Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
De uitvoering van de Algemene
bijstandswet door gemeenten in 2001
Quick scan
Inspectie Werk en Inkomen De uitvoering van de Algemene bijstandswet door gemeenten in 2001
Aan deze rapportage hebben meegewerkt:
Dhr. H.A.J. Riegen
Dhr. N.J. de Weijer
R03/04, januari 2003
ISSN 1383-8733
ISBN 90-5079-035-6
Inspectie Werk en Inkomen De uitvoering van de Algemene bijstandswet door gemeenten in 2001
Voorwoord
Voor u ligt het eindrapport `De uitvoering van de Algemene bijstandswet door gemeenten
in 2001'. Deze rapportage geeft een overzicht van het verloop en de resultaten van de door-
lichtingsactie en geeft inzicht hoe de follow-up van deze doorlichtingsactie bij alle gemeenten is
verlopen. De doorlichtingsactie heeft in de tweede helft van 2001 en de eerste helft van 2002
plaatsgevonden.
Aanleiding voor deze doorlichting was het rapport `Onderzoek uitvoering Abw Sociale
Dienst Amsterdam'. Dit rapport is op 12 juni 2001 aan de Tweede Kamer aangeboden en op
4 juli 2001 besproken in de vaste kamercommissie Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Tijdens
het Algemeen Overleg van 4 juli 2001 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
de toenmalige toezichthouder, de Directie Toezicht, gevraagd om bij alle Nederlandse gemeen-
ten te beoordelen of er aanleiding bestaat tot een nader onderzoek. Dit onder het motto:
`gelijke monniken gelijke kappen'.
In het `Jaarverslag toezicht gemeenten en zelfstandige bestuursorganen 2001', door de minister
van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aangeboden met brief van 19 juli 2002 aan de Tweede
Kamer, is toegezegd dat hij de Tweede Kamer zal informeren over de afronding van het totale
(Quick scan) traject inclusief de afdoening naar gemeenten (bladzijde 32 van genoemd jaar-
verslag).
In komende jaarverslagen zal de Inspectie Werk en Inkomen zonodig informatie verstrekken
over de stand van de uitvoering door gemeenten aangaande de onder het Ministerie van Sociale
Zaken en Werkgelegenheid ressorterende sociale zekerheidswetgeving.
Mr. L.H.J. Kokhuis
Inspecteur-generaal Werk en Inkomen
3 Inspectie Werk en Inkomen De uitvoering van de Algemene bijstandswet door gemeenten in 2001
Inhoud
Samenvatting 7
1 Inleiding 9
2 Opzet van het onderzoek 11
2.1 Fasering van de Quick scan 11
2.2 De volgorde waarin gemeenten zijn onderzocht 12
2.3 De communicatie met gemeenten over de onderzoeken 12
3 Resultaten van de Quick scan 13
4 Conclusies 17
Lijst van afkortingen 19
Bijlage: Overzicht selectieronden onderzoek 21
Publicaties van de Inspectie Werk en Inkomen 23
5 Inspectie Werk en Inkomen De uitvoering van de Algemene bijstandswet door gemeenten in 2001
Samenvatting
Aanleiding
Naar aanleiding van het rapport `Onderzoek uitvoering Abw Sociale Dienst Amsterdam' vroeg
de toenmalige minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) de toenmalige toezicht-
houder (de Directie Toezicht) om bij alle gemeenten te beoordelen of er aanleiding bestaat tot
een nader onderzoek naar de uitvoering van de Algemene bijstandswet (Abw). De resultaten
van dat onderzoek zijn neergelegd in dit rapport.
Alle 504 gemeenten in Nederland zijn doorgelicht op basis van de op dat moment bij de toe-
zichthouder beschikbare kennis en documentatie.
Werkwijze
De doorlichting van de gemeenten heeft in drie fasen plaatsgevonden. De diepgang per fase
neemt toe en gaat van globaal naar precies. Reden voor deze aanpak was het voorkomen van
een niet noodzakelijke toezichts- en onderzoeksbelasting voor gemeenten.
Alle gemeenten werden in het fase 1-onderzoek opgenomen en op basis van de beschikbare
informatie werd bezien of er aanleiding bestond tot een diepgaander onderzoek (een fase 2-
en vervolgens fase 3-onderzoek).
In het fase 1-onderzoek is voor iedere gemeente afzonderlijk zuiver op basis van deskresearch
een indicatief beeld van de lokale uitvoeringssituatie opgesteld. Indien het indicatieve beeld
duidde op een of meer tekortkomingen in de uitvoering, is voor de betreffende gemeente een
fase 2-onderzoek uitgevoerd.
In het fase 2-onderzoek is de uitvoeringssituatie diepgaander beoordeeld (inhoudelijk en voor
de duiding waar de problemen zich voordoen). Indien de vermoedens uit het fase 1-onderzoek
werden bevestigd, is voor de betreffende gemeente een fase 3-onderzoek uitgevoerd.
In een fase 3-onderzoek is de uitvoeringssituatie nauwkeurig onderzocht. Indien tekort-
komingen werden vastgesteld, zijn eventueel toezichtsmaatregelen getroffen.
Bij elk onderzoek zijn de volgende onderdelen van de uitvoering bezien:
· de rechtmatigheid van de bijstandsverlening (de kern van het onderzoek);
· de wijze waarop gemeenten bijstandsgerechtigden naar betaald werk begeleiden en dus
de uitstroom uit de bijstand bevorderen;
· de wijze waarop gemeenten de instroom in de bijstand trachten te beperken;
· de activiteiten in het kader van de wetshandhaving (opleggen van boeten en maatregelen,
fraudebestrijding enzovoort).
De fase 1- en 2-onderzoeken hebben in de periode september tot en met december 2001
plaatsgevonden. De fase 3-onderzoeken in het eerste halfjaar van 2002.
Eerst zijn die gemeenten in het drie fasen-onderzoek betrokken waar bestuurlijke afspraken
in het kader van de Agenda voor de Toekomst (AvT) aan de orde waren (de zogeheten G4
en G26 gemeenten; zie lijst van afkortingen).
De minister stelde zich op het standpunt dat indien de uitvoering niet op orde is, het realiseren
van een extra gemeentelijke inspanning (in het kader van de AvT) niet goed mogelijk moet
worden geacht.
Resultaten
De resultaten van dit onderzoek zijn een momentopname. De uitvoering kan - zeker bij de
kleinere gemeenten - in korte tijd substantieel wijzigen. Dit kan betekenen dat gemeenten
welke niet voor het fase 2-onderzoek waren geselecteerd na korte termijn toch tekort-
komingen in de uitvoering krijgen.
De inspectie concludeert dat in enkele grote(re) gemeenten sprake is van een zorgwekkende
situatie bij de rechtmatigheid van de wetsuitvoering (deze gemeenten: Amsterdam, Rotterdam,
Haarlem en Almelo zijn onder verscherpt toezicht geplaatst).
Bij de overige gemeenten is er sprake van een sterk wisselende kern van gemeenten die jaar-
lijks te maken krijgt met een financiële maatregel of een verbetertraject (ruim dertig procent
7 Inspectie Werk en Inkomen De uitvoering van de Algemene bijstandswet door gemeenten in 2001
van de gemeenten). Bij 24 gemeenten binnen die groep gemeenten was er gezien de doelstel-
ling van het onderzoek aanleiding een fase 2-onderzoek uit te voeren. Bij veertien gemeenten
werden aanzienlijke tekortkomingen geconstateerd maar besloot de minister voorlopig geen
fase 3-onderzoek uit te voeren omdat deze gemeenten al planmatig bezig zijn met de opheffing
van de tekortkomingen in de uitvoering en zij dit schriftelijk hebben vastgelegd met een daarbij
behorend kort tijdpad. De inspectie volgt deze gemeenten intensief volgens het regime van
gericht toezicht.
In de bijlage bij dit rapport zijn schematisch de selectieronden van fase 1-onderzoeken naar
de fase 2- en fase 3-onderzoeken (met vermelding van gemeenten) uitgebeeld.
De inspectie rapporteert zonodig in haar jaarverslag over de stand van de uitvoering van
de SZW-regelgeving door gemeenten.
8 Inspectie Werk en Inkomen De uitvoering van de Algemene bijstandswet door gemeenten in 2001
1 Inleiding
Tijdens het Algemeen Overleg van 4 juli 2001, waarin het rapport `Onderzoek uitvoering
Abw Sociale Dienst Amsterdam' werd besproken, heeft de minister de Tweede Kamer toege-
zegd dat hij op basis van het beginsel van `gelijke monniken gelijke kappen', de toezichthouder -
de Directie Toezicht van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid opdroeg om
bij alle gemeenten te beoordelen of er aanleiding bestaat tot een nader onderzoek zoals dat
bij Amsterdam is uitgevoerd.
Alle 504 gemeenten in Nederland zijn doorgelicht op basis van de op dat moment bij de toe-
zichthouder beschikbare kennis en documentatie. De doorlichting is daarmee een moment-
opname. Een gemeente kan op een zeker moment een goede uitvoering hebben doch na een
korte periode kan dit beeld aanzienlijk zijn veranderd. Zeker bij kleinere gemeenten kunnen
omstandigheden zoals langdurige ziekte of het vertrek van een of meerdere sleutelfiguren
binnen de betreffende dienst, ernstige gevolgen hebben voor de rechtmatigheid van de
Abw-uitvoering.
9 Inspectie Werk en Inkomen De uitvoering van de Algemene bijstandswet door gemeenten in 2001
2 Opzet van het onderzoek
2.1 Fasering van de Quick scan
Om de onderzoeksbelasting voor gemeenten zoveel mogelijk te beperken, heeft de doorlichting
van de gemeenten in drie fasen plaatsgevonden. Alle gemeenten werden in het fase 1-onder-
zoek opgenomen en op basis van de beschikbare informatie werd bezien of er aanleiding
bestond tot een diepgaander onderzoek (een fase 2- en vervolgens fase 3-onderzoek).
In het fase 1-onderzoek is voor iedere gemeente afzonderlijk een indicatief beeld van de
lokale uitvoeringssituatie opgesteld. Indien het indicatieve beeld duidde op een of meer tekort-
komingen in de uitvoering, is voor de betreffende gemeente een fase 2-onderzoek uitgevoerd.
In het fase 2-onderzoek is de uitvoeringssituatie diepgaander beoordeeld (inhoudelijk en voor
de duiding waar de problemen zich voordoen). Indien de vermoedens uit het fase 1-onderzoek
werden bevestigd, is voor de betreffende gemeente een fase 3-onderzoek uitgevoerd. In een
fase 3-onderzoek is de uitvoeringssituatie nauwkeurig onderzocht. Indien tekortkomingen wer-
den vastgesteld, zijn eventueel toezichtsmaatregelen getroffen, afhankelijk van de aard en
omvang van de tekortkomingen.
Per fase zijn steeds de volgende onderdelen van de Abw-uitvoering bezien:
· de rechtmatigheid van de bijstandsverlening (de kern van het onderzoek);
· de wijze waarop gemeenten bijstandsgerechtigden naar betaald werk begeleiden en dus de
uitstroom uit de bijstand bevorderen;
· de wijze waarop gemeenten de instroom in de bijstand trachten te beperken;
· de activiteiten in het kader van de wetshandhaving (zoals het opleggen van boeten en maat-
regelen en fraudebestrijding).
Bij de globale verkenning (fase 1-onderzoek) zijn gemeenten geselecteerd voor een diepgaander
onderzoek (fase 2-onderzoek) op basis van de toen bij de toezichthouder aanwezige informatie
(deskresearch). Voordat dit fase 2-onderzoek werd gestart, werden de gegevens waar de toe-
zichthouder toen de beschikking over had, geactualiseerd met onder andere de inmiddels be-
schikbaar gekomen gemeentelijke verantwoordingsinformatie over het jaar 2000. Vervolgens
konden de resultaten van het fase 2-onderzoek aanleiding zijn tot een verdiepend (een fase 3-)
onderzoek op één of meer van de vier genoemde uitvoeringsaspecten.
Gemeenten waarbij na het ingestelde fase 1-onderzoek geen aanleiding bestond voor het instel-
len van een vervolgonderzoek, zijn enige tijd daarna opnieuw beoordeeld op basis van onder
andere de toen beschikbare gemeentelijke verantwoordingsinformatie over 2000. Daarbij is
bezien welk regime van toezicht hierbij dan aan de orde moet zijn (standaard, gericht of ver-
scherpt toezicht). De resultaten van deze beoordeling zijn niet in dit rapport opgenomen, maar
zullen worden betrokken in het eerstvolgende jaarverslag van IWI. De inspectie kent de vol-
gende toezichtregimes.
Standaard toezicht
Gradatie van toezicht, waarin de inspectie zich grotendeels beperkt tot de jaarlijkse analyse
van verantwoordingsinformatie en continue standaardmonitoring van de organisatie, omdat
deze voldoende presteert. Op risicoanalyse gebaseerd ad hoc-onderzoek wordt niet uit-
gesloten.
Gericht toezicht
Gradatie van toezicht, waarin de inspectie overgaat tot een uitgebreidere monitoring van
de desbetreffende organisatie, omdat de prestaties en eventueel het functioneren van een
uivoeringsinstantie niet helemaal op orde zijn. Zonodig geeft de inspectie concrete signalen
aan de uitvoerende instantie af via gesprekken of rapportages.
11 Inspectie Werk en Inkomen De uitvoering van de Algemene bijstandswet door gemeenten in 2001
Verscherpt toezicht
Gradatie van toezicht, waarin de inspectie op grond van eigen onderzoek concrete signalen
afgeeft aan de minister, omdat de prestaties en het functioneren van een uitvoeringsinstantie
ernstige gebreken vertonen.
2.2 De volgorde waarin gemeenten zijn onderzocht
Zoals in hoofdstuk één is vermeld, wilde de minister eind 2001 bestuurlijke afspraken met
de grotere steden maken in het kader van de Agenda voor de Toekomst. Hij wilde zekerheid
hebben dat de extra gemeentelijke inspanning voor realisatie van deze bestuurlijke afspraken,
ook geleverd kon worden. Indien de uitvoering niet op orde is, werd de mogelijkheid van
het realiseren van een extra gemeentelijke inspanning niet goed mogelijk geacht.
De wens van de minister hierover snel duidelijkheid te krijgen, heeft gevolgen gehad voor de
volgorde van gemeenten die in het landelijk Quick scan onderzoek Abw 2001 zijn betrokken.
Eerst zijn de gemeenten in het drie fasen-onderzoek betrokken waar bestuurlijke afspraken
in het kader van de Agenda voor de Toekomst het meest actueel waren.
De volgorde bij de uit te voeren fasen 1- en 2-onderzoeken was als volgt:
I de G4 -gemeenten (Amsterdam, Rotterdam, Den Haag en Utrecht);
II de G26 -gemeenten (voor de betreffende gemeenten zie de lijst van afkortingen);
III de overige gemeenten.
In de bijlage bij dit rapport zijn schematisch de selectieronden van fase 1-onderzoeken naar
de fase 2- en fase 3-onderzoeken (met vermelding van gemeenten) uitgebeeld.
2.3 De communicatie met gemeenten over de onderzoeken
In alle fasen van het onderzoek zijn de feiten op grond waarvan de beslissing voor eventueel
vervolgonderzoek zou worden genomen, bij de gemeente teruggelegd.
Gemeenten die voor een fase 2-onderzoek in aanmerking kwamen, zijn van hun selectie tele-
fonisch op de hoogte gesteld. Na het uitgevoerde onderzoek en de beslissing van de minister
omtrent een eventuele vervolgactie zijn de gemeenten schriftelijk geïnformeerd. De gemeenten
waar het fase 3-onderzoek heeft plaatsgevonden, zijn hierover mondeling en schriftelijk inge-
licht. Het conceptrapport van het fase 3-onderzoek (verdiepend onderzoek) is bij de betref-
fende gemeenten teruggelegd om de gemeenten de gelegenheid te geven te reageren op het
onderzoek. Deze gemeentelijke reacties zijn ook in de onderzoeksrapporten per gemeente
opgenomen.
12 Inspectie Werk en Inkomen De uitvoering van de Algemene bijstandswet door gemeenten in 2001
3 Resultaten van de Quick scan
Fase 1-onderzoek
Alle gemeenten in Nederland zijn in dit onderzoek betrokken zoals in paragraaf 2.1 beschreven.
Bij deze globale verkenning (fase 1-onderzoek) bleek dat bij 172 van de 504 gemeenten
(34,1 procent) substantiële tekortkomingen in de uitvoering zich voordeden. Deze kennis was
voor een groot deel gebaseerd op de gemeentelijke jaarverantwoording over 1999.
Dit gegeven sluit aan op hetgeen vermeld is in het `Jaarverslag toezicht gemeenten en zelfstan-
dige bestuursorganen 2001'. Uit het jaarverslag blijkt dat plusminus 35 procent van de gemeen-
ten te maken krijgt met een financiële maatregel of een verbetertraject.
De hier bedoelde groep gemeenten is een wisselende groep van gemeenten maar het percen-
tage is over de afgelopen jaren constant gebleven.
Het Quick scan onderzoek had als opdracht te bezien of bij gemeenten een fase 3-onderzoek
moest worden uitgevoerd met het doel `het opsporen van de oorzaken van de aangetroffen
tekortkomingen in de uitvoering'.
Gezien de doelstelling van het Quick scan onderzoek heeft een nadere analyse (onder andere
door middel van actualisering van de gegevens) van de 172 gemeenten plaatsgevonden. Daar-
bij bleek voor een groot deel van de 172 gemeenten het volgende:
· de tekortkomingen met een maatregelwaardig karakter waren niet meerjarig, omdat bij actuali-
sering van de onderzoeksgegevens met de jaarverantwoording over 2000 de tekortkomingen
waren opgeheven;
· of de tekortkomingen waren door de gemeente onderkend, een herstelactie was gestart en
een korte hersteltermijn was aan de orde;
· of er was sprake van een lopend verbetertraject wat inhoudt dat er al een analyse van de
oorzaak van de tekortkomingen in de uitvoering heeft plaatsgevonden;
· of er was sprake van een situatie dat de gemeente een verbetertraject op korte termijn zou
aanvragen;
· of het betrof een bewust afwijkend beleid dat zowel bij de gemeente als de toezichthouder
volledig bekend was (financiële maatregel is getroffen; gemeente heeft het afwijkende beleid
inmiddels gecorrigeerd).
In voornoemde gevallen waren de oorzaken van de tekortkomingen bij de gemeente en IWI
voldoende duidelijk, zodat de noodzaak van een vervolgonderzoek niet aanwezig was.
Slechts bij een beperkt aantal gemeenten (28) was de reden van de structurele tekortkoming
door de gemeente niet geanalyseerd/bekend dan wel waren er ten aanzien van de diepere oor-
zaken van het meerjarig niet op orde zijn van de uitvoering voor de tweedelijns-toezichthouder
(IWI) eveneens vraagpunten aanwezig.
Bij die gemeenten is uiteindelijk het fase 2-onderzoek en eventueel het verdiepende onderzoek
(fase 3-onderzoek) uitgevoerd.
De gemeenten Rotterdam, Almelo, Haarlem en Nijmegen zijn doorgegaan naar het fase 2-onder-
zoek, alsmede 24 kleinere gemeenten (zie de bijlage bij dit rapport).
Fase 2-onderzoek
De gemeenten Almelo, Haarlem en Rotterdam zijn als gevolg van het fase 2-onderzoek uit-
eindelijk in een fase 3-onderzoek betrokken. Bij de gemeente Nijmegen is afgezien van een
verdiepend onderzoek, omdat er zich op dat moment nog slechts één enkele rechtmatigheids-
tekortkoming voordeed. Deze tekortkoming nam bovendien sterk in omvang af.
In de brief van de minister van SZW aan de Tweede Kamer van 6 december 2001 is ook een
opsomming gegeven van 24 (kleinere) gemeenten waar een fase 2-onderzoek moest plaats-
vinden. Deze onderzoeken hebben in december 2001 plaatsgevonden.
Na onderzoek is gebleken dat deze 24 gemeenten de eigen tekortkomingen in de Abw-uit-
13 Inspectie Werk en Inkomen De uitvoering van de Algemene bijstandswet door gemeenten in 2001
voering kennen en inmiddels zelf al plannen hebben opgesteld en/of concrete acties in gang
hebben gezet om deze tekortkomingen snel op te heffen.
Daarbij waren er indicaties dat deze gemeentelijke acties een gevolg waren van de publiciteit
rond `het onderzoek Amsterdam' (gezien de data van deze opgestelde plannen/acties).
Conclusie van het onderzoek was dat:
· bij negen gemeenten de tekortkomingen in de periode voor beëindiging van het fase 2-onder-
zoek al aantoonbaar waren opgeheven;
· in één geval de gemeente inmiddels een aanvraag voor een verbetertraject had ingediend. In
een dergelijk geval heeft de gemeente de eigen tekortkomingen onderkend en kan conform het
bestaande en bij gemeenten bekende beleid met betrekking tot verbetertrajecten onder strikte
voorwaarden (onder andere dat er een goed plan ligt) worden afgezien van het verminderen
van de rijksvergoeding als gevolg van tekortkomingen in de uitvoering;
· bij veertien gemeenten voorlopig een fase 3-onderzoek niet wordt uitgevoerd omdat deze
gemeenten al planmatig bezig zijn met de opheffing van de tekortkomingen in de uitvoering en
zij dit schriftelijk hebben vastgelegd met een daarbij behorend tijdpad. Een directe noodzaak
om een fase 3-onderzoek uit te voeren was er niet. Deze gemeenten worden door IWI op de
voet gevolgd bij de uitvoering van hun plannen. Indien later mocht blijken dat de gemeentelijke
plannen niet binnen het tijdpad zijn gerealiseerd, kan opnieuw worden bezien of een fase 3-
onderzoek noodzakelijk is.
Alle 24 gemeenten zijn schriftelijk op de hoogte gebracht van de beslissingen als gevolg van
uitgevoerde fase 2-onderzoeken.
Zoals gemeld worden de veertien gemeenten die planmatig bezig zijn hun tekortkomingen in
de uitvoering op te heffen, door IWI op de voet gevolgd. Hierbij is het toezichtregime gericht
toezicht aan de orde. De hier genoemde gemeenten hadden allemaal te kampen met rechtma-
tigheidstekortkomingen. Indien bij een gemeente is vermeld dat de tekortkomingen zijn opge-
heven, is dat op een afgesproken moment door de gemeente aangetoond en door IWI akkoord
bevonden.
De stand van zaken (medio oktober 2002) bij deze veertien gemeenten met het regime gericht
toezicht is als volgt:
· Capelle aan den IJssel, Gouda, IJsselstein, Maasdonk, Pekela, Houten en Amstelveen: tekort-
komingen zijn inmiddels opgeheven;
· Oosterhout: volgens de gemeente zullen de rechtmatigheidstekortkomingen per 1 oktober