Katholieke Universiteit Nijmegen

Prof. Van Baalen bij aantreden:
Partijen hebben belang bij ondoorzichtige formatie en achterkamers In alle drieëntwintig debatten die de Tweede Kamer sinds 1945 voerde over een regeringsverklaring is geklaagd over het verloop van de formatie. En ondanks vergeefse pogingen tot verbetering, verlopen kabinetsformaties nog steeds niet anders van vijftig jaar geleden. Potentiële regeringspartijen hebben baat bij de huidige voor de buitenwereld ondoorzichtige informatie-structuur. "Het klagen over formaties vertoont sterk rituele trekken. En alle klachten, hoe verschillend ook op het eerste gezicht, vloeien voort uit de zorg om de juiste omgang met macht", constateerde prof. dr. Carla van Baalen, hoogleraar parlementaire geschiedenis aan de KU Nijmegen, in haar oratie op vrijdag 28 februari.

Klachten

De klachten gaan over het gebrek aan dualisme, over het democratisch tekort en over spelregels. Klachten over gebrek aan dualisme raken de machtsbalans tussen regering en parlement. Klachten over een democratisch tekort hebben te maken met bezorgdheid om de controleerbaarheid van de macht en de vraag of de nieuwe macht wel voldoende wordt gelegitimeerd door de uitspraak van de kiezer. Bij spelregelklachten gaat het erom of men het hogere doel niet uit het oog verliest: het landsbelang.
Er wordt luider geklaagd bij prolongatie van de macht, dus wanneer het kabinet onder dezelfde minister-president nog eens voor vier jaar bijtekent. We kennen dat van de kabinetten Lub-bers II en Kok II, maar ook van Drees II en III.

Van dualistisch naar monistisch formatieproces

In de jaren veertig en vijftig betrof de kritiek vooral het niet in acht nemen van de regels van het dualisme. In een dualistisch stelsel zijn regering en volksvertegenwoordiging onafhankelijk van elkaar. Ze werken samen, maar de een is niet ondergeschikt aan de ander. Die onafhankelijkheid moet ook tot uitdrukking komen tijdens de formatie. Aan de ene kant staat de formateur, aan de andere kant het parlement. De laatste heeft zich zo min mogelijk te bemoeien met de formatie. Maar omdat het om een dualistisch stelsel gaat, moet de formateur er wel van op aan kunnen dat het a.s. kabinet op voldoende steun kan rekenen.
Tegenwoordig is het formatieproces sterk monistisch met het parlement in de hoofdrol. Het regeerakkoord wordt in elkaar gezet door kamerleden, of preciezer, door de fractievoorzitters onder leiding van een informateur. De formateur verschijnt pas als het werk zo goed als klaar is. Fractievoorzitters van regeringspartijen hebben zo meer invloed op het regeerakkoord dan de ministers die het gaan uitvoeren.

Dichtgetimmerde regeerakkoorden

De dualistische praktijk werd direct na de oorlog door ARP en VVD vurig bevochten: een kabinet moest tot stand komen na overleg en niet in overleg met de fractieleiders. Een regering moest niet van tevoren kunnen rekenen op een kamermeerderheid, want dan zou zij ook niet meer de noodzaak voelen om aan de Kamer uit te leggen waarom een voorstel goed was.
In de jaren tachtig en negentig werd opnieuw geklaagd over gebrek aan dualisme. De regeerakkoorden waren toen mikpunt van kritiek: ze waren te lang, te gedetailleerd en te bindend. De grote invloed van de regeringsfracties werkte averechts. Het maakte de Kamer monddood, zowel oppositie als regeringsfracties stonden buiten spel. Als bewakers van het regeringsbeleid konden ze hun rol van controleur niet uitvoeren. Zelfs de monistische PvdA uitte in 1986 - voor het eerst in haar bestaan - dualismekritiek bij monde van Kok, de latere kampioen van het dichtgetimmerde regeerakkoord.

Verandering niet mogelijk

Niemand was gelukkig met de langdurige onderhandelingen in gesloten kamers op het Binnenhof. Maar kennelijk kan het niet anders. In 1971 kreeg de Kamer de mogelijkheid om een formateur te kiezen, maar kwam daar totaal niet uit. De afgelopen 35 jaar is voortdurend geprobeerd om de formatie te verbeteren. Maar liefst vijf zware commissies, twee regeringsnota's, een initiatiefvoorstel en ten minste twaalf moties waren gewijd aan deze thematiek. Sinds 1994 is het een permanent dossier. Met de voorstellen is bijzonder weinig gedaan. Er is meer openheid en openbaar-heid door het te woord staan van de pers, de persconferenties en de tussentijdse debatten. Formatieadviezen van de fractievoorzitters aan de koningin worden sinds 1971 gepubliceerd, evenals de eindverslagen van de informateurs en het regeerakkoord. De vraag is echter of het niet gaat om schijnopenbaarheid. En waarom haalde geen enkel voorstel het? Van Baalen: "Simpelweg omdat degenen die erover moeten beslissen uiteindelijk helemaal niet gebaat zijn bij een ander formatieverloop. Voor de verkiezingen profileren partijen zich door zich tegen elkaar af te zetten. Maar daarna moeten ze elkaar weer opzoeken. Dan zie je een tegengestelde beweging, want elke deelnemer wil ook een zo groot mogelijk deel van de regeermacht verwerven. Om dat gecompliceerde proces van machtsvorming en machtsverdeling tot een goed einde te brengen, zijn de deelnemers gebaat bij zo min mogelijk vastliggende regels en zo veel mogelijk beslotenheid".

Personalia

Prof. dr. C.C. van Baalen (1958) is per 1 december 2001 benoemd tot bijzonder hoogleraar Parlementaire Geschiedenis bij de Faculteit der Letteren aan de Katholieke Universiteit Nijmegen met als leeropdracht de `Nederlandse parlementaire geschiedenis, in het bijzonder van na de Tweede Wereldoorlog'. Zij is benoemd door de Stichting Parlementaire Geschiedenis in Den Haag. Van Baalen is directeur van het aan de KU Nijmegen gevestigde Centrum voor Parlementaire Geschiedenis.

`Een rituele dans in de Tweede Kamer? Klagen over kabinetsformaties, 1946-2002' , C. van Baalen, 28 februari KU Nijmegen. Vanaf 1 maart verkrijgbaar in de boekhandel: Sdu Uitgevers, ISBN: 90 12 09801 7, met overzichten van alle kabinetsformaties uit de periode 1946-2002.

28-2-2003

vrijdag 28 februari 2003