Algemene bijstandswet door
de gemeente Haarlem
Inspectie Werk en Inkomen De uitvoering van de Algemene bijstandswet door de gemeente Haarlem
Aan deze rapportage hebben meegewerkt:
Dhr. E. Carbiere
Mw. drs. A. Fernand
Dhr. M.S. Klaasse
Dhr. J. Kusters
Dhr. drs. H. Nieuwenhuisen
Dhr. H.J. Volkers
R02/24, november 2002
ISSN 1383-8733
ISBN 90-5079-030-5
Inspectie Werk en Inkomen De uitvoering van de Algemene bijstandswet door de gemeente Haarlem
Voorwoord
Voor u ligt een rapportage naar aanleiding van het verdiepend onderzoek naar de uitvoering
van de Algemene bijstandswet door de gemeente Haarlem waartoe de minister van Sociale
Zaken en Werkgelegenheid in december 2001 heeft besloten. Dit onderzoek heeft betrekking
op de periode 1997 tot en met het eerste kwartaal 2002.
Gemeentebesturen kunnen een financiële maatregel opgelegd krijgen als de rechtmatigheid van
de uitvoering van de Algemene bijstandswet tekortkomingen vertoont. Haarlem heeft de gele-
genheid gekregen om de tekortkomingen in de uitvoering van de Algemene bijstandswet op te
heffen tijdens een zogeheten verbetertraject over de periode april 1997 tot juli 1999. Na afloop
van het verbetertraject vertoonde de uitvoering van de Abw nog steeds tekortkomingen. Deze
tekortkomingen in de uitvoering van de Algemene bijstandswet hebben voor de uitvoeringsjaren
1999 en 2000 geleid tot een verlaging van de rijksvergoeding. Voor de jaren 2001 en 2002 heeft
dit geleid tot een korting op de bevoorschotting van de rijksvergoeding. Verrekening van deze
kortingen geschiedt bij de definitieve vaststelling van de rijksvergoeding over de betreffende
jaren. Deze maatregelen zijn opgelegd omdat de gemeente Haarlem onder meer heronderzoe-
ken, niet binnen de wettelijke termijn uitvoerde. Een heronderzoek moet bijvoorbeeld uitwijzen
of de betrokkene aan zijn verplichtingen voldoet om arbeid te verkrijgen en of naar aanleiding
van dat onderzoek iemands uitkering moet worden stopgezet of wordt gecontinueerd. Naast het
hoofdprobleem van de rechtmatigheid van de wetsuitvoering kent Haarlem ook problemen bij
de wetshandhaving en uitstroombevordering uit de bijstand.
Het onderzoek geeft het volgende beeld: De beschikbare informatie van Haarlem bevestigt
de signalen over de rechtmatigheidstekortkomingen. Dit geldt eveneens voor de signalen over
tekortkomingen bij de wetshandhaving en uitstroombevordering. Teneinde deze tekortkomin-
gen op te heffen heeft Haarlem de nodige maatregelen getroffen. Of deze maatregelen het
beoogde blijvende resultaat zullen opleveren, zal pas in het kader van het verscherpte toezicht
kunnen worden vastgesteld.
Mr. L.H.J. Kokhuis
Inspecteur-generaal Werk en Inkomen
3 Inspectie Werk en Inkomen De uitvoering van de Algemene bijstandswet door de gemeente Haarlem
Inhoud
Samenvatting 7
1 Inleiding 9
2 Bevindingen 11
2.1 Tekortkomingen 11
2.2 Beoordeling verbeterprojecten 13
3 Conclusies en oordeel 17
4 Reactie van de gemeente Haarlem 19
Lijst van afkortingen 20
Bronnen 21
Publicaties van de Inspectie Werk en Inkomen 23
5 Inspectie Werk en Inkomen De uitvoering van de Algemene bijstandswet door de gemeente Haarlem
Samenvatting
Gemeentebesturen zijn verantwoordelijk voor de uitvoering van de Algemene bijstandswet
(Abw). Daarnaast houden gemeenten in eerste instantie toezicht op de uitvoering. Vanaf 1997
is de wetsuitvoering door de gemeente Haarlem niet op orde. De gemeente Haarlem kreeg
de gelegenheid om de tekortkomingen in de uitvoering van de Abw op te heffen tijdens een
zogeheten verbetertraject over de periode april 1997 tot juli 1999. Na afloop van het verbeter-
traject had de gemeente Haarlem voldaan aan de inspanningsverplichting. De effecten van de
inspanningen met betrekking tot het verbetertraject bleken echter niet duurzaam te zijn bij een
eerste toets door de inspectie. Er deden zich na afloop van het verbetertraject weer tekort-
komingen voor op het gebied van de rechtmatigheid. Dit was, samen met de uitkomsten van
een landelijk onderzoek naar de uitvoering van de Abw 2001 door gemeenten, de zogeheten
Quick Scan, reden om eind 2001 te besluiten bij de gemeente Haarlem een verdiepend onder-
zoek in te stellen. Het onderzoek heeft betrekking op de periode 1997 tot en met het eerste
kwartaal 2002 en is gericht op de vraag of de signalen over de ernst en de omvang van de
tekortkomingen in de uitvoering van de Abw door de gemeente Haarlem juist zijn en welke
verbeterprojecten de gemeente is gestart om de tekortkomingen structureel op te heffen.
De ernst en omvang van de tekortkomingen in de uitvoering bij de gemeente Haarlem hebben
voor de uitvoeringsjaren 1999 en 2000 geleid tot een verlaging van de rijksvergoeding. Voor
de jaren 2001 en 2002 heeft dit geleid tot een korting op het voorschot op de rijksvergoeding
dat de gemeente ontvangt, omdat de tekortkomingen nog voortduren.
De tekortkomingen op het terrein van de rechtmatigheid van de wetsuitvoering waren de
hoofdreden van dit verdiepend onderzoek. Op basis van de verantwoordingsinformatie van de
gemeente Haarlem heeft de inspectie kunnen vaststellen dat de signalen over aard en omvang
van de tekortkomingen op dat terrein juist zijn. De uitvoering van de Abw door de gemeente
Haarlem vertoonde in de periode die onderzocht is een onaanvaardbare achterstand in het
wegwerken van heronderzoeken en belastingsignalen. Daarnaast waren er signalen over tekort-
komingen bij de wetshandhaving en uitstroombevordering uit de bijstand. Ook deze signalen
bleken na toetsing aan de verantwoordings- en andere informatie van de gemeente Haarlem
juist te zijn. Op verzoek van de inspectie heeft de gemeente Haarlem, ter completering van
het beeld van de tekortkomingen op het gebied van wetshandhaving en uitstroombevordering,
enkele aanvullende vragen opgenomen in haar interne controle instructies/rapportages. Hier-
door is in het kader van het verscherpte toezicht door de inspectie mogelijk een nog beter
beeld te krijgen van het opheffen van tekortkomingen bij zowel wetshandhaving als uitstroom-
bevordering.
Gelet op de aard van de tekortkomingen in het uitvoeringsbeleid is de gemeente de nodige
projecten gestart om de tekortkomingen op te heffen. De projecten, die inmiddels zijn gereali-
seerd, hebben, voor zover de inspectie in het kader van dit verdiepend onderzoek kon nagaan,
het gewenste resultaat gehad. Om de gemeente te kunnen volgen bij haar werk om tot structu-
rele oplossingen te komen voor wat betreft de geconstateerde tekortkomingen, stelt de inspec-
tie een regime van verscherpt toezicht in. De inspectie laat zich door de gemeente Haarlem
per kwartaal informeren over de voortgang en de resultaten van de verschillende verbeter-
projecten en zal zoveel mogelijk bij de informatie uitvraag aansluiten bij de interne controle
rapportages.
7 Inspectie Werk en Inkomen De uitvoering van de Algemene bijstandswet door de gemeente Haarlem
1 Inleiding
Gemeentebesturen zijn verantwoordelijk voor de uitvoering van de Abw. Daarnaast houden
gemeenten in eerste instantie toezicht op de uitvoering. Zij verzamelen hiervoor de nodige
informatie zoals gegevens over de tijdigheid, juistheid en volledigheid van de uitvoering. Op
basis van die gegevens dient de gemeente zo nodig maatregelen te treffen om de uitvoering bij
te sturen. De informatie die de gemeente verzamelt, dient vastgelegd te worden in een verslag
over de uitvoering dat de gemeente jaarlijks indient bij de minister van Sociale Zaken en Werk-
gelegenheid (SZW). Deze gemeentelijke verantwoordingsgegevens worden gebruikt voor de
vaststelling van de rijksvergoeding voor de uitvoering van de Abw en zijn beschikbaar voor het
toezicht in tweede instantie dat door de Inspectie Werk en Inkomen (IWI) wordt gedaan.
De gemeente is in het kader van haar toezichtverantwoordelijkheid ook verantwoordelijk voor
de uitvoering van de noodzakelijke risicoanalyses en voor het treffen van de nodige maatrege-
len. De inspectie vormt zich, op basis van de verantwoordingen van de gemeente en eigen
onderzoek, een beeld van de uitvoering en geeft daarover een oordeel. Als blijkt dat de uitvoe-
ring bij een gemeente niet op orde is, moet de inspectie kunnen nagaan waarom de eigen ver-
antwoordelijkheid van de gemeente niet tot het verwachte resultaat leidt.
Al vanaf 1997 vertoont de rechtmatigheid van de uitvoering van de Abw door de gemeente
Haarlem ernstige tekortkomingen. De omvang en aard van deze tekortkomingen zijn wettelijk
onaanvaardbaar. De gemeente kreeg de gelegenheid om de tekortkomingen in de uitvoering van
de Abw op te heffen tijdens een verbetertraject over de periode april 1997 tot juli 1999. In die
periode werd de gemeente Haarlem conform de beleidsregels inzake verbetertrajecten niet
geconfronteerd met een verlaging van de rijksvergoeding. Aan de hand van een zogeheten duur-
zaamheidstoets die na het verbetertraject in oktober 2000 werd verricht, werd vastgesteld dat
de uitvoering nog steeds niet voldeed aan de eisen die de Abw stelt aan een adequate uitvoering.
De uitvoeringsjaren 1999 en 2000 leidden voor Haarlem tot een verlaging van de rijksvergoe-
ding. Voor 2001 en 2002 heeft dit geleid tot een korting op het voorschot op de rijksvergoeding.
Deze maatregelen zijn opgelegd omdat de gemeente Haarlem heronderzoeken niet binnen de
wettelijke termijn uitvoerde. Deze tekortkomingen in de uitvoering van de Abw in de gemeente
Haarlem kwamen ook naar voren in een onderzoek naar de uitvoering van de Abw bij alle
gemeenten in Nederland in 2001, de zogeheten Quick Scan Abw 2001. Daarbij bleken ook pro-
blemen op het punt van wetshandhaving en uitstroombevordering. De toenmalige minister van
SZW heeft eind 2001 besloten bij de gemeente Haarlem een verdiepend onderzoek in te stellen.
Onderzoek
De vragen die in dit onderzoek centraal staan, zijn:
1 Zijn de signalen over omvang en ernst van de tekortkomingen in de uitvoering van de Abw
door de gemeente Haarlem op het terrein van rechtmatigheid, wetshandhaving en uitstroom-
bevordering, zoals die door de gemeente Haarlem zijn verstrekt, juist?
2 Heeft de gemeente Haarlem adequate maatregelen getroffen om de tekortkomingen structureel
op te heffen?
Om deze vragen te beantwoorden, heeft de inspectie de interne controle-instrumenten welke
de gemeente Haarlem hanteert, geanalyseerd en ook de meest recente verantwoordings- en
andere informatie bekeken. Deze documenten zijn in beschouwing genomen voor zover ze
betrekking hebben op de aspecten rechtmatigheid, wetshandhaving en uitstroombevordering.
De uitkomsten van deze analyse zijn bepalend voor de besluitvorming of een zelfstandig door
IWI uit te voeren dossieronderzoek noodzakelijk is. De gemeente Haarlem heeft Ernst & Young
belast met de onder de verantwoordelijkheid van de gemeente functionerende interne con-
trole. Tevens is deze accountant belast met het voor de gemeente opstellen van de verant-
woordingsinformatie.
De oorzaken van de tekortkomingen in de rechtmatigheid zijn geduid door de accountant van
Deloitte en Touche. Deze accountant heeft in opdracht van de gemeente Haarlem onder
9 Inspectie Werk en Inkomen De uitvoering van de Algemene bijstandswet door de gemeente Haarlem
andere onderzoek verricht naar de betrouwbaarheid van de managementinformatie en heeft
aanbevelingen gedaan om het werkproces van de heronderzoeken te verbeteren. Verder is voor
de beantwoording van de tweede onderzoeksvraag informatie over de gemeentelijke verbeter-
projecten verzameld en beoordeeld. Het onderzoek heeft betrekking op de periode 1997 tot
en met het eerste kwartaal 2002.
Leeswijzer
Hoofdstuk twee bevat de belangrijkste bevindingen van het onderzoek. Hoofdstuk drie bevat
de conclusies en het oordeel van de inspectie. In hoofdstuk vier is de reactie van de gemeente
Haarlem opgenomen.
10 Inspectie Werk en Inkomen De uitvoering van de Algemene bijstandswet door de gemeente Haarlem
2 Bevindingen
Dit hoofdstuk beantwoordt de twee centrale vragen van dit onderzoek. Paragraaf 2.1 gaat in
op de vraag of de inspectie zich op basis van de door de gemeente verstrekte verantwoordings-
en andere informatie een oordeel kan vormen over de tekortkomingen in de uitvoering.
Paragraaf 2.2 geeft een beeld van de verbeterprojecten die de gemeente Haarlem is gestart
om de tekortkomingen in de uitvoering op te heffen.
2.1 Tekortkomingen
Om na te gaan of de wijze waarop de omvang en de ernst van de tekortkomingen in de recht-
matigheid en de problemen bij de wetshandhaving en het bevorderen van uitstroom juist zijn
vastgesteld, is gekeken of de controlewerkprogramma's van de gemeentelijke interne controle
aansluit bij de informatiebehoefte van de inspectie. IWI heeft zowel de reikwijdte als de kwali-
teit van de uitgevoerde controle getoetst. Verder is nagegaan of de oorzaken van de tekort-
komingen zijn geduid. Naar aanleiding van deze toets is bepaald of dossieronderzoek door de
inspectie noodzakelijk is.
Rechtmatigheid van de wetsuitvoering
De tekortkomingen op het terrein van de rechtmatigheid van de wetsuitvoering was de hoofd-
reden van het onderzoek en deze tekortkomingen bestonden in 2000 onder meer uit het over-
schrijden van de termijn voor het uitvoeren van heronderzoeken met meer dan drie maanden;
in 47 procent van de onderzochte dossiers. Dit geldt niet alleen voor de uitvoering van de
Abw, maar in mindere mate ook voor de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk
arbeidsongeschikte werkloze werknemers (Ioaw) en de Wet inkomensvoorziening oudere en
gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers (Ioaz). Ook verricht Haarlem beëindigings-
onderzoeken in het kader van de Abw niet tijdig. Ten aanzien van 2001 is inmiddels bekend dat
de tekortkoming betreffende de tijdigheid van heronderzoek tenminste vijftig procent bedraagt.
Ook uit de verantwoordingsinformatie over het eerste kwartaal 2002 kan worden afgeleid dat
er nog steeds niet aanvaardbare achterstanden in het tijdig verrichten van heronderzoeken
bestaan.
De controle-instructie van de accountant over rechtmatigheidaspecten op het terrein van
de tijdigheid van aanvragen, heronderzoeken en beëindigingen van uitkeringen sluit goed aan
bij de informatiebehoefte van de inspectie. Dit geldt eveneens voor het aspect administratieve
boeten. In de verantwoordingsinformatie in het kader van de Single Audit komen de oorzaken
van de tekortkomingen niet duidelijk naar voren. De oorzaken van de tekortkomingen in de
rechtmatigheid zijn geduid door de accountant van Deloitte en Touche. Deze accountant heeft
in opdracht van de gemeente Haarlem onder andere onderzoek verricht naar de betrouwbaar-
heid van de managementinformatie en heeft aanbevelingen gedaan om het werkproces van de
heronderzoeken te verbeteren. De inspectie stelt vast dat de eerdere signalen over de tekort-
komingen voor zover het rechtmatigheidaspecten betreffen juist en volledig zijn. Het verrichten
van een dossieronderzoek door IWI is daarom niet nodig.
Bij de planning van de werkzaamheden is door de gemeente prioriteit gegeven aan de afronding
van de accountantsverklaring 2001 en het opstellen van de verantwoordingsinformatie over het
eerste kwartaal 2002. IWI kon ten tijde van dit onderzoek niet beschikken over verantwoor-
dingsinformatie over het tweede kwartaal 2002. Deze informatie is in december 2002 beschik-
baar en omvat het tijdvak april tot en met augustus 2002. Voor de structurele opheffing van
de hiervoor beschreven problematiek is de gemeente Haarlem een aantal verbeterprojecten
gestart, die in paragraaf 2.2 worden beschreven.
11 Inspectie Werk en Inkomen De uitvoering van de Algemene bijstandswet door de gemeente Haarlem
Overige tekortkomingen in de uitvoering
Naast de hoofdreden van dit verdiepend onderzoek (de rechtmatigheid) waren er signalen over
tekortkomingen bij de wetshandhaving en uitstroombevordering uit de bijstand.
Wetshandhaving
De tekortkomingen op dit uitvoeringsaspect omvatten de toepassing van de boetebepalingen
in de Abw en de behandeling van de belastingsignalen.
Uit het rapport van Ernst & Young, accountant van de gemeente Haarlem, bleek dat eind 2000
in zeven procent van de onderzochte dossiers ten onrechte geen boete was opgelegd aan de
aanvrager van een bijstandsuitkering. Om vast te stellen of de tekortkomingen inmiddels zijn
opgeheven is gekeken of de gemeente voldoende activiteiten ontplooit op het gebied van hand-
having. IWI heeft de controlewerkprogramma's van de gemeentelijke interne controle onder-
zocht of de juiste vragen op dossierniveau worden gesteld. Op basis van de door Haarlem ver-
strekte gegevens is de aard en omvang van deze tekortkoming vastgesteld. Op verzoek van de
inspectie heeft de gemeente Haarlem, ter completering van het beeld, enkele aanvullende
vragen ten aanzien van de onderwerpen fraudepreventie en fraudeopsporing in haar interne
controle instructies/rapportages opgenomen. Hierdoor wordt het in het kader van het ver-
scherpte toezicht door de inspectie beter mogelijk vast te stellen of de verbeterprojecten het
gewenste resultaat opleveren. Het instellen van een dossieronderzoek acht de inspectie dan
ook niet noodzakelijk.
De totale omvang van de achterstanden in de afhandeling van belastingsignalen tot het jaar
2000 bedroeg in augustus 2001 14.500 belastingsignalen. Het gaat om signalen die van de
Belastingdienst komen die tot doel hebben na te gaan of een cliënt van de sociale dienst naast
een uitkering ook andere (witte) inkomsten heeft ontvangen. Hierbij moet de gemeente vast-
stellen of de ontvangsten uit arbeid bij samenloop met een uitkering door de uitkeringsont-
vangende zijn gemeld. Het is bij de afwikkeling van de achterstand tevens van belang dat de
gemeente voorzieningen treft om achterstand in de toekomst te voorkomen. Voor de structu-
rele opheffing van de hiervoor beschreven problematiek heeft de gemeente Haarlem een
aantal verbeterprojecten gestart, die in paragraaf 2.2 worden beschreven.
Uitstroombevordering
De tekortkomingen op het gebied van uitstroombevordering door de gemeente Haarlem
kwamen onder meer naar voren in het uitvoeringsverslag over het jaar 2000 waar wordt ge-
sproken over het ontbreken van een cliënt-volgsysteem evenals het in belangrijke mate niet
tijdig verrichten van heronderzoek. Het heronderzoek heeft ook de functie de mogelijkheden
van belanghebbende te bevorderen om door arbeid zelfstandig in het bestaan te kunnen voor-
zien evenals de wijze waarop deze mogelijkheden kunnen worden vergroot (Artikel 66 Abw
vierde lid).
Op basis van de door Haarlem verstrekte gegevens is er ten aanzien van tekortkomingen op
het terrein van uitstroombevordering een correct en voldoende beeld aanwezig. Op verzoek
van de inspectie heeft de gemeente Haarlem ter completering van het beeld enkele aanvullende
vragen in haar interne controle instructies/rapportages opgenomen ten aanzien van uitstroom-
bevorderingsmaatregelen bij de bijstandsaanvraag en het heronderzoek. Hierdoor wordt het in
het kader van het verscherpte toezicht beter mogelijk vast te stellen of de verbeterprojecten
het gewenste resultaat opleveren. Het instellen van een dossieronderzoek acht de inspectie dan
ook niet noodzakelijk. Voor de structurele opheffing van de hiervoor beschreven problematiek
heeft de gemeente Haarlem een aantal verbeterprojecten gestart, die in paragraaf 2.2 worden
beschreven.
12 Inspectie Werk en Inkomen De uitvoering van de Algemene bijstandswet door de gemeente Haarlem
2.2 Beoordeling verbeterprojecten
De inspectie heeft gekeken of de verbeterprojecten goed aansluiten bij de geconstateerde pro-
blemen in de uitvoering en de oorzaken die hieraan ten grondslag liggen. In mei 2001 heeft het
college van burgemeester en wethouders van de gemeente Haarlem ingestemd met een nota
van de gemeentelijke afdeling Sociale Zaken en Werkgelegenheid inzake de daar vastgestelde
problematiek. Deze nota heeft ertoe geleid dat de raad van de gemeente Haarlem op 4 juli
2001 3,6 miljoen euro beschikbaar heeft gesteld voor de uitvoering van een verbeterplan. Zo
zijn de projecten `heronderzoekplannen', `werkproces heronderzoeken' en `planning heronder-
zoeken' medio 2001 gestart om tekortkomingen in de rechtmatigheid en uitstroombevordering
op te heffen. Het project `wegwerken belastingsignalen' is bedoeld om de tekortkomingen op
het gebied van handhaving aan te pakken. Verder beogen de projecten `kwaliteitsbeheersing' en
`bedrijfsvoering' een betere beheersing van de interne processen en een betere bedrijfsvoering
(managementinformatiesysteem, uitkeringsysteem en cliënt-volgsysteem).
Project kwaliteit heronderzoekplannen
Op grond van de Abw (artikel 66 lid 3) is het college van burgemeester en wethouders (B&W)
verplicht regelmatig een heronderzoek te verrichten naar de gegevens die voor het recht op
uitkering van belang zijn. Daarbij moet men onder andere denken aan gegevens over het inko-
men, het vermogen en de woon- en leefsituatie. Ook de Ioaw en Ioaz kennen deze verplichting
(artikel 14 lid 4 in beide wetten). Een heronderzoek moet binnen acht maanden worden uitge-
voerd. De heronderzoekplannen van de gemeente Haarlem voldeden niet aan de vormvereisten
van de Regeling Administratieve Uitvoeringsvoorschriften Abw, Ioaw en Ioaz (Rau). Op grond
van artikel 2 van de Rau wordt gemeenten de mogelijkheid geboden om af te wijken van de
voorgeschreven uiterste termijn (acht maanden) van de uit te voeren heronderzoeken. Op deze
wijze kan de gemeente de uitvoering van de onderzoeken afstemmen op de lokale omstandig-
heden. Dat deed de gemeente Haarlem niet. De gemeente hield een termijn aan van twaalf
maanden voor alle categorieën bijstandsgerechtigden.
Doel van dit verbeterproject is om per 1 januari 2002 een betere kwaliteit van het heronder-
zoekplan 2002 en de volgende jaren te realiseren, waarbij het heronderzoekplan uiteraard
moet voldoen aan de wettelijke vereisten. In het heronderzoekplan dient het college van B&W
aan te geven op basis van welke criteria hij de uitkeringsgerechtigden indeelt in verschillende
categorieën en de daarbij behorende onderzoekstermijnen. Het bepaalt dus zelf de categorieën
en termijnen, maar dient dit wel te onderbouwen (de eisen die de landelijke wetgever op dit
terrein stelt zijn terug te vinden in artikel 2 van de Rau). De gemeente heeft voor het jaar 2002
een nieuw heronderzoekplan opgesteld, dit plan is tijdig vastgesteld in de B&W vergadering van
18 december 2001. IWI heeft vastgesteld dat het heronderzoekplan voldoet aan de wettelijke
eisen. De realisatie van dit plan wordt bepaald door de uitvoering van de overige verbeter-
projecten op het terrein van heronderzoek.
Project werkproces heronderzoeken
Heronderzoeken werden in de gemeente Haarlem onderverdeeld in doelmatigheidsonder-
zoeken en rechtmatigheidonderzoeken. Echter van een integrale afstemming tussen deze on-
derzoeken was geen sprake. Deze manier van werken bracht met zich mee dat de uitgevoerde
onderzoeken kwalitatief onvoldoende waren en al gauw leidden tot overschrijdingen van de
heronderzoektermijnen. Doel van het project werkproces heronderzoeken was het werkpro-
ces aan te passen en te implementeren, teneinde de heronderzoeken binnen de gestelde ter-
mijnen rechtmatig en doelmatig uit te voeren. Ook moesten de huidige achterstanden worden
weggewerkt. Dit diende in maart 2002 te zijn gerealiseerd. Uit verantwoordingsinformatie van
de gemeente Haarlem over het vierde kwartaal 2001 kan worden afgeleid, dat betreffende
de aanpassing en implementatie van heronderzoeken, teneinde deze onderzoeken binnen de
gestelde termijnen rechtmatig en doelmatig uit te voeren, een nieuw proces door het manage-
mentteam van de afdeling Sociale Zaken en Werkgelegenheid (Sozawe) is vastgesteld. Deze
afdeling is binnen de gemeente Haarlem verantwoordelijk voor de uitvoering van de sociale
zekerheidswetten.
13 Inspectie Werk en Inkomen De uitvoering van de Algemene bijstandswet door de gemeente Haarlem
Aan de hand van de documenten kan worden afgeleid dat, op de einddatum van het project
eind maart 2002, er nog steeds achterstanden in de heronderzoeken bestaan. In de verant-
woordingsrapportage over het eerste kwartaal 2002 wordt een achterstand in het afhandelen
van heronderzoeken genoemd van 27 procent. Hierdoor blijven ook in 2002 tekortkomingen
op het gebied van het tijdig verrichten van heronderzoek bestaan, die financiële maatregelen
in het kader van de rijksvergoeding tot gevolg kunnen hebben.
Project planningssysteem heronderzoeken
Het ontbrak de afdeling Sozawe van de gemeente Haarlem aan een `geautomatiseerd' manage-
ment informatiesysteem waarmee de tijdigheid van heronderzoeken en de daarbij geconsta-
teerde achterstanden in beeld gebracht konden worden. Dit gebeurde op handmatige wijze.
Volgens de gemeente kwam hierdoor de tijdigheid van heronderzoeken in gevaar. Doel van
het project heronderzoeken is om de handmatig opgezette planning te optimaliseren en de
controle sluitend te maken, op termijn te komen tot een automatische planning en alle her-
onderzoeken te voorzien van zowel een rechtmatigheids- als een doelmatigheidstoets. Omdat
het management van de afdeling Sozawe niet wilde wachten op een geautomatiseerd systeem
dat wellicht in het nieuwe uitkeringssysteem was opgenomen, is er voor gekozen om per
1 januari 2002 de heronderzoeken op goede beheersmatige wijze te plannen.
Inmiddels is het geautomatiseerde uitkeringssysteem GWS4All geïmplementeerd. In dit sys-
teem is ook een werkbeheersingssysteem opgenomen. Momenteel wordt het werkbeheersings-
systeem gevuld met de juiste gegevens. Dit werkbeheersingssysteem is qua opzet en uitvoering
conform de Rau. In de rapportage van het eerste kwartaal van 2002 wordt melding gemaakt
van de op handen zijnde implementatie van het nieuwe uitkeringssysteem. Op het punt van de
beheersing van de heronderzoeken beschikt de afdeling Sozawe thans in opzet over voldoende
controlemiddelen. Aangezien dit verbeterproject nog niet is afgerond, kan de inspectie op dit
moment geen oordeel geven over het resultaat.
Project wegwerken van de achterstand belastingsignalen
Doel van het project was het wegwerken van alle belastingsignalen per 1 januari 2003. Van
de 14.500 signalen bij aanvang van het project waren er volgens de gemeente in april 2002
ongeveer 11.000 afgehandeld. Het gaat om signalen die van de Belastingdienst komen die tot
doel hebben na te gaan of een cliënt van de sociale dienst naast een uitkering ook andere
(witte) inkomsten heeft ontvangen. Hierbij moet de gemeente vaststellen of de ontvangsten uit
arbeid bij samenloop met een uitkering door de uitkeringsontvangende zijn gemeld. Naast het
wegwerken van de achterstanden was de bedoeling de verwerking van de belastingsignalen per
1 januari 2002 te implementeren met behulp van het Inlichtingenbureau (IB). Een van de taken
van het IB is het aansluiten van gemeenten op de zogeheten samenloopapplicatie. Hiermee kan
in beginsel met ingang van 1 januari 2002 ongeoorloofde samenloop van uitkeringen in het
kader van de Abw, de Ioaz en de Ioaw worden gesignaleerd.
Omtrent de belastingsignalen is een plan van aanpak opgesteld. De afdeling Sozawe van de
gemeente Haarlem heeft er voor gekozen, gezien de enorme omvang van het aantal dossiers,
om de medewerkers stap voor stap door het gehele proces te begeleiden. Er is een werkin-
structie gemaakt die de medewerkers in staat stelt om na een inwerkperiode zelfstandig te
werken. De inspectie heeft deze werkinstructie geanalyseerd en komt tot de conclusie dat de
werkinstructie inhoudelijk in lijn is met de richtlijn voor sociale zekerheidsfraude 2000 en arti-
kel 66, tweede lid Abw. Per 1 januari 2003 dienen er conform het beoogde eindresultaat van
de afdeling Sozawe inzake het behandelen van belastingsignalen geen achterstanden meer te
bestaan. Voor de toekomst dient een juiste en tijdige wijze van het afhandelen van belasting/
samenloop signalen te zijn gewaarborgd. Aangezien dit verbeterproject nog niet is afgerond,
kan de inspectie op dit moment geen oordeel geven over het resultaat.
Project implementeren van een betere kwaliteitsbeheersing
Naast de projecten die een directe relatie hebben met de geconstateerde tekortkomingen
heeft de gemeente Haarlem ook een nieuwe impuls gegeven aan een algemene verbetering van
de kwaliteit van de uitvoering. De kwaliteit van de productie van Abw-uitkeringen werd in de
gemeente Haarlem beheerst door elke toekenning van een uitkering te laten toetsen door een
medewerker. Dit had tot gevolg dat de afdeling Sozawe een groot aantal formatieplaatsen voor
14 Inspectie Werk en Inkomen De uitvoering van de Algemene bijstandswet door de gemeente Haarlem
het toetsen nodig had en dat de zelfstandigheid en verantwoordelijkheid van de medewerkers
aan de basis zeer beperkt was. De wens deze gevolgen te verminderen was de aanleiding om het project implementeren van een betere kwaliteitsbeheersing te starten.
Doel van dit project was om:
· de kwaliteit van de uitvoering van de bijstandswet te verbeteren;
· de verantwoordelijkheid en zelfstandigheid van de dienstverleners te vergroten;
· een helder stelsel van kwaliteitscriteria en controles te realiseren;
· de formatie van de afdeling Sozawe te beperken.
Dit project kan als afgerond worden beschouwd wat betreft de kwaliteit van de uitvoering en
de realisatie van een helder stelsel van kwaliteitscriteria en controles. De effecten van dit pro-
ject kunnen tot uitdrukking komen in de kwaliteit van de uitvoering en is op dit moment geen
object van onderzoek. Ten aanzien van de doelstellingen twee en vier heeft het management
besloten hier geen uitvoering aan te geven. Op advies van de huisaccountant heeft het college
van burgemeester en wethouders besloten om op dit moment niet over te gaan tot het ach-
teraf toetsen van door medewerkers genomen beslissingen. Vooralsnog wordt een één op één
toetsing door een kwaliteitsbeheerser (beslisser) voor de meeste producten uit een oogpunt
van kwaliteitsbeleid gehandhaafd.
Project versterking van de bedrijfsvoering
Volgens een in opdracht van de gemeente Haarlem opgesteld rapport, waarbij onder andere
de organisatiestructuur van de afdeling Sozawe opnieuw is bezien, beschikte deze afdeling over
onvoldoende middelen voor bedrijfsvoering en innovatie. Verder waren ook het management-
informatiesysteem, alsmede het uitkeringensysteem verouderd en ontbrak een cliënt-volg-
systeem.
Doelen van het project versterking van de bedrijfsvoering zijn:
· Het verbeteren van de managementinformatie op kwantitatieve en kwalitatieve wijze.
· Het realiseren van een optimale bedrijfsondersteuning voor de afdeling Sozawe.
· Het omvormen van de bedrijfsvoering tot een herkenbare functionele eenheid binnen de afde-
ling Sozawe.
· Het aanschaffen van goede automatiseringssystemen, zowel een uitkeringssysteem als een
cliënt-volgsysteem (dat per 1 juni 2002 operationeel moest zijn), welke onder andere de juiste
managementinformatie verschaffen voor de aansturing van de afdeling Sozawe.
De uitvoering van de projecten `Vervanging uitkeringssysteem' en `Invoering cliënt-volgsysteem'
verliepen volgens de laatste tussenrapportage in maart nog conform het schema en men ging
er toen nog vanuit dat beide systemen in juni 2002 zouden kunnen worden ingevoerd. Dit zou
betekenen dat de elementen die moeten bijdragen tot het verbeteren van de managementinfor-
matie op kwantitatieve en kwalitatieve wijze, bijna tegelijk zouden worden gerealiseerd. Het
nieuwe uitkeringssysteem en het nieuwe cliënt-volgsysteem zijn thans operationeel. Dit laatste
systeem kan een belangrijke rol spelen bij de bevordering van de uitstroom uit de bijstand.
De conversie van beide systemen is volgens de afdeling Sozawe succesvol verlopen waarbij met
betrekking tot het uitkeringssysteem gebruik is gemaakt van een Electronic Data Processing
audit (EDP) door Ernst & Young. De afdeling Sozawe heeft met de introductie van het nieuwe
uitkeringssysteem, het bureau bedrijfsvoering en cliënt-volgsysteem een aantal voorwaarden
geschapen ten einde te kunnen beschikken over kwalitatieve en kwantitatieve management-
informatie. IWI kan nog niet tot beoordeling hiervan overgaan aangezien van de gemeente geen
informatie is ontvangen over de opbrengst en de werking van de managementinformatie.
15 Inspectie Werk en Inkomen De uitvoering van de Algemene bijstandswet door de gemeente Haarlem
3 Conclusies en oordeel
Tekortkomingen
Op basis van de door Haarlem verstrekte gegevens is de aard en omvang van de tekortkoming
in het kader van de rechtmatigheid van de wetsuitvoering vastgesteld.
Naast de rechtmatigheid geldt dit evenzo voor de tekortkomingen in het kader van de wets-
handhaving en bevordering van de uitstroom. Op verzoek van de inspectie heeft de gemeente
Haarlem ter completering van het beeld van wetshandhaving en bevordering uitstroom enkele
aanvullende vragen in haar interne controle instructies/rapportages opgenomen. Hierdoor
wordt het in het kader van het verscherpte toezicht door de inspectie beter mogelijk vast te
stellen of de verbeterprojecten het gewenste resultaat opleveren. Het instellen van een dos-
sieronderzoek acht de inspectie dan ook niet noodzakelijk.
Verbeterprojecten
In mei 2001 heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Haarlem in-
gestemd met een nota van de afdeling Sociale Zaken en Werkgelegenheid inzake de daar vast-
gestelde problematiek. Deze nota heeft ertoe geleid dat de gemeenteraad van Haarlem op
4 juli 2001 3,6 miljoen euro beschikbaar heeft gesteld voor de uitvoering van een verbeterplan.
Gelet op de aard van de tekortkomingen in het uitvoeringsbeleid vindt de inspectie dat de
juiste projecten zijn gestart en dat de gemeente een voldoende inspanning levert om de tekort-
komingen op te heffen. De projecten die inmiddels zijn gerealiseerd, te weten: het project kwa-
liteit heronderzoeken en het project heronderzoeken hebben, voor zover dat in dit onderzoek
kon worden nagegaan, het gewenste effect gesorteerd. Dit kan nog niet worden gezegd van het
project werkproces heronderzoeken gelet op de aard en omvang van de achterstanden die zich
bij dit project ten aanzien van de heronderzoeken nog voordoen. Met de projecten kwaliteits-
beheersing en bedrijfsvoering beoogt men een betere beheersing van de interne processen
en een betere bedrijfsvoering.
Oordeel
De uitvoering van de Abw in de gemeente Haarlem was in de periode die het onderzoek om-
vat, 1997 tot 1 april 2002, niet op orde en voldeed op onderdelen niet aan de wettelijke eisen.
De inspectie beoordeelt de in de onderzoeksperiode vastgestelde tekortkomingen als zeer
ernstig. De gemeente Haarlem heeft dan ook voor de uitvoeringsjaren 1999 en 2000 te maken
gehad met financiële maatregelen. Voor de jaren 2001 en 2002 hebben de tekortkomingen
geleid tot een korting op het voorschot op de rijksvergoeding. Wel moet gezegd worden dat
de gemeente Haarlem met de verbeterprojecten die gestart zijn, een goede inspanning levert
om de tekortkomingen op het gebied rechtmatigheid alsmede de wetshandhaving en uitstroom-
bevordering op te heffen. Om de gemeente te kunnen volgen in haar streven om tot structu-
rele oplossingen te komen voor wat betreft de geconstateerde tekortkomingen stelt IWI een
regime van verscherpt toezicht in. Dit houdt in dat IWI zich door de gemeente Haarlem per
kwartaal laat informeren over de voortgang en resultaten van de verschillende verbeterprojec-
ten en zal bij het opvragen van informatie zoveel mogelijk aansluiten bij de interne controle-
rapportages.
17 Inspectie Werk en Inkomen De uitvoering van de Algemene bijstandswet door de gemeente Haarlem
4 Reactie van de gemeente Haarlem
De inspectie hecht grote waarde aan hoor en wederhoor. Daarom legt IWI al haar concept-
rapportages voor aan de betrokken instantie en kiest de inspectie ervoor de kern van deze
reactie op te nemen in het rapport. Het conceptrapport is op 25 november 2002 besproken
met de wethouder Sociale Zaken en Werkgelegenheid van de gemeente Haarlem.
In algemene zin kan de wethouder zich vinden in de beschrijving van de door de inspectie
geconstateerde tekortkomingen. Een belangrijke opmerking die daarbij wordt gemaakt is dat
het conceptrapport niet helder de onderzoeksperiode aangeeft.
Ten aanzien van het vervolgtraject maakt de gemeente de volgende opmerkingen.
Men is voornemens om de verbeterprojecten grotendeels op 1 januari 2003 af te ronden. De ver-
wachting is dat op de belangrijkste onderdelen van het verbeterproject (heronderzoeken/bijzondere
bijstand/belastingsignalen) de achterstanden volgens planning zijn weggewerkt. De wethouder is er
een voorstander van om de rapportages die IWI zal verlangen in het kader van het verscherpte toe-
zicht zoveel mogelijk te koppelen aan de vanaf 1 januari 2003 in te voeren driemaandelijkse interne
controlerapportages van de gemeente Haarlem zodat er niet een apart verantwoordingsregime
moet worden opgezet.
In het kader van het verdere organisatieontwikkelingtraject binnen de afdeling Sozawe zal in
2003 onder meer worden gewerkt aan de invoering van casemanagement. De wethouder zou
gaarne nader overleggen over de voorwaarden waaronder Haarlem na afronding van de verbe-
terprojecten in aanmerking kan komen voor de gelden uit de Agenda voor de toekomst.
De Inspectie Werk en Inkomen heeft kennis genomen van de reactie van de gemeente Haarlem
en heeft enkele voorstellen voor tekstwijzigingen overgenomen. Op het verzoek van de wet-
houder om de rapportages die IWI zal verlangen in het kader van het verscherpte toezicht
zoveel mogelijk te koppelen aan de vanaf 1 januari 2003 in te voeren driemaandelijkse interne
controlerapportages van de gemeente Haarlem is de reactie van de inspectie als volgt.
De inspectie zal bij het opvragen van informatie van de gemeente Haarlem in het kader van
verscherpt toezicht zoveel mogelijk aansluiten bij de interne controle rapportages van de
gemeente. Het is niet aan de inspectie om uitspraken te doen over het verzoek van de wet-
houder om overleg over de voorwaarden voor de Agenda voor de toekomst.
19 Inspectie Werk en Inkomen De uitvoering van de Algemene bijstandswet door de gemeente Haarlem
Lijst van afkortingen
Abw Algemene bijstandswet
B&W Burgemeester en wethouders
EDP Electronic Data Processing
fte's arbeidsplaatsen
IB Inlichtingenbureau
Ioaw Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte
werkloze werknemers
Ioaz Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte
werkloze werknemers
IWI Inspectie Werk en Inkomen
Rau Regeling Administratieve Uitvoeringsvoorschriften
Sozawe afdeling Sociale Zaken en Werkgelegenheid van de gemeente Haarlem
SZW Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
20 Inspectie Werk en Inkomen De uitvoering van de Algemene bijstandswet door de gemeente Haarlem
Bronnen
Beleidsverslag 2000
Beleidsplan 2002
Rapport Deloitte & Touche:
- onderzoek betrouwbaarheid management informatie en inventarisatie risico's
- reorganisatie besluit
Publieksdienst Bestuursrapportage 1e kwartaal 2001
Publieksdienst Bestuursrapportage 2e kwartaal 2001
Tussenrapportage Publieksdienst 1e kwartaal 2002
Beleidsnota's:
SZW 2000/592 Directe korting op de Abw van voorlopige teruggave binnen het nieuwe
belastingstelsel
SZW 2001/162 Evaluatie Belasting herziening
SZW 2001/360 Stand van zaken Sozawe
SZW 2001/424 Plan van aanpak Verbeteringstraject Sozawe
SZW 2001/587 Verbeteringstraject Sozawe juli - september 2001
SZW 2001/104 Verbeteringstraject Sozawe oktober - december 2001
SZW 2002/444 Verbeteringstraject Sozawe januari - maart 2002
SZW 2001/418 Bestandsanalyse Abw cliënten
SZW 2001/372 Werkfonds Werk en Inkomen, werking en besteding 2001
SZW 2001/660 Verantwoordingsverslag Single Audit 2000
SZW 2001/545 Aanschaf cliënt-volgsysteem bureau Werkgelegenheid (Raadsvoorstel
aanschaf cliënt-volgsysteem)
SZW 2002/187 De organisatiestructuur Sozawe nader bezien
SZW 2002/54 Reïntegratie van nieuwe doelgroepen door de gemeente Haarlem
SZW 2002/219 Evaluatie eenmalige uitstroomactie ex-banenpoolwerknemers
Verordening `Regeling Bijdrage in Vrije tijd'
Een boeket aan Regelingen
Verordening Stimuleringsregeling
Verordening De Gemeentelijke Bijstandsverordening
Verordening Computerverstrekking
Activeringsbestek Inkoop activeringstrajecten 2002
Rapport Ernst & Young inzake controle van de financiële overzichten 2001 ten behoeve van de
jaarrekening 2001 van de gemeente Haarlem
Heronderzoekplan 2001/ 2002
Concept voorstel `Inlichtingenbureau als onderdeel van de gemeentelijke sociale dienst'
van 11-12-2000
Controle set Abw ca. Accountants bureau Ernst & Young
Beschrijving Werkproces afhandeling achterstanden belastingsignalen.
21 Inspectie Werk en Inkomen De uitvoering van de Algemene bijstandswet door de gemeente Haarlem
Daarnaast heeft er overleg plaatsgevonden met de volgende personen:
Dhr. J. Scholten hoofd afdeling Sozawe van de gemeente Haarlem Dhr. R. van Mill hoofd controlling Dhr. B. Kleinlugtenbeld plv. hoofd afdeling Sozawe van de gemeente Haarlem
22 Inspectie Werk en Inkomen De uitvoering van de Algemene bijstandswet door de gemeente Haarlem
Publicaties van de
Inspectie Werk en Inkomen