Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid

Debiteuren in de
Algemene bijstandswet
Een onderzoek naar de gemeentelijke uitvoering



Auteurs:
Dhr. drs. C.M.W. Deyl
Mw. drs. L.K. Middelhoven

R02/22, november 2002
ISSN 1383-8733
ISBN 90-5079-031-3

Inspectie Werk en Inkomen Debiteuren in de Algemene bijstandswet



Voorwoord

Sociale diensten kregen in de jaren negentig een toenemend aantal bijstandsgerechtigden in hun administratie van wie ze geld te vorderen hebben. Dit kan verschillende oorzaken hebben, de voornaamste is fraude met bijstandsuitkeringen. De totale uitstaande schuld van deze debiteuren van gemeenten steeg in de eerste helft van de jaren negentig sterk. Reden voor het Rijk om hier in wet- en regelgeving extra aandacht aan te geven, zoals in de Wet Herziening Debiteurenbeleid en de Eenmalige Opschoningsoperatie Debiteuren uit 1998. De Tweede Kamer verzocht in 1999 het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid prestatie-indicatoren op het gebied van fraudebestrijding te ontwikkelen. De totale uitstaande debiteurenschuld bedraagt per 1 januari 2001 679 miljoen euro. Deze ontwikkelingen waren voor de Inspectie Werk en Inkomen reden om onderzoek te doen naar de gemeentelijke uitvoering ten aanzien van debiteuren in de bijstand.

In deelonderzoeken heeft de inspectie zich gebogen over de ontwikkeling van het debiteuren- saldo, de werking van de Wet Herziening Debiteurenbeleid en de Eenmalige Opschonings- operatie Debiteuren, en over de ontwikkeling van de genoemde kengetallen. Tenslotte is er onderzoek gedaan naar de toepassing van regels over de beslagvrije voet: het deel van het in- komen waarop bij terugvordering geen beslag mag worden gelegd. In deze rapportage zijn de resultaten van deze onderzoeken neergelegd.

De inspectie zal de gemeentelijke uitvoering ten aanzien van debiteuren blijven volgen in haar jaarverslag.

Mr. L.H.J. Kokhuis
Inspecteur-generaal Werk en Inkomen

3 Inspectie Werk en Inkomen Debiteuren in de Algemene bijstandswet





Inhoud

Samenvatting 7


1 Inleiding 9
1.1 Doelstelling onderzoek 10
1.2 Wet- en regelgeving 10
1.3 Gegevensverzameling 11
1.4 Leeswijzer 11


2 Bevindingen 13
2.1 Debiteuren en de Wet Herziening Debiteurenbeleid 13
2.2 De Eenmalige Opschoningsactie Debiteuren 15
2.3 Kengetallen 16
2.4 Toepassing van de regels met betrekking tot de beslagvrije voet 20


3 Conclusies en oordeel 23

4 Reactie van VNG 25
Lijst van afkortingen 26

Bijlage: Wet- en regelgeving 27

Publicaties van de Inspectie Werk en Inkomen 29


5 Inspectie Werk en Inkomen Debiteuren in de Algemene bijstandswet





Samenvatting

Sociale diensten verlenen bijstand aan personen die niet zelfstandig kunnen voorzien in de noodzakelijke kosten van het eigen bestaan. Als blijkt dat ten onrechte bijstand is genoten, bij- voorbeeld doordat de sociale dienst de uitkering niet tijdig kan stoppen of doordat er fraude plaatsvindt met de bijstandsuitkering, ontstaan er vorderingen op (ex-) bijstandsgerechtigden en/of hun eventuele onderhoudsplichtigen. Zij worden dan debiteuren van de sociale dienst.

De totale uitstaande debiteurenschuld aan gemeenten is in de jaren negentig sterk gestegen, reden voor het Rijk om hier in wet- en regelgeving extra aandacht aan te geven. Zo werd in 1998 de Wet Herziening Debiteurenbeleid (WHD) ingevoerd en de Eenmalige Opschonings- operatie Debiteuren (EOD) gestart. Doel van de WHD en EOD was om gemeenten te onder- steunen in hun pogingen om een efficiënt debiteurenbeleid te voeren. Daarnaast zijn in 2000 door het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid kengetallen ontwikkeld op het gebied van fraudebestrijding om inzicht te krijgen in de terugvordering en incasso van (fraude-)schulden. Deze ontwikkelingen gaven de Inspectie Werk en Inkomen (IWI) aanleiding om nader onder- zoek te doen naar de gemeentelijke uitvoering ten aanzien van debiteuren in de bijstand.

Het onderzoek bestaat uit vier deelonderzoeken:
1 Debiteuren en de Wet Herziening Debiteurenbeleid Dit deelonderzoek heeft een drieledig doel: ten eerste om de totale uitstaande debiteuren- schuld Abw na te gaan. Ten tweede om na te gaan wat de invloed is van de WHD op de gemeentelijke uitvoering ten aanzien van debiteuren. En ten derde om na te gaan of de gemeen- ten de algemene regelgeving op het debiteurenterrein goed uitvoeren.
2 De Eenmalige Opschoningsoperatie Debiteuren Dit deelonderzoek heeft tot doel om na te gaan wat de invloed is van de EOD op de gemeente- lijke uitvoering ten aanzien van debiteuren.
3 Kengetallen Dit deelonderzoek heeft tot doel om via kengetallen op het terrein van (fraude-)debiteuren na te gaan of er verschillen zijn tussen gemeenten. Op die manier kunnen gemeenten worden onderscheiden die (ver) achterblijven op de desbetreffende terreinen, zodat op macroniveau kan worden gezien waarom prestatie-indicatoren achterblijven. Het betreft de incassoratio, de verhaalsquote, de afboekingsratio en de schuldquote.
4 Beslagvrije voet Dit laatste deelonderzoek heeft tot doel om na te gaan of gemeenten de regels omtrent de beslagvrije voet juist toepassen.

Het onderzoek is in de tweede helft van 2001 uitgevoerd door de regionale inspecteurs van de Inspectie Werk en Inkomen. Het onderzoek is uitgevoerd bij 70 gemeenten met het hoogste bedrag aan debiteuren. Deze gemeenten vertegenwoordigen samen tachtig procent van het totaalbedrag dat landelijk aan debiteuren uitstaat. De meeste resultaten uit het onderzoek geven dan ook geen representatief beeld van alle gemeenten, maar van de 70 gemeenten met het hoogste bedrag aan debiteuren met een landelijke dekking van tachtig procent van het uit- staande debiteurenbedrag.


1 De belangrijkste resultaten per deelonderzoek Onderzoek Belastingsignalen: opge-
spoorde `witte' bijstandsfraude via
koppeling van bestandsgegevens Debiteuren en de Wet Herziening Debiteurenbeleid van het Ministerie van SZW, direc- * De totale debiteurenschuld is gedurende de jaren 1993 tot en met 1995 sterk toegenomen, tie Toezicht (april 1998). Tweede
Kamer, vergaderjaar 1997-1998, namelijk van 376 naar 733 miljoen euro. Na 1995 heeft eerst een stabilisatie plaatsgevonden, 17050, nummer 206. waarna sinds de invoering van de WHD een lichte afname is opgetreden. Uit dit onderzoek Eindrapport `Nulmeting evaluatie
Wet Herziening Debiteurenbeleid' blijkt dat de totale debiteurenschuld per 1 januari 2001 679 miljoen euro bedraagt. Uit eerder van Regioplan in opdracht van het onderzoek is gebleken dat een groot deel van dit bedrag fraudeschulden betreft.1 Het ligt in de Ministerie van SZW (mei 2000,
nummer 155) rede dat het inlopen van de achterstanden in de verwerking van de belastingsignalen tot gevolg

7 Inspectie Werk en Inkomen Debiteuren in de Algemene bijstandswet



zal hebben dat de uitstaande debiteurenschuld hoger komt te liggen dan het aangegeven bedrag. Tegelijkertijd leidt de WHD tot een versoepeling van de invorderingsregels, waardoor een deel van de uitstaande schuld van debiteuren nooit tot daadwerkelijke incasso komt.
* De WHD heeft volgens de onderzochte gemeenten geleid tot een meer ordentelijk debiteuren- beheer, maar de wet heeft landelijk gezien niet geleid tot snellere en hogere incasso.
* Op basis van de bevindingen blijkt dat de onderzochte gemeenten de wet- en regelgeving op het debiteurenterrein niet altijd op een juiste manier uitvoeren. Zo worden de wet- en regelgeving op het gebied van de berekening van de wettelijke rente over betalingsachterstanden en de ver- haalswetgeving door veel onderzochte gemeenten niet nageleefd en een derde van de onder- zochte gemeenten heeft niet voldaan aan de opdracht om alle vorderingen tijdig veilig te stellen. Het gaat daarbij echter om relatief kleine bedragen.
* Managementinformatie, als belangrijke sturingsinformatie voor de directeur van de sociale dienst en B&W, is van groot belang. Slechts de helft van de sociale diensten uit de onderzochte gemeenten verstrekt informatie over betalingsachterstanden van debiteuren. Vanuit B&W blijkt er echter weinig aandacht te zijn voor het debiteurenvraagstuk: zo geeft slechts de helft van de onderzochte gemeenten aan dat er vanuit B&W behoefte is om bij te sturen via debiteuren- kengetallen.

Eenmalige Opschoningsoperatie Debiteuren
De EOD-operatie heeft het debiteurenbestand beter beheersbaar gemaakt. Via de EOD-ope- ratie hebben gemeenten een bedrag van 48 miljoen euro aan juridisch oninbare vorderingen afgeboekt. Het is nu aan de gemeenten om het debiteurenbestand in de toekomst ook op orde te houden. Een betere aandacht voor incasso dan nu het geval is, is daarbij van groot belang.

Kengetallen
De gemeenten laten een zeer uiteenlopend beeld zien ten aanzien van de prestatie-indicatoren over het verantwoordingsjaar 1999. De vier grootste gemeenten scoren aanmerkelijk slechter op de verhaalsquote en incassoratio dan de overige gemeenten.

Beslagvrije voet
Nog niet alle onderzochte gemeenten passen de regels met betrekking tot de beslagvrije voet juist toe, maar het aantal onderzochte gemeenten dat de algemene regels niet juist toepassen is na het verschijnen van de circulaire van februari 2001 wel gedaald van 29 naar zeventien procent. De afwijkende regels in verband met extra hoge woon- en/of ziektekosten wordt door 35 procent van de onderzochte gemeenten niet juist toegepast bij bijstandsgerechtigden en door 43 procent van de onderzochte gemeenten wordt deze afwijkende regels niet juist toege- past bij ex-bijstandsgerechtigden.

Oordeel

De laatste jaren heeft het Rijk gemeenten veel mogelijkheden geboden om de uitvoering van het debiteurenbeleid te verbeteren. De inspectie constateert dat ondanks deze mogelijkheden de gemeenten een zeer uiteenlopend beeld laten zien voor wat betreft de uitvoering van het debiteurenbeleid: vooral de grote gemeenten blijven achterlopen op de diverse terreinen, met name voor wat betreft incasso op uitstaande (fraude-)schulden. Bij de Incentiveregeling, die gold voor de jaren 1999 en 2000, mochten gemeenten een groter deel van de ontvangsten op uitstaande (fraude-)schulden in de bijstanden zelf houden. Op grond van deze regeling mocht worden verwacht dat de ontvangsten macro gezien zouden toenemen. De verwachte toename in de ontvangsten is echter uitgebleven. Sociale diensten die veel aandacht besteden aan debiteuren boeken betere resultaten dan sociale diensten die dit niet doen. De inspectie is van mening dat de prestaties van gemeenten op incas- sogebied verbeterd kunnen worden.

IWI zal de gemeentelijke uitvoering ten aanzien van debiteuren blijven volgen in haar jaarverslag. Daarbij zal IWI de hier gepresenteerde kengetallen, die voor de achterblijvende gemeenten een signaal moeten zijn om hun prestaties op het desbetreffende terrein te verbeteren, actualiseren.

8 Inspectie Werk en Inkomen Debiteuren in de Algemene bijstandswet




1 Inleiding




De Algemene bijstandswet (Abw) biedt een minimum inkomensvoorziening voor mensen die niet zelfstandig kunnen voorzien in de noodzakelijke kosten van het eigen bestaan. De bijstand wordt verleend door de gemeentelijke sociale dienst in de vorm van een bijstandsuitkering.

Als blijkt dat ten onrechte bijstand is genoten (bijvoorbeeld als er fraude plaatsvindt met de bijstandsuitkering), dan dient de sociale dienst deze bedragen terug te vorderen en ontstaan er vorderingen op (ex-)bijstandsgerechtigden en/of hun eventuele onderhoudsplichtigen. Zij worden dan debiteuren van de sociale dienst. De ten onrechte genoten uitkeringen zijn voor het groot- ste deel (tot voor kort negentig procent) voor rekening gekomen van het Rijk, zodat de terug- ontvangsten hierop ook weer voor het grootste deel naar het Rijk moeten terugvloeien.

De toename van de uitstaande schuld van debiteuren aan gemeenten is voor het Rijk aanleiding geweest om hier de laatste jaren extra aandacht aan te besteden. De sociale diensten kregen te maken met een groot aantal terugvorderingen. Hun administraties raakten na verloop van tijd vervuild door juridisch oninbare vorderingen. Met de Wet Herziening Debiteurenbeleid (1998) kwam het Rijk de gemeenten tegemoet door hen de mogelijkheid te geven om zelf beleid te ontwikkelen met betrekking tot de versoepeling van de terugvorderingregels uit de Abw (artikel 78 tot en met 90). Hierdoor werden gemeenten ondersteund om een efficiënter debiteuren- beleid te voeren. Bovendien konden gemeenten hun bestanden opschonen van oninbare schulden (die waren ontstaan door toedoen of nalaten van gemeenten) in de Eenmalige Opschoningsactie Debiteuren. Tegelijkertijd mochten gemeenten een groter deel van de ontvangsten op debiteu- ren zelf houden, waardoor zij een groter financieel belang kregen (Incentiveregeling voor 1999 en 2000). De Incentiveregeling is inmiddels vervangen door een aanpassing in de Financiële ver- houding via het Fonds Werk en Inkomen (FWI) waarbij gemeenten eveneens een groter finan- cieel belang hebben bij incasso op uitstaande vorderingen.

Eind 1999 is, in het kader van fraudebestrijding, het belang van incasso op uitstaande vorderin- gen (voor een groot deel fraudeschulden) nog eens benadrukt door de Tweede Kamer. Via de motie Örgü-Schimmel heeft de Tweede Kamer in december 1999 verzocht om prestatie-
2 indicatoren (fraudekengetallen) te ontwikkelen op het gebied van fraudebestrijding2. Tweede Kamer, vergaderjaar Al deze ontwikkelingen gaven aanleiding om nader onderzoek te doen naar de gemeentelijke 1999-2000, 26 800 XV, nr. 48. uitvoering ten aanzien van debiteuren in de bijstand. Het onderzoek vond plaats in de tweede helft van 2001.

Tijdens de voorbereiding van dit onderzoek bleek uit signalen uit het veld dat gemeenten de regels over de beslagvrije voet niet altijd juist toepassen. De beslagvrije voet is het deel van het inkomen van schuldenaren waarop geen beslag mag worden gelegd. De beslagvrije voet is gere- geld in wetgeving van het ministerie van Justitie en de gemeenten hebben bij de uitvoering van de Abw met deze wetgeving te maken (en dus ook het Ministerie van Sociale Zaken en Werk- gelegenheid via de controle op een juiste wetsuitvoering). Bijstandsgerechtigden kunnen namelijk door toepassing van beslag op hun uitkering onder het bestaansminimum raken. Dit was voor de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan- leiding de gemeenten bij circulaire van 13 februari 2001 nogmaals op de hoogte te brengen van de regels met betrekking tot een juiste toepassing van de beslagvrije voet. Aangezien in de uitvoering van gemeenten de beslagvrije voet het debiteurenterrein raakt, is besloten om de toepassing van de beslagvrije voet in dit onderzoek mee te nemen.

9 Inspectie Werk en Inkomen Debiteuren in de Algemene bijstandswet




1.1 Doelstelling onderzoek

Het onderzoek bestaat uit vier deelonderzoeken op het debiteurenterrein en heeft daardoor ook diverse doelen. Het onderzoek heeft zich beperkt tot bijstandsgerechtigden in de leeftijd van 21-65 jaar. Het betreft de volgende deelonderzoeken:

Debiteuren en de Wet Herziening Debiteurenbeleid Dit deelonderzoek heeft een drieledig doel: ten eerste om de totale uitstaande debiteurenschuld Abw na te gaan. Ten tweede om na te gaan wat de invloed is van de WHD op de gemeentelijke uitvoering ten aanzien van debiteuren. Ten derde om na te gaan of de gemeenten de algemene regelgeving op het debiteurenterrein goed uitvoeren.

De Eenmalige Opschoningsoperatie Debiteuren Dit deelonderzoek heeft tot doel om na te gaan wat de invloed is van de EOD op de gemeente- lijke uitvoering ten aanzien van debiteuren.

Kengetallen Dit deelonderzoek heeft tot doel om via kengetallen op het terrein van (fraude-)debiteuren na te gaan of er verschillen zijn tussen gemeenten. Op die manier kunnen gemeenten worden onderscheiden die (ver) achterblijven op de desbetreffende terreinen, zodat op macroniveau kan worden gezien waarom prestatie-indicatoren achterblijven. Het betreft de incassoratio, de verhaalsquote, de afboekingsratio en de schuldquote.

Beslagvrije voet Dit laatste deelonderzoek heeft tot doel om na te gaan of gemeenten de regels omtrent de beslagvrije voet juist toepassen.


1.2 Wet- en regelgeving

De volgende wet- en regelgeving speelt een rol op het debiteurenterrein:
* de Algemene bijstandswet, waarin de regels voor terugvordering en de versoepeling van de terugvorderingsregels staan beschreven (het gaat met name om de artikelen 66, 77, 78 tot en met 90, 92 tot en met 105);
3 * de Wet en de circulaire Herziening Debiteurenbeleid, waarin de regels met betrekking tot de Wet van 15 april 1992 (Stb. 1992,

193). Circulaire Herziening debiteu- versoepeling van de terugvorderingsregels, de Eenmalige Opschoningsactie Debiteuren en de renbeleid van 24 juli 1998. debiteurengegevens die door de gemeenten moeten worden bijgehouden (Debiteurenstatistiek) Kenmerk BZ/AV/98/12374. zijn toegelicht;3
4 * het Verantwoordingsverslag over het jaar 2000, waarin is aangegeven dat de accountant de Circulaire Beslagvrije voet/Abw van

13 februari 2001. Kenmerk toepassing van de beslagvrije voet dient te controleren; BZ/AB/01/5015. * het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering (Rv), wetgeving van het ministerie van Justitie,
5 waarin het recht op toepassing van de beslagvrije voet is geregeld (artikel 475d Rv); Circulaire Uitspraak Hoge Raad * de circulaire Beslagvrije voet, waarin de noodzaak en de rekenregels voor de toepassing van (rek.nr. Roo/033 HR) inzake verval-
termijn bijstandsvordering. Kenmerk de beslagvrije voet nogmaals zijn toegelicht;4 BZ/AB/01/12917. * de circulaire over een uitspraak van de Hoge Raad inzake de verplichting tot het veiligstellen
6 van oude vorderingen;5 Circulaire Herziening debiteurenbe- * de circulaire Verantwoording 1998 waarin de regels met betrekking tot de verantwoording van leid/vaststelling drempelbedrag.
Kenmerk BZ/AV/99/32519. ontvangsten op de wet boeten zijn toegelicht.6

In de bijlage is de hier genoemde wet- en regelgeving nader toegelicht.


10 Inspectie Werk en Inkomen Debiteuren in de Algemene bijstandswet




1.3 Gegevensverzameling


Regionale inspecteurs van de Inspectie Werk en Inkomen (IWI) hebben de gegevens voor het onderzoek in de tweede helft van 2001 verzameld door middel van interviews bij gemeenten. Bij de interviews is gebruik gemaakt van een vragenlijst. Omdat met name die gemeenten interessant zijn, die veel debiteuren hebben, zijn de te onder- zoeken gemeenten geselecteerd aan de hand van de verdeling van de totale debiteurenschuld over gemeenten. Op basis van de verdeling is gekozen om het onderzoek uit te voeren bij de zeventig gemeenten met het hoogste bedrag aan debiteuren. Daarmee is met een relatief beperkt aantal gemeenten tachtig procent van het debiteurenbedrag gedekt. De meeste resul- taten uit het onderzoek geven geen representatief beeld van alle gemeenten, maar van de
69 gemeenten met het hoogste bedrag aan debiteuren. Uitzondering hierop vormen de grafiek over de ontwikkeling van het debiteurenbestand, de afboekingsbedragen van de EOD en de incassoratio. Die gegevens zijn wel representatief voor alle gemeenten.


1.4 Leeswijzer


In hoofdstuk twee worden de belangrijkste bevindingen weergegeven per deelonderzoek. In het grootste deel van het onderzoek, behalve waar het gaat om de financiële resultaten (die afkomstig zijn uit door alle gemeenten aangeleverde verantwoordingsinformatie), zijn de klein- ste gemeenten (tot 20.000 inwoners) niet betrokken. Waar sprake is van kleinere gemeenten gaat het om gemeenten met 20.000 tot 50.000 inwoners; middelgrote gemeenten zijn gemeen- ten met 50.000 tot 100.000 inwoners en grote gemeenten zijn gemeenten met meer dan
100.000 inwoners.
In hoofdstuk drie worden de conclusies en het oordeel van IWI weergegeven en in hoofdstuk vier de reactie van de VNG op het rapport.
Deze rapportage betreft een beknopte versie van het onderzoek `Debiteuren in de Abw'. In een afzonderlijk werkdocument is een uitvoerig overzicht van de bevindingen van dit onderzoek vastgelegd.


11 Inspectie Werk en Inkomen Debiteuren in de Algemene bijstandswet






2 Bevindingen




2.1 Debiteuren en de Wet Herziening Debiteurenbeleid

Ontwikkeling van de totale uitstaande debiteurenschuld De ontwikkeling van de totale landelijke uitstaande schuld van debiteuren aan gemeenten (debiteurensaldo Abw) over de jaren 1987 tot en met 2000 (stand 31 december 2000) van alle gemeenten ziet er als volgt uit:7

Figuur 1
Ontwikkeling debiteurenbestand Abw (1987 tot en met 2000)

Bedrag in mln ¤ 800

700

600

500

400

300

200
deb. saldo 31/12
opboekingen 100
ontvangsten
afboekingen 0
1987 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 Jaar

Uit de grafiek blijkt dat de opboekingen van debiteuren van begin tot halverwege de jaren negen- tig sterk zijn gestegen. Dit komt door het opsporen van witte fraude via de belastingsignalen sinds het jaar 1993. Hierbij gaat het om koppeling van bestandsgegevens over samenloop van inkomsten uit arbeid en inkomsten uit een bijstandsuitkering. Indien het met deze fraude gemoeide bedrag niet meteen kan worden terugbetaald, dan wordt het opgeboekt in de debi- teurenadministratie. Uit de grafiek blijkt tevens dat de stijging van de opboekingen niet heeft geleid tot een evenredige verhoging van de ontvangsten op (fraude)schulden. Vanaf 1995 zijn deze opboekingen sterk teruggelopen. De oorzaak van de afname van de opboe- kingen hangt samen met een slechtere afhandeling van de belastingsignalen na het jaar 19968. Tevens blijkt uit de grafiek dat het debiteurensaldo Abw vanaf eind 1992 tot en met 1995 sterk is toegenomen, namelijk van 376 miljoen euro naar 733 miljoen euro. Ook hier is de start van de afhandeling van de belastingsignalen de belangrijkste verklarende factor. Bovendien zijn per
1 augustus 1992 de terugvorderingsregels9 (Terugvordering en Verhaal) aangescherpt, wat ook een toename van het uitstaande debiteurenbedrag tot gevolg had. Na 1995 heeft in eerste instantie een stabilisatie plaatsgevonden van het totale debiteurensaldo, waarna sinds de invoe- ring van de WHD in 1998 een lichte afname is opgetreden.


7
De cijfers zijn afkomstig uit de jaaropgaven van gemeenten. Over het jaar 2001 zijn de gegevens nog niet bekend.


8
Integrale Rapportage Handhaving 2000 `handhaving pakkend beleid', Ministerie van SZW, december 2001 (p 8, 27-28).


9
Onderzoek Belastingsignalen: opgespoorde `witte' bijstandsfraude via koppeling van bestandsgegevens van het ministerie van SZW, directie Toezicht (april 1998). Tweede Kamer, vergaderjaar 1997-1998, 17050, nr. 206.


13 Inspectie Werk en Inkomen Debiteuren in de Algemene bijstandswet




10 Het debiteurensaldo Abw bedraagt per 1 januari 2001 679 miljoen euro.10 Voor een groot deel Dit bedrag wijkt af van het debiteu- heeft dit bedrag betrekking op terugbetaling van opgespoorde fraude.11 Het aantal debiteuren is renbedrag van ruim 1 miljard euro,
zoals dat door het CBS wordt gepu- van 1 januari 1999 tot 1 januari 2001 afgenomen van 310.000 tot 280.000. Het gemiddeld uit- bliceerd, aangezien het CBS staand debiteurenbedrag per debiteur bedroeg op 1 januari 2001 2.400 euro. hieronder ook leningen schaart. Voor een juiste interpretatie van het debiteurensaldo moet het volgende bedacht worden: het
11 ligt in de rede dat het inlopen van de achterstanden in de verwerking van de belastingsignalen Onderzoek Belastingsignalen: opge-
spoorde `witte' bijstandsfraude via tot gevolg zal hebben dat de uitstaande debiteurenschuld hoger komt te liggen dan het aangege- koppeling van bestandsgegevens ven bedrag. Tegelijkertijd zal door de WHD met een versoepeling van de invorderingsregels een van het ministerie van SZW, Direc-
tie Toezicht (april 1998). Tweede deel van de uitstaande schuld nooit tot daadwerkelijke incasso leiden. Kamer, vergaderjaar 1997-1998,

17050, nr. 206. De uitvoering van de Wet Herziening Debiteurenbeleid Doel van de WHD was om gemeenten te ondersteunen in hun pogingen om een efficiënt debi- teurenbeleid te voeren. De maatregelen lagen met name op het terrein van een versoepeling van de terugvorderingsbepalingen en een financiële impuls (Incentiveregeling) om incassoactiviteiten meer lonend te maken. Door middel van deze twee maatregelen is getracht een evenwicht te
12 scheppen tussen enerzijds meer mogelijkheden tot afboeken en anderzijds een stimulans om juist Circulaire Herziening debiteuren- in te vorderen vanwege een gunstige financiële verhouding op de bijstandsontvangsten. Voorts beleid, 24 juli 1998.
Kenmerk BZ/AV/98/12374. moesten een aantal technische wijzigingen de verhaalsplicht beter uitvoerbaar maken.12

Uit de resultaten van het onderzoek blijkt dat in 2001 zeventig procent van de onderzochte gemeenten van mening is dat de WHD heeft geleid tot een efficiënter debiteurenbeleid. Zij geven vooral aan dat er door de WHD meer tijd is voor de overgebleven debiteuren en daar- naast dat er meer aandacht is gekomen voor het debiteurenvraagstuk binnen de gemeente. Het valt echter op dat relatief weinig onderzochte gemeenten aangeven dat er bij de overge- bleven debiteuren sprake is van een snellere, dan wel hogere incasso (beide slechts zestien procent). Van de onderzochte kleine gemeenten geeft slechts zeven procent aan dat de WHD heeft geleid tot een hogere incasso. Tevens blijkt dat de onderzochte gemeenten veelvuldig (78 procent) gebruik maken van de mogelijkheid om zelf beleid te ontwikkelen met betrekking tot de versoepeling van de terug- vorderingsregels. Bij zeventig procent van de onderzochte gemeenten is dit debiteurenbeleid ingepast binnen de kaders van een breder gemeentelijk bijstandsbeleid (bij de grootste gemeen- ten tachtig procent), met name op het gebied van fraudebestrijding en armoedebestrijding. Parallel aan de versoepeling van de terugvorderingsregels gold voor de jaren 1999 en 2000 de Incentiveregeling. Uit het onderzoek blijkt dat de Incentiveregeling bij een derde van de onder- zochte gemeenten heeft geleid tot extra inspanningen om meer vorderingen binnen te halen. Bijna een derde van al de onderzochte gemeenten gaf daarbij aan dat de Incentiveregeling heeft geleid tot extra ontvangsten. Landelijk gezien zijn de ontvangsten echter afgenomen, zoals al bleek uit de grafiek over de ontwikkeling van het debiteurenbestand.

Wet- en regelgeving
13 In het onderzoek is ook nagegaan of de onderzochte gemeenten de algemene regelgeving op Overigens blijkt uit het Jaarverslag het debiteurenterrein goed uitvoeren. Uit de resultaten blijkt dat de meeste onderzochte toezicht gemeenten en zelfstandige
bestuursorganen 2001 dat onder gemeenten de regelgeving op het debiteurenterrein op een juiste manier naleven. Zo voeren de andere de niet-tijdigheid van meeste onderzochte gemeenten naar eigen zeggen tijdig debiteurenonderzoeken uit, dat wil debiteurenonderzoeken één van de
meest voorkomende maatregel- zeggen onderzoeken naar de financiële omstandigheden van de bijstandsgerechtigden; hebben waardige tekortkomingen was in de nagenoeg alle onderzochte gemeenten een intern bewakingssysteem dat de terugbetaling con- Abw, Ioaw en Ioaz in het uitvoe-
ringsjaar 1999 (Jaarverslag toezicht troleert; hebben bijna alle onderzochte gemeenten het incassobeleid in procedures vertaald en gemeenten en zelfstandige bestuurs- hebben bijna alle onderzochte gemeenten de interne controle geregeld.13 organen 2001, IWI, juli 2002).
Eindrapport `Nulmeting evaluatie
Wet Herziening Debiteurenbeleid'
van Regioplan in opdracht van het
Ministerie van SZW (mei 2000,
nummer 155)


14 Inspectie Werk en Inkomen Debiteuren in de Algemene bijstandswet



Er zijn echter ook onderdelen van de regelgeving op het debiteurenterrein die veel gemeenten niet op een juiste manier uitvoeren. Zo geven nagenoeg alle onderzochte gemeenten (89 pro- cent) aan de wettelijke rente over betalingsachterstanden, zoals gesteld in de Abw (artikel 87, lid 2), niet te berekenen. Belangrijkste reden hiervoor is dat de software hier niet op is toege- rust. Overigens gaat het bij de renteberekeningen voor boeten om relatief lage bedragen. Bij achterstanden op aflossingstermijnen van grote fraudeschulden kunnen de bedragen aan rente daarentegen wel in omvang toenemen. Ook blijken besluiten tot tijdelijke opschorting van invordering bij ruim een kwart van de onder- zochte gemeenten niet altijd met een deugdelijke motivering door B&W te worden genomen en heeft een derde van de onderzochte gemeenten niet voldaan aan het verzoek van de minister
14 van SZW om oude vorderingen tijdig veilig te stellen bij de rechtbank.14 Dit doet zich vooral Circulaire Uitspraak Hoge Raad voor bij de onderzochte middelgrote gemeenten. Van de middelgrote gemeenten heeft bijna de (rek.nr. Roo/033 HR) inzake verval-
termijn bijstandsvordering. helft (48 procent) niet alle vorderingen tijdig veilig gesteld. Het gaat daarbij overigens om rela- Kenmerk BZ/AB/01/12917. tief kleine bedragen. In geval van een aanvraag om een uitkering van een éénoudergezin dient meteen te worden onderzocht of mogelijk sprake is van verhaal op een onderhoudsplichtige. Zo kan in een vroeg- tijdig stadium worden veilig gesteld dat onderhoudsplichtigen hun verplichtingen nakomen. Dit blijkt twaalf procent van de onderzochte gemeenten niet meteen te doen. Daarnaast blijkt dat indien een onderhoudsplichtige verzuimt om de benodigde inlichtingen aan de sociale dienst te verstrekken waaruit de verhaalsbijdrage kan worden bepaald, dat zestien procent van alle onderzochte gemeenten de onderhoudsplichtige niet voor het volledige bruto bijstandsbedrag aansprakelijk stelt. De grote gemeenten doen dit nog minder vaak: circa een kwart (24 procent) van de onderzochte grote gemeenten laat dit na.

Managementinformatie Om als management inzicht te krijgen in debiteuren en eventuele bijsturing van het beleid is managementinformatie van groot belang. Opvallend is dat slechts de helft van de sociale dien- sten informatie verstrekt omtrent betalingsachterstanden van debiteuren, terwijl dit informatie zou moeten zijn waarop B&W zou moeten kunnen bijsturen. Vanuit B&W blijkt er echter weinig aandacht te zijn voor het debiteurenvraagstuk: zo geeft iets minder dan de helft van de onderzochte gemeenten aan dat er vanuit B&W behoefte is om bij te sturen via debiteurenken- getallen (zie paragraaf 2.3).


2.2 De Eenmalige Opschoningsactie Debiteuren

In 1998 is aan de gemeenten eenmalig de gelegenheid geboden vorderingen uit haar administra- tie te verwijderen die door het handelen of nalaten van de gemeente juridisch oninbaar waren geworden. Deze maatregel had net als de maatregelen die voortvloeiden uit de WHD het doel om te komen tot een efficiënt debiteurenbeleid. De gemeenten die meededen aan deze EOD- operatie kregen in dat geval geen financiële maatregel van het Rijk opgelegd onder voorwaarde
15 dat zij hun debiteurenbeheer structureel op orde zouden brengen.15 Normaal gesproken zou De debiteurenadministratie en het het Rijk deze gemeenten vanwege onrechtmatige uitvoering van de sociale zekerheidswetten en debiteurenbeheer worden alleen
als structureel op orde aangemerkt -regelingen (in dit geval niet tijdige uitvoering van het debiteurenonderzoek) een financiële indien is voldaan aan verschillende maatregel opleggen. Een dergelijke maatregel leidt tot een gehele of gedeeltelijke weigering van kwaliteitseisen, zoals het formuleren
van kwaliteitseisen op bestuurlijk de rijksvergoeding of de terugvordering van de reeds verstrekte subsidie. niveau en een deugdelijk controle-
systeem (zie verder: SZW, Circulaire
Herziening debiteurenbeleid, 24 juli Gemeenten moesten de EOD-aanvragen voor 1 februari 1999 indienen. De tussenstand van het
1998. Kenmerk BZ/AV/98/12374). door gemeenten aangevraagde EOD-bedrag is in het jaar 2000 aan de Tweede Kamer meege- deeld via het Jaarverslag Toezicht 1999. In februari 1999 hadden 171 gemeenten een aanvraag ingediend, wat in totaal neerkwam op een aangevraagd bedrag van 65 miljoen euro. Uiteindelijk is het door de gemeenten aangevraagde bedrag om af te boeken via de EOD uitgekomen op 76 miljoen euro, ofwel circa tien procent van het totale uitstaande debiteurenbedrag. Na de aanvraag beoordeelden de regionale IWI-vestigingen of de door de gemeenten aange- vraagde bedragen ook inderdaad voor afboeking in aanmerking kwamen. Dit bleek lang niet
16 altijd het geval te zijn. De toegestane afboekingen kwamen in de verantwoordingen over de ver- De bedragen van de gemeenten schillende verslagjaren terecht. Het bedrag dat door de gemeenten is afgeboekt en verantwoord waar de EOD-operatie nog niet ge-
heel is afgerond, zijn bijgeraamd. is uiteindelijk uitgekomen op 48 miljoen euro.16


15 Inspectie Werk en Inkomen Debiteuren in de Algemene bijstandswet



De invloed van de EOD op de gemeentelijke uitvoering ten aanzien van debiteuren Uit de resultaten van het onderzoek blijkt dat de EOD-operatie bij meer dan helft van de onderzochte gemeenten heeft geleid tot extra activiteiten en inzet van personeel, maar dat de operatie bij niet meer dan een kwart van de onderzochte gemeenten een verhoogde beleids- prioriteit voor het debiteurenvraagstuk tot gevolg had. Daarnaast zijn de meeste onderzochte gemeenten (88 procent) van oordeel dat de EOD-operatie heeft geleid tot een ordentelijke debiteurenadministratie, al maakt circa de helft van deze gemeenten een licht voorbehoud door te stellen dat de debiteurenadministratie `nagenoeg' geheel op orde is. De middelgrote gemeen- ten zijn het minst positief. Van deze onderzochte gemeenten is 21 procent van mening dat de debiteurenadministratie na de operatie geheel op orde is tegenover 67 procent van de kleinste gemeenten en 52 procent van de grootste onderzochte gemeenten. Bij de onderzochte gemeenten die toch nog oninbare vorderingen in hun bestand hadden (21 procent) komt dit voor een deel doordat zij de vorderingen niet tijdig hebben veilig gesteld. Dit ondanks de circulaire van de minister van SZW waar in paragraaf 2.1 al aan werd gerefereerd.


2.3 Kengetallen


17 De Tweede Kamer heeft in december 1999 via de motie Örgü-Schimmel17 verzocht om prestatie- Tweede Kamer, vergaderjaar indicatoren, kengetallen, op het gebied van fraudebestrijding. Door middel van deze kengetallen
1999-2000, 26 800 XV, nr. 48. wil de Tweede Kamer meer inzicht krijgen in de terugvordering en incasso van (fraude)-schulden. Het ministerie van SZW heeft naar aanleiding hiervan op basis van de jaarlijkse verantwoor- dingsgegevens van gemeenten onder andere de volgende kengetallen ontwikkeld:
* incassoratio: geeft een beeld van de ontvangsten uitgedrukt als percentage van de uitstaande debiteurenschuld;
* verhaalsquote: geeft een beeld van de ontvangsten aan verhaal uitgedrukt als percentage van de totale bijstandsuitgaven;
* afboekingsratio: geeft een beeld van de afboekingen uitgedrukt als percentage van de uitstaande debiteurenschuld;
* schuldquote: geeft een beeld van de uitstaande schuld uitgedrukt als percentage van de totale bijstandsuitgaven.

De Tweede Kamer wordt over de ontwikkeling van de hoogte van de kengetallen op macro-
18 niveau (landelijke totaalcijfers) geïnformeerd via de Integrale Handhavingsrapportage die vanaf De verantwoordingsinformatie 2001 jaarlijks rond november aan de Tweede Kamer wordt aangeboden. wordt jaarlijks achteraf verstrekt
aan het eind van het derde kwar- In dit onderzoek is de stand van zaken van een aantal kengetallen per gemeentegrootteklasse taal. Ten tijde van het onderzoek nagegaan, om verschillen tussen gemeenten weer te geven. De kengetallen hebben betrekking waren de gegevens over 1999 de
meest recente. op het verantwoordingsjaar 1999.18

De aandacht van gemeenten voor kengetallen Uit het onderzoek blijkt dat 81 procent van de onderzochte gemeenten op de hoogte is van het feit dat de Tweede Kamer meer wil sturen op prestatie-indicatoren op het gebied van fraude- bestrijding. Ze zijn ook wel overtuigd van de noodzaak hiervan. Bijna driekwart van de onder- zochte gemeenten heeft zelf echter geen kengetallen ontwikkeld om het debiteurenbestand
19 beter te kunnen monitoren.19 Met name de onderzochte middelgrote gemeenten en de kleine Gemeenten zijn hier overigens niet gemeenten doen dit niet. De gemeenten die wel kengetallen hebben (een kwart), hebben met toe verplicht. name kengetallen op het gebied van incasso en de omvang van het debiteurenbestand (de totale uitstaande debiteurenschuld). Het valt op dat maar weinig onderzochte gemeenten (acht pro- cent) kengetallen hebben om eventuele achterstanden van betalingen te kunnen monitoren. De helft van de onderzochte gemeenten die kengetallen hebben, gebruikt de kengetallen om het proces bij te sturen. Hierbij gaat het om de kengetallen op het gebied van incasso en de omvang van het debiteurenbestand. Iets minder dan de helft van de onderzochte gemeenten geeft aan dat er vanuit B&W behoefte is om bij te sturen via debiteurenkengetallen. Grotere onderzochte gemeenten hebben hier meer behoefte aan dan kleinere onderzochte gemeenten.


16 Inspectie Werk en Inkomen Debiteuren in de Algemene bijstandswet



De kengetallen per gemeentegrootteklasse De gemeenten laten een zeer uiteenlopend beeld zien ten aanzien van de kengetallen over het verantwoordingsjaar 1999. Zo zijn de ontvangsten aan verhaal bij grote gemeenten lager dan bij kleine gemeenten en incasseren kleine gemeenten een groter deel van de uitstaande schuld dan grotere gemeenten. Hieronder wordt de stand van zaken per kengetal uiteengezet.

Incassoratio De onderstaande grafiek geeft een overzicht van de incassoratio van gemeenten naar gemeente- grootte. De incassoratio geeft aan welk deel van de uitstaande (fraude-)schuld de gemeente op jaarbasis incasseert. De gegevens hebben betrekking op het jaar 1999 en alle gemeenten.

Figuur 2 Incassoratio naar gemeentegrootte in 1999 (N=504)

Incassoratio (in%) 40


35


30


25


20


15


10


5

0
0-5 5-10 10-20 20-50 50-100 100-150 150-250 >250 Aantal inwoners (x 1.000)

Uit de grafiek blijkt dat de vier grootste gemeenten vijftien procent van haar uitstaande debiteu- renschuld incasseren. Voor de kleinere gemeenten geldt een incassoratio uiteenlopend van gemiddeld vijftien tot circa 37 procent (de allerkleinste gemeenten). Reden hiervoor is dat de kleine gemeenten (minder dan 50.000 inwoners) relatief weinig debiteuren hebben, waardoor ze hen meer aandacht kunnen geven. Doordat de kleine gemeenten `boven op de debiteuren en fraudeurs zitten' hebben zij ook minder te maken met meerjarige fraude, waardoor de gemid- delde uitstaande debiteurenschuld kleiner is dan bij grote gemeenten, hetgeen incasso van deze
20 schulden ook eenvoudiger maakt.20 Onderzoek Belastingsignalen: opge- De gemeenten kregen bij het onderzoek de kengetallen voorgelegd van hun eigen gemeente spoorde `witte' bijstandsfraude via
koppeling van bestandsgegevens met de afwijkingen ten opzichte van de regio, de gemeentegrootteklasse en het landelijk gemid- van het ministerie van SZW, direc- delde. Aan de gemeenten waarbij het gemiddelde significant positief dan wel negatief afweek van tie Toezicht (april 1998). Tweede
Kamer, vergaderjaar 1997-1998, de vergelijkbare gemiddelden werd een verklaring gevraagd voor de afwijking.
17050, nr. 206. De onderzochte gemeenten met een hoge incassoratio geven als verklaring dat incasso hoog op de politieke agenda staat en dat de versoepeling van de regels via de WHD de incasso eenvou- diger heeft gemaakt. Onderzochte gemeenten met een lage incassoratio geven aan dat debiteu- ren moeilijk tot betaling zijn te dwingen en dat incasso, ondanks de versoepeling van de regels via de WHD, nog steeds lastig uitvoerbaar is. Daarbij wegen de kosten van incasso volgens die onderzochte gemeenten niet op tegen de baten.


17 Inspectie Werk en Inkomen Debiteuren in de Algemene bijstandswet



Verhaalsquote De verhaalsquote geeft een beeld van de ontvangsten aan verhaal uitgedrukt in de totale (bruto) bijstandsuitgaven per gemeente.

De onderstaande grafiek geeft een overzicht van de verhaalsquote naar gemeentegrootte van de
70 onderzochte gemeenten.

Figuur 3 Verhaalsquote naar gemeentegrootte in 1999 (n=70)

Verhaalsquote (in%) 1,6


1,4


1,2


1,0

0,8

0,6

0,4

0,2

0,0

20-50 50-100 100-150 150-250 >250 Aantal inwoners (x 1.000)

De grootste vier gemeenten scoren op de verhaalsquote aanmerkelijk slechter dan de rest van
21 de onderzochte gemeenten, namelijk 0,6 procent.21 Dat wil zeggen dat bij de grootste vier In oktober 2001 werd een kamer- gemeenten van iedere uitgekeerde honderd euro zestig eurocent op jaarbasis wordt terugont- vraag gesteld over verschillen in
ontvangsten aan verhaal tussen de vangen aan verhaal. Voor de kleinere onderzochte gemeenten geldt gemiddeld een hogere ver- G4 en de rest van de gemeenten. haalsquote, waarbij de kleine gemeenten gemiddeld het hoogst scoren, namelijk 1,6 procent. Dit is opmerkelijk aangezien er in grotere steden sprake is van een hoger aantal echtscheidingen (en dus meer ex-partners). Dan zou het verband precies andersom kunnen worden verwacht. De onderzochte gemeenten met een hoge verhaalsquote geven aan dat het uitvoeren van de verhaalswetgeving bij hen hoog op de politieke agenda staat en dat zij ex-partners makkelijk aan hun betalingsverplichtingen kunnen houden. De onderzochte gemeenten met een lage verhaals- quote daarentegen geven als verklaring dat ex-partners vaak moeilijk tot betaling zijn te dwingen en dat de verhaalswetgeving ondanks de versoepeling van de WHD nog steeds lastig uitvoer- baar is. Een aantal onderzochte gemeenten in de grensstreek met een lage verhaalsquote, geven als opvallende verklaring dat ex-partners die over de grens wonen hun verplichtingen vaak niet nakomen.


18 Inspectie Werk en Inkomen Debiteuren in de Algemene bijstandswet



Afboekingsratio
Naast de verschillen in de hoogte van de incassoratio's zijn er ook grote verschillen tussen gemeenten in de afboekingsratio's, dat wil zeggen het bedrag dat als oninbaar wordt afgeboekt uitgedrukt als percentage van de uitstaande debiteurenschuld. De onderstaande grafiek geeft een overzicht van de spreiding van de afboekingsratio bij de zeventig onderzochte gemeenten.

Figuur 4
Frequentieverdeling afboekingsratio in 1999 (n=70)

Aantal gemeenten 10


9



8



7



6



5



4



3


2


1


0
0 3 6 9 12 15 18 21 24 27 30 33 36 Afboekingsratio (in %)

Uit de grafiek blijkt dat de afboekingsratio voor 1999 uiteenloopt van nul tot vijftien procent, met daarnaast nog een aantal uitschieters boven de twintig procent, oplopend tot bijna veertig procent. Ook over voorgaande jaren ligt de spreiding van de afboekingsratio in dezelfde orde van grootte. In voorgaande jaren (1996 tot en met 1998) lag de afboekingsratio vrij hoog bij de grootste vier gemeenten. In 1999 is vooral bij de groep gemeenten met 150.000 tot 250.000 inwoners de afboekingsratio hoog. De onderzochte gemeenten met een lage afboekingsratio geven als verklaring een stringent incassobeleid te voeren met een terughoudend afboekingsbeleid. Deze gemeenten geven aan een goed inzicht te hebben in hun debiteurenbestand. De onderzochte gemeenten met een hoge afboekingsratio hebben hiervoor geen duidelijke verklaring. Wel was in 1999 al de eerste invloed van de EOD-operatie merkbaar. In dat jaar is het aantal afboekingen fors gestegen, zoals blijkt uit de grafiek in paragraaf 2.1.


19 Inspectie Werk en Inkomen Debiteuren in de Algemene bijstandswet



Schuldquote De schuldquote geeft een beeld van de uitstaande schuld uitgedrukt als percentage van de totale bijstandsuitgaven per gemeente. Net als de andere kengetallen is ook de spreiding van de schuldquote over de onderzochte gemeenten zeer groot. Zo ligt de schuldquote bij een aantal onderzochte gemeenten rond de vijftien procent, terwijl bij andere onderzochte gemeenten de schuldquote meer dan het dubbele bedraagt, met uitschieters rond het driedubbele. De onder- staande grafiek geeft een overzicht van de spreiding van de schuldquote.

Figuur 5 Frequentieverdeling Schuldratio in 1999 (n=70)

Aantal gemeenten 10


9


8


7


6


5


4

---


---


1


---

12 16 20 24 28 32 36 40 44 48 52 Schuldratio (in %)

Er bestaat een negatief verband tussen schuldquote en gemeentegrootte. Bij de onderzochte middelgrote gemeenten ligt de schuldquote hoger dan bij de grotere onderzochte gemeenten. Dit komt vooral doordat onderzochte grote gemeenten de laatste jaren forse achterstanden
22 hebben opgelopen in de afhandeling van de belastingsignalen.22 Hierdoor wordt relatief weinig Dit blijkt bijvoorbeeld uit het onder- fraude opgespoord en worden dus ook weinig debiteuren opgeboekt. Dit onverlet het feit dat zoek Uitvoering Abw sociale dienst
Amsterdam van het ministerie van grotere gemeenten weer een lagere incassoratio hebben, waardoor de uitstaande schuld sterk SZW, directie Toezicht (juni 2001). is opgelopen.


2.4 Toepassing van de regels met betrekking tot de beslagvrije voet

Het ministerie van Justitie is verantwoordelijk voor de wetgeving over de beslagvrije voet. De beslagvrije voet is het deel van het inkomen van schuldenaren waarop geen beslag mag worden gelegd. Het ministerie van SZW heeft met deze wetgeving te maken aangezien bijstandsgerech- tigden door toepassing van beslag op hun uitkering onder het bestaansminimum kunnen raken. In het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering (artikel 475d Rv) is geregeld dat een ieder recht heeft op toepassing van de beslagvrije voet van negentig procent van de bijstandsnorm en dat de beslagvrije voet moet worden verhoogd bij extra hoge woon- of ziektekosten. Het arti- kel geeft B&W de mogelijkheid de aflossingsduur en de aflossingsbedragen zodanig op elkaar af
23 te stemmen dat de debiteur een verantwoord bestedings- en reserveringsniveau overhoudt. Indicatief dossieronderzoek door Uit eerdere onderzoeken is gebleken dat de regels met betrekking tot de beslagvrije voet niet het ministerie van SZW bij de G4
medio 2000, onderzoek via het altijd juist worden toegepast door gemeenten.23 Dit was voor de minister aanleiding de GSD-panel in december 2000 en gemeenten bij circulaire van 13 februari 2001 nogmaals op de hoogte te brengen van de regels een peiling door een regiokantoor
van IWI in januari 2001. met betrekking tot een juiste toepassing van de beslagvrije voet.


20 Inspectie Werk en Inkomen Debiteuren in de Algemene bijstandswet



Omvang beslagvrije voet Aan de onderzochte gemeenten is gevraagd een (ruwe) schatting te geven hoe vaak dwang- incasso via beslag op loon dan wel uitkering voor komt. Beslag op inkomen blijkt redelijk vaak voor te komen. Bij dertig procent van de onderzochte gemeenten ligt het percentage beslag- gevallen in het totaal aantal debiteurengevallen boven de twintig procent. De overige gemeenten gaven aan dat dit in nul tot twintig procent van het totaal aantal debiteurengevallen voorkomt. Op de vraag of de gemeente inmiddels op de hoogte is van de inhoud van de circulaire van februari 2001 geven nagenoeg alle onderzochte gemeenten een positief antwoord.

Naleving regels beslagvrije voet Na het verschijnen van de circulaire blijkt dat het aantal onderzochte gemeenten dat de algemene regelgeving omtrent de beslagvrije voet niet juist toepast, is gedaald van 29 naar zeventien procent. Nog steeds is er echter sprake van een achterstand van kleinere gemeenten: ruim een kwart van de onderzochte kleinere gemeenten voert de regeling onjuist uit ten opzichte van één achtste bij de grotere gemeenten. Daarnaast zijn nagenoeg alle onderzochte gemeenten (99 procent) inmiddels op de hoogte van de afwijkende regels waardoor de beslagvrije voet bij extra hoge woon- en/of ziektekosten dient te worden verhoogd. Toch worden de afwijkende regels in verband met extra hoge woon- en/of ziektekosten door 35 procent van de onderzochte gemeenten niet juist toegepast bij bij- standsgerechtigden en door 43 procent van de onderzochte gemeenten worden deze afwijkende regels niet juist toegepast bij ex-bijstandsgerechtigden. De voornaamste reden om de regels omtrent de beslagvrije voet niet juist toe te passen is de toepassing van een minnelijke regeling waarbij gemeente en debiteur de hoogte en duur van de aflossing gezamenlijk overeenkomen en daarbij afzien van een mogelijke toepassing van de beslagvrije voet. In mindere mate, maar toch door één op de acht onderzochte gemeenten genoemd, zijn er redenen als omissies in de software en `cliënt vraagt niet om toepassing van de beslagvrije voet'. Bij de onderzochte kleinere gemeenten spelen de softwareproblemen een grotere rol dan bij de grotere gemeenten. Daarnaast geeft een vijfde van de onderzochte klei- nere gemeenten aan de regeling te complex te vinden. Onderstaande tabel geeft een overzicht.

Reden dat de beslagvrije voet niet altijd juist wordt toegepast (meerdere antwoorden mogelijk), 2001

Inwoneraantal x 1000 20-50 50-100 >100 Totaal

In procenten
Regeling onbekend 7 0 0 1 Regeling te ingewikkeld 20 0 8 7 Software voorziet hier niet in 13 17 8 13 Toepassing minnelijke regeling 33 10 32 23 Cliënt vraagt niet om toepassing beslagvrije voet 20 10 16 14

Aantal gemeenten 15 29 25 69

In een nadere toelichting gaven onderzochte gemeenten ten slotte nog aan het gebrek aan gegevens over woon- en ziektekosten als knelpunt te ervaren.


21 Inspectie Werk en Inkomen Debiteuren in de Algemene bijstandswet






3 Conclusies en oordeel




Debiteuren en de Wet Herziening Debiteurenbeleid Dit deelonderzoek had drie doelen. Het eerste was om de ontwikkeling van de totale uitstaande debiteurenschuld Abw na te gaan. Uit de bevindingen blijkt dat de totale debiteurenschuld per
1 januari 2001 679 miljoen euro bedraagt. Een groot deel van dit bedrag betreft fraudeschulden. Het ligt in de rede dat het inlopen van de achterstanden in de verwerking van de belastingsigna- len tot gevolg zal hebben dat de uitstaande debiteurenschuld zal stijgen. Tegelijkertijd zal door de WHD met een versoepeling van de invorderingsregels een deel van de uitstaande schuld nooit tot daadwerkelijke incasso leiden.

Ten tweede had dit onderzoek tot doel om na te gaan wat de invloed is geweest van de WHD op de gemeentelijke uitvoering ten aanzien van debiteuren. Uit de resultaten blijkt dat de onder- zochte gemeenten van mening zijn dat de WHD heeft geleid tot een meer ordentelijk debiteuren- beheer. Uit de landelijke cijfers blijkt echter niet dat de wet heeft geleid tot snellere en hogere incasso. De beslagvrije voet heeft tot gevolg dat de ruimte voor incasso voor gemeenten is beperkt. Dit geldt voor alle gemeenten. Uit het onderzoek blijkt echter dat er wel degelijk gemeenten zijn die ondanks de beperkte beslagmogelijkheid toch tot hoge prestaties komen op het terrein van incasso.

Tot slot had dit deelonderzoek tot doel om na te gaan of de gemeenten de algemene regelgeving op het debiteurenterrein goed uitvoeren. Op basis van de bevindingen blijkt dat de onderzochte gemeenten de wet- en regelgeving op het debiteurenterrein niet altijd op een juiste manier uit- voeren. Zo wordt de wet- en regelgeving op het gebied van de berekening van de wettelijke rente over betalingsachterstanden en de verhaalswetgeving door veel onderzochte gemeenten niet nageleefd. Daarnaast heeft een derde van de onderzochte gemeenten niet voldaan aan de opdracht om alle vorderingen tijdig veilig te stellen. Het gaat daarbij echter om relatief kleine bedragen.
Managementinformatie, als belangrijke sturingsinformatie voor de directeur van de sociale dienst en B&W, is van groot belang. Slechts de helft van de sociale diensten van de onderzochte ge- meenten verstrekt informatie omtrent betalingsachterstanden van debiteuren. Vanuit B&W blijkt er weinig aandacht te zijn voor het debiteurenvraagstuk: zo geeft slechts de helft van de onder- zochte gemeenten aan dat er vanuit B&W behoefte is om bij te sturen via debiteurenkengetallen.

Uit de resultaten blijkt tevens dat aan verschillende uitvoeringsproblemen softwareproblemen ten grondslag liggen.

De Eenmalige Opschoningsactie Debiteuren (EOD-operatie) Dit deelonderzoek had tot doel om na te gaan wat de invloed is van de EOD op de gemeente- lijke uitvoering ten aanzien van debiteuren. Uit het onderzoek blijkt dat de gemeenten via de EOD-operatie een bedrag van 48 miljoen euro aan juridisch oninbare vorderingen hebben afgeboekt. Uit het onderzoek blijkt tevens dat de onderzochte gemeenten van mening zijn dat de EOD-operatie het debiteurenbestand beter beheersbaar heeft gemaakt. Het is nu aan de gemeenten om het debiteurenbestand in de toekomst ook op orde te houden. Een betere aan- dacht voor incasso dan nu het geval is, is daarbij van groot belang.

Kengetallen
Dit deelonderzoek had tot doel om via kengetallen op het terrein van (fraude-)debiteuren na te gaan of er verschillen zijn tussen gemeenten. Het betreft de incassoratio, de verhaalsquote, de afboekingsratio en de schuldquote.
Landelijk gezien zouden prestaties kunnen verbeteren indien gemeenten die (ver) achterblijven op de desbetreffende terreinen, hun inspanningen zouden verhogen. Uit de bevindingen van dit deelonderzoek blijkt dat de gemeenten een zeer uiteenlopend beeld laten zien ten aanzien van de prestatie-indicatoren over het verantwoordingsjaar 1999. De vier grootste gemeenten scoren aanmerkelijk slechter op de verhaalsquote en incassoratio dan de overige gemeenten.


23 Inspectie Werk en Inkomen Debiteuren in de Algemene bijstandswet



Beslagvrije voet
Dit laatste deelonderzoek had tot doel om na te gaan of gemeenten de regels omtrent de beslagvrije voet na het verschijnen van de circulaire juist toepassen. Uit de resultaten blijkt dat nog niet alle onderzochte gemeenten de regels met betrekking tot de beslagvrije voet juist toe- passen, maar dat het aantal gemeenten die deze regels niet juist toepassen na het verschijnen van de circulaire wel gedaald is. De voornaamste reden om de regels niet juist toe te passen is de toepassing van een minnelijke regeling waarbij gemeente en debiteur de hoogte en duur van de aflossing gezamenlijk overeenkomen en daarbij afzien van een mogelijke toepassing van de beslagvrije voet.

Oordeel
In de laatste jaren zijn er door het Rijk veel mogelijkheden aan gemeenten geboden om de uit- voering van het debiteurenbeleid te verbeteren. De inspectie constateert dat ondanks deze mogelijkheden de gemeenten een zeer uiteenlopend beeld laten zien voor wat betreft de uit- voering van het debiteurenbeleid: vooral de grote gemeenten blijven achterlopen op de diverse terreinen, met name voor wat betreft incasso op uitstaande (fraude-)schulden. Bij de Incentiveregeling, die gold voor de jaren 1999 en 2000, mochten gemeenten een groter deel van de ontvangsten op uitstaande (fraude-)schulden in de bijstanden zelf houden. Op grond van deze regeling mocht worden verwacht dat de ontvangsten macro gezien zouden toenemen. De verwachte toename in de ontvangsten is echter uitgebleven. Sociale diensten die veel aandacht besteden aan debiteuren boeken betere resultaten dan sociale diensten die dit niet doen. De inspectie is van mening dat de prestaties van gemeenten op incas- sogebied verbeterd kunnen worden.

IWI zal de gemeentelijke uitvoering ten aanzien van debiteuren blijven volgen in haar jaarverslag. Daarbij zal IWI de hier gepresenteerde kengetallen, die voor de achterblijvende gemeenten een signaal moeten zijn om hun prestaties op het desbetreffende terrein te verbeteren, actualiseren.


24 Inspectie Werk en Inkomen Debiteuren in de Algemene bijstandswet




4 Reactie van VNG




De inspectie hecht grote waarde aan hoor en wederhoor. Daarom legt IWI al haar concept- rapportages voor aan de betrokken uitvoeringsinstanties en kiest de inspectie ervoor de kern van deze reactie op te nemen in het rapport. Zoals gebruikelijk is ook dit rapport voor een reactie voorgelegd aan de VNG. Het was voor de VNG binnen de door IWI gestelde, en algemeen geldende, termijn onmogelijk een reactie te geven die met haar leden was doorgesproken.


25 Inspectie Werk en Inkomen Debiteuren in de Algemene bijstandswet



Lijst van afkortingen

Abw Algemene bijstandswet
B&W Burgemeester & Wethouders
CBS Centraal Bureau voor de Statistiek EOD Eenmalige Opschoningsactie Debiteuren (1999) FWI Fonds Werk en Inkomen (vanaf 2001) G4 De vier in inwoneraantal grootste gemeenten: Amsterdam, Rotterdam, Den Haag, Utrecht GSD Gemeentelijke Sociale Dienst
IWI Inspectie Werk en Inkomen (vanaf 2002) Rv Wetboek van Rechtsvordering
SZW Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid VNG Vereniging van Nederlandse Gemeenten WHD Wet Herziening Debiteurenbeleid (1998)


26 Inspectie Werk en Inkomen Debiteuren in de Algemene bijstandswet



Bijlage
Wet- en regelgeving

De Algemene bijstandswet
Voor het debiteurenonderzoek zijn een aantal artikelen uit de Abw relevant. Het gaat hier om de artikelen waarin terugvordering (artikel 78 tot en met 90) en verhaal (artikel 92 tot en met 105) zijn geregeld en het artikel waarin de verplichting tot het houden van debiteurenonderzoek is geregeld (artikel 66). In de artikelen over terugvordering is onder meer bepaald geregeld wan- neer de versoepeling van de terugvorderingsregels mag worden toegepast en tot afboeking van vorderingen mag worden overgegaan.

Ook is in de Abw een verwijzing opgenomen (artikel 77) naar het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering (artikel 475d Rv) met betrekking tot de noodzaak van de toepassing van de beslagvrije voet.

De circulaire Herziening debiteurenbeleid
In de circulaire Herziening debiteurenbeleid van 24 juli 1998 zijn de gemeenten op de hoogte gesteld van drie belangrijke wijzigingen in de Abw. Ten eerste werden de terugvorderingsbepa- lingen versoepeld, waardoor de gemeenten onder bepaalde voorwaarden debiteuren het restant van hun schuld kwijt konden schelden. Gemeenten moeten in dit kader ieder geval individueel toetsen en mogen geen categoriale kwijtschelding verlenen. Het gaat bovendien om een kan- bepaling: de gemeenten kunnen kwijtschelding verlenen maar zijn dit niet verplicht. Ten tweede werd er nog een kwijtscheldingsregeling van kracht waarbij het alleen ging om juridisch oninbare vorderingen die door schuld van de gemeenten (bijvoorbeeld verjaring) nog in het bestand zaten. Bij deze Eenmalige Opschoningsactie Debiteuren (EOD-operatie) konden gemeenten het bestand opschonen zonder daarbij een financiële maatregel van het Rijk op te lopen. Ten derde werden gemeenten geprikkeld om toch meer ontvangsten te genereren door ze een deel van de extra opbrengsten zelf te laten behouden.

Het Verantwoordingsverslag
Met ingang van het vergoedingsjaar 2000 zijn de gemeenten verplicht zich ten aanzien van de rechtmatigheid van de uitvoering van genoemde wetten te verantwoorden middels een verant- woordingsverslag Abw, Ioaw en Ioaz 2000. De accountant geeft door middel van de accountants- verklaring een oordeel over onder meer de rechtmatigheid van de ontvangsten. Tevens wordt door de accountant verslag uitgebracht over de wetsuitvoering aan de hand van de aandachts- punten in het controle- en rapportageprotocol. Speciaal van belang hierbij is de passage waarin is aangegeven dat de accountant de toepassing van de beslagvrije voet moet controleren (paragraaf
3.2.7 De Administratie, relevante wetsartikel, artikel 77: beperkte beslaglegging). Uit een analyse van gemeentelijke signalen bleek dat de beslagvrije voet niet altijd juist wordt toegepast. Gemeen- ten gaven aan dat de berekening complex is en dat een juiste uitvoering nagenoeg onmogelijk is.

Het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering
De beslagvrije voet is wetgeving van Justitie. SZW heeft met de wetgeving te maken aangezien bijstandsgerechtigden door toepassing van beslag op hun uitkering onder het bestaansminimum kunnen komen. In het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering (artikel 475d Rv) is geregeld dat een ieder recht heeft op toepassing van de beslagvrije voet van negentig procent en dat de beslagvrije voet moet worden verhoogd bij extra hoge woon- of ziektekosten. Het artikel geeft B&W de mogelijkheid de aflossingsduur en de aflossingsbedragen zodanig op elkaar af te stem- men dat de debiteur een verantwoord bestedings- en reserveringsniveau overhoudt. Vanuit de Tweede Kamer is het onderwerp in het verleden een aantal malen onderwerp van dis- cussie geweest. Gemeenten hebben meerdere malen om vereenvoudiging verzocht. Een ontsnap- pingsroute heeft de gemeente indien een minnelijke schikking wordt voorgesteld aan een debiteur. Volgens gemeenten stellen debiteuren vaak uit zichzelf een terugbetalingsregeling voor. De ge- meente voelt zich, zeker indien het fraudeschulden betreft, niet gauw geroepen om de debiteur dan op zijn rechten te wijzen met betrekking tot een beslagvrije voet. Navraag bij de directie Wetgeving, bestuurlijke en juridische zaken van het ministerie van SZW leert dat toepassing via een minnelijke regeling, waarbij de debiteur onder het bestaansminimum zakt, geoorloofd is.


27 Inspectie Werk en Inkomen Debiteuren in de Algemene bijstandswet



De circulaire Beslagvrije voet
Naar aanleiding van het signaal dat de beslagvrije voet niet altijd juist wordt toegepast is op
13 februari 2001 een circulaire naar de gemeenten uitgegaan met daarin de uitleg hoe de beslag- vrije voet moet worden berekend. Besloten werd om de gemeenten enige tijd te geven om de juiste toepassing te laten implementeren en vervolgens te controleren of de beslagwetgeving inmiddels wel op correcte wijze wordt uitgevoerd en of er onderscheid is tussen toepassing van de beslagvrije voet bij bijstandsgerechtigden en ex-bijstandsgerechtigden. De beslagvrije voet van negentig procent dient bij extra hoge woon- of ziektekosten te worden verhoogd tot een percentage boven de negentig procent. In de circulaire is de berekening aan de hand van voorbeelden nog eens nader uitgewerkt. De invoering van de Belastingherziening 2001 heeft de toepassing van de beslagvrije voet nog weer wat complexer gemaakt.

De circulaire betreffende een Uitspraak van de Hoge Raad Op 22 december 2000 heeft de Hoge Raad een uitspraak gedaan met betrekking tot de verval- termijn van bijstandsvorderingen. Een deel van de vorderingen was niet meer rechtens afdwing- baar (vorderingen ouder dan vijf jaar) en een ander deel (de vorderingen met ontstaansdatum tot 1 juli 1997) moest alsnog veilig worden gesteld bij de kantonrechter. Met de invoering van de Wet Boeten (1 juli 1997) hebben gemeenten een executoriale titel ge- kregen en is het voor gemeenten niet langer noodzakelijk om vorderingen bij de rechter veilig te stellen.
Op 12 maart 2001 is een circulaire naar de gemeenten gezonden waarin gesteld werd dat de gemeenten bedoelde vorderingen alsnog veilig moest stellen. In het onderzoek is nagegaan of gemeenten deze vorderingen inderdaad hebben veilig gesteld en of er in dat kader onterecht vorderingen aan debiteuren zijn terugbetaald. Betalingen worden als verschuldigd beschouwd en het is gemeenten derhalve niet toegestaan deze aan de debiteur terug te betalen.

De circulaire Verantwoording 1998
Uit analyses van de toenmalige directie Toezicht is gebleken dat gemeenten onder meer bedragen aan ontvangsten aan boeten niet altijd op correcte wijze verantwoorden. In een aantal gevallen werden ontvangsten aan boeten volgens het fifo-stelsel geboekt, waarbij eerst op oude open- staande vorderingen wordt afgelost. Hierdoor worden de ontvangsten aan boeten niet zichtbaar in de debiteurenadministratie. In andere gevallen werden ontvangsten niet verantwoord, maar opgespaard tot het vierde kwartaal.
Op 7 mei 1999 is een circulaire uitgegaan naar gemeenten met onder meer de uitleg hoe de ont- vangsten aan boeten dienen te worden verantwoord. In het onderzoek is nagegaan of de gemeenten inmiddels hun verantwoording hebben aangepast en of de debiteurenadministratie niet ten onrechte wordt belast met openstaande bedragen aan boeten die in werkelijkheid al zijn voldaan.


28 Inspectie Werk en Inkomen Debiteuren in de Algemene bijstandswet



Publicaties van de Inspectie
Werk en Inkomen