Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit
De Informateurs
Mr. J.P.H. Donner
Prof.dr. F. Leijnse
Postbus 20008
2500 EA DEN HAAG
2500EH20301
Contactpersoon Ons kenmerk Uw kenmerk Doorkiesnummer
OPTA/SEC/2003/200876
Datum Onderwerp Bijlage(n)
07-03-03 Aandachtspunten telecommunicatie en post
Geachte heren Donner en Leijnse,
De ICT-sector als aanjager van werkgelegenheid en motor van groei kampt momenteel met stagnatie.
Een aantal doeltreffende en soms drastische maatregelen moet worden getroffen. Liberalisering is in
potentie dé methode om stilstand en inertie om te buigen in vernieuwing en dynamiek. Liberaliseren
kán ervoor zorgen dat welvaartswinst wordt geboekt voor burgers en consumenten. Waar marktwerking
mogelijk wordt, ontstaat immers keuze en concurrentie op prijs en kwaliteit. Inmiddels heeft
liberalisering in de telecommunicatie geleid tot meer telefoniebedrijven, sterk gedaalde
telefoontarieven en de weg gebaand voor tal van nieuwe diensten. OPTA vierde onlangs haar eerste
lustrum als toezichthouder op markten die ooit te boek stonden als nutssectoren: telecommunicatie en
post. Deze markten laten zien dat liberalisering een goede zaak is, mits het publieke belang vóóraf is
geborgd en in slagvaardig toezicht is voorzien.
Op het instrumentenpanel van de geliberaliseerde ICT-economie branden echter alarmsignalen. In
potentie staat de communicatiesector borg voor innovatie, werkgelegenheid en economische groei,
maar loopt de laatste jaren mank door een krimpende economie. De rode lampen zijn bovendien een
aanwijzing dat cruciale onderwerpen nog onvoldoende door de overheid zijn geregeld. Zo constateert
OPTA dat op een aantal punten het publiek belang onderbelicht is of nog onvoldoende als harde
randvoorwaarde is verankerd, en dat kansen voor concurrentie onbenut blijven. Om die reden vragen
enkele zaken om specifieke aandacht van de politiek en het nieuwe kabinet.
1 Nieuw wettelijk kader goed én snel implementeren Dit jaar worden nieuwe Europees richtlijnen voor open toegang tot communicatienetten van kracht. De communicatiemarkt is gebaat bij snelheid en duidelijkheid. Uitgangspunt van de nieuwe regels is meer maatwerk in de aanpak van grote marktspelers op relevante markten bij het verlenen van toegang. Gedoseerd toezicht staat voorop: stevig wanneer het moet en soepel wanneer het kan. De nieuwe regels kennen de toezichthouder discretionare ruimte toe, in te vullen in samenspel tussen de EU- zusterorganisaties en de Europese Commissie. Het is cruciaal dat de Nederlandse wet de Europese normen én dit stelsel van discretionaire ruimte voor geharmoniseerde invulling één op één overneemt. Bedrijven hebben immers behoefte aan harmonisatie en doelgerichte regels die gelden voor de héle EU.
Anders komt de eenwording van de interne markt in de EU in gevaar en wordt het Nederlandse
investeringsklimaat geschaad.
OPTA vreest dat de implementatiewetgeving juist op dit punt de markt in de steek laat. Het wetsvoorstel
laat zeer veel te wensen over, maar de tijd dringt. 25 juli 2003 verstrijkt de Europese deadline voor
implementatie. Deze deadline zal in het huidige tempo niet worden gehaald. OPTA onderzoekt daarvan
thans de gevolgen. Het risico is groot dat op 25 juli de grondslag wegvalt onder de handhaafbaarheid
van vele verplichtingen en belangen, terwijl de nieuwe wet er nog niet is. Dan dreigt chaos, met alle
gevolgen van dien voor het publieke belang, het consumentenbelangen en het investerings en
ondernemingsklimaat in en buiten de ICT-markt. Onzekerheden en schadeclaims moeten worden
voorkomen.
Ons voorstel:
· De nieuwe (Tele-)communicatiewet moet op de implementatiedatum van de Europese richtlijnen
(25 juli 2003) van kracht worden. Als er door te late invoering een `gat' valt, dreigt ernstige
schade voor consumenten en voor de concurrentie op telecommunicatiemarkten. Een noodwet
vóór het zomerreces moet dit zonodig voorkomen, direct gevolgd door een structurele
verbetering van de wetgeving.
· De Europese normen voor regulering van telecommunicatiemarkten dienen één op één
overgenomen te worden in de Nederlandse wet. Omwille van effectief toezicht volgt de
Nederlandse wet ten volle de Europese regels over discretionaire beoordelingsruimte voor de
toezichthouder.
2 Fusiewet NMa en OPTA naar de Kamer
NMa en OPTA hebben aangekondigd hun krachten te willen bundelen in één organisatie en willen dat
liefst zo snel mogelijk. Dit mede gezien de uitgangspunten van de nieuwe Telecommunicatiewet die
meer gebaseerd is op de principes van het algemene mededingingsrecht. OPTA en NMa zijn samen veel
slagvaardiger en effectiever in staat om relevante markten af te bakenen en passende middelen in te
zetten om de concurrentie te bevorderen daar waar de wetgever en markt dat wensen. Wel is nodig dat
op korte termijn een fusiewet naar de Kamer wordt gestuurd opdat de NMa eveneens de ZBO-status
verkrijgt. OPTA heeft die status al. Alleen op die manier kunnen NMa en OPTA verder gaan op de weg van
inrichting van een gezamenlijke organisatie.
Ons voorstel:
· De NMa moet worden verzelfstandigd (ZBO-status) om de integratie met OPTA te kunnen
realiseren.
· Bij de Kamer wordt snel een fusiewet ingediend voor het samengaan van NMa en OPTA.
3 Juridisering brengt markt ernstig in problemen
OPTA moet pro actief stimulansen kunnen bieden om concurrentie en innovatie op nieuwe markten tot
stand te brengen. Deze specifieke vorm van toezicht houden vergt zo blijkt ook in andere landen een
specifieke combinatie van kaderwetgeving, een professionele onafhankelijke toezichthouder met
flexibele bevoegdheden en een marginaal toetsende rechter. In Nederland loopt het systeem thans vast
doordat de wetgever teveel regels codificeert, de toezichthouder daardoor manoeuvreerruimte mist en
de rechter door een volle toets aan een rigide wet veel besluiten van de toezichthouder schorst. Dit
lokt op zijn beurt extra veel beroepsprocedures uit. Die beroepsprocedures (in twee instanties, na een
heroverweging op bezwaarschrift) duren veel te lang en brengen een te langdurige en te grote
onvoorspelbaarheid teweeg. Vereenvoudiging en kwaliteitsverbetering van de beroepsgang is cruciaal
voor adequaat toezicht, consumentenbelang, publiek belang en investeringsklimaat.
Ons voorstel:
· De nieuwe (Tele-)communicatiewet moet helder maken dát de toezichthouder discretionaire
ruimte heeft en wélke ruimte de rechter voor toetsing toekomt.
· De toetsing van besluiten van markttoezichthouders worden tot één instantie beperkt
(rechtbank óf College van Beroep voor het Bedrijfsleven).
· Partijen moeten desgewenst kunnen bepalen dat de bezwaarfase wordt overgeslagen en direct
beroep wordt ingesteld.
4 Voorzieningszekerheid op het telefoonnet
Bij de privatisering van het telefoonnet is nagelaten afdoende maatregelen te treffen voor het
veiligstellen van minimumbehoeften van de Nederlandse belconsument. Het gouden aandeel in KPN
biedt daarvoor geen garanties. Dit ultimum remedium geeft de Staat alleen een stem bij fusies en
overnames, maar is ongeschikt voor de borging van servicegaranties en minimumvoorwaarden. Het
publiek belang dient in de wet verankerd te liggen. Als dat goed geregeld is heeft een aandelenbelang
geen zin. Afstoting van de deelneming in KPN heeft ook als voordeel dat de Staat niet langer dubbele
petten heeft. De concurrentiedoelstelling op de telecommarkt drukt immers potentieel de totale waarde
van KPN.
De wet moet garanderen dat alle aangeslotenen op het vaste net van KPN telefoniediensten kunnen
blijven afnemen bij het belbedrijf naar hun keuze. Ook zakelijke klanten van KPN moeten te allen tijde
kunnen rekenen op ongestoorde levering. Bij het faillissement van KPNQwest was dat niet het geval.
Interoperabiliteit van netten moet onverkort zijn verzekerd. Bovendien moet het wettelijk
instrumentarium erin voorzien dat KPN voldoende in haar net investeert. Verschraling mag niet tot
storingen leiden. Verzekerd dient te zijn dat het net aan de eisen des tijds voldoet.
Ons voorstel:
· In de wet ligt vast dat alle aangeslotenen op het vaste net van KPN telefoniediensten kunnen
blijven afnemen bij het belbedrijf naar hun keuze.
· Leveringsgaranties voor zakelijke klanten van KPN worden in de wet vastgelegd.
· Er komt een wettelijk investeringsinstrument dat de continuïteit van het vaste net waarborgt.
5 Liberalisering post herontwerpen
De liberalisering van de postmarkt is slecht ontworpen. De tariefregulering van monopoliediensten is
zwak, zodat tarieven nodeloos hoog worden gehouden. De publieke belangen zijn zwak gedefinieerd,
zodat de monopolist een inherente prikkel krijgt om op vestigingen en dienstverlening te bezuinigen
teneinde marges te vergroten. De combinatie hiervan leidt tot grote overwinsten en bovendien is het
risico van kruissubsidies vanuit die monopoliewinsten naar het vrije deel van de markt niet goed
afgedekt. De toegang tot de postale infrastructuur (onder andere brievenbussen) voor concurrenten is
niet geregeld, zodat er een enorme achterstand voor markttoetreders bestaat.
Ons voorstel:
· De postwetgeving wordt drastisch herzien met: beter tarieftoezicht, deugdelijke afbakening van
publieke belangen in postvestigingsbeleid en -diensten, goed kruissubsidietoezicht en toegang
voor concurrenten tot het postale net.
6 Ontwikkeling kabel actief ter hand nemen
De nagenoeg volledige bekabeling biedt Nederland een unieke kans nieuw, concurrerend
dienstenaanbod te realiseren waardoor de consument nog beter kan worden bediend. De
kabelexploitanten moeten de juiste economische prikkels krijgen om een daadwerkelijk concurrerende
infrastructuur te realiseren. Kabelbedrijven zijn monopolisten en moeten zodanig kunnen worden
gereguleerd dat zij tegen marktconforme voorwaarden anderen op hun net toelaten. De politiek moet
accepteren dat tarieven niet voor eeuwig kunnen vastliggen: kabelinnovatie vergt investeringen die
mede door de consument kunnen worden opgebracht. Het Kabelwetje (Kamerstuk nummer 28 203) kan
prima als kapstok dienen voor deze omslag en sluit aan bij de Europese uitgangspunten van de nieuwe
telecommunicatiewetgeving. Regulering van kabeltarieven hoort thuis in de Telecommunicatiewet en
niet in de Mediawet. De kwetsbare positie van de gebonden consument mag uiteraard niet worden
vergeten. Het is logisch dat de Mediawet in een must carry pakket voor de kabel blijft voorzien. Een
goed gereguleerde kabel zorgt ervoor dat consumenten keus krijgen, maar gevrijwaard worden van hoge
kabeltarieven zonder dat daar iets tegenover staat.
Ons voorstel:
· Een tariefomslag is nodig om de kabel tot bloei te brengen. De hoogte van het
kabelabonnement is géén vast gegeven. De kabeltarieven worden in de (Tele-)communicatiewet
geregeld.
· Het Kabelwetje (TK 28 203) wordt snel van kracht.
7. Tot slot
Verdere ontwikkeling van e-commerce, internet, telefonie en post stagneert zonder de juiste
randvoorwaarden voor vernieuwing, eerlijke concurrentie en toegang tot netwerken. Sinds 1998
profiteert de consument van een verlaging van telefoonkosten van jaarlijks 500 miljoen. Die
welvaartsgroei zal toenemen, mits op de juiste manier verder wordt gaan op het pad van liberalisering
door versterking van regelgeving en toezicht. Alleen op die manier krijgen nieuwe ondernemingen
kansen, zodat consumenten kunnen kiezen.
Hoogachtend,
HET COLLEGE VAN DE ONAFHANKELIJKE POST EN TELECOMMUNICATIE AUTORITEIT,
namens het college,
prof.dr. J.C. Arnbak, voorzitter