gedeeltelijk worden kwijtgescholden. Een
kwaliteitscertificaat wordt niet verkregen indien, kort gezegd, bij
controle blijkt van behandeling met niet-toegelaten stoffen.
(iii) Ingevolge het door SKV vastgestelde Geschillen-reglement SKV
1991 is de Geschillencommissie, met uitsluiting van de civiele
rechter, bevoegd ter zake van alle geschillen tussen SKV en de
aangeslotenen over de naleving van de aansluitovereenkomsten. Deze
commissie beslist bij wege van bindend advies.
(iv) is met SKV een tweetal aansluitovereenkomsten aangegaan.
Hij heeft zich daarbij onderworpen aan het bepaalde in de statuten van
SKV en aan het bepaalde in de krachtens deze statuten vastgestelde
reglementen, waaronder het CSR en het Geschillenreglement SKV 1991.
Ingevolge de aansluitovereenkomsten is SKV gerechtigd om aan
in geval van niet- of niet-behoorlijke nakoming een boete op te
leggen.
(v) Tussen september 1994 en mei 1995 heeft SKV bij een reeks
sanctiebesluiten aan sancties tot een totaalbedrag van f
275.025,-- opgelegd uit hoofde van het feit dat hij, terwijl hij was
aangesloten bij SKV, in strijd met art. 11 CSR meer vleeskalveren ter
slacht heeft afgeleverd dan waarvoor hij krachtens de afgegeven
certificaten recht had.
(vi) heeft de sanctiebesluiten voorgelegd aan de
Geschillencommissie. Deze heeft, in een drietal bindende adviezen van
2 oktober 1996, de aangevallen besluiten gehandhaafd. Zij stelde
voorop dat de sancties door partijen niet in verband worden gebracht
met toediening van niet-toegelaten stoffen en dat van een zodanig
verband ook niet gebleken is. Volgens de Geschillen-commissie hebben
de, naar haar oordeel niet als strafvervolging als bedoeld in art. 6
EVRM aan te merken, sancties geen andere strekking dan handhaving van
een louter binnen de kring van aangeslotenen geldende interne regel,
te weten: het verbod een of meer vleeskalveren af te leveren zonder
kwaliteitscertificaat. Bij het opleggen van de sancties is van
doorkruising van publiekrechtelijke regelgeving (Wet op de
bedrijfsorganisatie) en de Wet op de economische delicten geen sprake.
Aan , aldus de Geschillencommissie, komt een beroep op
"gedwongen aansluiting" ter afwering van sancties vanwege het
afleveren van vleeskalveren zonder geldig kwaliteitscertificaat niet
toe.
3.2 heeft zich tot de Rechtbank gewend met de hiervoor onder 1
vermelde vorderingen, strekkende, kort gezegd, tot gedeeltelijke
onverbindendverklaring van een tweetal verordeningen en een besluit,
alsmede nietigverklaring althans vernietiging van de tussen SKV en
gesloten aansluitovereenkomsten, de sanctiebesluiten en de
beslissingen van de Geschillencommissie. In reconventie heeft SKV
gevorderd te veroordelen tot betaling van hetgeen hij
ingevolge de bindende adviezen diende te voldoen. De Rechtbank heeft
de vorderingen van afgewezen en die van SKV grotendeels
toegewezen.
3.3 In hoger beroep heeft het Hof de grieven van verworpen.
Daartoe heeft het Hof onder meer - samengevat - het volgende
overwogen. De omstandigheid dat SKV een privaatrechtelijke
rechtspersoon is, verhindert niet dat zij, gezien ook de
verstrengeling van SKV met de Productschappen voor Veevoeder en voor
Vee en Vlees, als verlengde arm van die productschappen optreedt en
als zodanig zelf als een administratief orgaan is te beschouwen en dat
zij een publiekrechtelijke taak als het uitoefenen van het in de
Verordening PVV 1991 omschreven toezicht op de naleving van de
verboden op toediening van stoffen met hormonale en met sympathico
mimetische werking aan vleeskalveren mag uitvoeren (rov. 5.3 en 7.2).
Aannemelijk is dat het voor niet-aangesloten kalverhouders lastiger en
mogelijk ook kostbaarder is dan voor bij SKV aangesloten kalverhouders
om hun kalveren te laten slachten, omdat daarvoor ontheffing moet
worden verleend, waarmee tijd en geld gemoeid is, maar deze nadelen
zijn niet zo groot dat de kalverhouder geen andere keuze heeft dan
aansluiting bij SKV. Nu een ontheffing niet op onredelijke gronden mag
worden geweigerd, levert de enkele omstandigheid dat aan aangeslotenen
voordelen worden toegekend geen bedreiging of misbruik van
omstandigheden op in de zin van art. 3:44 BW (rov. 6.2). De door
geschonden regel (art. 19 CSR) houdt weliswaar verband met de
als economisch delict strafbaar gestelde toediening van
niet-toegelaten stoffen, in die zin dat zij beoogt te bewerkstelligen
dat kalfsvlees, waarvoor een certificaat is afgegeven, die stoffen
niet bevat, maar zij houdt geen sanctie in "op de overtreding van het
in de Wet op de economische delicten strafbaar gestelde verbod om die
stoffen toe te dienen". De Rechtbank heeft dan ook terecht beslist dat
van schending van art. 5 van de Wet op de economische delicten geen
sprake is (rov. 7.3).
3.4.1 Onderdeel A strekt ertoe dat het Hof ambtshalve tot het oordeel
had moeten komen dat de onderhavige, door de Geschillencommissie
gehandhaafde, sanctiebesluiten zijn aan te merken als beschikkingen
van een bestuursorgaan, en dus als besluiten waartegen op de voet van
de Algemene wet bestuursrecht had moeten worden opgekomen, zodat het
Hof niet-ontvankelijk had moeten verklaren; althans, zo
betoogt het onderdeel subsidiair, had het Hof (beter) moeten motiveren
waarom het de genoemde besluiten niet als Awb-besluiten heeft
gekwalificeerd, waarom het ontvankelijk heeft verklaard, en/of
waarom het geen toepassing heeft gegeven aan art. 96a lid 2 Rv.
3.4.2 De vraag of de door SKV genomen sanctiebesluiten beschikkingen
van een bestuursorgaan in de zin van art. 1 Awb zijn, vormde in de
feitelijke instanties geen onderwerp van geschil. noch SKV
heeft betoogd dat die besluiten zijn aan te merken als beschikkingen
in voormelde zin. Anders dan het onderdeel klaarblijkelijk
veronderstelt, dwingt het enkele feit dat, zoals het Hof - in cassatie
onbestreden - heeft geoordeeld, SKV met betrekking tot de
sanctiebesluiten is opgetreden als "de verlengde arm" van de
Productschappen voor Vee en Vlees en voor Veevoeder niet tot het
oordeel dat het bij die besluiten om zodanige beschikkingen gaat. Het
onderdeel faalt derhalve.
3.5 Onderdeel B.2.a klaagt, dat het Hof ten onrechte de Verordening
VVR Kwaliteitscontrole Vleeskalversector 1990 en het Besluit VVR
Kwaliteitscontrole Vleeskalversector 1991 "buiten beschouwing" heeft
gelaten, daarmee verwerpende de grief van die strekte tot
onverbindendverklaring van een aantal artikelen van die verordening en
van genoemd, daarop berustend, besluit. Het onderdeel faalt omdat, in
aanmerking genomen dat - zoals ook het Hof, in cassatie onbestreden,
heeft over- wogen - het geschil tussen partijen de sancties betreft
die aan zijn opgelegd ter zake van het afleveren van
vleeskalveren zonder kwaliteitscertificaat en genoemde verordening
daarop geen betrekking heeft, het bestreden oordeel van het Hof juist
is.
3.6 Voor zover onderdeel B (1.e in samenhang met 2.b) betoogt dat,
anders dan het Hof heeft geoordeeld, sprake is van onaanvaardbare
doorkruising van een vijftal in het onderdeel genoemde Europese
richtlijnen en van bepalingen in of krachtens de Landbouwwet, de
Vleeskeuringswet, de Diergeneesmiddelenwet en de Veewet, die (mede)
betrekking hebben op het tegengaan van en het toezicht op het gebruik
van niet-toegelaten of ongewenste stoffen bij vleeskalveren, voldoet
het niet aan de ingevolge art. 407 lid 2 Rv. aan een middel van
cassatie te stellen eisen. In zoverre kan het onderdeel derhalve niet
tot cassatie leiden. Hetzelfde geldt voor zover het onderdeel inhoudt
dat het Hof zijn oordeel, dat van onaanvaardbare doorkruising in dit
opzicht geen sprake is, onvoldoende heeft gemotiveerd.
3.7 Naar onderdeel B.1.f, onder i) betoogt, behoren "gelet op het vorenstaande" onder meer de bepalingen in de Verordening PVV 1991, waarin bevoegdheden aan SKV zijn toegekend, onverbindend te worden verklaard. In "het vorenstaande" valt evenwel niet te lezen waarop die onverbindendverklaring zou moeten berusten, ook niet indien daarbij mede het in B.2.c met betrekking tot art. 7 lid 2 van genoemde, in 1997 ingetrokken, verordening gestelde in aanmerking wordt genomen. Onderdeel B.1.f, onder i) voldoet derhalve evenmin aan de ingevolge art. 407 lid 2 Rv. aan een middel van cassatie te stellen eisen.
3.8 De onderdelen B.1.d en B.2.d en g klagen in onderling verband bezien allereerst dat het Hof bij zijn verwerping van de stelling dat door misbruik van omstandigheden (aansluitdwang en ongeoorloofde marktbeïnvloeding door de overheid) zou zijn bewogen tot aansluiting bij SKV, een onjuiste, want te strikte maatstaf heeft aangelegd en bestempelen die verwerping voorts als onbegrijpelijk. Door voor het lot van die stelling beslissend te achten of de nadelen verbonden aan het niet aangesloten zijn "zo groot zijn dat een kalverhouder in feite geen andere keuze heeft dan aansluiting bij SKV", heeft het Hof echter niet blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting omtrent het begrip misbruik van omstandigheden in de zin van art. 3:44 lid 4 BW. Wat de tegen voormelde verwerping gerichte motiveringsklachten betreft, voldoen de onderdelen niet aan de ingevolge art. 407 lid 2 Rv. aan een middel van cassatie te stellen eisen. Dit geldt evenzeer voor zover de onderdelen ten slotte nog klagen over onjuistheid en/of onbegrijpelijkheid van 's Hofs oordeel dat de voorwaarden waaronder aangesloten slachterijen kalveren van niet aangesloten kalverhouders accepteren, naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid niet onaanvaardbaar zijn.
3.8.1 Onderdeel B bevat voor het overige in hoofdzaak een aantal
klachten die de kern van het geschil tussen partijen betreffen, in die
zin dat zij tezamen genomen erop neerkomen dat het Hof heeft miskend
dat het "privaatrechtelijk" opgezette hoofdstuk 4 van het CSR en de op
de voet van de regels uit dat hoofdstuk door SKV genomen
sanctiebesluiten een onaanvaardbare doorkruising van
publiekrechtelijke regelingen, te weten: (art. 95 van) de Wet op de
bedrijfsorganisatie (hierna: WBO), art. 5 van de Wet op de economische
delicten (hierna: WED) en de Wet tuchtrechtspraak bedrijfsorganisatie
opleveren.
3.8.2 De aldus aan de orde gestelde vraag of het de Productschappen
vrijstond om, - zoals zij, naar het Hof onbestreden heeft geoordeeld,
hebben gedaan: ten dienste van onder meer de handhaving van het
publiekrechtelijk verbod op toediening van stoffen met hormonale of
sympathico mimetische werking - de door hen daartoe in het leven
geroepen SKV als hun verlengde arm te laten optreden bij het
totstandbrengen en toepassen van een systeem van privaatrechtelijke
controle en sancties met het oog op die handhaving, moet worden
beantwoord aan de hand van de maatstaven die zijn aanvaard in het
arrest van de Hoge Raad van 26 januari 1990, nr. 13724, NJ 1991, 393
(Windmill).
Onder meer moet derhalve worden gelet op de inhoud en strekking van de
betrokken publiekrechtelijke regeling(en) en de wijze waarop en de
mate waarin in het kader van die regeling(en) de belangen van de
burgers zijn beschermd, terwijl voorts van belang is of de overheid
door gebruikmaking van de publiekrechtelijke regeling(en) een
vergelijkbaar resultaat kan bereiken als door gebruikmaking van de
privaatrechtelijke bevoegdheid. Is dit het geval, dan vormt dat een
belangrijke aanwijzing dat de privaatrechtelijke weg niet open staat.
3.8.3 Anders dan SKV blijkens haar schriftelijke toelichting
veronderstelt, is een ontkennende beantwoording van de vraag of in het
onderhavige geval sprake is van een onaanvaardbare doorkruising als
bedoeld in 3.8.1, niet reeds gegeven met het feit dat wordt
verweten dat hij in strijd met het CSR vleeskalveren zonder
kwaliteitscertificaat ter slacht heeft afgeleverd, dat er geen enkele
publiekrechtelijke norm is die inhoudt dat vleeskalveren niet zonder
een dergelijk certificaat mogen worden afgeleverd en dat een zodanige
aflevering niet kan worden gekwalificeerd als een economisch delict;
dit laatste in tegenstelling tot hetgeen het geval was met betrekking
tot de door SKV op grond van het CSR met een boete bestrafte
handelingen die aan de orde waren in de arresten van de Hoge Raad van
28 februari 1997, nr. 16226, NJ 1999, 732 en 10 december 1999, nr.
C98/182HR, NJ 2000, 8.
3.8.4 Van de publiekrechtelijke regelingen waarop in de klachten wordt
gewezen is in de eerste plaats van belang art. 95 WBO. Het bepaalde in
het tweede lid van dit artikel staat eraan in de weg dat het bestuur
van een bedrijfslichaam zijn bevoegdheden overdraagt (in de thans
geldende tekst: delegeert) aan een ander dan "een ander orgaan van dat
bedrijfslichaam". Weliswaar heeft hier geen overdracht van
bevoegdheden door het bestuur van het PVV aan SKV plaatsgevonden, maar
dat neemt niet weg dat het bij de uitoefening van de taken die door
middel van de Verordening PVV 1991 aan SKV zijn opgedragen - "de
kwaliteit van kalvervoeders en kalfsvlees te bevorderen en te
garanderen, alsmede de afzet van conform de geldende
kwaliteitswetgeving geproduceerd kalfsvlees te bevorderen" - gaat om
bevoegdheden van het bestuur van het PVV. Het doen uitoefenen van die
bevoegdheden door SKV als verlengde arm van het PVV, waarbij SKV in de
vorm van het CSR een controle- en sanctiesysteem in het leven heeft
geroepen dat uitsluitend is gericht op de naleving van het
publiekrechtelijk verbod op toediening van stoffen met hormonale of
sympathico mimetische werking en, blijkens de toelichting bij de
Verordening PVV, met name op sterke vergroting van de pakkans bij
overtreding van dat verbod bij de bedrijfsgenoten in alle schakels
welke betrokken zijn bij de vleeskalverhouderij, kan dan ook minst
genomen worden gekenmerkt als een handelwijze waarmee de hiervoor
vermelde door art. 95 lid 2 WBO opgelegde beperking wordt ontgaan en
dientengevolge de in die beperking gelegen waarborgen worden
ondergraven.
3.8.5 Art. 5 WED strekt ertoe dat de overheid wegens economische
delicten niet zonder uitdrukkelijke machtiging door de wetgever in
formele zin andere sancties dan in de WED voorzien zal opleggen.
Blijkens zijn totstandkomingsgeschiedenis heeft de wetgever met dit
artikel beoogd, onder meer als waarborg tegen toepassing van sancties
door de administratie, de strafrechtspraak op economisch terrein te
concentreren bij de rechterlijke macht. Het kan dan ook niet in de
bedoeling van de wetgever hebben gelegen dat het vervolgingsbeleid van
het Openbaar Ministerie op dit terrein zou kunnen worden doorkruist
door ingrijpende maatregelen van privaatrechtelijke aard op initiatief
van een ander overheidsorgaan (vgl. Hoge Raad 15 mei 1970, NJ 1970,
327). De gedraging op grond waarvan door SKV aan boetes zijn
opgelegd - het afleveren van kalveren zonder geldig
kwaliteitscertificaat - is niet een economisch delict. Het door SKV,
op initiatief van de besturen van de beide Productschappen, in het
leven geroepen controle- en sanctiesysteem, dat voor zover het om
aangeslotenen gaat een boete van f 300,-- stelt op het zonder geldig
kwaliteitscertificaat afleveren van een vleeskalf, heeft echter, zoals
hiervoor in 3.8.4 is overwogen, wel juist en uitsluitend ten doel de
naleving af te dwingen van een verbod waarvan de overtreding een
economisch delict oplevert. Daarop wijst ook het voorschrift van art.
19 lid 2 CSR dat gedeeltelijke kwijtschelding van de opgelegde boete
zal plaatsvinden tenzij sprake is "van enige aanwijzing omtrent
gebruik van niet-toegelaten stoffen of niet-inachtneming van
bepalingen met betrekking tot geregistreerde diergeneesmiddelen".
Anders dan het Hof heeft geoordeeld, beoogt art. 19 CSR dus niet
slechts te bewerkstelligen dat kalfsvlees waarvoor een
kwaliteitscertificaat is afge-geven geen stoffen bevat met sympathico
mimetische of hormonale werking. De strafbedreiging in geval van
overtreding van het verbod op het gebruik van deze niet-toegelaten
stoffen en de boete gesteld op het zonder geldig kwaliteitscertificaat
afleveren van een vleeskalf hebben, mede in aanmerking genomen dat bij
SKV vrijwel alle belanghebbenden in de sector zijn aangesloten, in
wezen dan ook hetzelfde ten doel. In indirecte, materiële zin is die
boete dus wel een door art. 5 WED verboden sanctie.
3.8.6 Het hiervoor in 3.8.4 en 3.8.5 overwogene in aanmerking genomen, kan niet worden geoordeeld dat de regel van art. 19 CSR slechts (onderdeel van) een binnen de groep van bij SKV aangesloten kalverhouders geldend systeem van kwaliteitsbewaking is, zoals het Hof evenals de Geschillencommissie heeft aangenomen. Het door SKV op initiatief en met instemming van de besturen van beide Productschappen in het leven geroepen sanctiesysteem, waaraan vrijwel alle belanghebbenden zich door het aangaan van aansluitovereenkomsten met een inhoud als hiervoor in 3.1 onder (iv) vermeld, hebben onderworpen, vormt een onaanvaardbare doorkruising van het publiekrechtelijk regelgevings- en handhavingssysteem dat de wetgever blijkens het bepaalde in art. 5 WED en onder meer art. 95 lid 2 WBO voor ogen heeft gestaan op het door de WBO bestreken terrein. Voor zover de in 3.8.1 bedoelde klachten hierop zijn gericht, slagen zij.
3.8.7 Voor het overige behoeven de klachten geen behandeling.
4. Slotsom
Het bestreden arrest kan niet in stand blijven. De Hoge Raad kan zelf
de zaak afdoen.
De door in hoger beroep onder 1. gevorderde verklaring voor
recht moet op grond van het hiervoor in 3.5, 3.6 en 3.7 overwogene
worden afgewezen. Het hiervoor in 3.8 overwogene leidt tot afwijzing
van de in hoger beroep onder 2. en 3. gevorderde nietigverklaring,
althans vernietiging van de aansluitovereenkomsten van 15 maart 1994
en 6 oktober 1994. Afgewezen wordt ook, als onvoldoende toegelicht, de
vordering ter zake van de kosten van rechtsbijstand voor zover deze
het door de Geschillencommissie aan SKV toegewezen, aan de hand van
het liquidatietarief vastgestelde bedrag van f 13.200,-- te boven
gaat. Voor het overige is het door gevorderde toewijsbaar. De
vorderingen van SKV moeten worden afgewezen.
5. Beslissing
De Hoge Raad:
vernietigt het arrest van het Gerechtshof te 's-Gravenhage van 19
oktober 2000 alsmede het vonnis van de Rechtbank te 's-Gravenhage van
16 februari 1998;
- vernietigt de sanctiebesluiten van 28, 29 en 30 september 1994, 4
oktober 1994 en 12 mei 1995 alsmede de beslissingen van de
Geschillencommissie in de zaken GKV 95002, 94004 en 94005;
- veroordeelt SKV aan te betalen een bedrag van ¤
5.989,90 alsmede een bedrag van ¤ 2.460,31, beide te
vermeerderen met de wettelijke rente vanaf de dag van de inleidende
dagvaarding;
- wijst het door meer of anders gevorderde af;
- wijst de vorderingen van SKV af;
- veroordeelt SKV in de kosten van de procedure, tot op deze uitspraak
aan de zijde van begroot:
- in eerste aanleg op ¤ 1.000,--;
- in hoger beroep op ¤ 10.200,--;
- in cassatie op ¤ 574,57 aan verschotten en ¤ 1.590,--
voor salaris.
Dit arrest is gewezen door de vice-president R. Herrmann als
voorzitter en de raadsheren A.E.M. van der Putt-Lauwers, J.B. Fleers,
H.A.M. Aaftink en P.C. Kop, en in het openbaar uitgesproken door de
raadsheer A. Hammerstein op 20 december 2002.
*** Conclusie ***
Nr. C01/035HR
Mr Huydecoper
Zitting 20 september 2002
Conclusie Inzake
en
eisers tot cassatie
tegen
De stichting: Stichting Kwaliteitsgarantie Vleeskalversector
verweerster in cassatie
Inleiding
1. In de onderhavige zaak heeft de verweerster in cassatie (voluit: de
Stichting Kwaliteitsgarantie Vleeskalversector(1), hierna meestal aan
te duiden als: SKV) aan de eisers tot cassatie ( en [eiseres
2], hierna meestal gezamenlijk aan te duiden als: c.s.) boetes
opgelegd omdat c.s. in het kader van de aanstonds nader te
bespreken rechtsverhouding tussen partijen, meer vleeskalveren voor de
slacht hebben aangeboden dan overeenkwam met daartoe door SKV
afgegeven certificaten.
c.s. hebben de boete-beslissingen van SKV voorgelegd aan de
geschillencommissie die SKV hiervoor in het leven heeft geroepen. Die
heeft c.s. in het ongelijk gesteld.
Daarna hebben c.s. SKV voor de burgerlijke rechter gedagvaard.
Daar hebben zij een aantal vorderingen ingesteld die ertoe strekten,
dat de boete-beslissingen en de daaraan ten grondslag liggende
rechtsverhoudingen werden aangevochten, en dat die door de rechter
ongedaan moesten worden gemaakt. Zowel rechtbank als hof hebben de
vorderingen van c.s. afgewezen.
2. Het geschil speelt zich af tegen de achtergrond van de regelgeving
van het Productschap voor Vee en Vlees (PVV) en het Productschap voor
Veevoeder (PvV). Beide "schappen" hebben regels uitgevaardigd om het
gebruik van bepaalde (groeibevorderende) stoffen(2) bij het voederen
van vee tegen te gaan. In verband met hun bemoeiïngen met dit - naar
ik begrijp: alleszins behartenswaardige - onderwerp, hebben zij ook
meegewerkt aan de oprichting van SKV(3).
SKV functioneert als controle-instantie met betrekking tot de door de
"schappen" gestelde regels op dit stuk; maar SKV heeft ook zelf een
stelsel van regels ontwikkeld, dat ook op het tegengaan van toepassing
van "verboden stoffen" gericht is.
De laatstbedoelde regels gelden, althans voor het gedeelte dat voor
deze zaak van belang is, alleen ten opzichte van bedrijven die met SKV
een aansluitovereenkomst hebben gesloten. Bij deze overeenkomst(en)
bedingt SKV voor zichzelf vergaande controlebevoegdheden, en de
bevoegdheid om in geval van overtreding van de in de overeenkomst
neergelegde normen, (forse) boetesancties op te leggen. Ook voorziet
de overeenkomst in geschillenbeslechting bij de al eerder genoemde
geschillencommissie.
3. Het conflict betreft, zoals uit de zojuist gegeven summiere
beschrijving zal zijn gebleken, het contentieuze terrein van de
handhaving van - althans in hun oorsprong - publiekrechtelijke regels
en normen, of de bevordering van publiekrechtelijke doelstellingen
c.q. belangen, met toepassing van privaatrechtelijke
handhavingsinstrumenten.
Op dat terrein hebben zich in het recente verleden al een aantal
principiële conflicten voorgedaan, waaronder een aantal conflicten met
betrekking tot dezelfde regeling van SKV die in deze zaak ter
beoordeling staat.
Feiten en procesverloop
4. Het hof heeft in het bestreden arrest onder 1 verwezen naar de door
de rechtbank in de eerste aanleg onder 1.1 tot en met 1.9 vastgestelde
feiten. Die komen op het volgende neer:
5. SKV is bij notariële akte van 20 december 1990 opgericht. Zij heeft
volgens de statuten ten doel de kwaliteit van kalvervoeders en
kalfsvlees te bevorderen en te garanderen, de afzet van conform de
geldende kwaliteitswetgeving geproduceerd kalfsvlees te bevorderen en
aldus de belangen van de consument te dienen.
SKV verwezenlijkt dit doel door het vaststellen van normen en
voorschriften ten behoeve van toezicht bij houders van en handelaren
in vleeskalveren als bedoeld in de Verordening PVV Kwaliteitscontrole
Vleeskalversector 1991(4); het (laten) uitvoeren van de taken die door
het PVV in het kader van de kwaliteitscontrole in de vleeskalversector
aan SKV worden opgedragen; het sluiten van overeenkomsten met
eigenaren c.q. houders van en handelaren in vleeskalveren waardoor
deze zich onderwerpen aan de reglementen van SKV inzake controles,
sancties, arbitrage en financiën; en het afgeven van een
kwaliteitscertificaat voor het afleveren van vleeskalveren.
6. Op 3 april 1991 heeft SKV een "Controle- en Sanctiereglement SKV
1991" (hierna: CSR) vastgesteld. Dit bepaalt, onder meer, in artikel
11 dat de aangeslotene(5) in beginsel geen kalveren mag afleveren
zonder een geldig kwaliteitscertificaat, en geeft in artikel 19 lid 1
SKV de bevoegdheid om een sanctie van f 300,- op te leggen voor ieder
vleeskalf dat in strijd met het bij of krachtens dit reglement
bepaalde zonder geldig kwaliteitscertificaat wordt afgeleverd of
geslacht(6).
7. Verder heeft SKV een Geschillenreglement SKV 1991 vastgesteld(7).
Ingevolge dat reglement is de geschillencommissie, met uitsluiting van
de civiele rechter, bevoegd ter zake van alle geschillen tussen SKV en
de aangeslotenen over de naleving van de aansluitovereenkomsten. De
geschillencommissie beslist bij wege van een bindend advies.
8. c.s. zijn met SKV aansluitovereenkomsten aangegaan. Als
aangeslotenen hebben zij zich onderworpen aan het bepaalde in de
statuten van SKV en aan het bepaalde in de krachtens deze statuten
vastgestelde reglementen. Tot deze reglementen behoren het CSR en het
Geschillenreglement SKV 1991.
9. Tussen september 1994 en mei 1995 heeft SKV bij een reeks
sanctiebesluiten aan c.s. een aanzienlijke boete opgelegd uit
hoofde van het feit dat dezen, in strijd met de eerder weergegeven
bepaling van art 11 CSR, kalveren ter slacht zouden hebben afgeleverd
zonder dat voor die kalveren een kwaliteitscertificaat was afgegeven.
De besluiten hebben betrekking op de periode waarin c.s. waren
aangesloten bij SKV.
10. c.s. hebben (beide) de te hunnen laste genomen
sanctiebesluiten voorgelegd aan de geschillencommissie. Die commissie
heeft, in bindende adviezen van 2 oktober 1996(8), de sanctiebesluiten
gehandhaafd. Daarbij is onder meer overwogen(9):
"Verzoeker heeft in den brede betoogd dat een optreden van SKV als
thans aan de orde, zich niet verdraagt met de WBO, de WED, alsmede
art. 6 EVRM, en een doorkruising oplevert van publiekrechtelijke
regelgeving. De Geschillencommissie kan verzoeker in dat betoog niet
volgen. Verzoeker heeft er bij het ontvouwen van zijn argumenten ter
ondersteuning van dat betoog immers kennelijk aan voorbijgezien dat
het hier, naar hiervoor is overwogen, gaat om een - niet als
strafvervolging als bedoeld in artikel 6 EVRM aan te merken - sanctie
met geen andere strekking dan een louter binnen de kring van
aangeslotenen geldende interne regel te handhaven, terwijl naar het
oordeel van de Geschillencommissie aan SKV niet de bevoegdheid kan
worden ontzegd een zodanige regel in het leven te roepen. Alle
argumenten die verzoeker op dit punt heeft aangevoerd stuiten tegen
deze overweging af. "
Voorts heeft de geschillencommissie in rov. 7.2.4. (wederom)
aangegeven dat het "gaat om de oplegging van sancties ter handhaving
van een louter binnen de kring van aangeslotenen geldende interne
regel" en vervolgens overwogen:
"Daar komt bij dat partijen door de aansluitingsovereenkomst tot
elkaar zijn komen te staan in een bijzondere, door normen van
redelijkheid en billijkheid beheerste rechtsverhouding. De
Geschillencommissie vindt voor dit oordeel steun in de rechtspraak
(zie bijv. Hof 's-Hertogenbosch 31 oktober 1989, NJ 1992, 164).
Het voorgaande in onderling verband beziende is de Geschillencommissie
van oordeel dat aan verzoeker in een situatie als de onderhavige een
beroep op "gedwongen aansluiting" ter afwering van sancties vanwege
het afleveren van vleeskalveren zonder geldig kwaliteitscertificaat,
niet toekomt." (10)
11. c.s. hebben vervolgens in deze procedure in eerste aanleg
gevorderd:
"te verklaren voor recht dat de artikelen 2, 5, 6 en 7 van de
Verordening PVV Kwaliteitscontrole Vleeskalverensector 1991, alsmede
artikel 2 van het besluit VVR Kwaliteitscontrole Vleeskalverensector
1991(11), alsmede artikel 3, 6 en 7 van de Verordening VVR
Kwaliteitscontrole Vleeskalverensector 1990 onverbindend zijn in
verband met strijdigheid met de Wet op de bedrijfsorganisatie (hierna:
WBO) alsmede met bepalingen van de instellingsverordeningen
Productschap Vee- en Vlees respectievelijk Akkerbouwproductschappen",
en voorts - samengevat - de aansluitovereenkomsten tussen c.s.
en SKV te vernietigen; voor zover nodig de beslissingen van de
geschillencommissie te vernietigen; en SKV te veroordelen om
c.s. de kosten van rechtsbijstand te vergoeden, met de gebruikelijke
nevenvorderingen.
12. SKV heeft zich verweerd en in reconventie gevorderd dat
c.s. zouden worden veroordeeld om - eenvoudig weergegeven - te voldoen
aan de beslissingen van de geschillencommissie.
13. In eerste aanleg oordeelde de rechtbank dat een bindend advies -
zoals de beslissingen van de geschillencommissie dat zijn - slechts
marginaal door de burgerlijke rechter kan worden getoetst. Die toets
konden de beslissingen van de geschillencommissie waar het vooral om
te doen was, volgens de rechtbank doorstaan.
In appel werd de beslissing van de rechtbank in conventie bekrachtigd
(in reconventie ging het in appel om een geschilpunt van relatief
ondergeschikt belang dat voor de beoordeling in cassatie buiten
beschouwing kan blijven). Ik teken daarbij aan dat het arrest in appel
geen blijk geeft van de door de rechtbank toegepaste marginale
beoordeling.
14. c.s. zijn tijdig en regelmatig in cassatie gekomen. SKV
heeft laten concluderen tot verwerping van het cassatieberoep. Beiden
partijen hebben de zaak schriftelijk toegelicht.
Bespreking van het middel
15. Het cassatiemiddel betoogt in de kern genomen:
in onderdeel A: dat (ook) hoofdstuk 4 CSR (dat voorschriften inhoudt
die alleen voor contractueel bij SKV aangesloten bedrijven gelden,
waaronder de in alinea 6 hiervóór aangehaalde art. 11 en 19), alsmede
de door SKV op grond daarvan genomen sanctiebesluiten een
publiekrechtelijk karakter hebben, zodat de Algemene wet bestuursrecht
(Awb) daarop van toepassing is;
in onderdeel B: dat het "privaatrechtelijk" opgezette hoofdstuk 4 van
het CSR, en de op de voet van de regels uit dat hoofdstuk door SKV
genomen sanctiebesluiten, een onaanvaardbare doorkruising van
publiekrechtelijke regelingen opleveren, en tevens dat c.s.
door misbruik van omstandigheden, bestaande uit ongeoorloofde
marktbeïnvloeding door de overheid, ertoe zijn gebracht,
aansluitovereenkomsten met SKV aan te gaan.
Deze omstandigheden zouden met zich meebrengen dat bepalingen van de
eerder genoemde verordeningen van het PVV en het PvV onverbindend
zijn, en de aansluitovereenkomsten nietig, alsmede dat - voor zover
nodig - de uitspraken van de geschillencommissie nietig zijn.
(Volledigheidshalve vermeld ik dat het middel afsluit met een
onderdeel C, dat echter geen zelfstandige klacht inhoudt.)
(Hypothetische) feitelijke grondslag
16. In onderdeel A van het middel onder a. en b. worden een aantal
stellingen betrokken, met verwijzing naar (aanzienlijke aantallen)
vindplaatsen uit de processtukken waarin de betreffende stellingen
door c.s. nader, en daarbij ook: feitelijk, zijn onderbouwd.
Ik meen dat de betreffende stellingen inderdaad (enkele details
daargelaten) in cassatie aan de orde kunnen komen, omdat in het in
cassatie bestreden arrest niet is vastgesteld dat de feiten anders
zouden zijn - en deze stellingen dus (stilzwijgend) als juist zijn
aanvaard, of in het midden zijn gelaten. Dan mag in cassatie daarop
een beroep worden gedaan(12). Ik zal hierna waar dat terzake doet,
aangeven wanneer er van relevante feiten sprake is waarvoor het hier
onder ogen geziene geval zich voordoet.
"Doorkruising" en "tweewegen-leer"
17. Ik meen dat het onder deze trefwoorden bekend staande leerstuk in
het onderhavige conflict een centrale plaats inneemt. Als dat
inderdaad zo is, heeft het zin om eerst te onderzoeken wat de huidige
stand van het recht met betrekking tot dat leerstuk is.
18. De vraag waarom het in dit leerstuk gaat is of (dan wel: in
hoeverre) het geoorloofd is dat overheidsinstellingen gebruik maken
van de "tweede weg" van het privaatrecht, als zij de door hen
behartigde publieke belangen nastreven.
Men is op het eerste gezicht geneigd te denken dat dat geen vraag is:
het privaatrecht biedt een stelsel van zorgvuldig afgewogen en op hun
legitimiteit onderzochte regels en daarmee verbonden middelen, waarmee
rechtsgenoten in het maatschappelijk verkeer hun belangen kunnen - en
uiteraard ook: mogen - dienen. Waarom zou de overheid die middelen
niet mogen gebruiken zoals ieder ander dat mag?
19. Voor een deel is het dan ook inderdaad zo, als het zo
vanzelfsprekend lijkt te zijn: in veel gevallen mag de overheid
ongetwijfeld op dezelfde voet als iedere andere rechtsgenoot de
middelen van het privaatrecht aanwenden om aan haar behoeften en
belangen - met inbegrip van publieke belangen - tegemoet te komen(13).
Maar de ruimte daarvoor is niet onbeperkt(14). Waarom niet?
Bijvoorbeeld omdat er gevallen zijn waarin aan de overheid, met het
oog op bepaalde door die overheid te behartigen belangen, specifieke
middelen ten dienste zijn gesteld (meestal in verbinding met
specifieke rechtswaarborgen voor degenen die daarvan de lasten
(kunnen) ondervinden).
Dan kan het met het aldus in het leven geroepen stelsel van middelen
en waarborgen onverenigbaar zijn wanneer de overheid, met voorbijgaan
aan dat stelsel, de betreffende belangen langs andere weg tracht te
behartigen - ook als dat de overigens volstrekt legitieme
privaatrechtelijke weg is, en ook als het om op zichzelf honorabele
belangen gaat. In een dergelijk geval kan het zo zijn dat de overheid
erop aangewezen is, de éne specifieke weg die haar toegemeten is te
volgen, en kan zij dus niet kiezen uit twee (of meer) wegen. Dat is
dan het geval omdat het volgen van de andere weg (met een
"verkeerstechnisch" misschien wat verwarrende woordkeus(15)) de regels
en waarborgen die voor de eerste weg zijn gegeven, zou "doorkruisen",
en omdat aangenomen moet worden dat dat niet strookt met de
bedoelingen waarmee het betreffende stelsel is opgezet.
20. In een reeks van beslissingen van de Hoge Raad is (ond)erkend dat
er inderdaad gevallen bestaan waarin toepassing van privaatrechtelijke
middelen op een dusdanige manier "dissoneert" ten opzichte van de
beschikbare andere (publiekrechtelijke) weg of wegen, dat toepassing
van het privaatrecht in het gegeven geval niet in aanmerking komt.
Aanvankelijk is in de rechtspraak over dit onderwerp wel het argument
gehanteerd dat het ging om belangen die niet door het burgerlijk recht
beschermd werden, en waarvoor men daarom niet een beroep op de
burgerlijke rechter kon doen(16). Later heeft de Hoge Raad deze
gedachtegang verlaten (of aanzienlijk afgezwakt)(17).
Intussen was echter wel een andere gedachtelijn door de Hoge Raad
ontwikkeld, namelijk de zojuist kort samengevat weergegeven lijn: soms
is het publiekrechtelijke stelsel van dien aard dat aangenomen moet
worden dat toepassing van privaatrechtelijke middelen ter bevordering
van in dat stelsel beoogde belangen een onaanvaardbare doorkruising
van het publiekrechtelijke systeem oplevert(18).
21. Er zijn wel literatuurvindplaatsen waarin wordt gesuggereerd dat
de leer uit de zojuist in voetnoot 18 aangehaalde arresten geen opgeld
meer zou doen (of niet meer onverkort zou worden aangehangen)(19). Ik
heb geen aanwijzingen in de rechtspraak aangetroffen die aan die
gedachte krachtige steun verlenen (het feit dat het arrest HR 28
februari 1997, NJ 1999, 732(20) (het eerste arrest van de Hoge Raad
waarin ook de rechtsverhouding van SKV met "haar" aangeslotenen aan de
orde was), verwijst naar HR 15 mei 1970, NJ 1970, 327 en niet naar de
latere arresten uit de genoemde voetnoot, lijkt mij geen
doorslaggevend bewijs voor de stelling dat de Hoge Raad de leer uit de
betreffende arresten - van betrekkelijk kort voordien - zou willen
"bijstellen").
Het lijkt mij trouwens onloochenbaar dat er publiekrechtelijke
stelsels van regelgeving en handhaving bestaan die zich er niet mee
verdragen dat de overheid de daarmee beoogde doelstellingen ook langs
andere weg zou (mogen) bevorderen. De vraag is niet óf zoiets bestaat
- dat is maar al te duidelijk het geval. De vraag is, wanneer moet
worden aangenomen dat er van "incompatibilité" in de zojuist
beschreven zin sprake is.
22. Blijkens de arresten van 26 januari 1990, NJ 1991, 393 m.nt. MS
onder NJ 1991, 394 ("Windmill"), 22 oktober 1993, NJ 1995, 717 m.nt.
MS, rov. 3.3 en 7 oktober 1994, NJ 1995, 719 m.nt. MS, rov. 4.4, legt
daarbij het nodige gewicht in de schaal, in hoeverre de overheid
datgene wat langs privaatrechtelijke weg wordt nagestreefd, ook langs
publiekrechtelijke weg kan bereiken; in die zin dat, als dat het geval
is, het bestaan van de publiekrechtelijke weg een belangrijke
aanwijzing vormt dat het bewerkstelligen van (ongeveer) hetzelfde
resultaat met andere middelen als "oneigenlijk" moet worden beschouwd,
en dus niet geoorloofd is.
Scheltema heeft er al in zijn noot onder NJ 1991, 394 op gewezen dat
ook rekening moet worden gehouden met het omgekeerde geval: namelijk
dat de overheid grijpt naar privaatrechtelijke middelen, juist omdat
de publiekrechtelijke middelen om een gewenst doel te bereiken
onbruikbaar zijn of tekort schieten(21). Dat legt, denk ik, inderdaad
de vinger op een gevoelige plek: er zal juist dan behoefte bestaan aan
een "tweede weg", als aan het bewandelen van de andere
(publiekrechtelijke) weg bezwaren kleven - en veel minder, als langs
die (andere) weg met vergelijkbare inspanningen een vergelijkbaar
resultaat kan worden bereikt. Maar juist in dat geval - het
eerstgenoemde geval - dringt zich tegelijk de vraag op, of het
geoorloofd is om met privaatrechtelijke middelen te verwezenlijken wat
met publiekrechtelijke middelen niet kan - of is het: niet mag? -
worden verwezenlijkt.
23. De onderhavige zaak kan dit dilemma illustreren: blijkens de in
voetnoot 3 hiervóór aangehaalde brief van de Staatssecretaris van LNV
ontmoet de publiekrechtelijke handhaving van het verbod op gebruik van
"verboden stoffen" bij het voederen van vee, praktische bezwaren(22).
Aan deze bezwaren kan nog worden toegevoegd dat van de handhaving van
voorschriften met toepassing van de Wet op de Economische Delicten
(hierna: de WED) gemeenlijk pleegt te worden gesteld, dat die
omslachtig en weinig doeltreffend is(23).
Het lijkt mij dan ook verantwoord om te veronderstellen dat de
oprichting van SKV en de voortvarende aanpak, door SKV, van een
privaatrechtelijk handhavingssysteem(24), zijn geïnspireerd door het
feit dat op het gebied van de bestrijding van het gebruik van verboden
stoffen bij het voederen van vee een zogenaamd "handhavingstekort"
werd vastgesteld(25). Men krijgt onmiskenbaar de indruk dat de
bestaande (rechts)middelen om tegen het gebruik van verboden stoffen
op te treden niet effectief waren en dat men tot de slotsom was
gekomen dat er ook geen andere weg (dan de privaatrechtelijke) binnen
bereik lag om tot een werkzame handhaving van het betreffende (zoals
eerder al opgemerkt: alleszins behartenswaardige) verbod(26) te komen.
24. Vooruitlopend op een hierna (in alinea's 50 e.v.) nog te
verrichten onderzoek naar de feitelijke grondslag voor de aanstonds te
noemen gegevens, wil ik de vraag waar het in deze zaak vooral om gaat,
daarom als volgt samenvatten: mogen overheidsinstellingen - in dit
geval het PVV en/of het PvV - het erheen leiden dat ten dienste van de
handhaving van een publiekrechtelijk verbod waarvan de handhaving van
aanzienlijk belang wordt geacht (kort gezegd: het verbod van
toepassing van verboden stoffen - ik herhaal: een verbod dat algemeen
als heilzaam wordt beschouwd), een privaatrechtelijke instelling in
het leven wordt geroepen (en door de betreffende lichamen wordt
voorzien van (geld)middelen en (opsporings- en
onderzoeks)bevoegdheden) die zich (mede) tot taak stelt om door een
(grootschalig) systeem van privaatrechtelijk bedongen sancties te
komen tot een aanzienlijk effectievere handhaving, dan de beschikbare
publiekrechtelijke middelen mogelijk maken?
25. De geschillencommissie van SKV, de rechtbank en het hof hebben,
ieder in de eigen context, op die vraag geantwoord: ja, dat mag, mits
de grenzen die publiekrechtelijke regelingen zoals de WED trekken,
worden gerespecteerd; en dat laatste zou in het onderhavige geval wel
gebeurd zijn.
Het "hoofdargument" van het middel komt erop neer dat dit antwoord
onjuist is, en dat wij moeten aannemen dat een dergelijke manier van
privaat-publiekrechtelijke handhaving - ook al worden daarmee
behartenswaardige doelen nagestreefd - niet toelaatbaar is.
26. Ik heb in alinea 23 hiervóór gezegd dat hier een dilemma voor ons
ligt; en dat lijkt mij geen overdreven voorstelling van zaken. Aan de
ene kant is volkomen "invoelbaar" waarom een overheidsinstelling,
geplaatst voor het in alinea 24 hiervóór geschetste probleem, kiest
voor de daar beschreven oplossing: men dient daarmee naar beste
vermogen, en althans prima facie met effectieve(re) middelen, een
alleszins wezenlijk aspect van het openbaar belang dat men geroepen
is, te behartigen. Men doet dat bovendien terwijl niet dadelijk
duidelijk is welke andere middelen een vergelijkbaar effect zouden
kunnen bewerkstelligen (er is geen in het oog springend aanvaardbaar
alternatief); en men kan er in redelijkheid op speculeren dat het
geldend recht deze ruimte laat.
27. Aan de andere kant staan, om te beginnen, de bezwaren die in het
algemeen zijn gesignaleerd als het gaat om privaatrechtelijke
handhaving van publiekrechtelijke beleidsdoelen(27): omzeiling (dan
wel "doorkruising") van publiekrechtelijk afgewogen bevoegdheden,
belasting van de justitiabele met zwaardere en makkelijker op te
leggen sancties dan het publiekrecht mogelijk maakt, hand in hand met
een verminderde rechtsbescherming. (Ik plaats daarbij meteen de
opmerking dat deze bezwaren in veel gevallen een noodzakelijk
bijverschijnsel zullen zijn van een beleid zoals wij dat hier
onderzoeken. Als de bestaande handhavingsmiddelen te beperkt, te
omslachtig of anderszins ineffectief zijn, zal het beleid om daaraan
tegemoet te komen (bijna) noodzakelijkerwijs moeten voorzien in
zwaardere, gemakkelijker te hanteren sancties (met voorbijgaan aan de
bestaande publiekrechtelijke bevoegdheidsverdeling die in dat opzicht
belemmerend blijkt te werken). Zwaardere en gemakkelijker te hanteren
sancties betekenen weer (bijna) noodzakelijkerwijs: minder
rechtsbescherming voor de daardoor belaste rechtsgenoten).
28. In dit geval krijgen de zojuist aangestipte bezwaren nader reliëf
door een aantal vanwege c.s. benadrukte omstandigheden. Als
eerste daarvan noem ik, dat de WBO in art. 95 delegatie van de
regelgevende bevoegdheid van "schappen" aan externe lichamen verbiedt.
Ofschoon in dit geval geen daadwerkelijke delegatie van deze
bevoegdheid heeft plaatsgevonden, is er wel iets gebeurd wat daar
materieel niet zo veel van verschilt: de door SKV vastgestelde regels
(i.h.b. het CSR, voorzover betrekking hebbend op aangeslotenen, en het
Geschillenreglement SKV 1991) verschillen in juridisch opzicht
weliswaar van door de "schappen" uitgevaardigde verordeningen, maar
hebben toch voor de onder de "schappen" georganiseerde bedrijfsgenoten
een effect dat heel veel van dat van een verordening van de overheid
weg heeft.
29. Daarbij mag in aanmerking worden genomen dat dit klaarblijkelijk
ook de bedoeling is waarmee SKV is opgezet: de verbeterde handhaving
waar SKV, naar mag worden aangenomen, vooral op gericht is (en die,
herhaal ik op gevaar van eentonigheid af, op zich alleen maar als
heilzaam kan worden gekwalificeerd), "werkt", zoals al even
aangestipt, bij de gratie van de verzwaarde sancties die (met minder
procedurele omhaal) tegen de aangeslotenen (en alleen tegen
aangeslotenen) in stelling kunnen worden gebracht.
Daarom behoeft men niet te betwijfelen dat het systeem zo wordt
opgezet, en waar mogelijk zo in praktijk wordt gebracht, dat bedrijven
zich gedrongen voelen om zich aan te sluiten: alleen door die
aansluiting worden de positieve effecten waar het systeem voor bedoeld
is, daadwerkelijk binnen bereik gebracht.
SKV zou zichzelf en het belang waar zij voor staat een kwade dienst
bewijzen, als zij niet maximalisatie van de kring van aangeslotenen
probeerde te bewerkstelligen; en het dossier bevat dan ook de nodige
aanwijzingen dat dat inderdaad gebeurt(28). Maar daarmee wordt de
gelijkenis tussen regelgeving van de overheid - zoals verordeningen
van de "schappen"- en de (quasi-)privaatrechtelijke reglementen van
SKV, wel extra benadrukt.
30. Er bestaat een logisch verband tussen de zojuist aangestipte
omstandigheid en het eerder geschetste dilemma. Ik geef nader aan wat
ik daarmee bedoel: er is (veronderstelde ik eerder) vastgesteld dat
een bepaalde vorm van ongewenst gedrag (misbruik van verboden stoffen)
zich in een zorgwekkene omvang voordoet; en er wordt vastgesteld dat
de bestaande publiekrechtelijke middelen om daartegen op te treden -
in dit geval: strafrechtelijke sanctionering met toepassing van de WED
- niet of onvoldoende effectief zijn. Men besluit dus een
privaatrechtelijk sanctiestelsel op te zetten.
Dat heeft alleen zin, althans: dat zal alleen het gewenste effect
hebben, als de privaatrechtelijke sancties ook tegen de - naar in de
rede ligt: een minderheid vormende - overtreders van de bestaande
regels kunnen worden toegepast. Het systeem moet dus zo worden opgezet
dat ook de (door mij veronderstelde) minderheid van overtreders wordt
overgehaald om toe te treden en om zich de daarmee gepaard gaande
(dreiging van) sancties te laten welgevallen. Wanneer het systeem de
ruimte biedt dat belangrijke aantallen "justitiabelen" - waaronder,
naar men moet aannemen, juist degenen die de regels overtreden - zich
er eenvoudig aan kunnen onttrekken, is de kans groot dat het opzetten
van het hele systeem vergeefse moeite is.
31. Bij beantwoording van de in alinea 24 hiervóór geformuleerde vraag
mag er daarom rekening mee worden gehouden dat een privaatrechtelijk
systeem dat wordt opgezet met het oog op verbeterde handhaving van
bepaalde publieke beleidsdoelstellingen, niet op een "vrijblijvende"
manier wordt ingericht of in praktijk gebracht, maar dat dat er de
jure en/of de facto op is ingesteld, zo veel mogelijk rechtsgenoten -
en vooral ook de "kwaaie pieren" - daarbinnen te "vangen". Anders zou
het opzetten van het systeem immers waarschijnlijk een "exercise in
futility" zijn; en ofschoon "exercises in futility" in het kader van
overheidsbeleid (en niet alleen daar) geen volstrekt onbekend
verschijnsel zijn, blijven het, gelukkig, uitzonderingen.
32. Uitgaande van de veronderstelling dat een privaatrechtelijk
systeem dat erop is toegesneden om een (hoogst) ongewenst verschijnsel
zoals hier ter discussie staat - ik bedoel: toepassing van verboden
stoffen bij het voederen van vee - effectief tegen te gaan, op zo'n
manier zal moeten worden ingericht dat het een maximum van de
betrokken rechtsgenoten omvat, waaronder in elk geval diegenen die
zonderdien misschien tot het misbruik dat men wil tegengaan zouden
worden verleid, stuit men dadelijk op de vraag of zo'n systeem niet,
onvermijdelijkerwijs, een beperking van de mededinging betekent, en
daardoor op mededingingsrechtelijke bezwaren stuit. Dit is een tweede
aspect (als in alinea 28 hiervóór bedoeld) dat door c.s.- zij
het in het wat andere verband van art. 93 lid 5 WBO - is benadrukt.
Daarbij verdient aantekening dat c.s. hun onderhavige stelling
in feitelijk opzicht slechts summier hebben onderbouwd. Het hof is
daar dan ook - volgens mij: begrijpelijkerwijs - aan voorbij gegaan.
33. Voor de beoordeling van dit gegeven in cassatie kan het volgende
van belang zijn:
het PVV heeft, naast de maatregelen voor de sector vleeskalveren waar
het in deze zaak om gaat, enigszins vergelijkbare maatregelen genomen
voor de markt van varkensvlees: daarvoor is een privaatrechtelijk
kwaliteitswaarborgsysteem opgezet, dat mede voorziet in stimulansen om
zich bij het systeem aan te sluiten.
Van dat systeem is door de Nederlandse Mededingingsautoriteit
vastgesteld dat een deel van de daarmee gepaard gaande verplichtingen
- in het bijzonder de verplichtingen van bepaalde aangeslotenen om
alleen producten van andere aangeslotenen te betrekken of te
behandelen, iets wat ook onderdeel uitmaakt van SKV-regelingen - een
krachtens art. 6 van de Mededingingswet verboden beperking van de
mededinging opleverde (die overigens wel voor een ontheffing ingevolge
art. 17 van de Mededingingswet in aanmerking kwam)(29).
34. In dit cassatiegeding ontbreken feitelijke aanknopingspunten om
rechtstreeks te (kunnen) beoordelen of soortgelijke bezwaren, maar dan
op grond van het Europese mededingingsrecht of op grond van art. 93
lid 5 WBO(30), tegen de privaatrechtelijke regeling van SKV kunnen
worden ingebracht. Wel kan, bij de beoordeling van de in alinea 24
hiervóór geformuleerde vraag, er rekening mee worden gehouden dat een
regeling als de onderhavige zeer wel aan mededingingsrechtelijke
bedenkingen kan blootstaan; en dat het, in het verlengde daarvan,
enigszins voor de hand ligt dat de regeling niet in die mate
"waterdicht" kan worden gemaakt als met het oog op het in alinea's 30
en 31 gezegde wenselijk zou zijn, tenzij men ervoor kiest om
mededingingsrechtelijk ontoelaatbare beperkingen aan de vrijheid van
de aangeslotenen op te leggen. Anders gezegd: het zou zo kunnen zijn
dat men gedwongen is om te schipperen tussen het "gesloten" systeem
dat nodig is om het misbruik van verboden stoffen effectief te
bestrijden, en de mededingingsrechtelijke beletselen die aan zo'n
systeem in de weg staan - een keuze tussen, gechargeerd gezegd,
onwerkzaam en onwettig.
35. Een volgende omstandigheid waarop c.s. zich hebben
beroepen bestaat erin dat de gedragingen terzake waarvan de
sanctiebesluiten van SKV zijn opgelegd, "eigenlijk" beschouwd zouden
moeten worden als economische delicten (en dat daarom de sanctionering
met het oog op art. 5 WED ontoelaatbaar zou zijn(31)).
In zijn directe vorm kan dit argument niet worden aanvaard. Aflevering
van kalveren zonder het kwaliteitscertificaat waartoe aangeslotenen
zich ten opzichte van SKV verplicht hebben is nu eenmaal geen delict.
Er valt geen andere juridische basis voor de betreffende verplichting
aan te wijzen dan de aansluitovereenkomst met SKV. Het verbod van art.
5 WED wordt door sanctionering van een louter privaatrechtelijke
verbintenis niet overtreden(32).
36. Maar daarmee lijkt mij niet alles gezegd. Het sanctiestelsel van
SKV beoogt - althans: c.s. hebben dat in cassatie gesteld -
alléén, om te bevorderen dat het verbod van gebruik van verboden
stoffen - wél een economisch delict - wordt nageleefd. De door SKV
afgegeven kwaliteitscertificaten bedoelen een waarborg te geven dat de
daaronder begrepen kalveren vrij zijn van verboden stoffen; en de
verplichting om kalveren niet zonder certificaat ter slacht aan te
bieden, de verplichting terzake waarvan aan c.s. sancties zijn
opgelegd, beoogt weer alléén te verzekeren dat de eerder aangeduide
verplichtingen c.q. waarborgen niet (kunnen) worden ontgaan.
37. De verplichting waarvoor c.s. sancties opgelegd hebben
gekregen staat dus niet werkelijk los van het economisch delict waar
het allemaal om te doen is: gebruik van verboden stoffen bij het
voederen van vee. Die verplichting is er juist op toegesneden,
naleving van de andere verplichting te waarborgen (en heeft ook geen
ander doel).
Ook hier dringt zich de vraag op: mag een overheidsinstelling,
geplaatst tegenover het feit dat een bepaald economisch delict nu
eenmaal alleen met de middelen van de WED gesanctioneerd mag worden,
het erheen leiden dat er een privaatrechtelijk sanctiestelsel komt dat
verplichtingen in het leven roept die alléén ter waarborging van de
als economisch delict geconstrueerde norm bedoeld zijn, maar waaraan
zwaardere sancties worden verbonden dan via de WED te verwachten zijn,
met een veel gemakkelijker systeem om die sancties te effectueren?
Doet men dan niet, met wat maar ternauwernood als omweg gekwalificeerd
kan worden, datgene wat art. 5 WED beoogt te verbieden, namelijk: met
andere, zwaardere en "makkelijkere" sancties de naleving bevorderen
van de norm waarop het economisch delict betrekking heeft?
Art. 5 WED bepaalt dat (alleen) bij de wet sancties op economische
delicten mogen worden gesteld, die buiten het kader van de WED om
gaan. De wetgever heeft dus het oordeel over de strafwaardigheid en
over de modaliteiten van berechting van economische delicten niet uit
handen willen geven. Ook dat is moeilijk te rijmen met
(toelaatbaarheid van) de gemakkelijk(er) te bewandelen alternatieve
weg, die een systeem als dat van SKV in materieel opzicht oplevert.
38. In rov. 3.2 van HR 26 januari 1990, NJ 1991, 393 m.nt. MS - het
"Windmill"-arrest - wordt aangegeven dat voor de beoordeling van de
geoorloofdheid van, kort gezegd, "privaatrechtelijke" bevordering van
overheidsbelangen (wanneer de betrokken publiekrechtelijke regeling
daarvoor overigens geen expliciete regels geeft) beslissend is of het
gebruik van privaatrechtelijke bevoegdheden de regeling die krachtens
publiekrecht ter behartiging van de betreffende belangen is gegeven op
onaanvaardbare wijze doorkruist. Daarbij moet onder meer worden gelet
op de inhoud en strekking van de regeling (die mede kan blijken uit
haar geschiedenis) en op de wijze waarop en de mate waarin in het
kader van die regeling de belangen van de burgers zijn beschermd, een
en ander tegen de achtergrond van de overige geschreven en
ongeschreven regels van publiek recht. Van belang is (daarbij) voorts
- zoals in alinea 22 hiervóór al aangegeven - of de overheid door
gebruikmaking van de publiekrechtelijke regeling een vergelijkbaar
resultaat kan bereiken als door gebruikmaking van de
privaatrechtelijke bevoegdheid. Waar dat het geval is vormt dit een
belangrijke aanwijzing dat er geen plaats is voor de
privaatrechtelijke weg.
39. Bij beoordeling van de onderhavige zaak in het licht van de
zojuist omschreven maatstaf(33), stel ik voorop dat mij geen
publiekrechtelijke (of privaatrechtelijke) regels bekend zijn die er
expliciet in voorzien, hoe de publiekrechtelijke bevoegdheden van
PBO's zich ten opzichte van privaatrechtelijke handhavingsinstrumenten
verhouden. Die verhouding zal dus uit de context - met toepassing van
de door de Hoge Raad aangegeven instrumenten - moeten worden
opgemaakt.
Wel voorziet de WBO expliciet in twee vormen van sanctionering van
krachtens die wet door PBO's gestelde regels: strafrechtelijke, met
toepassing van de WED, en tuchtrechtelijke, met toepassing van
krachtens art. 105 WBO gegeven bevoegdheden, en met de
rechtswaarborgen van de Wet Tuchtrechtspraak Bedrijfsorganisatie
(WTBO).
Men kan de in alinea's 24 en 37 hiervóór geformuleerde vragen dus ook
in deze termen stellen: ligt het in de rede dat PBO's er ook voor
mogen kiezen om - als een bepaalde misstand daar bepaaldelijk toe
noopt - deze beide expliciet in de wet voorziene middelen te laten
voor wat zij zijn, en om voorwaarden te scheppen voor een
privaatrechtelijk sanctiestelsel dat een (veel) groter effect belooft?
Daarbij passen dan de hiervóór besproken kanttekeningen - namelijk a)
dat dat grotere effect (vooral) moet worden verwacht van de bedreiging
met zwaardere sancties, die zo nodig gemakkelijker (en dus met minder
rechtswaarborgen voor de justitiabele) geëffectueerd kunnen worden; b)
dat een privaatrechtelijk sanctiestelsel pas dan effectief is als het,
de jure en/of de facto, de rechtsgenoten waar het voor bedoeld is zo
min mogelijk ruimte laat om zich daaraan te onttrekken; en c) dat bij
een stelsel dat op het zojuist sub b) aangegeven doel gericht is,
rekening moet worden gehouden met de mogelijkheid dat dat een
niet-aanvaardbare beperking van de mededinging (en althans een inbreuk
op de in art. 93 lid 5 WBO tot uitdrukking komende norm) oplevert.
40. Voor mij valt de keus - met spijt in het hart, maar bij dilemma's
kan dat moeilijk anders - zo uit, dat een PBO de zojuist in alinea 39
omschreven vrijheid niet heeft.
Daarbij weegt zwaar dat het in een geval als het onderhavige om een
onmiskenbaar publiek belang gaat, en dat het ook alléén daarom gaat:
SKV belijdt - terecht - waar het haar om te doen is: het tegengaan van
gebruik van verboden stoffen. De "bijmenging" van andere belangen -
bijvoorbeeld: dat men als (grond)eigenaar toch naar eigen believen
doeleinden mag nastreven die men in die hoedanigheid het nastreven
waard vindt (of althans: dat dat in een langjarige praktijk tot
uitgangspunt is genomen(34)) - zoals die in sommige andere in de
rechtspraak beoordeelde gevallen kon worden meegewogen, ontbreekt
hier.
41. Verder weegt zwaar dat, als men de vraag bevestigend zou
beantwoorden, er een ruimte wordt geschapen voor privaatrechtelijke
handhaving waarmee in de hier te beoordelen context, als de noodzaak
daartoe gevoeld wordt, nagenoeg iedere vorm van publiekrechtelijke
bevoegdheids- en taakverdeling, en van afgewogen rechtsbescherming
voor justitiabelen, onderuit kan worden gehaald. Met andere woorden:
met de wijze waarop in de publiekrechtelijke regeling de belangen van
de burgers zijn beschermd, staat de onderhavige regeling op gespannen
voet. Het is, zoals hoger meer gedetailleerd besproken - om op
zichzelf genomen honorabele motieven - de kennelijke bedoeling van een
privaatrechtelijke regeling als de onderhavige, om in dit opzicht
(aanzienlijk) verder te gaan dan in het kader van de
publiekrechtelijke regels mogelijk blijkt te zijn. Dat, als wij de in
het "Windmill"-arrest genoemde factoren verder nalopen, aan de
privaatrechtelijke regeling van SKV inherent is dat met
publiekrechtelijke middelen niet een vergelijkbaar resultaat kan
worden bereikt - dit vormt immers juist een belangrijk motief om voor
die privaatrechtelijke regeling te kiezen - legt daarom niet veel
gewicht in de schaal: zoals in alinea's 22 e.v. hiervóór besproken kán
het zo zijn dat de publiekrechtelijke context en de daarin gegeven
waarborgen voor de bescherming van de belangen van de burger juist een
aanwijzing vormen, dat privaatrechtelijke regels die een ruimer bereik
hebben of die krachtiger in de belangen van de burgers ingrijpen niet
toelaatbaar zijn.
42. Een volgende factor die gewicht in de schaal legt is deze, dat een
privaatrechtelijk sanctiestelsel zoals dat van SKV niet los gezien kan
worden van de publiekrechtelijke (machts)middelen waar SKV dankzij de
banden die zij met het PVV en het PvV onderhoudt, over kan beschikken.
Uit de dossierstukken blijkt niet alleen dat SKV belast is met de
bewaking van de relevante verordeningen van de betreffende PBO's en
dat zij uit dien hoofde een aantal vérstrekkende controlebevoegdheden
toebedeeld heeft gekregen, maar dat SKV in bestuurlijk en ook
administratief opzicht nauwe banden met de PBO's heeft (over deze twee
aspecten hebben c.s. een aanzienlijk aantal stellingen naar
voren gebracht(35)) én dat SKV financieel in overwegende mate op door
de PBO's verstrekte middelen steunt(36). Het ligt in de rede dat het
deze positie is die SKV in staat stelt, een privaatrechtelijk
sanctiestelsel op te zetten en te handhaven; en het ligt in de rede
dat een "gewone" deelnemer aan het rechtsverkeer die niet over zulke
middelen kan beschikken, daar niet toe in staat zou zijn. Dat plaatst
de kwalificatie van de door SKV tot stand gebrachte regels als een
"louter binnen de kring van aangeslotenen geldende interne regel"(37)
in een wat ander daglicht. Het geeft ook een nader accent aan de in
alinea's 32 t/m 34 onderzochte factor, te weten dat een regeling als
de onderhavige, althans als die effectief wil zijn, een gerede kans
loopt, strijdig te zijn met toepasselijke normen van
mededingingsrecht: (ook) de mate van vrijheid die de desbetreffende
ondernemers hebben om zich in de concurrentie ten opzichte van het
door SKV beheerde systeem "vrij" op te stellen wordt hierdoor immers
nadelig beïnvloed.
43. Het beperken van de bevoegdheid om verordenende prerogatieven te
delegeren - zoals art. 95 WBO dat doet; en het verbieden van
sanctionering van economische delicten langs andere wegen - zoals art.
5 WED doet; dat alles verliest goede zin als het geoorloofd zou zijn
om te kiezen voor de oplossing van een privaatrechtelijk georganiseerd
lichaam, dat via een privaatrechtelijk sanctiestelsel waaraan de
rechtsgenoten zich niet (gemakkelijk) kunnen onttrekken, andere en
verdergaande regels kan opleggen dan bij wege van publiekrechtelijke
verordening is gebeurd, en andere en beduidend krachtigere sancties
kan effectueren dan langs de weg van de WED (en trouwens ook langs de
weg van het tuchtrecht, verondersteld dat voor die weg gekozen zou
zijn) verwacht mag worden - van de zo-even in alinea's 40 en 41
aangestipte factoren weegt deze, denk ik, het zwaarst. Maar die factor
krijgt door de in alinea 42 geschetste omstandigheden een nader
accent.
44. Bij HR 8 juli 1991, NJ 1991, 691 m.nt. MS, rov. 3.3 is intussen
aangenomen dat toepassing, door de overheid, van privaatrechtelijke
regels (in overeenkomsten terzake van gronduitgifte) die aanmerkelijk
verder gingen dan met toepassing van de Wet op de Ruimtelijke Ordening
mogelijk was en die wèl op het publieke belang van een verantwoord en
doelmatig gebruik van grond waren toegesneden, niet als een
ontoelaatbare doorkruising van de publiekrechtelijke regels voor de
ruimtelijke ordening mocht worden aangemerkt. Ook in dat geval deden
zich de in alinea 27 hiervóór aangestipte bezwaren voor: door
privaatrechtelijke beperkingen te bedingen ging de overheid voorbij
aan de waarborgen die de publiekrechtelijke weg voor totstandkoming
van regels inzake de ruimtelijke ordening biedt; en de
privaatrechtelijke beperkingen gingen verder dan de publiekrechtelijke
regels die op het geval van toepassing waren. Is er dan aanleiding om
in het vandaag te beoordelen geval anders te beslissen dan in het hier
ter vergelijking onderzochte geval?
45. Ik denk dus dat die aanleiding er inderdaad is.
Daarbij wijs ik er op dat in het arrest van 8 juli 1991 is vastgesteld
dat de Wet op de Ruimtelijke Ordening geen uitdrukkelijke aanwijzing
bevat die licht werpt op de vraag of de te beoordelen praktijk
geoorloofd was; dat die praktijk reeds algemeen gebruikelijk was toen
die wet tot stand kwam, en ook in de loop der jaren, waarin deze wet
bij herhaling werd gewijzigd, gebruikelijk is gebleven. Hoewel tegen
die praktijk wel bedenkingen waren ingebracht had de wetgever nooit
aanleiding gezien om zich over de toelaatbaarheid daarvan uit te
laten. Daaraan verbond de Hoge Raad de conclusie dat de Wet RO niet
aan deze praktijk in de weg staat. Bovendien, voegde de Hoge Raad toe,
zou een oordeel waardoor een gedurende vele jaren op aanzienlijke
schaal toegepaste praktijk ontoelaatbaar werd verklaard, op grote
bezwaren stuiten.
46. In de onderhavige zaak geldt in zoverre hetzelfde, dat de
wettelijke regelingen waarop c.s. een beroep doen geen
expliciete aanwijzing voor of tegen de geoorloofdheid van de in dit
geval te onderzoeken praktijk inhouden - ware dat anders, dan zou het
antwoord op de voorliggende vraag allicht daardoor worden bepaald.
Het is in de onderhavige zaak echter niet zo dat het systeem van SKV
aansluit bij een al sedert lange tijd aanvaarde praktijk, waarover de
wetgever, hoewel daarvan op de hoogte, nooit een uitspraak heeft
gedaan. Mij is althans niets bekend van een eerder bestaande en in de
loop der jaren algemeen geaccepteerde praktijk die zich goed met het
thans door SKV opgezette systeem laat vergelijken. Daar komt bij dat
het hierna nog te noemen wetsontwerp 27 025 betreffende een nieuwe
regeling voor de tuchtrechtspraak in het kader van PBO's moeilijk te
rijmen is met de gedachte dat de wetgever ruimte zou willen laten voor
privaatrechtelijke handhavingssystemen om (materieel) dezelfde
doelstellingen te bevorderen.
De bezwaren die verbonden zijn aan het feit dat een decennia lang op
grote schaal toegepaste praktijk opeens ontoelaatbaar wordt verklaard,
leggen hier dus (ook) niet het gewicht in de schaal dat zij in de in
HR 8 juli 1991 beoordeelde zaak wel hadden.
47. Daarbij komt verder dat, zoals hoger al aangestipt, de WBO wel de
nodige aanwijzingen bevat - met name in de art. 93 en 95 - dat er
grenzen worden gesteld aan de mogelijkheden om met privaatrechtelijke
handhavingssystemen de beperkingen die de wet aan het
publiekrechtelijke systeem verbindt, te omzeilen; en dat ook de regel
uit de WED waarop c.s. zich beroepen een aanwijzing oplevert
dat de wetgever privaatrechtelijke handhavingssystemen die, hoewel
gericht op belangen die geheel of grotendeels met door de WED
beschermde belangen samenvallen, aan het handhavingssysteem van die
wet voorbijgaan, niet als toelaatbaar beoordeelt.
48. In het onderhavige geval heeft men een privaatrechtelijk stelsel
opgezet ter behartiging van een doel dat alle steun en sympathie
verdient - vandaar dat het probleem zich zo zeer als dilemma aandient.
Bij de beoordeling van de toelaatbaarheid van privaatrechtelijke
behartiging van publiekrechtelijke belangen is dit overigens meestal
aan de orde: de publieke belangen die overheden met privaatrechtelijke
middelen nastreven zijn, zoals voor de hand ligt, meestal zowel
loffelijk als zwaarwegend (vandaar dat men er zo mee begaan is, die
belangen te behartigen).
Maar het doel heiligt de middelen nu eenmaal - meestal - niet; en in
de hier besproken context lijken de middelen mij inderdaad
onaanvaardbaar. De norm die in de in voetnoot 18 aangehaalde
rechtspraak tot uitdrukking komt, is in dit geval veronachtzaamd.
49. Uit regels als die van art. 95 WBO, art. 105 WBO en art. 5 WED
blijkt, volgens mij - al is dat dan niet expliciet tot uitdrukking
gebracht - dat de wetgever een kader heeft willen scheppen waarbinnen
de rechtsgenoten met regelgeving van PBO's en met maatregelen ter
handhaving van die regelgeving geconfronteerd kunnen worden.
Het is daarbij vermoedelijk niet zo, dat dat kader als uitputtend
bedoeld is, en dat daarom iedere maatregel die niet in dat kader past
als ongeoorloofd moet worden aangemerkt; maar ik denk dat een stelsel
van ingrijpende, privaatrechtelijk vormgegeven regels, gecombineerd
met forse privaatrechtelijke sancties, dat geheel buiten het door de
wetgever neergelegde kader om gaat; dat er, naar redelijkerwijs mag
worden aangenomen, op is ingericht om het maximale aantal betrokkenen
te omvatten; en dat, indien geoorloofd, zou meebrengen dat PBO's de in
het wettelijke kader tot uitdrukking komende restricties min of meer
naar believen zouden kunnen negeren, een te ver gaande doorkruising
van het publiekrechtelijke stelsel oplevert om nog als aanvaardbaar te
kunnen worden aangemerkt(38),(39).
Nogmaals: feitelijke grondslag
50. Uit het bestreden arrest blijken de volgende feiten, of kunnen de
volgende feiten worden opgemaakt:
- Er is sprake van verstrengeling van SKV met het PVV en het PvV. SKV
treedt als verlengde arm van die productschappen op en is als zodanig
zelf als een administratief orgaan te beschouwen (rov. 5.3)(40).
- Alleen bij SKV aangesloten kalverhouders kunnen (van SKV)
kwaliteitscertificaten krijgen die nodig zijn om kalveren zonder
ontheffing ter slacht bij aangesloten slachterijen te mogen aanbieden.
Aangeslotenen moeten bij het aanbieden van kalveren dergelijke
certificaten gebruiken. Dit berust - mede - op art. 11 en art. 14 van
het (privaatrechtelijke) CSR. Aan dat CSR zijn aangeslotenen uit
hoofde van de aansluitovereenkomst gebonden (rov. 2.2, 2.3 en 6.1).
- Alle kalverslachters zijn bij SKV aangesloten. Aan deze slachters is
het (op grond van art. 14 lid 4 CSR) verboden om zonder ontheffing
kalveren die zonder certificaat worden aangeboden, te slachten (rov.
6.1).
- Aan overtreding van de in de vorige subalinea's bedoelde
verplichtingen kunnen (door SKV) aanzienlijke boetesancties worden
verbonden, waarbij in een privaatrechtelijke geschillenregeling is
voorzien (rov. 2.2).
- Het is voor niet-aangesloten kalverhouders lastiger en mogelijk ook
kostbaarder om kalveren te laten slachten, omdat daarvoor ontheffing
moet worden verleend, waarmee tijd en kosten gemoeid (kunnen) zijn.
Deze nadelen zijn niet zo groot dat een kalverhouder geen andere keuze
heeft dan aansluiting bij SKV (rov. 6.2).
51. hebben verder in de cassatiedagvaarding in onderdeel B.1
sub a, aangevoerd dat van hun kant zou zijn gesteld dat SKV, het PVV
en het PvV (ook) met het (privaatrechtelijke) hoofdstuk IV van het CSR
(waarin o.a. de hiervóór genoemde art. 11, 14 en 19 voorkomen), de aan
het PVV en het PvV krachtens de WBO toevertrouwde belangen beogen te
behartigen, te weten het tegengaan van het gebruik van wat ik
"verboden stoffen" heb genoemd.
In dit opzicht geldt, dat ik de aangehaalde stellingen van
c.s. minder specifiek en eenduidig vind dan het middel kennelijk wil.
Maar het hof heeft in rov. 7.2 vastgesteld dat art. 19 CSR - als
gezegd: onderdeel uitmakend van het "privaatrechtelijke" gedeelte van
het CSR - beoogt te bevorderen dat aangeslotenen geen kalfsvlees met
verboden stoffen produceren. Bovendien is van de kant van SKV niets
aangevoerd dat ertoe strekt dat zij, SKV, met de invoering en
handhaving van de in geding zijnde regels - in het bijzonder het
privaatrechtelijke gedeelte van het CSR en het Geschillenreglement SKV
1991 - iets anders heeft beoogd dan de zojuist genoemde belangen, meer
in het bijzonder het belang van (betere) handhaving van het verbod op
het gebruik van verboden stoffen (zie ook het in voetnoot 26
opgemerkte).
Daarom denk ik dat het in cassatie geoorloofd is om dit gegeven in de
beoordeling te betrekken: het hof moest, op zijn minst, bij de
beoordeling van de zaak rekening houden met de mogelijkheid dat de
feiten zo lagen als hier wordt gesteld (en ook het hof heeft niet
vastgesteld dat SKV met de in geding zijnde maatregelen andere
belangen dan dit belang nastreefde).
De klachten van het middel
52. Aan de hand van de hiervóór gegeven beschouwingen zal reeds
duidelijk zijn geworden dat ik meen dat het middel in - vooral -
onderdeel B.1 sub c er met recht over klaagt dat het
privaatrechtelijke stelsel waarover de partijen in deze zaak strijden,
een ongeoorloofde doorkruising oplevert van de publiekrechtelijke
kaders waarbinnen het PVV en het PvV functioneren. Dat oordeel berust
op de in alinea 49 hiervóór in samenvatting weergegeven opvatting over
de ruimte die voor PBO's bestaat bij het opzetten van "flankerend"
privaatrechtelijk vormgegeven beleid. Gegeven de zojuist in alinea's
50 en 51 aangeduide feiten (waarop het middel een beroep doet, en die
inderdaad als feitelijke grondslag kunnen dienen) moeten de
privaatrechtelijke regels die SKV - als "verlengstuk" van de PBO's (en
in dat verband o.a. ondersteund met middelen en bevoegdheden die zij
aan de PBO's ontleent) - tot stand heeft gebracht, worden beschouwd
als equivalenten van de regels die de PBO's bij verordening zouden
kunnen (en volgens mij dus: zouden behoren te) geven, versterkt met
sancties die ertoe strekken, de betreffende regels krachtiger en
efficiënter te handhaven dan met toepassing van de beschikbare
publiekrechtelijke middelen te bereiken is.
Hoewel privaatrechtelijke rechtsverhoudingen die een dergelijk doel
hebben of die dergelijke middelen toepassen niet altijd ongeoorloofd
zijn, is hier sprake van een zodanige doorkruising - ik zou eerder
spreken van "uitholling" - van het publiekrechtelijke systeem van
regelgeving en sanctionering dat in verband met PBO's tot stand is
gebracht, dat ik dat als ontoelaatbaar beoordeel.
53. Daaraan staat niet in de weg dat het hof heeft vastgesteld dat het
niet zo is dat een deelnemer aan de betreffende markt geen andere
keuze heeft dan zich bij SKV aan te sluiten (zie alinea 50 hiervóór,
vijfde "gedachtestreepje"). Er is, denk ik, sprake van "doorkruising"
van - kort gezegd - het PBO-stelsel, als een daarnaast opgezet stelsel
van privaatrechtelijke regels en sancties wordt verwezenlijkt dat
geheel of voor het overwegende deel op realisatie van door de PBO
nagestreefde publieke belangen gericht is; dat in belangrijke mate met
van de PBO verkregen middelen en bevoegdheden ondersteund wordt; en
dat van dien aard is, dat het tot doel of effect heeft dat zo veel
mogelijk van de betrokkenen zich zullen aansluiten(41).
Dan is het immers zo dat de PBO met de haar ten dienste gestelde
middelen - met inbegrip van haar privaatrechtelijke "verlengde arm",
die echter mede met "publieke" middelen en bevoegdheden daartoe in
staat wordt gesteld - bevordert dat aan zoveel mogelijk van haar
"onderdanen" een met sancties bedreigd gedrag wordt opgelegd, waarmee
(alleen of vooral) het publieke belang gediend wordt, dat de PBO
nastreeft. Dat lijkt mij in het algemeen (zoals al aangestipt zijn
uitzonderingen wel denkbaar) niet toelaatbaar; en daarvoor is het niet
nodig dat het systeem zó stringent is dat de betrokkenen geen andere
keuze hebben. De grens van het toelaatbare is niet pas dan
overschreden, als de regeling die vergaande mate van dwingendheid
vertoont.
54. Het middel klaagt er - in onderdeel B.1 sub e - verder over dat de
privaatrechtelijke regeling waarvan SKV in deze zaak de rechtsgevolgen
tegen c.s. inroept, onverenigbaar zou zijn met vijf t.a.p
aangehaalde Europese richtlijnen en (of: of) met de Landbouwwet, de
Vleeskeuringswet, de Diergeneesmiddelenwet en de Veewet.
Het middel geeft niet duidelijk aan, in welk opzicht de aangevochten
privaatrechtelijke regeling met (een of meer) van de genoemde stukken
wetgeving in strijd zouden zijn. Ik meen dat het in dit opzicht niet
voldoet aan de in art. 407 lid 2 Rv tot uitdrukking komende norm. Het
is strijdig met de door dit wetsartikel aangegeven bedoeling - en het
is daarnaast ondoenlijk - om van regelgeving waarin enkele honderden
bepalingen voorkomen, na te gaan of zich daaronder misschien
bepalingen bevinden die ertoe strekken - of die zo kunnen worden
uitgelegd - dat de regels die c.s. aanvechten daarmee in enig
opzicht onverenigbaar (kunnen) zijn. Nog daargelaten of een dergelijk
monnikenwerk van rechterlijke autoriteiten mag worden verlangd - maar
rechterlijke autoriteiten moeten binnen vrij ruime marges aanvaarden
dat men ze met lastige problemen benadert - c.s. mogen niet
van hun processuele wederpartij verlangen dat die zich tegen een
dergelijk "hagelschot" van niet nader geconcretiseerde verwijten
teweer stelt. Daar verzetten de regels van "fair trial" en hun meer
huiselijke Hollandse pendant, de goede procesorde, zich tegen.
55. Het zojuist gezegde wordt nog geaccentueerd door het feit dat
c.s. ook in de feitelijke instanties - waar zij argumenten van
dezelfde strekking hebben verdedigd - slechts in grote lijnen hebben
aangegeven hoe deze argumenten moeten worden begrepen, en welke
gedachtegang daaraan ten grondslag ligt.
Ten overvloede gelde dat mij uit geen van de genoemde wettelijke
regelingen bepalingen bekend zijn die met het thans in geding zijnde
privaatrechtelijke (sanctie)stelsel in botsing zouden komen.
De Europeesrechtelijke regelingen die c.s. noemen, verplichten
de lidstaten om passende maatregelen te nemen, maar ingevolge het
EG-Verdrag zelf hebben de lidstaten een ruime mate van vrijheid bij de
keuze van de maatregelen die zij daarvoor willen treffen(42). (Dat is
begrijpelijk, omdat de wetgeving en de gebruiken binnen de lidstaten
in dit opzicht een beeld van kaleidoscopische onderlinge verschillen
vertonen.). Ik heb in de aangehaalde EG-regelingen geen regels
aangetroffen waarvan blijkt dat die niet correct in de Nederlandse
regelgeving zijn geïmplementeerd.
De Nederlandse wetgeving die c.s. in dit verband hebben
aangehaald houdt zich weliswaar, evenals de regelingen waarom het in
deze zaak gaat, (mede) bezig met aspecten van de kwaliteit van
(producten van) landbouw en veeteelt; maar die wetgeving strekt er
niet toe, PBO's te beknotten in de mogelijkheid om aanvullende
kwaliteitsregels tot stand te brengen op gebieden waarin de
betreffende wetten niet voorzien, of om bij de controle op zulke
regels van de hulp van derden, inclusief privaatrechtelijke
rechtspersonen, gerbuik te maken. c.s. hebben geen uit (of
krachtens) de bedoelde wetten gegeven regels aangewezen die wèl
voorzien in de materie waar het in deze zaak om gaat - het gebruik van
verboden stoffen bij het voederen van kalveren en de controle daarop.
Mij zijn ook overigens geen regels van die strekking bekend.
Daarom meen ik dat dit argument uit middelonderdeel B goede grond
mist.
56. In aansluiting op het zojuist besprokene is op te merken dat ook
niet valt in te zien waarom de door de PBO's tot stand gebrachte
verordeningen onverbindend zouden zijn, (ook) voorzover die
(controle)bevoegdheden aan SKV toekennen, of daarvoor een basis
bieden(43). Aan c.s. kan worden toegegeven dat het
privaatrechtelijke sanctiestelsel van SKV er mede - zij het slechts
zijdelings - op berust dat de bedoelde verordeningen de ruimte bieden
om aan SKV ruime controlebevoegdheden te verlenen, en dat die
verordeningen bepaalde regels geven met betrekking tot het gebruik van
de kwaliteitscertificaten die in het sanctiesysteem van SKV een
centrale rol spelen. De publiekrechtelijke regels die in dit verband
zijn gegeven, en ook de publiekrechtelijke sancties die daaraan zijn
verbonden, zijn echter geheel in overeenstemming met de wettelijke
regelingen die (in het bijzonder) op de handhaving van PBO-maatregelen
betrekking hebben, waaronder de WBO, de WED en de WTBO. Op dat deel
van de betreffende regels valt dan ook uit een oogpunt van regelgeving
en van scheiding van publiek- en privaatrechtelijke
(handhavings)middelen niets aan te merken. De hoger als ontoelaatbaar
beoordeelde doorkruising begint pas daar, waar in het verlengde van
(en ook, tot op zekere hoogte, met ruggesteun van) de
publiekrechtelijke regelingen, een privaatrechtelijk stelsel van
regels is gemaakt dat de met de publiekrechtelijke regelingen
verbonden grenzen en waarborgen miskent, en daardoor het door het
publiekrecht beoogde systeem uitholt.
Dat leidt er niet toe dat ook het publiekrechtelijke deel van de
betreffende regels als onverbindend of anderszins ontoelaatbaar zou
mogen worden aangemerkt - integendeel. Dat (publiekrechtelijke)
gedeelte van de betreffende regels voldoet geheel aan het wettelijk
systeem.
57. Het middel - onderdeel B.1 sub d en onderdeel B.2 sub d en g -
klaagt verder over de verwerping, door het hof, van het betoog dat
c.s. onder ontoelaatbare druk zouden hebben toegestemd in
aansluiting bij SKV. (Ook) hier geldt echter dat dit argument in
cassatie maar summier wordt onderbouwd (en dat er ook in de stellingen
van c.s. in de feitelijke instanties niet heel veel feitelijke
steun voor is te vinden). Wat c.s. in dit verband hebben
aangevoerd is bovendien door het hof onderzocht, en voor het
belangrijkste deel ongegrond bevonden.
Het hof heeft immers - in rov. 6.2. - vaststellingen gedaan die erop
neerkomen dat het niet zo is dat een kalverhouder in feite geen andere
keuze heeft dan aansluiting bij SKV, en dat de nadelen verbonden aan
het zich niet aansluiten van bescheiden omvang en gewicht zijn. In het
licht van die vaststellingen kon het hof zonder miskenning van de hier
geldende norm (van art. 3:44 lid 4 BW) oordelen dat c.s. niet
op onbehoorlijke wijze of met onbehoorlijke middelen tot het aangaan
van de aansluitingsovereenkomst(en) zijn bewogen. (Het enkele feit)
dat SKV een zekere druk op de betrokken rechtsgenoten zou uitoefenen
om deze tot aansluiting te bewegen (om de in de alinea's 29 - 31
hiervóór besproken redenen lijkt het mij geoorloofd om rekening te
houden met de mogelijkheid dat daarvan sprake is geweest), betekent
niet zonder meer dat die betrokkenen een beroep op art. 3:44 BW kunnen
doen. Ware dat anders, dan zou een niet onaanzienlijk deel van de
overeenkomsten die in het maatschappelijk verkeer tot stand komen aan
vernietiging wegens "uitoefenen van druk" blootstaan.
Het gaat erom of er van zodanige druk, en van aanwending van zodanige
middelen sprake is geweest dat dit SKV ervan had moeten weerhouden,
overeenkomsten met de daardoor "geïmponeerde" marktdeelnemers te
sluiten. Dat het hof tot de slotsom is gekomen dat de stellingen van
c.s. onvoldoende steun opleveren om dat oordeel te kunnen
dragen, is goed te begrijpen en is, als gezegd, niet met de in art.
3:44 BW tot uitdrukking komende norm in strijd.
58. c.s. beroepen zich in dit verband ook op de (door hen
gestelde) omstandigheid dat het beleid van SKV (of van de PBO's, in
dit verband werkend door middel van hun "verlengstuk" SKV) een
ongeoorloofde beïnvloeding van de mededinging zou opleveren.
Hiervóór is ter sprake geweest dat de mogelijke gevolgen van het
bedoelde beleid voor de mededinging (enig) gewicht in de schaal kunnen
leggen bij de beoordeling of het hier aan de orde zijnde
privaatrechtelijke sanctiestelsel een ongeoorloofde "doorkruising" van
door het publiekrecht gegeven regels en handhavingsinstrumenten
oplevert. Naar zijn aard loopt een sanctiestelsel als het onderhavige
immers een aanzienlijke kans dat het mededingingsrechtelijke bezwaren
ontmoet. Daarmee mag - zo heb ik verdedigd - bij de abstracte
beoordeling van de verenigbaarheid van dergelijke stelsels met het
publiekrechtelijke systeem waarin PBO's zijn "ingebed", wel rekening
worden gehouden.
Dat er in dit geval in concreto sprake zou zijn van een ongeoorloofde
ingreep in de "gezonde" mededinging heeft het hof klaarblijkelijk niet
aannemelijk geoordeeld. Omdat de nadere feitelijke onderbouwing van
het onderhavige argument weinig gedetailleerd is geweest, ontbreken
aanknopingspunten om in cassatie te kunnen onderzoeken of het hof
hierbij een juiste maatstaf heeft aangelegd. Dat keert zich tegen
c.s.: het is namelijk aan hun om ingang te doen vinden dat het
hof in dit opzicht wèl van een onjuiste maatstaf is uitgegaan. Dat
blijkt dus niet; en gegeven de sobere onderbouwing van het onderhavige
argument in de feitelijke instanties is er ook geen grond voor de
klacht dat het hof de beoordeling daarvan nader had moeten motiveren -
al was het maar omdat ik niet zou weten wat daar, tegen deze
achtergrond, méér over had kunnen worden gezegd.
59. Dat leidt ertoe dat ik de argumenten van onderdeel B.1 van het
middel sub a, b en c en van onderdeel B.2 sub b (slot), sub c
(gedeeltelijk), sub e en f als gegrond aanmerk, maar de overige
argumenten van onderdeel B niet.
60. Blijft te bespreken onderdeel A van het middel. Dat strekt ertoe
dat de in deze zaak door SKV genomen (en door de geschillencommissie
intact gelaten) sanctiebesluiten moeten worden aangemerkt als
beschikkingen van een bestuursorgaan, en dus als besluiten waartegen
op de voet van de Awb had moeten worden opgekomen. Volgens het middel
had het hof dit gegeven - waaraan in de feitelijke instanties verder
geen aandacht gewijd is - ambtshalve onder ogen moeten zien en zijn
beslissing daarover ook deugdelijk moeten motiveren.
Over de laatste klacht meen ik kort te kunnen zijn: als de aan het hof
voorgelegde feiten de ruimte bieden om de betreffende beslissingen
niet als besluiten van een bestuursorgaan aan te merken, had het hof
de vrijheid om daarvan uit te gaan, en behoefde het hof dat niet nader
te motiveren, gezien het algehele stilzwijgen dat de partijen daarover
in acht hadden genomen.
61. Het middel lijkt ervan uit te gaan dat de onderhavige klacht,
indien gegrond, meebrengt dat voor alle door c.s. ingestelde
vorderingen geldt, dat die niet bij de burgerlijke rechter maar bij de
bestuursrechter "thuis horen"; maar ik denk dat die gedachte in elk
geval niet juist is.
De vorderingen van strekten er toe dat van een aantal
maatregelen van (lagere) regelgeving voor recht zou worden verklaard
dat die onverbindend waren; dat de aansluitingsovereenkomsten met SKV
zouden worden vernietigd, èn dat de sanctiebesluiten en de
beslissingen daarover van de geschillencommissie zouden worden
vernietigd.
Van de laatstgenoemde besluiten valt te verdedigen dat het om
beslissingen van een bestuursorgaan gaat. De overige vorderingen van
c.s. betreffen echter gegevens die in geen geval als besluiten
van een bestuursorgaan kunnen worden aangemerkt. Dergelijke gegevens
kunnen niet aan de bestuursrechter worden voorgelegd, anders dan in de
vorm van bezwaar/beroep tegen een beschikking van het betreffende
bestuursorgaan. Voor een verklaring voor recht met betrekking tot
algemeen verbindende voorschriften (zoals de aangevochten
verordeningen) en voor de vernietiging van een (privaatrechtelijke)
rechtshandeling (zoals de aansluitovereenkomsten) staat de weg naar de
bestuursrechter niet open(44). Daarvoor blijft de betrokkene
aangewezen op de rechter die overblijft als de wet geen andere rechter
aanwijst: de burgerlijke rechter. In dat opzicht levert het argument
van middelonderdeel A ook bij gegrondbevinding geen reden op voor
vernietiging van de beslissing(en) van het hof.
62. Voor de vraag of de besluiten van SKV (en van de
geschillencommissie) beschikkingen opleveren waartegen langs
bestuursrechtelijke weg kan worden opgekomen, lijkt mij beslissend of
SKV in de hoedanigheid waarin zij deze besluiten heeft genomen moet
worden aangemerkt als een van de in art. 1:1 lid 1 sub b van de Awb
bedoelde "andere" personen of colleges, met enig openbaar gezag
bekleed.
Ik zou menen dat die vraag negatief moet worden beantwoord (en dus:
dat SKV niet een met enig openbaar gezag bekleed persoon/college is,
althans: als het gaat om de sancties waartegen c.s. in deze
zaak bezwaar maken).
Het middel stelt in dit verband (in onderdeel A sub 4) dat het feit
dat de betreffende besluiten (in mijn parafrase) een ongeoorloofde
toepassing van privaatrechtelijke handhavingsmiddelen in een
publiekrechtelijke context opleveren, (nog) niet meebrengt dat het
niet meer om publiekrechtelijke besluiten (gebaseerd op enig "openbaar
gezag" waarmee SKV zou zijn bekleed) zou gaan. Ik denk dat het precies
omgekeerd is: het feit dat het privaatrechtelijke handhavingsstelsel
van SKV niet spoort met het publiekrechtelijke kader waarin handhaving
van regelingen als de onderhavige is "ingebed", doet er niet aan af
dat het om privaatrechtelijk handelen gaat, en dat daaraan niet ten
grondslag ligt dat SKV, als het om dit handelen gaat, met enig
openbaar gezag bekleed is.
63. In deze zaak gaat het niet om een naar privaatrecht georganiseerde
instelling - SKV - waaraan formeel of informeel de bevoegdheid is
toegekend om beslissingen die aan de overheid toekomen, tot stand te
brengen (en die in zoverre moet worden aangemerkt als "met enig
openbaar gezag bekleed"). SKV heeft zichzelf, met instemming en steun
van de betrokken overheidsinstellingen, een systeem van
privaatrechtelijke bevoegdheden aangemeten waaraan geen "openbaar
gezag" ten grondslag ligt. Dat geval is niet op één lijn te stellen
met gevallen waarin privaatrechtelijke lichamen bevoegdelijk aan de
overheid voorbehouden prerogatieven uitoefenen, zoals het verlenen van
(publiekrechtelijke) toestemming (dwz: vergunning), het beslissen over
een publiekrechtelijk vereiste keuring of toets (van autokeuring tot
diplomaverlening), of het toekennen van een door de overheid ter
beschikking gestelde faciliteit (een subsidie, een aanstelling als
keurings-, erkennings- of examinerende instantie, een toelating als
instelling in het onderwijs- of woonruimtevoorzieningsbestel, etc.).
64. Hier gaat het er juist om dat SKV langs privaatrechtelijke weg
regels handhaaft en in verband daarmee sancties oplegt, terwijl er
geen publiekrechtelijke weg beschikbaar is waarmee hetzelfde (althans:
even doeltreffend en efficiënt) kan worden bereikt. Dat kan worden
gekwalificeerd - en wordt door mij ook gekwalificeerd - als
doorkruising of omzeiling van de beperkingen en waarborgen die de
publiekrechtelijke regelgeving in dit opzicht met zich meebrengt -
maar het levert niet op dat het privaatrechtelijke systeem dat men in
het leven heeft geroepen, alsnog de trekken van een op openbaar gezag
gebaseerd systeem krijgt. Integendeel, het feit dat er geen legitieme
grondslag van openbaar gezag voor het systeem valt aan te wijzen, is
een van de voornaamste redenen waarom het systeem als ontoelaatbaar
moet worden aangemerkt. Maar daarmee is tevens gegeven dat het systeem
als louter privaatrechtelijk moet worden aangemerkt, en dat geschillen
daaromtrent dus ook alleen in het privaatrechtelijke systeem van
rechtsbescherming thuishoren.
65. Daarmee kom ik tot de bevinding dat onderdeel A van het middel
ongegrond is. Van onderdeel B acht ik daarentegen de zojuist in alinea
59 genoemde onderdelen gegrond. Onderdeel C bevat, zoals al gezegd,
geen zelfstandige klachten.
66. Wanneer de Hoge Raad mijn in het voorafgaande weergegeven
beschouwingen voor juist zou houden is het, denk ik, zo dat de zaak
zich leent voor afdoening in cassatie. Die beschouwingen leiden er
immers toe dat over de vorderingen van c.s. kan worden
geoordeeld als volgt:
- De vorderingen strekkend tot verklaringen voor recht dat een aantal
door of vanwege het PVV en het PvV gegeven verordeningen onverbindend
zijn (Memorie van Grieven, petitum sub 1), zijn ongegrond, en moeten
dus worden afgewezen.
- De vorderingen strekkend tot vernietiging van de
aansluitingsovereenkomsten en van de in het kader van die
overeenkomsten genomen sanctiebesluiten van SKV en van de
geschillencommissie (Memorie van Grieven, petitum sub 2, 3 en 4) zijn
toewijsbaar, uitgaande van de hoger verdedigde opvatting dat de
privaatrechtelijke weg die in dit verband gevolgd is, een
ontoelaatbare doorkruising van publiekrechtelijke regels en/of
waarborgen oplevert(45).
- De vordering tot vergoeding van in verband met de
handhavingsmaatregelen van SKV gemaakte kosten is toewijsbaar, nu SKV
die vordering slechts heeft bestreden met het (door mij als
ondeugdelijk aangemerkte) argument dat de door haar nagestreefde
privaatrechtelijke handhaving via sanctiebesluiten geoorloofd is.
- De vorderingen in reconventie, die geheel berusten op de grondslag
dat de privaatrechtelijke bevoegdheden van SKV ten onrechte door
c.s. worden aangevochten, zijn niet toewijsbaar als men ervan
uitgaat dat die bevoegdheden wèl met recht worden aangevochten. Die
vorderingen moeten dus, met vernietiging van de daarover eerder
gegeven beslissingen, worden afgewezen.
67. (Behalve met de mogelijkheid dat de Hoge Raad de hiervóór op het
thema "doorkruising" verdedigde gedachtegang zal afwijzen), houd ik
rekening met de (subsidiaire) mogelijkheid dat de feiten waarvan in
cassatie moet worden uitgegaan als onvoldoende duidelijk c.q. als nog
niet voldoende onderzocht kunnen worden aangemerkt, bijvoorbeeld omdat
het daarbij voor een (bescheiden) deel om slechts
veronderstellenderwijs voor juist gehouden feiten gaat. Als de zaak zo
wordt beoordeeld, zou verwijzing met het oog op nader onderzoek van de
betreffende feiten in de rede liggen.
Conclusie
Ik meen dat het in cassatie bestreden arrest zou moeten worden
vernietigd, met verdere beslissingen zoals in alinea 66 hiervóór
aangegeven.
De Procureur-Generaal bij de
Hoge Raad der Nederlanden
1 Het hof spelt de naam van de stichting met "kalveren" in het
meervoud, maar voorzover uit het dossier valt op te maken is de juiste
spelling zoals hier aangegeven.
2 Blijkens de stukken gaat het om stoffen met hormonale werking en
stoffen met sympathico mimetische werking. Ik zal niet trachten te
verhelen dat ik niet precies weet welke stoffen er achter deze
aanduidingen schuilgaan. Ik zal voortaan gemakshalve spreken van
"verboden stoffen".
3 Dit valt onder meer op te maken uit de brief van de Staatssecretaris
van LNV van 27 juni 1991 aan de voorzitter van de Tweede Kamer,
gepubliceerd in de Kamerstukken II 1990 - 1991 21 800 XIV nr. 45.
4 De tekst is overgelegd als productie 2 bij de conclusie van eis.
5 Daarmee wordt bedoeld een onderneming die met SKV een
aansluitingsovereenkomst heeft gesloten zoals in alinea 2 hiervóór
aangegeven.
6 Het CSR is als productie 5 bij de conclusie van eis overgelegd.
7 Het Geschillenreglement SKV 1991 heb ik niet in het dossier
aangetroffen.
8 De bindende adviezen zijn o.a. in eerste aanleg als prod. 8 en 10
van de kant van c.s. overgelegd.
9 Rov. 7.2.1., p. 24 onderaan van het als prod. 8 overgelegde advies.
In het als prod. 10 overgelegde advies wordt daar in rov. 7 naar
verwezen.
10 p. 27 van de beslissing, onderaan.
11 De tekst van de aldus aangeduide verordening van het PvV is te
vinden als prod. 3 bij akte in conventie, tevens conclusie van dupliek
in reconventie in eerste aanleg.
12 Veegens - Korthals Altes - Groen, Cassatie in Burgerlijke Zaken
(1989), nr. 161 en, bijvoorbeeld, HR 16 januari 1999, NJ 1999, 284,
rov. 4.2.
13 Ik verwijs voor een voorbeeld uit vele naar HR 9 januari 1998, NJ
1998, 363 m.nt. ARB, rov. 3.3. Bloembergen wijst in het slot van zijn
annotatie bij deze beslissing wel op het bestaan van het probleem dat
ook in de onderhavige zaak aan de orde is.
14 In zijn conclusie voor HR 10 september 1999, NJ 1999, 735, nrs. 3.9
e.v. wijst A-G Spier treffend op de problemen waartoe het te
gemakkelijk aanvaarden van de leer van "doorkruising" zou leiden.
15 Dat de hier gebruikte beeldspraken inderdaad verwarring (kunnen)
veroorzaken blijkt bijvoorbeeld uit Peters, De houdbaarheid van de
doorkruisingsformule, NTB 2001, p. 241 e.v., waar wordt doorgeborduurd
op de gedachte dat "doorkruising" alleen mogelijk is als er een
alternatieve, voor doorkruising vatbare weg bestaat. Ik denk dat
daarmee te veel gewicht wordt toegekend aan de letterlijke betekenis
van uitdrukkingen die ooit als metaforen zijn geïntroduceerd.
16 In die zin bijvoorbeeld HR 9 november 1973, NJ 1974, 91 m.nt. WFP.
17 HR 18 februari 1994, NJ 1995, 718 m.nt. MS; HR 7 oktober 1994, NJ
1995, 719.
18 HR 26 januari 1990, NJ 1991, 393 m.nt. MS onder nr 394
("Windmill"), rov. 3.2; HR 9 juli 1990, NJ 1991, 394 m.nt. MS, rov.
3.2; HR 22 oktober 1993, NJ 1995, 717 m.nt. MS, rov. 3.3; beide in
voetnoot 17 al aangehaalde arresten; HR 14 oktober 1994, NJ 1995, 720
m.nt. MS, rov. 3.4. Uit de vele literatuur over deze arresten en de
daaruit op te maken leer doe ik een greep: Onrechtmatige daad (losbl.)
V.E., Scheltema, aant. 456 - 459; Verbintenissenrecht (losbl.) II, Van
Boom, aant. 98 - 102; Van Wijk - Konijnenbelt - Van Male, Hoofdstukken
van bestuursrecht (1999), p. 453 - 461; "Handhaven op niveau", rapport
van de Commissie bestuursrechtelijke en privaatrechtelijke handhaving,
(1998), p. 127 - 134; De Haan - Drupsteen - Fernhout, Bestuursrecht in
de sociale rechtsstaat deel 2 (1998), p. 138 - 141 en p. 517 - 522;
Nicolaï c.s., Bestuursrecht (1997), p. 305 - 328; Van der Veen,
Openbare Zaken, diss. 1997, p. 363 - 385; Zijlstra, Zelfstandige
bestuursorganen in een democratische rechtsstaat, diss. 1997, p. 142 -
146; Beurskens, De Hoge Raad en de twee-wegenleer, AAe Cahiers 1997,
p. 46 - 69 (zie van deze schrijver ook NTBR 1997, p. 276 e.v.); Van
Steijn, NJB 1997, p. 1883 e.v. (in het bijzonder over de verhouding
tussen de regelingen van SKV en het economisch strafrecht) .
19 Zie bijvoorbeeld Verbintenissenrecht (losbl.) II, Van Boom, p. II -
770 - 778; noot van Simon in Jurisprudentie Bestuursrecht 1997, p. 381
(nr. 4, slot); zie ook Beurskens, De Hoge Raad en de twee-wegenleer,
AAe-Cahiers 1997, p. 56 - 57 (met verdere verwijzingen).
20 De zojuist aangehaalde annotatie van Simon betreft eveneens dit
arrest.
21 Zie in die zin ook Onrechtmatige Daad (losbl.) V.E., Scheltema, p.
V.E. - 46 - 50; Verbintenissenrecht (losbl.) II, Van Boom, p. II -
769; Van der Veen, diss., p. 376 - 378; Beurskens, AAe Cahiers 1997,
p. 53.
22 Ik wil niet verhelen dat ik geen informatie in de stukken heb
aangetroffen die begrijpelijk maakt waarom de door de Staatssecretaris
genoemde praktische - of zo men wil: technische - bezwaren binnen een
systeem van privaatrechtelijke handhaving gemakkelijker te overwinnen
zouden zijn dan in een publiekrechtelijk handhavingssysteem. Als het
gebruik van verboden stoffen technisch moeilijk is vast te stellen
geldt dat, zou men zeggen, voor de controleur in een privaatrechtelijk
kader niet wezenlijk anders dan voor zijn "publiekrechtelijke"
collega. Dit gegeven verleent steun aan de hierna te verdedigen
gedachte dat het sanctie-systeem dat in het kader van SKV is opgezet,
zijn effectiviteit vooral ontleent aan (veel) strengere
(boete)sancties en een gemakkelijker handhavingsmethodiek dan langs
publiekrechtelijke weg te verwezenlijken zijn, en niet - bijvoorbeeld
- aan mogelijkheden om nauwkeuriger of "fijnmaziger" te controleren.
23 Keulen, Economisch Strafrecht (1995), p. 222 - 223; Wladimiroff
c.s., Facetten van Economisch Strafrecht (1990), p. 30 e.v. Zie ook de
Memorie van Toelichting bij het hierna nog nader ter sprake te brengen
wetsontwerp 27 025, p. 1.
24 Hoe voortvarend dat systeem bedoeld was, wordt geïllustreerd door
HR 8 november 1996, NJ 1997, 136 (SKV/Boskovee), zie i.h.b. alinea 13
van de conclusie van A-G Vranken: aanvankelijk beleed SKV onverbloemd
de opzet dat geen noemenswaardige uitzonderingen zouden worden
toegelaten op de - in privaatrechtelijke vorm gegoten - verplichting
om alleen door, resp. via aangesloten bedrijven kalveren voor de
slacht aan te leveren (wat betekende dat het om "gecertificeerde"
kalveren moest gaan - en omdat alle slachterijen inmiddels bij SKV
waren aangesloten, tevens betekende dat men zich bij SKV moest
aansluiten, wilde men kalveren voor de slacht kunnen aanleveren).
25 De al in voetnoot 3 aangehaalde brief van de Staatssecretaris wekt
sterk die indruk; zie ook alinea 3 van de conclusie van A-G Vranken
voor HR 28 februari 1997, NJ 1999, 732 m.nt. MS. Zie over het begrip
"handhavingstekort" o.a. het in voetnoot 18 hiervóór aangehaalde
rapport "Handhaven op niveau".
26 Ofschoon de naam en de statutaire doelstelling van SKV de indruk
kunnen wekken dat ook andere kwaliteitsaspecten van kalvervlees en
-veevoeder beoogd worden, komt uit de stukken van deze zaak naar voren
dat de regelingen van SKV in feite (alleen) gericht zijn op de
bestrijding van het gebruik van verboden stoffen.
27 Een duidelijk overzicht geven Nicolaï c.s., a.w. p. 315 - 316.
28 Ik verwijs opnieuw naar HR 8 november 1996, NJ 1997, 136 en naar
wat ik daarover in voetnoot 24 heb gezegd.
29 Gegevens hierover bij Ten Broeke en Gommers, Het mededingingsrecht
in de agrosector, Agrarisch Recht 2000, p. 224 v.
30 De Nederlandse Mededingingswet was immers ten tijde van de
gebeurtenissen die in deze zaak moeten worden beoordeeld nog niet in
werking getreden.
31 Zoals het geval was in de zaken beoordeeld in HR 28 februari 1997,
NJ 1999, 732 m.nt. MS en HR 10 december 1999, NJ 2000, 8.
32 Zie daarover in het bijzonder het in voetnoot 18 genoemde artikel
van Van Steijn in NJB 1997, p. 1883 e.v.
33 In latere arresten wordt verwezen naar "soortgelijke maatstaven"
als in het "Windmill"-arrest neergelegd (zie o.a. HR 14 oktober 1994,
NJ 1995, 720 m.nt. MS, rov. 3.4). Ik ga er daarom vanuit dat de hier
weergegeven maatstaven richtingbepalend zijn, maar niet
alleenzaligmakend.
34 Ik verwijs naar het in alinea's 44 e.v. nog nader te bespreken
arrest HR 8 juli 1991, NJ 1991, 691 m.nt. MS, rov. 3.3.
35 Ik verwijs bijvoorbeeld naar alinea's 3, 4, 7, 15 en 16 van de
conclusie van repliek in conventie en al. 2 van de conclusie van
dupliek in conventie. Of in (appel en in) cassatie op zodanige wijze
een beroep op de onderhavige stellingen is gedaan dat die ook in
cassatie als feitelijke grondslag kunnen dienen, valt intussen wel te
betwisten.
36 Zie voor dit gegeven bijvoorbeeld al. 17 van de conclusie van A-G
Vranken voor HR 28 februari 1997, NJ 1999, 732 m.nt. MS. Voorzover ik
heb kunnen nagaan hebben c.s. zich echter in deze zaak niet op
dit aspect van "verstrengeling" tussen SKV en de PBO's beroepen.
37 Zie de in alinea 10 hiervóór geciteerde overweging van de
geschillencommissie.
38 In de literatuur is een enkele maal opgemerkt dat van de
privaatrechtelijke middelen waarmee de overheid publieke
beleidsdoelstellingen kan nastreven, de contractueel vastgestelde
boete met (een extra marge van) terughoudendheid moet worden
beoordeeld, zie bijvoorbeeld Verbintenissenrecht (losbl.) II, Van
Boom, aant. 176; Keulen, Economisch Strafrecht, 1995, p. 220; zie ook
Nicolaï c.s., a.w., p. 316.
39 Ik word in deze mening gesterkt door het feit dat inmiddels (zoals
hiervóór al enkele malen aangestipt) een nieuwe wettelijke regeling
van de tuchtrechtspraak voor bedrijfsorganisaties wordt voorbereid,
zie wetsontwerp 27 025. Met de regels uit dit voorstel wordt onder
meer een effectievere en efficiëntere handhaving van de
PBO-regelgeving beoogd. Het voorstel gaat er klaarblijkelijk niet van
uit dat daarnaast privaatrechtelijke regelingen met stringentere
handhavingsmiddelen zouden mogen worden toegepast. Aan
privaatrechtelijke instellingen wordt (alleen) de rol van
toezichthouder/controleur toegedacht, waarbij overigens nog de
waarborg van ministeriële goedkeuring is voorzien: Memorie van
Toelichting, p. 4 en Verslag, p. 3 - 4 . Het voorstel geeft er (ook)
geen blijk van dat de ruimte voor privaatrechtelijke handhaving naar
het huidige recht als - wezenlijk - groter wordt aangemerkt.
40 In alinea 42 hiervóór heb ik een aantal gegevens genoemd waaruit de
aard en omvang van de hier bedoelde "verstrengeling" nader duidelijk
wordt. Men kan, zoals uit de daar aangegeven vindplaatsen blijkt,
betwijfelen of die gegevens op een zodanige wijze in deze procedure
zijn "ingebracht" dat die in cassatie als feitelijke grondslag kunnen
dienen; op dezelfde voet is twijfel mogelijk over de vraag of die
gegevens, op de in alinea 16 hiervóór bedoelde wijze, als
"hypothetische feitelijke grondslag" beschikbaar zijn. Dat kan wel
(enig) verschil maken voor de beoordeling van de aanvaardbaarheid van
de in dit geval ingeroepen "doorkruising".
41 Mededingingsrechtelijke bezwaren kunnen er intussen ook bij een
minder stringent opgezet systeem bestaan, zoals uit de in voetnoot 29
aangehaalde publicatie valt op te maken.
42 Zie daarover bijvoorbeeld Barents - Brinkhorst, Grondlijnen van
Europees Recht (2001), p. 168.
43 De verordeningen die c.s. aanvechten worden o.a. in
onderdeel B.1 sub f. i) van het middel opgesomd.
44 Zie bijvoorbeeld T& C AWB (Borman), 2001, p. 276 e.v.; Van Wijk -
Konijnenbelt - Van Male, a.w. p. 584 - 591; Nicolaï c.s., a.w., p. 636
e.v.
45 Voor de vraag welke civielrechtelijke gevolgen het vaststellen van
een ontoelaatbare "doorkruising" met zich meebrengt verwijs ik naar
Verbintenissenrecht (losbl.) II, Van Boom, aant. 104.1; Van der Veen,
diss., p. 379 e.v. Zie ook Vermogensrecht (losbl.), Den Tonkelaar,
art. 14, aant. 7. Mij lijkt daarbij, anders dan de rechtbank in deze
zaak in eerste aanleg oordeelde, niet van belang dat de beslissingen
van de geschillencommissie de vorm van een bindend advies hebben. Als
de rechter vaststelt dat een bindend advies gegeven is op grondslag
van een ongeoorloofde en daarom vernietigbare overeenkomst wordt
daarmee (ook) het bindend advies rechtstreeks aangetast, en komt
"marginale toetsing" van het bindend advies niet in aanmerking.