WODC-EWB
Achtergronddocument
maart 2003
Beschrijving van Nederlandse toezichthouders en
buitenlandse Kansspel-toezichthouders
(Kansspel)toezicht in binnen- en
buitenland
WODC-EWB
WODC-EWB
Achtergronddocument
Beschrijving van Nederlandse toezichthouders en
buitenlandse Kansspel-toezichthouders
(Kansspel)toezicht in binnen- en
buitenland
WODC-EWB
dossier T2101-01.001
datum 17 maart 2003
registratienummer ML-OR20030078
© DHV Milieu en Infrastructuur BV
Niets uit dit bestek/drukwerk mag worden verveelvoudigd en/of openbaar gemaakt d.m.v. drukwerk, fotokopie, microfilm of op welke andere wijze ook, zonder
voorafgaande schriftelijke toestemming van DHV Milieu en Infrastructuur BV, noch mag het zonder een dergelijke toestemming worden gebruikt voor enig ander
werk dan waarvoor het is vervaardigd.
Het kwaliteitssysteem van DHV Milieu en Infrastructuur BV is gecertificeerd volgens NEN ISO 9001.
DHV Milieu en Infrastructuur BV
INHOUD BLAD
INLEIDING 5
1 COLLEGE VAN TOEZICHT OP DE KANSSPELEN 6
1.1 Karakterisering van de markt 6
1.2 Beleid, wet- en regelgeving 7
1.3 Doelstelling en taakafbakening 8
1.4 Staatsrechtelijke en bestuurlijke inbedding 8
1.5 Bevoegdheden en instrumenten 9
1.6 Taakuitvoering 12
1.7 Knelpunten, kritiek en praktijkervaringen 13
2 VROM-INSPECTIE 15
2.1 Karakterisering van de markt 15
2.2 Beleid, wet- en regelgeving 15
2.3 Doelstelling en taakafbakening 16
2.4 Staatsrechtelijke en bestuurlijke inbedding 16
2.5 Bevoegdheden en instrumenten 17
2.6 Taakuitvoering 19
2.7 Knelpunten, kritiek en praktijkervaringen 20
3 ONAFHANKELIJKE POST EN TELECOMMUNICATIE AUTORITEIT 21
3.1 Karakterisering van de markt 21
3.2 Beleid, wet- en regelgeving 21
3.3 Doelstelling en taakafbakening 22
3.4 Staatsrechtelijke en bestuurlijke inbedding 22
3.5 Bevoegdheden en instrumenten 23
3.6 Taakuitvoering 25
3.7 Knelpunten, kritiek en praktijkervaringen 26
4 AUTORITEIT FINANCIËLE MARKTEN 27
4.1 Karakterisering van de markt 27
4.2 Beleid, wet- en regelgeving 27
4.3 Doelstelling en taakafbakening 27
4.4 Staatsrechtelijke en bestuurlijke inbedding 28
4.5 Bevoegdheden en instrumenten 30
4.6 Taakuitvoering 32
4.7 Knelpunten, kritiek en praktijkervaringen 32
5 COMMISSARIAAT VOOR DE MEDIA 33
5.1 Karakterisering van de markt 33
5.2 Beleid, wet- en regelgeving 33
5.3 Doelstelling en taakafbakening 34
5.4 Staatsrechtelijke en bestuurlijke inbedding 34
5.5 Bevoegdheden en instrumenten 36
5.6 Taakuitvoering 38
WODC-EWB/(Kansspel)toezicht in binnen- en buitenland 17 maart 2003,
ML-OR20030078 - 3 -
DHV Milieu en Infrastructuur BV
5.7 Knelpunten, kritiek en praktijkervaringen 39
6 AGENTSCHAP TELECOM 40
6.1 Karakterisering van de markt 40
6.2 Beleid, wet- en regelgeving 40
6.3 Doelstelling en taakafbakening 41
6.4 Staatsrechtelijke en bestuurlijke inbedding 41
6.5 Bevoegdheden en instrumenten 42
6.6 Taakuitvoering 43
6.7 Knelpunten, kritiek en praktijkervaringen 44
7 KANSSPELCOMMISSIE BELGIË 45
7.1 Karakterisering van de markt 45
7.2 Beleid, wet- en regelgeving 46
7.3 Doelstelling en taakafbakening 46
7.4 Staatsrechtelijke en bestuurlijke inbedding 46
7.5 Bevoegdheden en instrumenten 47
7.6 Taakuitvoering 48
7.7 Knelpunten, kritiek en praktijkervaringen 49
8 GAMING BOARD FOR GREAT BRITAIN / NATIONAL LOTTERY COMMISSION50
8.1 Karakterisering van de markt 50
8.2 Beleid, wet- en regelgeving 51
8.3 Doelstellingen en taakafbakening 51
8.4 Staatsrechtelijke en bestuurlijke inbedding 52
8.5 Bevoegdheden en instrumenten 53
8.6 Taakuitvoering 54
8.7 Knelpunten, kritiek en praktijkervaringen 55
9 SPILLEMYNDIGHEDEN (DENEMARKEN) 56
9.1 Karakterisering van de markt 56
9.2 Beleid, wet- en regelgeving 56
9.3 Doelstelling en taakafbakening 57
9.4 Staatsrechtelijke en bestuurlijke inbedding 57
9.5 Bevoegdheden en instrumenten 57
9.6 Taakuitvoering 58
9.7 Knelpunten, kritiek en praktijkervaringen 58
10 EUROPEESRECHTELIJKE ASPECTEN EN INTERNET 60
10.1 Europeesrechtelijke jurisprudentie 60
10.2 Kansspelen op internet 62
COLOFON 64
WODC-EWB/(Kansspel)toezicht in binnen- en buitenland 17 maart 2003,
ML-OR20030078 - 4 -
DHV Milieu en Infrastructuur BV
INLEIDING
In het kader van het onderzoek Vernieuwd toezicht op de Kansspelen, is een desk study
uitgevoerd naar (kansspel)toezicht in binnen en buitenland. Door middel van deze desk study is
getracht inzicht te krijgen in de verschillende vormen van toezicht in het algemeen en toezicht
op de kansspelenmarkt in het bijzonder.
In overleg met de begeleidingscommissie1 zijn de volgende toezichthouders beschouwd:
1. College van toezicht op de kansspelen
2. VROM-Inspectie
3. Onafhankelijk Post- en Telecommunicatie Autoriteit (OPTA)
4. Autoriteit Financiële Markten (AFM)
5. Commissariaat voor de Media (CvM)
6. Agentschap Telecom (AT)
7. Kansspelcommissie (België)
8. Gaming Board / National Lottery Commission (Groot-Brittannië)
9. Spillemyndigheden (Denemarken)
De beschrijving van deze toezichthouders heeft plaatsgevonden aan de hand van de volgende
thema's:
1. Karakterisering van de markt,
2. Beleid, wet- en regelgeving,
3. Doelstelling en taakafbakening,
4. Staatsrechtelijke en bestuurlijke inbedding,
5. Bevoegdheden en instrumenten,
6. Taakuitvoering en
7. Knelpunten, kritiek en praktijkervaringen.
De basis voor de keuze van deze onderwerpen wordt gevormd door de `Checklist Toezicht' (de
Checklist)2. De geselecteerde onderwerpen zijn een weerslag van onze interpretatie van de
hoofdlijnen van de Checklist. Het wordt in deze fase van het beleidsproces (na overleg met de
begeleidingscommissie) niet zinvol geacht om ten aanzien van de toezichthouders de Checklist
toezicht in detail te doorlopen.
De beschrijving die in dit rapport is opgenomen heeft geen zelfstandige betekenis. De
weergegeven beschrijvingen hebben slechts gediend als achtergrondinformatie ten behoeve van
het onderzoek. Op grond van dit achtergronddocument kunnen derhalve geen conclusies
getrokken worden: hiervoor wordt verwezen naar de Eindrapportage Vernieuwd toezicht op de
Kansspelen, (kenmerk: ML-OR20030077).
1 vgl. Verslag Startbijeenkomst Begeleidingscommissie, kenmerk: ML-OR20020224
2 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2002, Checklist toezicht
WODC-EWB/(Kansspel)toezicht in binnen- en buitenland 17 maart 2003,
ML-OR20030078 - 5 -
DHV Milieu en Infrastructuur BV
1 COLLEGE VAN TOEZICHT OP DE KANSSPELEN
1.1 Karakterisering van de markt
Omvang van de markt: kwalitatief
De markt bestaat uit landelijke kansspelen (wettelijke monopolies) die elk een vastgesteld type
spel mogen aanbieden (staatsloterij, instantloterij, totalisator, lotto, sportprijsvragen,
casinospelen), vergunninghouders op basis van artikel 3 van de Wet op de kansspelen, Wodk,
(goede doelen loterijen; bankgiroloterij, sponsorloterij en postcodeloterij), kortlopende loterijen
en puzzelacties, speelautomaten, lokale kansspelen (loterijen, bingo's, rad van avontuur en
vogelpiekspel) en enkele specifieke kansspelen (winkelweek acties, prijsvragen en
premieregelingen). Holland Casino heeft 12 vestigingen3. Er worden verschillende spelen in de
casino's aangeboden4. Voorts zijn er speelautomaten opgesteld5. Daarnaast zijn er min of meer
zelfstandige exploitanten van kansspelautomaten, welke aanwezig zijn in hoog- of
laagdrempelige horecagelegenheden.
Omvang van de markt: kwantitatief
Het gaat om zes loterij-instellingen (Staatsloterij, BankGiroLoterij, Sponsorloterij, Nationale
Postcodeloterij, de Lotto, Autotote Nederland) en de Holland Casino's.
De omzet van de zeven loterij-instellingen tezamen bedraagt 1.351.900.000 Euro.
De spelopbrengst bedraagt 688,5 miljoen Euro, de spelopbrengst van de speelcasino's: 600,5
miljoen Euro. Hiervan wordt 643,8 miljoen euro besteed aan kosten en 128,3 miljoen euro aan
(kansspel)belastingen (alleen door de speelcasino's; bij de overige vergunninghouders zit de
kansspelbelasting in het prijzengeld). Aldus blijft een netto opbrengst van 516,9 miljoen euro.
Daarvan gaat 306,5 miljoen euro naar de goede doelen. De overige 210,4 miljoen euro komt ten
goede aan de schatkist (afdracht staatsloterij en speelcasino's). Indien ook de
(kansspel)belastingen van 63,9 miljoen euro en 128,3 miljoen euro worden meegeteld, komt in
totaal 402,6 miljoen euro ten goede aan de Staat. De kerngegevens van de landelijke kansspelen
zijn hieronder weergegeven.
Tabel 1: Financiële gegevens landelijke kansspelen
Kansspel Omzet Prijzengeld Brutospelopbrengst Saldo kosten Netto-opbrengst
(2001) (M) (M) (M). (M) (M)
Staatsloterij 659 429 230 111 119
Bankgiroloterij 66 17 49 9 40
Sponsorbingoloterij 52 8 44 11 33
Postcodeloterij 293 63 230 53 177
3 Amsterdam, Breda, Eindhoven, Enschede, Groningen, Nijmegen, Rotterdam, Scheveningen, Schiphol
Airport, Utrecht, Valkenburg en Zandvoort
4 Amerikaanse Roulette, Franse Roulette, Black Jack, Punto Banco, Poker, Pai Gow Poker, Sic Bo,
EuroWheel, Carribean Stud
5 Fruitautomaten, Rouletteautomaten, Bingoautomaten, Pokerautomaten
WODC-EWB/(Kansspel)toezicht in binnen- en buitenland 17 maart 2003,
ML-OR20030078 - 6 -
DHV Milieu en Infrastructuur BV
Sporttotalisator6 244 121 123 70 53
Totalisator 37 25 12 8 4
Casino's* 600 381 91
* Belastingen: 128 mln, afdrachten: 219 mln.
Actoren op de markt
De actoren op de markt zijn achtereenvolgens: vergunninghouders (SENS, SUFA, SFP, NPL,
SNS/NIL, Autotote), speelautomatenvergunninghouders, vergunningverleners en consumenten.
Karakter van de markt
De markt is gesloten voor wat betreft de landelijke kansspelen: er zijn slechts 7 vergunningen
afgegeven en alleen Holland Casino is bevoegd tot het exploiteren van een (beperkt) aantal
casino's in Nederland.
1.2 Beleid, wet- en regelgeving
Kernpunten uit het beleid
De kernpunten uit het beleid worden gevormd door de in het kabinetsstandpunt7 genoemde
negen voorgestelde beleidswijzigingen naar aanleiding van het eindrapport van de MDW-
werkgroep Wet op de kansspelen8:
1. heroverweging van het aantal casino's,
2. het beperkt uitbreiden van het aantal vergunningen voor goede doelen loterijen,
3. het vergroten van de ruimte binnen de bestaande vergunningen voor landelijke kansspelen,
4. het verbeteren van de toegankelijkheid voor nieuwe begunstigden tot opbrengsten van
loterijen, gecombineerd met certificering van begunstigden,
5. het toestaan van aanbod van kansspelen op internet door Nederlandse vergunninghouders,
6. het opheffen van het verbod op gratis kansspelen,
7. het onderbrengen van beleid en uitvoering bij een ministerie,
8. de intensivering en vernieuwing van het toezicht op vergunninghouders,
9. het intensiveren van handhaving en opsporing.
Wet- en regelgeving
De wet- en regelgeving die de markt reguleert bestaat uit de Wet op de kansspelen (waarin de
taken/ bevoegdheden en plichten staan opgesomd die het College heeft evenals de doelstellingen
en de samenstelling ervan) en het Besluit College van toezicht op de kansspelen (hierin zijn de
taken/ bevoegdheden nader uitgewerkt en wordt de werkwijze van het College toegelicht).
6 De Stichting de Nationale Sporttotalisator (handelend onder de naam De Lotto) organiseert de
sportprijsvragen, de wekelijkse en dagelijkse lotto, de euroloterij alsmede de krasloterij.
7 TK 2000-2001, 24 036, nr. 180
8 MDW-werkgroep Wet op de kansspelen, 2000, Nieuwe ronden, nieuwe kansen: Eindrapport van de
MDW-werkgroep Wet op de kansspelen, Den Haag
WODC-EWB/(Kansspel)toezicht in binnen- en buitenland 17 maart 2003,
ML-OR20030078 - 7 -
DHV Milieu en Infrastructuur BV
1.3 Doelstelling en taakafbakening
Transparantie en consistentie zijn de uitgangspunten van het College bij de uitoefening van haar
taak. Transparantie speelt in het bijzonder in verband met de toezichtfunctie. Het College staat
voor het op een maatschappelijk aanvaardbare wijze laten verlopen van de landelijke kansspelen
en het inzichtelijk maken van prijzen, kosten en afdrachten aan de goede doelen en de schatkist.
Consistentie speelt vooral in de adviesfunctie. Het College spant zich ervoor in dat de
kansspelvergunninghouders zo veel mogelijk op gelijke voorschriften mogen rekenen van de
vijf vergunningverlenende ministeries.
De kerntaak van het College is het houden van toezicht op de naleving van de Wet op de
kansspelen door de vergunninghouders van de landelijke kansspelen. Daarnaast adviseert het
College over het verlenen, wijzigen en intrekken van de vergunningen voor de landelijke
kansspelen, alsmede over het verlenen van instemming met de statuten en reglementen van de
kansspelvergunninghouders. Ook behoort het bevorderen van overleg, coördinatie en
samenwerking tussen instellingen en personen waaraan door de minister(s) vergunning is
verleend op grond van de Wet op de kansspelen tot haar taken. Daarnaast doet het College
aanbevelingen aan de houders van een door de minister(s) verleende vergunning, in het belang
van het voorkomen en tegengaan van negatieve maatschappelijke effecten.
1.4 Staatsrechtelijke en bestuurlijke inbedding
Rechtsvorm
Het College van Toezicht op de kansspelen is een zelfstandig bestuursorgaan, echter met zeer
beperkte (zelfstandige) bevoegdheden: onafhankelijk toezicht- en adviesorgaan. Het College
kan bijvoorbeeld slechts adviezen verstrekken naar aanleiding van een adviesaanvraag door de
staatssecretaris van Justitie.
Aansturing en verantwoording
College geeft advies en inlichtingen aan de Minister van Justitie en andere betrokken ministers,
die nodig zijn voor de beoordeling van de uitvoerbaarheid van voorgenomen wettelijke
voorschriften en algemene beleidsvoornemens voor zover betrekking hebbend op kansspelen.
Elk jaar komt een verslag van werkzaamheden en ontwikkelingen op het gebied van kansspelen
uit. Elke drie jaar vindt een onderzoek naar de taakvervulling (zelfevaluatie) van het College
plaats (art. 33 Wet op de kansspelen). De minister(s) moet(en) instemmen met eventuele
statutenwijzigingen. Het College wordt gehoord over het voornemen tot verlenen, wijzigen of
intrekken van een vergunning (art. 34 WoK). Benoeming en ontslag van leden geschiedt bij
koninklijk besluit (art. 36 Wodk). Het College van toezicht op de kansspelen functioneert onder
de eindverantwoordelijkheid van de minister van justitie. De minister is op basis van de wet,
zelfstandig (of in samenspraak met de andere ministers) belast met onder andere het verlenen
van vergunningen voor landelijke loterijen. De staatssecretaris heeft eveneens de bevoegdheid
tot het opstellen van (nadere) vergunningvoorschriften, het intrekken of weigeren van
vergunningen, het bepalen of wijzigen van (bepaalde) algemene maatregelen van bestuur,
percentages, e.d. De minister van Economische Zaken is betrokken bij het verlenen van
vergunningen voor casino's en het toelaten en exploiteren van speelautomaten. Naast de overige
bevoegdheden heeft ook deze minister de bevoegdheid tot het benoemen of aanwijzen van
WODC-EWB/(Kansspel)toezicht in binnen- en buitenland 17 maart 2003,
ML-OR20030078 - 8 -
DHV Milieu en Infrastructuur BV
personen of instellingen voor specifieke taken. De minister van Financiën heeft dezelfde taken
en bevoegdheden met betrekking tot de staatsloterij. Het departement van VWS is betrokken bij
het verlenen van vergunningen in het kader van het organiseren van de instantloterij,
sportprijsvragen en lotto's.
Aan het College van toezicht op de kansspelen zijn algemene adviserende of toezichthoudende
taken opgedragen. In bepaalde gevallen moet het College worden gehoord en kan zij
aanbevelingen doen.
(Wettelijke) waarborgen voor onafhankelijkheid
Artikel 36 Wet op de Kansspelen bepaalt onder andere dat de voorzitter en ten minste de helft
van de overige leden van het College onafhankelijke deskundigen zijn. De andere leden van het
College zijn ambtenaren in rijksdienst, die daarin met raadgevende stem zitting hebben. Hierin
is echter op dit moment niet voorzien door de Kroon. In lid 5 wordt besloten dat de leden van
het College, alsmede van het daaraan verbonden bureau, geen direct of indirect persoonlijk
belang mogen hebben bij de exploitatie van kansspelen.
Relaties met andere (toezichts)organen
Het GREF biedt een forum voor onder andere informatie-uitwisseling door andere Europese
kansspeltoezichthouders.
De Kamer van Koophandel is betrokken bij de verlening van een vergunning voor het houden
van winkelweekacties. De Algemene Rekenkamer is bevoegd tot het doen van onderzoeken
naar het financiële beheer over de staatsloterij en over de casino's. Op gemeentelijk niveau is de
burgemeester betrokken bij het verlenen, weigeren of intrekken van een vergunning tot het
aanwezig hebben van speelautomaten op zgn. losse locaties of in een speelautomatenhal. Ook
het Nederlands Meetinstituut en de AID hebben verscheidene taken, voornamelijk met
betrekking tot speelautomaten.
1.5 Bevoegdheden en instrumenten
Onderzoek
Het College heeft onder andere onderzoek verricht naar het illegale gokcircuit, preventiebeleid
kansspelverslaving, Holland Casino, deelname aan buitenlandse kansspelen, lokale kansspelen,
de speelautomatenmarkt en kansspelen via internet.
Advies
Het College adviseert bij het verlenen, wijzigen en intrekken van de vergunningen voor de
landelijke kansspelen. Ook adviseert zij m.b.t. het verlenen van instemming met de statuten en
reglementen van de kansspelvergunninghouders. Het College heeft eveneens tot taak de minister
van Justitie en de ministers wie het mede aangaat te adviseren en desgevraagd de inlichtingen te
verstrekken die nodig zijn voor de beoordeling van de uitvoerbaarheid van voorgenomen
wettelijke voorschriften en algemene beleidsvoornemens, voor zover deze betrekking hebben op
kansspelen.
Toezicht
Het College van toezicht op de Kansspelen houdt toezicht op de naleving van de Wodk door de
vergunninghouders van de landelijke kansspelen. De vergunninghouders brengen jaarverslagen
WODC-EWB/(Kansspel)toezicht in binnen- en buitenland 17 maart 2003,
ML-OR20030078 - 9 -
DHV Milieu en Infrastructuur BV
en kwartaalrapportages uit over o.a. het financiële verloop. De (verplichte) rapportages van de
vergunninghouders, de accountantsverklaringen inzake de jaarverslagen van de
vergunninghouders, de rapportages van Verispect en audits vormen een essentieel onderdeel van
het toezichtinstrumentarium.
Handhavingsopgave
Algemeen wordt erkend dat kansspelen specifieke risico's met zich meebrengen die een vorm
van overheidsinterventie rechtvaardigen. De Wet op de kansspelen biedt hiervoor de basis.
In het beleid wordt een onderscheid gemaakt tussen landelijke kansspelen, speelautomaten en
lokale kansspelen. Voor de landelijke kansspelen is een beperkt aantal vergunningen verleend.
In de vergunningen zijn onder meer voorschriften opgenomen ten aanzien van de organisatie
van het desbetreffende spel, het aantal te houden spelen per jaar, het aantal en het soort
locatie(s), de wijze van werving en reclame, de bestemming van de opbrengsten en de controle
en verslaglegging van de financiële resultaten. Naast de eindverantwoordelijkheid van de
vergunningverlenende ministeries houdt het College van toezicht op de kansspelen toezicht op
de naleving van de Wet op de kansspelen door de vergunninghouders van de landelijke
kansspelen.
Voor de speelautomaten wordt onderscheid gemaakt tussen twee typen; kansspelautomaten en
behendigheidsautomaten. Exploitatievergunningen worden verleend door het ministerie van EZ.
Automaten moeten zijn goedgekeurd door een geaccrediteerde instelling. De naleving van de
exploitatievergunning wordt gecontroleerd door Verispect. Daarnaast is een aanwezigheids-
vergunning nodig die wordt verleend door de gemeente. De gemeente en de regiopolitie houden
toezicht op de naleving van de voorschriften uit deze vergunning. Ook voor de lokale
kansspelen worden de vergunning verleend door de gemeenten. Het geschatte aantal
vergunningen per kansspel is weergegeven in Tabel 29.
Tabel 2: Aantal vergunningen per kansspel
Kansspel Aantal vergunningen
Kansspelen ex art. 3 Wodk 4.500,- 94 incidenteel (2002)
2 (semi-)permanent (2002)
Premieleningen Zeldzaam (1 in 1999)
Winkelweekacties 666 (1996)
Bingo's 48.000 (1996)
Rad van avontuur 1082 (1996)
Vogelpiekspel Zelden
Staatsloterij 1 (monopolie)
Instantloterij 1 (monopolie)
Sportprijsvragen 1 (monopolie)
(Paarden)totalisator 1 (monopolie)
Lotto 1 (monopolie)
Casinospelen 1 (monopolie)
9 Gegevens ontleend aan het eindrapport van de MDW-werkgroep Wet op de kansspelen (2000) `Nieuwe
ronden, nieuwe kansen
WODC-EWB/(Kansspel)toezicht in binnen- en buitenland 17 maart 2003,
ML-OR20030078 - 10 -
DHV Milieu en Infrastructuur BV
Kansspel Aantal vergunningen
Prijsvragen ex titel V Wodk Onbekend
Speelautomaten10 Exploitatie 970 (2001)
Aanwezigheid 29.100 (1997)
Hallen 327 (2001)
Voor de handhaving is een integrale aanpak gewenst11. Dit betekent dat ernaar gestreefd wordt
om naast het strafrecht zoveel mogelijk gebruik te maken van het bestuursrecht. Het
strafrechtelijk instrumentarium wordt gezien als uiterste middel en moet passen in de lokale
prioriteitsstelling. In de huidige praktijk is er echter sprake van een te grote druk op het
strafrecht en wordt er naar verhouding te weinig gebruik gemaakt van het bestuursrechtelijke
spoor.
Bovendien wordt de handhaving, en met name de strafrechtelijke, in de praktijk bemoeilijkt
door dat de bestaande regelgeving stringent en verouderd is (en bijvoorbeeld niet inspeelt op
buitenlandse ontwikkelingen en ontwikkelingen op internet). Bovendien heeft de handhaving op
dit terrein weinig prioriteit bij politie en OM12. Een andere knelpunt in het huidige toezicht is
dat het College van toezicht op de kansspelen alleen toezicht houdt op de vergunninghouders
(en de vergunningverlenende ministeries) en niet op de illegale situaties.
Gemeenten moeten optreden tegen illegale speelgelegenheden met hun reguliere instrumenten,
zoals de Drank- en horecawet, de APV, het bestemmingsplan en de leefmilieuverordening/
overlastverordening. Bestuursrechtelijke instrumenten (zoals dwangsom en bestuursdwang)
kunnen worden ingezet op basis van de Gemeentewet. In het geval van een legale
speelgelegenheid met speelautomaten hebben zij ook de mogelijkheid om de aanwezigheids-
vergunning in te trekken.
Op dit moment kent de Wet op de kansspelen met betrekking tot de landelijke
vergunningverleners maar één vorm van bestuursrechtelijke handhaving, namelijk het intrekken
van de vergunning. Dit gebeurt regelmatig bij overtredingen van de exploitatievergunningen
voor speelautomaten. In de praktijk is van de mogelijkheid om voor landelijke kansspelen
vergunningen in te trekken nog nooit gebruik gemaakt.
De huidige vorm en organisatie van het toezicht is onvoldoende adequaat. Dit wordt veroorzaakt
door uiteenlopende factoren, waarvan er hier een aantal worden genoemd13. Het aantonen van
een verband tussen de mate waarin een toegestaan kansspel een risico vormt voor gokverslaving
en de mate en vorm waarin het gereguleerd is, blijkt zeer moeilijk. Daarnaast blijkt het beperken
van het aantal aanbieders niet of nauwelijks bij te dragen aan het voorkomen van criminaliteit of
illegaliteit. Illegaliteit kan in de praktijk juist in de hand worden gewerkt, indien het aantal
aanbieders kunstmatig laag wordt gehouden. Uit onderzoek blijkt dat het voorkomen van
gokverslaving en criminaliteit niet of nauwelijks worden beperkt met het beperken van het
aantal aanbieders14.
10 Opgemerkt moet worden dat het hierbij om schattingen gaat
11 Zie bijvoorbeeld ook de nota Kansspelen herijkt, TK 1995-1995, 24 5457, nr. 2
12 MDW-werkgroep Wet op de kansspelen, 2000, Nieuwe ronden, nieuwe kansen: Eindrapport van de
MDW-werkgroep Wet op de kansspelen, Den Haag
13 Voor een nadere analyse wordt verwezen het Eindrapport van de MDW-werkgroep Wet op de
kansspelen (2000) `Nieuwe ronden, nieuwe kansen'.
14 Eindrapport van de MDW-werkgroep Wet op de kansspelen (2000) `Nieuwe ronden, nieuwe kansen'.
WODC-EWB/(Kansspel)toezicht in binnen- en buitenland 17 maart 2003,
ML-OR20030078 - 11 -
DHV Milieu en Infrastructuur BV
In de praktijk blijken bevoegdheden tot vergunningverlening in verschillende mate te worden
gebruikt (door verschillende overheden) en krijgt het toezicht op uiteenlopende wijze vorm. Bij
de huidige mate en vorm van overheidstoezicht voor de landelijke kansspelen doet zich een
spanningsveld voor. Enerzijds zijn de vergunningverlenende ministeries eindverantwoordelijk,
maar ook vaak financieel belanghebbend. Anderzijds is het College wel onafhankelijk, maar
niet beslissingsbevoegd. Vergunningaanvragers of houders worden geconfronteerd met één of
meerdere betrokken ministeries en het College, allen met eigen procedures en belangen.
Mogelijk neveneffect hiervan zou kunnen zijn dat vergunninghouders kunnen proberen het
College (adviseur en toezichthouder) en het bevoegde ministerie (vergunningverlener /
belanghebbende) tegen elkaar uit te spelen. Op dit moment is het voor ons niet inzichtelijk in
welke mate hiervan in de praktijk ook sprake is. Voor de lokale kansspelen geldt dat er in
tegenstelling tot de landelijke kansspelen te weinig wordt gereguleerd. Dit is met name het
geval voor de kansspelen anders dan de speelautomaten (buiten de casino's).
In de praktijk blijkt dat met name de naleving van het verbod op het aanbieden van kansspelen
zonder vergunning niet groot is. Schattingen wijzen op een relatief grote omvang van het
illegale aanbod (een paar honderd miljoen euro per jaar) in relatie tot het legale aanbod15.
Optreden tegen illegaal aanbod is nodig, maar blijft in de praktijk vaak uit. Dit tekort aan
handhaving leidt tot een aanzienlijk, vaak in alle openheid opererend illegaal aanbod16. Er is
kortom duidelijk behoefte aan een herijking van (de organisatie van) het toezicht op de
kansspelmarkt.
Relatie met strafrechtelijk spoor
Justitie heeft vanuit haar algemene opsporings- en vervolgingstaak een eigen strafrechtelijk
mandaat. De Commissie kan (net als ieder ander) eventueel wel verdachte illegale praktijken
aanbrengen en verzoeken om vervolging. De Wet op de economische delicten is van toepassing
op strafbare feiten vermeld in de Wet op de kansspelen, de artikelen 1, onder a, b en d, 7, 7c,
tweede lid, 13, 14, 27, 28, 30b, eerste lid, 30d, eerste lid, 30g, eerste lid, 30h, eerste lid, 30i,
eerste lid, onder b, 30j, eerste lid, 30m, eerste lid, 30q, derde lid, 30r, derde en vierde lid, 30t,
eerste en tweede lid, 30u, eerste lid, 30x en 30z. Met betrekking tot deze delicten is het
Openbaar Ministerie dus de bevoegde autoriteit wat betreft opsporing en vervolging.
1.6 Taakuitvoering
Uitvoeringspraktijk
Wat betreft de taakuitvoering heeft de College van Toezicht op de kansspelen weinig slagkracht.
Zo heeft men de bevoegdheid tot het doen van enkel niet bindende aanbevelingen en adviezen.
Afname van het aantal aanbieders en concernvorming kunnen genoemd worden als belangrijke
ontwikkelingen in het veld de laatste jaren.
Formatie en budget
Formatie: 4 FTE. Het College bestaat uit zeven onafhankelijke personen, bijgestaan door een
secretaris die leiding geeft aan het aan het College verbonden bureau.
15 College van toezicht op de kansspelen, jaarverslag 2001, juni 2002
16 Nieuwe ronden, nieuwe kansen, eindrapport van de MDW-werkgroep Wet op de kansspelen, 8 maart
2000
WODC-EWB/(Kansspel)toezicht in binnen- en buitenland 17 maart 2003,
ML-OR20030078 - 12 -
DHV Milieu en Infrastructuur BV
Budget (2001): 477.831; voorheen fl. 1.000.000.
Expertise:
Landelijke kansspelen en (inter)nationaal kansspelbeleid.
1.7 Knelpunten, kritiek en praktijkervaringen
MDW-rapport `Nieuwe ronde, nieuwe kansen'
knelpunten: beperkt aantal aanbieders, inconsistente en vergaande (vergunning)voorschriften,
een inconsistent stelsel van vergunningverlening (versnipperd toezicht), te weinig handhaving
van de wet (passief gedogen), belangenverstrengeling bij en een gesloten systeem van
opbrengstafdrachten.
aanbevelingen:
1. laat iedereen die aan hoge kwaliteitseisen voldoet, als aanbieder van een kansspel toe,
2. vervang de verplichte opbrengstbestemming door keuzevrijheid van aanbieder en
consument,
3. zorg voor voldoende waarborging van de maatschappelijke belangen; geef hierbij ruimte
aan en stimuleer zelfregulering,
4. breng de beleidsontwikkeling en het te vormen uitvoerend orgaan bij een ministerie onder,
5. zorg voor verbeterde handhaving door legalisering, introductie van bestuurlijke boete en
expertise bij de handhavers.
Zelfevaluatie College 1998:
Ingevolge artikel 33, derde lid, van de Wet op de kansspelen wordt telkens na een termijn van
drie jaren in het jaarverslag van het College van toezicht op de kansspelen de taakvervulling aan
een onderzoek onderworpen.
Voorafgaand aan de zelfevaluatie van 1998 heeft het College een extern consultatierapport laten
opstellen door Bestuur en Management Consultants b.v. te Leusden (BMC).
Conclusie: het College leidt uit de externe consultatie af dat zij bestaansrecht en meerwaarde
heeft. Het College is de overtuiging toe gedaan dat in de huidige maatschappelijke context het
voortbestaan van het College gewaarborgd behoort te worden. Het College is van oordeel zich
daarbij baserend op de externe consultatie dat er geen reden is om thans wijzigingen aan te
brengen in de wettelijke regeling inzake de samenstelling van het College en de wettelijke
bevoegdheden van het College. Met betrekking tot de toezichtfunctie ziet het College een
afnemende meerwaarde voor de nabije toekomst. Er is volgens het College een duidelijke
behoefte in het veld tot verdere uitbouw van de algemene (beleids)adviestaak van het College.
Met het oog op een zinvolle taakvervulling door het College in de toekomst zal de adviesfunctie
in een breder perspectief moeten worden geplaatst. Dit laatste vereist weliswaar wetswijziging,
maar vooruitlopend daarop staat het naar de opvatting van het College de verantwoordelijke
bewindspersonen vrij om aan het College advies te vragen wanneer zij daar behoefte aan
hebben.
Zelfevaluatie College 2001:
WODC-EWB/(Kansspel)toezicht in binnen- en buitenland 17 maart 2003,
ML-OR20030078 - 13 -
DHV Milieu en Infrastructuur BV
Gelet op de uitkomsten van de MDW- operatie Wet op de kansspelen heeft het College zich de
vraag gesteld in hoeverre het nog opportuun is om uitgebreid in te gaan op zijn taakvervulling
van de afgelopen drie jaar. Reeds eerder heeft het College gesignaleerd dat de huidige
constructie waarin de toezichthouder alleen kan signaleren en adviseren onbevredigend is. Is
het dan zinvol om terug te blikken in de wetenschap dat de toezichtconstructie blijkens het
MDW- kabinetsstandpunt zijn langste tijd heeft gehad?
Naast een korte beschouwing over de toekomst van het toezicht, wil het College evenwel de
balans opmaken van de afgelopen drie jaar. Gegeven de huidige wettelijke taken en
bevoegdheden van het College, is het College van oordeel dat het de afgelopen drie jaren
adequaat en naar behoren heeft gefunctioneerd. Dat aan veel adviezen en rapportages van het
College eerst na jaren gevolg wordt gegeven is een omstandigheid die het College niet aan te
rekenen is. Dit geldt eveneens voor het gegeven dat van de bij het College in de loop der jaren
opgebouwde expertise per saldo weinig gebruik wordt gemaakt. Dit neemt overigens niet weg
dat de instelling van het projectbureau kansspelen bij het Ministerie van Justitie medio vorig
jaar een stap in de goede richting is en dat het vorig jaar gestarte driemaandelijks overleg tussen
de Staatssecretaris van Justitie en de voorzitter van het College een significante verbetering is.
Uit de vele contacten die het College met buitenlandse toezichthouders onderhoudt, komt
duidelijk naar voren dat in de Nederlandse situatie sprake is van `underregulation'. De
regelgeving is verouderd, het beleid is onduidelijk en het toezicht is door het ontbreken van een
bestendige bestuurlijke gedragslijn bij de vergunningverlenende departementen niet effectief.
Vanuit de departementen is er de afgelopen jaren weinig aandacht geweest voor het onderhavige
terrein, waardoor er ook geen expertise kon worden opgebouwd. Daar komt nog bij dat een
gedeelte van de handhaving uit het publieke domein is gehaald en ondergebracht bij
commerciële bedrijven. Reeds eerder heeft het College er op gewezen dat het gebied waar de
meeste risico's liggen, het terrein van de speelautomaten, vrijwel geheel buiten schot blijft.
Aldus dreigt de overheid het zicht op de regulering van kansspelen te verliezen. In veel
Europese landen zijn de afgelopen jaren nieuwe, meer of minder onafhankelijke,
toezichthouders ingesteld om een betere `regulation' van de kansspelen te bevorderen, in het
besef dat de ontwikkelingen op de kansspelmarkt vragen om een daarop toegesneden eigentijds
en evenwichtig toezicht. Het College pleit ervoor dat zoiets ook in Nederland gebeurt.
Inmiddels heeft de Staatssecretaris van Justitie toegezegd ter zake de vormgeving van het
toezicht op de kansspelen het College om advies te vragen. In 2003 zal het College advies
uitbrengen en dieper op deze materie ingaan.
Rapport: Kansspelen via internet (2002)17
In Nederland wordt per jaar ongeveer 105 miljoen euro besteed aan interactieve kansspelen1.
Dit wordt uitgegeven door 3% van de Nederlandse internetpopulatie, zo'n 220.000 personen.
Deze totaalbedragen herbergen een grote verscheidenheid aan bestedingspatronen. Zo geeft
meer dan de helft van de e-gamers of interactieve kansspelers niet meer uit dan 10 euro per
maand. Deze groep e-gamers besteedt op jaarbasis circa 11 miljoen euro. Eén op de zeven e-
gamers geeft meer dan 50 euro per maand uit. In totaal geven deze zware spelers op jaarbasis
zo'n 70 miljoen euro uit aan interactieve kansspelen op internet. Een groep van matige spelers
besteedt ruim 23 miljoen euro per jaar aan interactieve kansspelen.
17 Uitgevoerd door Motivaction Amsterdam b.v., in opdracht van het College van Toezicht op de
Kansspelen; volstaan wordt met een weergave van de samenvattende conclusie.
WODC-EWB/(Kansspel)toezicht in binnen- en buitenland 17 maart 2003,
ML-OR20030078 - 14 -
DHV Milieu en Infrastructuur BV
2 VROM-INSPECTIE
2.1 Karakterisering van de markt
Omvang van de markt: kwalitatief
De voormalige drie aparte Inspecties milieuhygiëne, ruimtelijke ordening en volkshuisvesting
zijn samengevoegd in de VROM- inspectie.
Omvang: alle instellingen die met regels van milieuhygiëne, ruimtelijke ordening en
volkshuisvesting belast zijn en/of te maken hebben.
Omvang van de markt: kwantitatief
De relevante markt is zeer omvangrijk: bijna alle bedrijven komen in aanmerking voor een
inspectie. Enige criterium is of men op het terrein van milieuhygiëne, ruimtelijke ordening en
volkshuisvesting activiteiten heeft ontplooid en of onderworpen is aan de wetgeving op dat
terrein.
Actoren op de markt
Lagere overheden, (burgers en) bedrijven die op grond van wet- en regelgeving aan
voorschriften betreffende milieu, ruimtelijke ordening en volkshuisvesting moeten voldoen.
Karakter van de markt
In het algemeen: open
2.2 Beleid, wet- en regelgeving
Kernpunten uit het beleid
De VROM- Inspectie houdt zich uitsluitend bezig met handhaving. Dit voorkomt dat regionale
inspecteurs medeverantwoordelijk zijn voor het beleid dat ze zelf moeten beoordelen.
Volgens de begroting van het jaar 2003 zal de VROM- Inspectie zich concentreren op de
aanpak van situaties die het grootste gevaar opleveren voor burgers en het milieu. Belangrijke
aandachtspunten in 2003 zijn het toezicht op de uitvoering van het Vuurwerkbesluit (onder meer
150 controles bij vuurwerkbedrijven), naleving van de bouwregelgeving (bijvoorbeeld 150
onderzoeken bij gemeenten), preventie van legionella (zoals 150 legionella-onderzoeken bij
collectieve installaties) en veiligheid van risicobedrijven.
Om de handhaving te versterken, gaat de Inspectie samen met gemeenten, provincies en
waterschappen werken aan een verdere professionalisering. Ook komt er een duidelijke
verdeling van taken en verantwoordelijkheden op centraal en decentraal niveau.
De Inspectie gaat vanaf komend jaar in EU-verband intensiever samenwerken. Zo komt er
bijvoorbeeld een EU-brede actie in de havens om tot een uniforme aanpak te komen voor het
toezicht op de regels voor het internationale transport van afval. Een ander belangrijk onderwerp
is de gezamenlijke aanpak van criminaliteitsbestrijding.
De Inspectie zal extra aandacht besteden aan fraudebestrijding. Om misbruik van
subsidieregelingen tegen te gaan, gaat VROM vanaf 2003 een toets voor fraudebestendigheid
invoeren voor nieuwe en de belangrijkste bestaande VROM-regelingen.
WODC-EWB/(Kansspel)toezicht in binnen- en buitenland 17 maart 2003,
ML-OR20030078 - 15 -
DHV Milieu en Infrastructuur BV
Wet- en regelgeving
De markt is onderworpen aan alle wet- en regelgeving op het gebied van:
o milieu(hygiëne): o.a. Wet milieubeheer, Wet verontreiniging oppervlaktewateren,
Gezondheidswet, Wet op de economische delicten (WED) juncto een aantal
milieuwetten, waaronder: Kernenergiewet, Waterleidingwet, Wet bodemsanering, Wet
op de lijkbezorging, Wet vervoer gevaarlijke stoffen, Wet milieugevaarlijke stoffen.
o ruimtelijke ordening: o.a. Wet op de Ruimtelijke Ordening.
o volkshuisvesting: o.a. Huisvestingswet/ -besluit, de Woningwet, de Huursubsidiewet.
2.3 Doelstelling en taakafbakening
De doelstelling is: `handhaven voor een veilige, gezonde en duurzame leefomgeving'.
Taakopdracht: de baas van de inspectie (Inspecteur-generaal) is verplicht de minister en de
Tweede Kamer volledig en rechtstreeks te voorzien van informatie over handhaving en
incidenten.
2.4 Staatsrechtelijke en bestuurlijke inbedding
Rechtsvorm
De VROM- Inspectie wordt beschouwd als onderdeel van het Ministerie van VROM en kan
worden gekwalificeerd als inspectoraat. VROM- Inspectie is onderverdeeld in de volgende
sectoren:
o Stafbureau Inspecteur-generaal
o Directie Bestuurszaken
o Directie Bedrijfsvoering
o Stafafdeling Crisismanagement
o Bedrijfsbureau
o VROM Inlichtingen- en Opsporingsdienst
o Kernfysische Dienst
Vervolgens werkt de VROM- Inspectie per regio: Regio Noord, Regio Oost, Regio Noordwest,
Regio Zuidwest, Regio Zuid.
Aansturing en verantwoording
De inspectie valt rechtstreeks onder de secretaris-generaal en minister en staatssecretaris.
De VROM- Inspectie wordt geleid door een inspecteur-generaal, die rechtstreeks
verantwoording aflegt aan de minister. De bewindspersonen krijgen zo de informatie over
handhaving direct op tafel.
(Wettelijke) waarborgen voor onafhankelijkheid
De VROM- Inspectie voort haar taken uit in naam van het ministerie zoals dit moge blijken uit
onderstaande bepalingen.
Artikel 2 Regeling mandaat handhaving Inspectoraat- generaal VROM:
1. Aan de inspecteur-generaal en de plaatsvervangend inspecteur-generaal wordt mandaat
verleend tot het nemen van besluiten en het vaststellen en ondertekenen van stukken ter zake
WODC-EWB/(Kansspel)toezicht in binnen- en buitenland 17 maart 2003,
ML-OR20030078 - 16 -
DHV Milieu en Infrastructuur BV
van de aan de minister respectievelijk de staatssecretaris toekomende bevoegdheden krachtens
de Wet milieubeheer, de Waterleidingwet, de Woningwet, de Huisvestingswet, de
Huursubsidiewet en de Wet op de Ruimtelijke ordening.
2. Aan de inspecteur-generaal en de plaatsvervangend inspecteur-generaal wordt tevens
mandaat verleend tot het beslissen op bezwaarschriften tegen besluiten, als bedoeld in het eerste
lid, en het vaststellen en ondertekenen van alle op die beslissing betrekking hebbende stukken.
Artikel 5 Regeling mandaat handhaving Inspectoraat- generaal VROM:
1. De minister dan wel de staatssecretaris kan aanwijzingen geven over de uitoefening van het
door hem verleende mandaat.
2. De inspecteur-generaal of de plaatsvervangend inspecteur-generaal verschaft de minister uit
eigen beweging of op diens verzoek inlichtingen over de uitoefening van het verleend mandaat.
Voorts blijkt de relatie tussen toezichtsorgaan en de minister misschien wel het duidelijkst uit de
ondertekening van de door de Inspectie genomen besluiten:
Artikel 6 Regeling mandaat handhaving Inspectoraat- generaal VROM:
1. Indien uitvoering wordt gegeven aan artikel 2 luidt de ondertekening:
"de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,
voor deze: de (plv.) inspecteur-generaal", dan wel, voortvloeiend uit de taakverdeling tussen de
minister en de staatssecretaris: "De Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening
en Milieubeheer, voor deze: de (plv.) inspecteur-generaal", gevolgd door de handtekening en de
naam van de betrokken functionaris.
2. Indien toepassing wordt gegeven aan artikel 4, eerste lid, luidt de ondertekening:
"de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,
voor deze, de inspecteur-generaal, o.l.",
dan wel, voortvloeiend uit de taakverdeling tussen de minister en de staatssecretaris:
"De Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,
voor deze: de inspecteur-generaal, o.l.",
gevolgd door de functieaanduiding, de handtekening en de naam van de betrokken functionaris.
Relaties met andere (toezichts)organen
Door de specifieke afbakening van de markt, heeft de VROM- Inspectie geen relevante banden
met andere toezichtsorganen.
2.5 Bevoegdheden en instrumenten
Artikel 3 Organisatiebesluit Inspectoraat- generaal VROM somt de taken alsvolgt op:
"het houden van toezicht op de uitvoering van de regelgeving op het terrein van het Ministerie
van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer en van regelgeving op andere
daartoe bij of krachtens de wet aangewezen beleidsterreinen, het opsporen van overtredingen
van de regelgeving op het terrein van het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke
Ordening en Milieubeheer en van regelgeving op andere daartoe bij of krachtens de wet
aangewezen beleidsterreinen, een en ander voor zover de ambtenaren van het inspectoraat-
generaal, van het Staatstoezicht op de Volkshuisvesting en van de Inspectie van de
volksgezondheid, belast met het toezicht op de hygiëne van het milieu, en de inspecteurs van de
WODC-EWB/(Kansspel)toezicht in binnen- en buitenland 17 maart 2003,
ML-OR20030078 - 17 -
DHV Milieu en Infrastructuur BV
ruimtelijke ordening en de onder hun bevelen werkzame ambtenaren daarmee bij of krachtens
wettelijk voorschrift zijn belast.
Het inspectoraat-generaal heeft tevens tot taak: het beoordelen van het beleid van andere
overheden op het terrein van het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en
Milieubeheer met het oog op de verenigbaarheid daarvan met het rijksbeleid;
het onderzoeken van de stand van zaken in den lande met betrekking tot wonen, bouwen,
ruimtelijke ordening en milieubeheer; het gevraagd en ongevraagd verstrekken van inlichtingen
en adviezen aan Onze Minister over onderwerpen die tot zijn taak behoren, het vervullen van
andere bij of krachtens de wet aan de inspecteur-generaal of de andere ambtenaren van het
inspectoraat-generaal opgedragen taken."
Lagere overheden zijn belast met vergunningverlening en (regionale/ lokale) handhaving.
Onderzoek
De inspectie doet eveneens onderzoek naar strafbare feiten in het kader van een strafproces;
belangenverstrengeling, witwasconstructies, subsidiefraudes, (zware) milieucriminaliteit en
probleembedrijven.
Advies
VROM- Inspectie verleent geen adviezen aan bedrijven of particulieren; zij houdt slechts
toezicht op naleving van wettelijke normen en doet onderzoek naar (strafbare) feiten. Voor het
verkrijgen van specifieke adviezen zal men bij andere onderdelen van het Ministerie van
VROM terechtkunnen.
Toezicht
De VROM-inspectie houdt toezicht op tweeërlei wijze:
1. Eerstelijns toezicht: dit houdt in direct toezicht op de naleving van wet- en regelgeving
op het gebied van wonen, ruimtelijke ordening en milieu waarvan het Ministerie van
VROM het bevoegd gezag is. Toezicht op de milieuwetgeving houdt onder andere in
het uitoefenen van toezicht op de naleving van wet- en regelgeving op het gebied van
afvaltransporten, milieugevaarlijke stoffen, radioactieve stoffen, bestrijdingsmiddelen
en de kwaliteit van het drinkwater. Het eerstelijns toezicht kan het voortraject vormen
voor opsporing;
2. Tweedelijns toezicht: dit is gericht op de opzet en uitvoering van regelgeving door
provincies, gemeenten en waterschappen (zoals bouwregelgeving,
doorlichtingsonderzoeken van gemeenten en toezicht op gemeentelijk en provinciaal
milieubeleid).
Handhaving
De handhaving geschiedt aan de hand van eenzelfde tweedeling; Eerstelijns toezicht:
handhaving van convenanten, wetten en besluiten en handhaving van rijksbeleidsnota's. In het
kader van het tweedelijns toezicht ziet de inspectie erop toe dat het beleid dat lagere overheden
ontwikkelen in de lijn is met deze nota's (bijv. Ruimte maken, ruimte delen Vijfde nota
Ruimtelijke Ordening 2000/2020, de nota Mensen, wensen, wonen Wonen in de 21e eeuw, het
Nationaal Milieubeleidsplan 4 en de VINEX/VINAC-nota).
WODC-EWB/(Kansspel)toezicht in binnen- en buitenland 17 maart 2003,
ML-OR20030078 - 18 -
DHV Milieu en Infrastructuur BV
Voorbeeld: Bij overtredingen van het Waterleidingbesluit en het Tijdelijke Regeling
Legionellapreventie, legt de Inspectie een sanctie op. Dat kan een waarschuwing zijn maar ook
een dwangsom en/of een proces-verbaal.
Op grond van de Wet milieubeheer, artikel 18.2 t/m 18.18, kan het bestuursorgaan dat bevoegd
is vergunningen te verlenen: bestuursdwang toepassen, een last onder dwangsom opleggen, of
een vergunning (/toelating) intrekken of ontheffing hiervoor verlenen.
Relatie met strafrechtelijk spoor
VROM Inlichtingen- en Opsporingsdienst (IOD) maakt eveneens deel uit van de nieuwe
VROM- Inspectie. De IOD houdt zich bezig met de grotere en complexere
opsporingsonderzoeken. Hij werkt daarbij vaak samen met de Fiscale inlichtingen- en
opsporingsdienst (FIOD), Sociale Inlichtingen- en Opsporingsdienst (SIOD), de Economische
Controledienst (ECD), de Algemene Inspectiedienst (AID), de Rijksrecherche en de reguliere
politie.
Artikel 8 Organisatiebesluit Inspectoraat- generaal VROM: De ambtenaren van de VROM
inlichtingen- en opsporingsdienst zijn onder gezag van de officier van Justitie belast met de
taken, genoemd in artikel 3, eerste lid, onder c: het opsporen van overtredingen van de
regelgeving op het terrein van het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en
Milieubeheer en van regelgeving op andere daartoe bij of krachtens de wet aangewezen
beleidsterreinen, een en ander voor zover de ambtenaren van het inspectoraat-generaal, van het
Staatstoezicht op de Volkshuisvesting en van de Inspectie van de volksgezondheid, belast met
het toezicht op de hygiëne van het milieu, en de inspecteurs van de ruimtelijke ordening en de
onder hen bevelen werkzame ambtenaren daarmee bij of krachtens wettelijk voorschrift zijn
belast. De Wet op de economische delicten is van toepassing op strafbare feiten vermeld in de
Woningwet, artikel 103 en 120. Met betrekking tot deze delicten is het Openbaar Ministerie dus
de bevoegde autoriteit wat betreft opsporing en vervolging.
2.6 Taakuitvoering
Uitvoeringspraktijk
Prioriteit hebben: controles; direct en indirect toezicht op de opzet en uitvoering van
regelgeving.
Formatie en budget
Formatie: Op dit moment telt VROM- Inspectie circa 750 werknemers. Er kwamen 65
arbeidsplaatsen extra bij het aantreden van de nieuwe inspectie voor intensivering van het
tweedelijnstoezicht bij milieuregels en 30 FTE extra voor het tweedelijnstoezicht op de controle
van bouwregelgeving voor niet-woningen.
Budget: voor 2003: ongeveer 80 miljoen Euro beschikbaar.
Expertise
Milieuhygiëne, ruimtelijke ordening en volkshuisvesting.
WODC-EWB/(Kansspel)toezicht in binnen- en buitenland 17 maart 2003,
ML-OR20030078 - 19 -
DHV Milieu en Infrastructuur BV
2.7 Knelpunten, kritiek en praktijkervaringen
geen gegevens beschikbaar
WODC-EWB/(Kansspel)toezicht in binnen- en buitenland 17 maart 2003,
ML-OR20030078 - 20 -
DHV Milieu en Infrastructuur BV
3 ONAFHANKELIJKE POST EN TELECOMMUNICATIE AUTORITEIT
3.1 Karakterisering van de markt
Omvang van de markt: kwalitatief
Alle inrichtingen die zich begeven op het terrein van post, internet, kabels, radiofrequenties en
telefonie.
Omvang van de markt: kwantitatief
Het aantal toegekende nummers bedraagt momenteel ongeveer 9,62 miljoen.
Actoren op de markt
De actoren op de markt zijn onder andere: TPG (post), publieke en commerciële
omroeporganisaties, internetaanbieders, telefoonbedrijven, netwerkaanbieders, consumenten.
Vergunninghouders en machtiging- of concessiehouders vormen een groot deel van de op de
markt aanwezige actoren.
Karakter van de markt
De markt is erg dynamisch; veel bewegingen. De trend is om de belemmeringen voor
concurrentie zo veel mogelijk op te heffen.
3.2 Beleid, wet- en regelgeving
Kernpunten uit het beleid
In 2001 zette de OPTA in op:
o de versoepeling van de eisen voor het gebruik van korte informatienummers;
o het publiceren van richtsnoeren voor prijsklem;
o het geven van advies over de verdeling van Tetra- en FM radiofrequenties en
antennebeleid;
o de publicatie van beleidsregels over de handel in telefoonnummers
o de publicatie van beleidsregels over interconnectietarieven en tariefregulering; over de
leverplicht van huurlijnen, over nummerportabiliteit en aankiesbaarheid.
De OPTA houdt zich eveneens bezig met de beoordeling (als ondeugdelijk) van de
kwaliteitsmeting van postbezorging, de vaststelling van nieuwe tarieven voor interconnectie en
bijzondere toegangsdiensten, de toetsing van de uitvoerbaarheid van ontwerpregels voor
elektronische handtekening, de publicatie van nieuwe richtsnoeren voor AMM (aanmerkelijke
marktmacht)-aanwijzingen op de huurlijnenmarkt, de consultatie van de markt over bijzondere
toegang tot mobiele netwerken.
Wet- en regelgeving
De wet- en regelgeving die de markt reguleert bestaat uit: de OPTA- wet (bevoegdheden
Minister van V en W tot benoemen, schorsen, ontslaan van vaste leden van het college; geven
van algemene aanwijzingen aan de OPTA voor het vaststellen van de tarieven die OPTA voor
haar taken in rekening brengt), de Postwet, Telecommunicatiewet. Intern is met name het
Informatiestatuut OPTA (Staatscourant 1997, nr. 142/pag. 8) van belang.
WODC-EWB/(Kansspel)toezicht in binnen- en buitenland 17 maart 2003,
ML-OR20030078 - 21 -
DHV Milieu en Infrastructuur BV
3.3 Doelstelling en taakafbakening
De OPTA heeft tot taak: het toezien op de naleving van wet- en regelgeving (met name:
Postwet, Telecommunicatiewet), de beslechting van geschillen tussen marktpartijen, de uitgifte
van telefoonnummers, toezicht houden op voor Nederland geldende Europese regelgeving, de
bescherming van privacy, interconnectie. De OPTA moet ervoor zorgen dat de
telecommunicatiemarkt snel van karakter verandert. Dat wil zeggen van een monopolie naar een
markt met meerdere aanbieders. Op 1 juli 1997 werd het laatste monopolie dat KPN nog bezat
op telecommunicatiegebied, spraaktelefonie, opgeheven. Eerder al werd de markt voor
apparatuur (1989) vrijgegeven. Vervolgens werden datacommunicatie (1993), mobiele telefonie
(1995) en het leggen van kabels voor alle diensten behalve spraaktelefonie (1996)
geliberaliseerd. Geleidelijk komt ook de liberalisering van de postmarkt op gang. Met de
wijziging van de bestaande Postwet en de daarbij behorende lagere regelgeving begin 2000,
ontstaat er in elk geval meer ruimte voor concurrentie. Een van de belangrijkste wijzigingen is
de verkleining van het monopolie en de opgedragen dienstverlening van TNT Post Groep.
3.4 Staatsrechtelijke en bestuurlijke inbedding
Rechtsvorm
De OPTA is een zelfstandig bestuursorgaan (ZBO) en officieel geen onderdeel meer van
Ministerie van Verkeer en Waterstaat. Het directoraat-generaal Telecommunicatie en Post
(DGTP) ressorteert nu rechtstreeks onder de secretaris-generaal van het ministerie van EZ
(artikel 1, tweede lid, Instellingbesluit directoraat-generaal Telecommunicatie en Post).
Het kabinet heeft namelijk besloten het ICT beleid bij één departement onder te brengen om de
synergie in ICT-beleid en uitvoering te bevorderen. Sinds 22 juli 2002 maakt het Directoraat-
generaal Telecommunicatie en Post (DGTP) daarom deel uit van het Ministerie van
Economische Zaken. Dit geldt ook voor de Divisie Telecom van de Inspectie Verkeer en
Waterstaat die als het agentschap Telecom verder zal gaan.
Aansturing en verantwoording
In het informatiestatuut van de OPTA wordt bepaald dat de Minister van Economische Zaken
wel politiek verantwoordelijk is voor delen van taken die de OPTA uitvoert, maar dat zij geen
directe zeggenschap heeft ten aanzien van de besluitvorming. Er bestaat wel een ministeriële
verantwoordelijkheid voor het beleid en de regelgeving op grond waarvan OPTA haar taken
vervult. Ook is de Minister bevoegd tot het geven van algemene aanwijzingen over de wijze van
uitoefening van taken. In individuele gevallen heeft de Minister geen aanwijzingsbevoegdheid.
Op basis van de OPTA- wet heeft de Minister tevens de bevoegdheid tot het benoemen,
schorsen en ontslaan van vaste leden van het college; het geven van algemene aanwijzingen aan
de OPTA voor het vaststellen van de tarieven die OPTA voor haar taken in rekening brengt.
Ook is de OPTA verplicht jaarlijks verslag te doen over de taakuitoefening en worden afspraken
gemaakt over samenwerking en wederzijdse uitwisseling van informatie. Bedrijfsvertrouwelijke
informatie valt hier niet onder. Ook bestaat er een taakverwaarlozingsregeling en is goedkeuring
vereist voor het aangaan van bepaalde overeenkomsten.
WODC-EWB/(Kansspel)toezicht in binnen- en buitenland 17 maart 2003,
ML-OR20030078 - 22 -
DHV Milieu en Infrastructuur BV
(Wettelijke) waarborgen voor onafhankelijkheid
Geregeld is onder meer dat de collegeleden niet werkzaam mogen zijn bij of banden mogen
hebben met een ministerie of een instelling die valt onder het ministerie. Collegeleden mogen
evenmin lid zijn van de Eerste of Tweede kamer, of van een provinciaal of gemeentebestuur.
Uiteraard mogen de collegeleden geen financiële of andere belangen hebben in post- of
telecommunicatiebedrijven (zie: artikel 4 OPTA-wet).
Relaties met andere (toezichts)organen
Er is een samenwerkingsprotocol met NMa gesloten. Overeengekomen is dat bij het nemen van
besluiten samenlopende bevoegdheden onderling afgestemd worden uitgeoefend (met name ter
voorkoming van `forum shopping'), een met elkaar uniforme uitleg gegeven wordt aan
begrippen uit het mededingingsrecht, het telecommunicatierecht en het postrecht. Daar waar
nuttig zullen met elkaar overeenstemmende beleidsregels worden vastgesteld. Ook zal aan
elkaar nuttige informatie worden verstrekt die voor elkaars functioneren van belang is met
betrekking tot misbruik van een economische machtspositie en concentratietoezicht en het
reguleren van de telecommunicatie- en postsectoren. Samen met de NMa is bijvoorbeeld een
rapportage opgesteld over internettoegang en de onderscheiden aparte markten voor smal- en
breedband internet.
3.5 Bevoegdheden en instrumenten
Artikel 2 Instellingsbesluit directoraat-generaal Telecommunicatie en Post benoemt de taken/
bevoegdheden als volgt:
"1. Het directoraat-generaal Telecommunicatie en Post is belast met de ambtelijke
voorbereiding en uitvoering van de aan de Minister van Verkeer en Waterstaat opgedragen
taken op de gebieden telecommunicatie, telematica en post.
2. Daartoe is aan het directoraat-generaal in ieder geval opgedragen:
a. de advisering van de politieke en ambtelijke leiding van het ministerie van Verkeer en
Waterstaat inzake aangelegenheden betreffende de telecommunicatie, de telematica en de post;
b. de voorbereiding en ontwikkeling van het algemene beleid inzake telecommunicatie,
telematica en post, met het oog op:
1°. de versterking van de concurrentiepositie van Nederland door bevordering van de
aanwezigheid en de toepassing van eersteklas voorzieningen op het gebied van de
telecommunicatie, de telematica en de post;
2°. de bewaking van de maatschappelijke belangen bij de toegang tot en het gebruik van
telecommunicatie, telematica, informatie- en communicatietechnologie en post;
3°. de bevordering van de internationale positie van de in en vanuit Nederland opererende
bedrijven in de sectoren telecommunicatie, telematica en post;
c. voorbereiding en ontwikkeling van het beleid met betrekking tot frequenties, standaardisatie
en nummers;
d. voorbereiding en ontwikkeling van het beleid inzake kennisinfrastructuur, technologische
ontwikkelingen en interceptie van telecommunicatie, voor zover de Minister van Verkeer en
Waterstaat terzake verantwoordelijkheid draagt;
e. de behandeling van aangelegenheden van telecommunicatie, telematica en post in
internationale organisaties;
f. de uitvoering van wet- en regelgeving met betrekking tot telecommunicatie en post, in het
WODC-EWB/(Kansspel)toezicht in binnen- en buitenland 17 maart 2003,
ML-OR20030078 - 23 -
DHV Milieu en Infrastructuur BV
bijzonder door het zorgdragen voor de nationale etherordening en de bijdrage van Nederland
aan de internationale etherordening;
g. het overleg met de Inspectie Verkeer en Waterstaat en anderen over het toezicht op de
naleving en de handhaving van de wet- en regelgeving op het gebied van telecommunicatie en
post;
h. de voorbereiding van de instandhouding en het gebruik van openbare
telecommunicatienetwerken, openbare telecommunicatiediensten, huurlijnen,
omroepnetwerken, radiozendapparaten, frequentieruimte en postdiensten en het toezicht op de
naleving en de handhaving van de regelgeving op deze gebieden in bijzondere omstandigheden;
i. de behandeling van aangelegenheden betreffende de positie van de staat als houder van
aandelen van Koninklijke KPN N.V. en TNT Post Groep N.V.;
j. de behandeling van aangelegenheden betreffende de positie van de staat als houder van
aandelen, alsmede de participatie in het bestuur van de N.V. Gemengd Bedrijf Nederlandsche
Omroep-Zender-Maatschappij NOZEMA, en,
k. de behandeling van aangelegenheden met betrekking tot de Onafhankelijke Post en
Telecommunicatie Autoriteit en de uitvoering van de wet- en regelgeving ter zake, voor zover
deze is opgedragen aan de Minister van Verkeer en Waterstaat."
De taken van het college (OPTA) staan vermeld in artikel 15 van de OPTA-wet.
Opgesomd beschikt de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit over de volgende
corrigerende en regulerende bevoegdheden: onrechtmatig verklaring, financiële maatregel,
geven van aanwijzing, bestuursdwang, overige corrigerende maatregelen en `toezichttoets'.
Onderzoek
De OPTA heeft de bevoegdheid tot het doen van onderzoek met als bijzondere bevoegdheid het
eisen van medewerking.
Advies
De toezichthouder adviseert onder andere over het nationale antennebeleid en het verdelen van
radiofrequenties aan overheid en marktpartijen. Eveneens geeft hij advies over de verdeling van
Tetrafrequenties (mobiele telefonie). De punten van aandacht bij deze advisering bestonden uit
de relatie tussen de verdelingswijze van frequenties en het ontwikkelen van marktwerking op de
telecommunicatie- en omroepmarkt. Ook adviseert zij de politieke en ambtelijke leiding van het
ministerie van Verkeer en Waterstaat inzake aangelegenheden betreffende de telecommunicatie,
de telematica en de post (zie artikel 2 Instellingsbesluit).
Toezicht
De OPTA ziet toe op de naleving van alle relevante wettelijke regels; ook Europese
regelgeving. Het toezicht van de OPTA richt zich op de aanwezigheid van rechtmatigheid,
doelmatigheid en doeltreffendheid bij onder toezicht staande instellingen.
Bij het toezicht worden gebruikers indirect betrokken; deze staan in regelmatig overleg met de
toezichthouder en hebben de mogelijkheid tot het maken van bezwaar.
Handhaving
Naast de algemene bevoegdheden die (sommige) toezichthouders hebben krachtens afdeling 5.3
van de Algemene wet bestuursrecht (artikelen 5:11 - 20 Awb), is de OPTA bevoegd tot het
opleggen van een strafrechtelijke boete (tot 1 miljoen gulden) of dwangsom (afdeling 5.4 Awb;
WODC-EWB/(Kansspel)toezicht in binnen- en buitenland 17 maart 2003,
ML-OR20030078 - 24 -
DHV Milieu en Infrastructuur BV
artikelen 5:32 - 36). Op grond van artikel 15a OPTA-wet heeft de minister/ het college de
bevoegdheid bestuursdwang toe te passen overeenkomstig afdeling 5.3 Awb (artt. 5:21 - 31).
Ook heeft zij de mogelijkheid om een eerder uitgegeven nummer weer in te trekken.
Om toezicht te kunnen uitoefenen heeft OPTA dus de volgende bevoegdheden:
o inlichtingen inwinnen en stukken inzien
o zaken onderzoeken en medewerking eisen
Als OPTA een klacht krijgt over een marktpartij of als er een overtreding van de regels is
geconstateerd, kunnen diverse maatregelen worden genomen, zoals:
o het opleggen van een boete van maximaal een miljoen gulden
o eventueel een nog hogere dwangsom om naleving van de wet af te dwingen en
o (in bepaalde gevallen) het intrekken van een eerder uitgegeven nummer
Relatie met strafrechtelijk spoor
De Wet op de economische delicten is van toepassing op strafbare feiten vermeld in de
Telecommunicatiewet, de artikelen 3.3, eerste lid, 3.10, 10.5, 10.16, eerste lid, 10.19, eerste lid,
18.8 en 18.9; de artikelen 2.1, eerste lid, 3.8, 4.1, vierde lid, 4.2, vijfde en achtste lid, 4.4, vijfde
lid, 10.8, 10.17, 13.1, 13.2, 13.5 en 13.8.
Eveneens op: Telecommunicatiewet, de artikelen 2.3, 3.4, tweede lid, 4.11, derde lid, 5.2, derde
en vijfde lid, 7.6, 10.4, 10.6, 10.7, tweede lid, 10.10, 10.11, 10.12, 10.18, 13.4, eerste, tweede en
derde lid, 18.1, 18.2, 18.7 en 18.12.
Met betrekking tot deze delicten is het Openbaar Ministerie dus de bevoegde autoriteit wat
betreft opsporing en vervolging.
3.6 Taakuitvoering
Uitvoeringspraktijk
Concreet werd in 2001 advies uitgebracht over nationaal antennebeleid, de verdeling van
radiofrequenties en de verdeling van Tetrafrequenties (zie verder beleid; punt 2a).
Een aantal ontwikkelingen die spelen in het veld zijn: concernvorming, afname van regulering
en toename van marktwerking.
Formatie en budget
Formatie in 2001: 118 FTE
Begroting 2001: 12.797.000 gulden
Expertise
De OPTA profileert zich door zich ten doel te stellen een juist evenwicht te vinden tussen de
verdelingswijze van frequenties en het bevorderen van concurrentie.
WODC-EWB/(Kansspel)toezicht in binnen- en buitenland 17 maart 2003,
ML-OR20030078 - 25 -
DHV Milieu en Infrastructuur BV
3.7 Knelpunten, kritiek en praktijkervaringen
Onderzoek van Twijnstra Gudde (evaluatieonderzoek n.a.v. vier jaar OPTA)
De centrale vraag in het onderzoek luidt als volgt: vervulde OPTA haar wettelijke taken op de
telecommunicatie- en postmarkt goed en maakte zij op een juiste manier gebruik van haar
bevoegdheden? Daarnaast wordt de vraag gesteld in hoeverre de OPTA, gegeven haar
bevoegdheden, heeft bijgedragen aan meer en betere concurrentie op de telecom- en postmarkt.
De resultaten kunnen worden als volgt worden samengevat: de OPTA droeg de eerste vier jaar
van haar bestaan positief bij aan de concurrentie in de telecomsector. De toezichthouder
vervulde zijn wettelijke taken goed en maakte op een juiste wijze gebruik van zijn
bevoegdheden. Ook de doeltreffendheid en de doelmatigheid van het optreden van OPTA op de
telecommunicatiemarkt waren goed. Haar taken en bevoegdheden op de postmarkt zette OPTA
op een doeltreffende manier in. Het onderzoek toonde eveneens aan dat de interne organisatie
en bedrijfsvoering van voldoende kwaliteit waren. Ook de relatie met andere instellingen, zoals
de NMa en de Registratiekamer, kreeg een goede beoordeling. Het contact met internationale
organisaties was zelfs zeer goed. De samenwerking was gebaseerd op professionaliteit en
vertrouwen. De relatie van OPTA met het Ministerie van Verkeer en Waterstaat werd als
`matig' gekenschetst. Hoewel er sprake was van duidelijke afspraken en een verdeling van taken
tussen ministerie en toezichthouder, kon de samenwerking volgens de onderzoekers veel beter.
Als reactie hierop zag de OPTA reden de relatie met het ministerie en de inrichting van het
toezicht verder te verbeteren. Zo pleitte de OPTA voor concurrend powers (naar Brits
voorbeeld). Dit betekent dat een sectorspecifieke toezichthouder de bevoegdheid heeft om
zelfstandig de mededingingwet te kunnen toepassen. Wat betreft de kosten van toezicht, beval
de OPTA een contributiesysteem aan waarbij bedrijven een promillage van de omzet afstaan
voor de financiering van de dienstverlening van OPTA. Naar aanleiding van de evaluatie stelde
het kabinet zich op het standpunt dat het college van OPTA tot 2005 gehandhaafd blijft als
zelfstandig bestuursorgaan. Na afloop van de tweede vier-jaarstermijn zal het sectorspecifieke
toezicht op de telecom- en postmarkt als aparte kamer worden ondergebracht bij de NMa.
WODC-EWB/(Kansspel)toezicht in binnen- en buitenland 17 maart 2003,
ML-OR20030078 - 26 -
DHV Milieu en Infrastructuur BV
4 AUTORITEIT FINANCIËLE MARKTEN
4.1 Karakterisering van de markt
Omvang van de markt: kwalitatief
De markt bestaat uit grootbanken (A), middelgrote banken (B), zelfstandige commissionairs en
vermogensbeheerders (C), Europese banken en effecteninstellingen die effectendiensten in
Nederland uitvoeren (D).
Omvang van de markt: kwantitatief
Gegevens 2002: 815 geregistreerde effecteninstellingen (Wet toezicht effectenverkeer), 115
Consumentenkredietinstellingen (Wet op het consumentenkrediet), ongeveer 600 geregistreerde
beleggingsinstellingen (Wet toezicht beleggingsinstellingen).
Actoren op de markt
Banken, effecteninstellingen, beleggers, de beurs zijn de voornaamste spelers op de markt.
Karakter van de markt
Over het algemeen wordt de markt als open beschouwd, door de relatief snelle cyclus van
introductie en opheffing/ vertrek van bepaalde groepen uit de markt.
4.2 Beleid, wet- en regelgeving
Kernpunten uit het beleid
Ten aanzien van de markt hebben de volgende zaken prioriteit. Beleidslijnen: verplicht
reglement (m.b.t. een model voor het verplichte reglement), Beleidsnotitie: analistenrapporten
(positie van onderzoek, onderzoeksrapporten, publicaties en adviezen), deskundigheid (en
dagelijkse leiding), internet, Beleidsregel: derde landen (inzake vergunningenvereisten voor het
aanbieden of verrichten van effectendiensten), inzake toepassing van door DNB vastgestelde
beleidsregels en circulaires en gedane mededelingen op het gebied van de Wet toezicht
effectenverkeer, etc.
Wet- en regelgeving
De wet- en regelgeving die de markt reguleert bestaat uit: de Wet toezicht effectenverkeer
(Wte), Wet toezicht beleggingsinstellingen (Wtb), Wet op het consumentenkrediet (WCK), Wet
melding ongebruikelijke transacties (Wet MOT), Wet melding zeggenschap (Wmz), Wet
identificatie bij dienstverlening (WIF).
4.3 Doelstelling en taakafbakening
Onder de doelstelling en taakafbakening van het centrale toezichtsorgaan moet volgens de AFM
zelf worden verstaan: het voorkomen dat door te stringent optreden de marktpartijen hun eigen
verantwoordelijkheden gaan negeren. De markt moet zelf het vermogen hebben om corrigerend
op te treden (zelfregulatie). De Wet toezicht effectenverkeer bijvoorbeeld regelt de zuivere
WODC-EWB/(Kansspel)toezicht in binnen- en buitenland 17 maart 2003,
ML-OR20030078 - 27 -
DHV Milieu en Infrastructuur BV
verhouding tussen intermediairs en beleggers, de adequate werking van de financiële markten
en de zuivere verhouding tussen beleggers onderling.
4.4 Staatsrechtelijke en bestuurlijke inbedding
Rechtsvorm
De Autoriteit Financiële Markten is een zelfstandig bestuursorgaan (ZBO) onder politieke
verantwoordelijkheid van de Minister van Financiën.
Aansturing en verantwoording
De Minister van Financiën benoemt bestuursleden, keurt de begroting en een eventuele
statutenwijziging goed (zie artikel 41 Wet toezicht effectenverkeer 1995 (Wte). De AFM heeft
wel een eigen beslissingsmandaat en tekeningsmandaat. In naam van de minister worden dus
min of meer zelfstandig besluiten genomen en stukken ondertekend.
Naar aanleiding van Artikel 40 Wet toezicht effectenverkeer 1995 kan de minister sommige
taken en bevoegdheden bij algemene maatregel van bestuur overdragen aan een rechtspersoon.
Het verlenen van een vrijstelling van de vergunningplicht blijft bij de Minister van Financiën
berusten. Een overdracht als hierboven bedoeld vindt slechts plaats indien de betrokken
rechtspersoon aan de volgende vereisten voldoet:
a. hij dient in staat te zijn de in het eerste lid bedoelde taken en bevoegdheden naar behoren te
vervullen;
b. de voorwaarden dienen aanwezig te zijn voor een zodanige besluitvorming binnen de
rechtspersoon dat een onafhankelijke vervulling van de in het eerste lid van artikel 40 bedoelde
taken en bevoegdheden zoveel mogelijk is gewaarborgd;
c. de statuten van de rechtspersoon dienen te bepalen dat de benoeming, de schorsing en het
ontslag van de bestuurders van de rechtspersoon geschiedt door de Minister van Financiën.
Daarnaast kan de minister aan betreffende rechtspersoon voorschriften geven ter uitvoering van
richtlijnen inzake het effectenverkeer van de Raad van de Europese Unie dan wel van het
Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie gezamenlijk (lid 4).
De rechtspersoon of rechtspersonen brengt onderscheidenlijk brengen eenmaal per jaar, uiterlijk
op 1 mei, verslag uit aan de minister over de uitoefening van de overgedragen taken en
bevoegdheden in het voorgaande kalenderjaar. Dit verslag wordt door de zorg van de minister
openbaar gemaakt, met dien verstande dat gegevens met betrekking tot afzonderlijke
ondernemingen en instellingen niet openbaar worden gemaakt zonder hun schriftelijke
toestemming (lid 5).
Tevens is de rechtspersoon aan wie een advies als bedoeld in het zesde lid wordt gevraagd,
verplicht dit advies uit te brengen (lid 7).
Lid 8: de rechtspersoon of rechtspersonen verstrekt onderscheidenlijk verstrekken de minister
desgevraagd de inlichtingen die nodig zijn voor de beoordeling van de uitvoerbaarheid van
voorgenomen wettelijke voorschriften en algemene beleidsvoornemens, voor zover deze
betrekking hebben op het effectenverkeer.
(Wettelijke) waarborgen voor onafhankelijkheid
Artikel 48l Wet toezicht Effectenverkeer 1995 luidt:
WODC-EWB/(Kansspel)toezicht in binnen- en buitenland 17 maart 2003,
ML-OR20030078 - 28 -
DHV Milieu en Infrastructuur BV
"De werkzaamheden in verband met het opleggen van een dwangsom of van een boete worden
verricht door personen die niet betrokken zijn geweest bij het vaststellen van de overtreding en
het daaraan voorafgaande onderzoek."
Hierin is een waarborg gelegen voor onafhankelijkheid met betrekking tot het opleggen van een
dwangsom of boete.
Relaties met andere (toezichts)organen
Sinds eind 2000 is de Toezichtslijn actief; een gezamenlijk initiatief van de Nederlandse Bank
(DNB), Pensioen- en VerzekeringsKamer (PVK) en (toenmalige) STE. Nadien hebben DNB,
PVK en Autoriteit Financiële Markten een convenant gesloten inzake de coördinatie van het
toezicht op de financiële markten. Doel hiervan is het voorkomen van overlapping van
toezichtactiviteiten en het beperken van de belasting voor onder toezicht staande instellingen. In
het convenant worden afspraken gemaakt over onderwerpen als vergunningverlening, toezicht
op de bedrijfsvoering, te verrichten onderzoeken, te nemen (ingrijpende) toezichtmaatregelen,
informatie- uitwisseling tussen de drie toezichthouders en de borging van de vertrouwelijkheid
van informatie. Het convenant geldt als een belangrijke stap in de doorvoering van de
hervorming van het toezicht op de financiële instellingen en de daarmee samenhangende
herschikking van taken tussen de drie financiële toezichthouders. In dit verband neemt de AFM
het gedragstoezicht voor de financiële instellingen op zich dat zich richt op het bevorderen van
een ordentelijk en transparant marktproces en zuivere verhoudingen tussen marktpartijen. In de
Raad van Financiële Toezichthouders (RFT) werken de drie toezichthouders samen op
sectoroverschrijdende zaken.
Achtergrond
In het kader van het verzelfstandigingsbeleid worden bepaalde overheidstaken uitgevoerd door
zelfstandige bestuursorganen.
Binnen de rechtspersonen zijn publiekrechtelijke rechtspersonen en privaatrechtelijke
rechtspersonen te onderscheiden. De Autoriteit Financiële Markten is een voorbeeld van een
privaatrechtelijke rechtspersoon.
Het is historisch zo gegroeid dat de Autoriteit een overheidstaak uitvoert in een privaatrechtelijk
jasje. De taken van de Autoriteit vinden haar oorsprong in een publiek domein. De Minister van
Financiën is verantwoordelijk voor het toezicht op de financiële markten. De Minister van
Financiën heeft dit toezicht in 1989 gedelegeerd aan de toenmalige Stichting Toezicht
Effectenverkeer (STE). In 1989 ging het toezicht van de beurs over naar de STE. Het toezicht
op de effectenhandel ging in 1992 over naar de STE, met de inwerkingtreding van de Wet
toezicht effectenverkeer. Bij de oprichting van de STE in 1988 was het uitgangspunt dat het
toezicht op het effectenwezen in de toekomst niet meer direct door de minister van Financiën
zou worden verricht, maar door een instelling die los zou staan van de overheid.
Dat bij de oprichting van de STE (1988) gekozen is voor een privaatrechtelijke rechtsvorm is
verklaarbaar, omdat het toezicht op het effectenverkeer op dat moment werd overgedragen van
de branche zelf naar de toezichthouder. De bedrijfstak (de Vereniging voor de Effectenhandel
en de Vereniging European Options Exchange) heeft de STE opgericht.
Er zijn verschillende privaatrechtelijke rechtsvormen: de Stichting, de BV, de NV. De
Nederlandsche Bank is een NV. De aandelen van deze vennootschap zijn in handen van de
overheid. De Pensioen- en Verzekeringskamer die samen met de Nederlandsche Bank
verantwoordelijk is voor het prudentieel toezicht is net als de Autoriteit een stichting. Voor de
stichtingvorm werd gekozen omdat daarmee een onafhankelijke organisatie werd gecreëerd. In
WODC-EWB/(Kansspel)toezicht in binnen- en buitenland 17 maart 2003,
ML-OR20030078 - 29 -
DHV Milieu en Infrastructuur BV
tegenstelling tot andere privaatrechtelijke rechtspersonen zijn bij een stichting geen
inspraakmogelijkheden. Zo behoeft een stichting haar rechtshandelingen geen rekening te
houden met leden of aandeelhouders. Het verantwoordelijke departement voor het
verzelfstandigingbeleid is Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. (BZK). Hier zou u nadere
informatie kunnen inwinnen.
4.5 Bevoegdheden en instrumenten
Algemeen wordt er een voorafgaande consultatieronde met instellingen gehouden, geschiedt de
controleaanpak per instelling, heeft de AFM een signalerende functie ten opzichte van interne
controle organen en bestaat er (vergaande) samenwerking met andere toezichthouders op de
financiële markt; bijvoorbeeld door middel van convenanten. Ook vindt er controle plaats aan
de hand van marktvolume: hoe groter; hoe vaker/ uitgebreider de controle.
De Autoriteit-FM beschikt over de volgende corrigerende en regulerende bevoegdheden: het
houden van verscherpt toezicht, het opleggen van een financiële maatregel, geven van
aanwijzing, onder bewind stellen, het ontnemen van toelating of een vergunning, regulerende
bevoegdheid en `toezichttoets'.
Onderzoek
De AFM doet onderzoek naar de effectiviteit en efficiëntie van bestaande regelgeving, naar
reclame-uitingen voor aandelenleaseproducten, naar de prospectusplicht en naar het
publicatieblad van toezichthouders in Europa.
Advies
Een belangrijke andere bevoegdheid van deze toezichthouder op de financiële markten is het
geven van voorlichting aan marktpartijen en consumenten.
Toezicht
De AFM richt zich onder meer de uitvoering van controles, evenals de naleving van de
verschillende wettelijke bepalingen. In het algemeen ziet de Autoriteit-FM toe op
rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid van het beleid en de werkwijze van onder
toezicht staande instellingen.
Gebruikers worden eveneens direct betrokken in de uitoefening van het toezicht.
Handhaving
Met betrekking tot de handhaving houdt de AFM zich bezig met het bestaande wettelijk kader
en het stellen van normen.
Krachtens artikel 48b Wte 1995 (eerste lid) kan de Minister van Financiën een last onder
dwangsom opleggen ter zake van overtreding van bepaalde voorschriften uit de Wet toezicht
effectenverkeer 1995.
Naast deze specifieke bevoegdheid zijn de artikelen 5:32, tweede tot en met vijfde lid, en 5:33
tot en met 5:35 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing (lid 2).
Conform lid 3 kan de minister regels stellen ter zake van de uitoefening van de bevoegdheid
bedoeld in het eerste lid.
WODC-EWB/(Kansspel)toezicht in binnen- en buitenland 17 maart 2003,
ML-OR20030078 - 30 -
DHV Milieu en Infrastructuur BV
Naar aanleiding van artikel 48c Wte 1995 heeft de Minister van Financiën eveneens de
bevoegdheid om een bestuurlijke boete opleggen ter zake van overtreding van bepaalde
voorschriften, gesteld bij of krachtens enkele nader genoemde artikelen (lid 1).
Lid 2: "De bestuurlijke boete komt toe aan de staat. Voor zover Onze Minister met toepassing
van artikel 40, eerste lid, de bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke boete heeft
overgedragen aan een rechtspersoon, komt de boete toe aan die rechtspersoon."
Artikel 48d regelt de bepaling van de hoogte van de boete. Een afzonderlijke overtreding levert
derhalve een boete van ten hoogste 900 000 op. In de bijlage van dezelfde wet wordt bij elke
daarin omschreven overtreding het bedrag van de deswege op te leggen boete beschreven. De
bijlage en daarmee dus de hoogte van de boetes kan bij algemene maatregel van bestuur
worden gewijzigd. Ook een matiging op grond van bijzondere omstandigheden van het geval
behoort tot de mogelijkheden.
Relatie met strafrechtelijk spoor
De sector Handhaving en Integriteit is onder meer verantwoordelijk voor het doen van aangifte
in verband met gewenste strafrechtelijke afdoening. Ook het maken van concrete afspraken met
het openbaar ministerie en de FIOD-ECD in verband met de keuze tussen bestuursrechtelijke en
strafrechtelijke afdoening alsmede de strafrechtelijke afhandeling en het bewaken van de
voortgang van deze onderzoeken behoort tot de verantwoordelijkheid van de sector handhaving
en Integriteit van de Autoriteit Financiële Markten. De ECD is belast met de opsporing en
afhandeling van overtredingen door (niet-)vergunninghouders en kredietbemiddelaars.
Met betrekking tot de bevoegdheid een boete op te leggen kan uit artikel 48j Wte 1995 worden
geconcludeerd dat die bevoegdheid vervalt indien ter zake van de overtreding een
strafvervolging is ingesteld en het onderzoek ter terechtzitting een aanvang heeft genomen, dan
wel het recht tot strafvordering is vervallen ingevolge artikel 74 van het Wetboek van
Strafrecht. Daartegenover vervalt het recht tot strafvervolging met betrekking tot een
overtreding als bedoeld in artikel 48c, indien Onze Minister ter zake van die overtreding reeds
een boete heeft opgelegd.
De Wet op de economische delicten (WED) is in het kader van het toezicht op de financiële
markten - van toepassing op strafbare feiten vermeld in:
de Noodwet financieel verkeer, de artikelen 3, 4, 5, 6, 11, 12, 17, 18, 26 en 28, tweede lid;
de Wet financiële betrekkingen buitenland 1994, artikel 5, eerste lid;
de Wet financiële betrekkingen buitenland 1994, de artikelen 3, 4, 6, derde lid, en 8;
de Wet inzake de geldtransactiekantoren, de artikelen 3, eerste lid, 4, derde lid, 5, derde lid, 8,
derde en vijfde lid, 9, eerste lid, 10, 11, 15, tweede en derde lid;
de Wet melding ongebruikelijke transacties, de artikelen 9, 10, tweede lid, en 19, alsmede voor
zover aangeduid als strafbare feiten, overtreding van krachtens artikel 11 gegeven voorschriften;
de Wet toezicht beleggingsinstellingen, de artikelen 4, eerste lid, 8, 10, 11, eerste lid, 12, eerste,
tweede, vierde en vijfde lid, 14, tweede lid, 16, derde en vierde
lid, 17, vijfde en zevende lid, 19, tweede tot en met vierde lid, 20, 22, tweede lid, 24, 27b,
tweede en derde lid, en 27c, tweede lid;
de Wet toezicht effectenverkeer 1995, de artikelen 3, eerste lid, 4, tweede lid, 5, eerste en derde
lid, 6, tweede lid, 6a, eerste en derde lid, 6b, 6c, tweede lid, 7,
WODC-EWB/(Kansspel)toezicht in binnen- en buitenland 17 maart 2003,
ML-OR20030078 - 31 -
DHV Milieu en Infrastructuur BV
eerste, derde en zevende lid, 10, tweede lid, 11, eerste en vijfde lid, 11a, derde, vierde en zesde
lid, 12, tweede en vierde lid, 13, zesde en achtste lid, 16,
eerste, achtste, negende, elfde, twaalfde en dertiende lid, 17, eerste en tweede lid, 18, tweede lid,
19, tweede lid, 22, eerste, derde en vijfde lid, 24, eerste en derde lid, 25, tweede lid, 26a, eerste,
vijfde en zesde lid, 27, derde lid, 28, derde lid, 29, vijfde lid, 31, eerste en tweede lid, 36,
tweede en derde lid, 37, tweede lid, 45, vierde lid, 46a, eerste lid, 46b, eerste, derde en vijfde
lid, eerste volzin, en 46d; ook: de artikelen 46 en 47.
de Wet toezicht kredietwezen 1992, de artikelen 6, eerste lid, 7a, eerste en tweede lid, 14, 15,
vierde en vijfde lid, 16, eerste, zevende en achtste lid, 16a, eerste lid, 23, eerste, vierde en vijfde
lid, 24, eerste, vierde, vijfde en zesde lid, 28, tweede lid en vijfde lid, onder a, 29, tweede lid,
30, vierde en vijfde lid, 30d, eerste, tweede en vierde lid, 31, eerste lid, onder a en eerste lid,
onder b, 32, eerste lid, onder a, en eerste lid, onder b, 32a, eerste lid, onder a, onder b, 36, 38,
eerste lid, 38a, eerste lid, 43, 55, vierde, zesde en zevende lid, 56, eerste, tweede en derde lid,
56a, 58, tweede lid, 62, eerste, tweede en derde lid, 63, 64, tweede lid, 66, tweede en derde lid,
66a, tweede lid, 69, 72, derde lid, 81, vijfde lid, 82, eerste en vierde lid, 83, eerste en vierde lid,
84, tweede en vierde lid en 85.
4.6 Taakuitvoering
Uitvoeringspraktijk
In de praktijk houdt de AFM zich bezig met consumentenzaken, groepstoezicht,
integriteitstoezicht, effectentypischtoezicht en bemiddeling bij financiële diensten.
Een aantal ontwikkelingen die zich afspelen in het veld zijn: concernvorming en toename van
marktwerking.
Formatie en budget
Formatie: ongeveer 200 medewerkers
Begroting in 2002: 25.673.508 Euro
Expertise
Prioriteit ligt bij dat deel van de financiële handelingen (door verscheidene wetten afgebakend)
verricht door banken, effecteninstellingen, beleggers, de beurs en consumenten
4.7 Knelpunten, kritiek en praktijkervaringen
geen gegevens beschikbaar
WODC-EWB/(Kansspel)toezicht in binnen- en buitenland 17 maart 2003,
ML-OR20030078 - 32 -
DHV Milieu en Infrastructuur BV
5 COMMISSARIAAT VOOR DE MEDIA
5.1 Karakterisering van de markt
Omvang van de markt: kwalitatief
De markt bestaat uit: publieke omroepen, de commerciële omroepen en de kabelexploitanten,
andere media (buiten t.v.) zoals radio, kranten/ tijdschriften; programmamakers.
Omvang van de markt: kwantitatief
o Publiek: AVRO, BNN, KRO, NCRV, NOS, NPS, VARA, VPRO, Radio Nederland
Wereldomroep, Stichting Concertzender Nederland, TROS, EO. (Eveneens: Politieke
omroepen, kerken op t.v.)
o Regionaal: Regionale Omroep Stichting Utrecht, Stichting Omroep Drenthe, SO
Gelderland, SO Limburg, SO Zeeland, SO Fryslân, Stichting Regionale Omroep
Brabant, SRO Flevoland, SRO Groningen, SRO Rotterdam-Rijnmond, SRO West,
Stichting RTV Oost.
o Lokaal: zeer ruime markt
o Commercieel: Algemeen (bijvoorbeeld Sky Radio), Bijzonder (voornamelijk
betaalzenders zoals Canal +) en Evenementenzenders.
Actoren op de markt
Op de markt begeven zich voornamelijk omroepverenigingen voor t.v, reclamemakers,
producenten, kijkers/ burgers.
Karakter van de markt
De markt kan worden gekarakteriseerd als redelijk gesloten: nieuwkomers moeten een lange
weg (in de zin van het minimum aantal leden dat een publieke televisieomroep bijvoorbeeld
moet hebben voor het verkrijgen van een status) afleggen alvorens toelating tot het bestel wordt
verleend. Daarnaast speelt ook de geringe beschikbare ruimte op de ether een beperkende rol,
welke er voor zorgt dat lang niet iedere potentiële aanbieder toegang kan krijgen tot het
netwerk.
5.2 Beleid, wet- en regelgeving
Kernpunten uit het beleid
Door middel van richtlijnen en beleidsregels schrijft het Commissariaat voor hoe het wettelijk
kader in de praktijk moet worden nageleefd. Het Commissariaat hecht belang aan het geven van
duidelijke informatie over de toepassing van de regels. Dit vereenvoudigt de naleving en
voorkomt overtredingen.
Wet- en regelgeving
De Mediawet (bevat bepalingen omtrent de publieke omroep (landelijk, regionaal en lokaal), de
commerciële omroep, de Wereldomroep, het uitzenden van programma's via de ether of de
kabel, het Nederlands Omroepproductie Bedrijf, de financiering van de publieke omroep en de
WODC-EWB/(Kansspel)toezicht in binnen- en buitenland 17 maart 2003,
ML-OR20030078 - 33 -
DHV Milieu en Infrastructuur BV
Wereldomroep, steunmaatregelen voor persorganen via het Bedrijfsfonds voor de Pers en de
bestuursrechtelijke handhaving door het Commissariaat voor de Media), Mediabesluit
(Algemene maatregel van bestuur, waarin nader invulling wordt gegeven aan de
mediawettelijke bepalingen. Het Mediabesluit bevat meer gedetailleerde bepalingen over de
wijze van zendtijdverlening en toestemmingverlening, en over steunverlening door het
Bedrijfsfonds voor de Pers), Europese Richtlijn Televisie Zonder Grenzen (coördineert de
wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in de lidstaten, inzake de uitoefening van
omroepactiviteiten. De Europese Richtlijn wordt door de lidstaten omgezet in nationale wet- en
regelgeving. Daarbij staat het de lidstaten vrij om voor de binnenlandse omroep strengere regels
te hanteren), beleidsregels.
5.3 Doelstelling en taakafbakening
Het Commissariaat stelt zich ten doel toezicht te houden op naleving van de Mediawet en
daarop gebaseerde regels. Een belangrijke andere taak richt zich op de informatievoorziening
met betrekking tot geldende regels. Het CvdM houdt verder toezicht op naleving van wet- en
regelgeving achteraf. Algemeen zijn de doelstellingen van het Commissariaat het garanderen
van een eerlijke toegang tot de media, het bewaken van de kwaliteit, diversiteit en
onafhankelijkheid van de informatievoorziening, het zorgen voor optimale condities voor het
naleven van de wet en effectief toezien op de handhaving.
5.4 Staatsrechtelijke en bestuurlijke inbedding
Rechtsvorm
Het Commissariaat voor de Media is een zelfstandig bestuursorgaan (ZBO) met vergaande
taken en bevoegdheden.
Aansturing en verantwoording
Het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen is het politiek verantwoordelijk
orgaan. Hoewel het Commissariaat onafhankelijk van het Ministerie van OCenW zijn besluiten
neemt, is het verantwoording schuldig aan de minister.
Artikel 11 Mediawet geeft de minister enkele bevoegdheden met betrekking tot verantwoording
door het Commissariaat.
Lid 1. Het Commissariaat voor de Media neemt besluiten bij meerderheid van stemmen. Van
besluiten wordt zo spoedig mogelijk na de bekendmaking mededeling
gedaan aan Onze Minister.
Lid 2. Het Commissariaat kan slechts met instemming van alle leden aan één of meer van zijn
leden mandaat en machtiging verlenen tot het uitvoeren van delen
van zijn taak.
Lid 3. Het Commissariaat stelt regels ten aanzien van zijn besluitvorming en werkwijze. Deze
regels behoeven de instemming van Onze Minister.
Ook de begroting evenals het jaarlijkse financieel verslag (welke onderworpen is aan een
accountantscontrole) behoeft de goedkeuring van de minister (artikel 12 Mediawet).
WODC-EWB/(Kansspel)toezicht in binnen- en buitenland 17 maart 2003,
ML-OR20030078 - 34 -
DHV Milieu en Infrastructuur BV
Daarnaast kan de minister op basis van artikel 13a van de Mediawet inzage vorderen van
zakelijke gegevens en bescheiden, voor zover dat voor vervulling van zijn taak redelijkerwijs
nodig is (eerste lid). Indien naar het oordeel van Onze Minister het Commissariaat zijn taken
niet of niet naar behoren uitvoert, kan Onze Minister, na overleg met het Commissariaat, de
noodzakelijke voorzieningen treffen (tweede lid).
Artikel 13b:
1. Het Commissariaat voor de Media stelt jaarlijks voor 1 juni een verslag op van zijn
werkzaamheden, het gevoerde beleid in het algemeen en de
doelmatigheid en doeltreffendheid van zijn werkzaamheden in het bijzonder in het afgelopen
kalenderjaar. Het verslag wordt aan Onze Minister toegezonden en algemeen verkrijgbaar
gesteld. Onze Minister zendt het verslag aan beide kamers der Staten-Generaal.
2. Onze Minister zendt telkens na vier jaar aan de Staten-Generaal een verslag over de
doeltreffendheid en doelmatigheid van het functioneren van het Commissariaat.
(Wettelijke) waarborgen voor onafhankelijkheid
Artikel 64b Mediawet luidt:
1. Onverminderd artikel 64, aanhef en onderdeel d, brengen instellingen die zendtijd hebben
verkregen, een programmastatuut tot stand waarin tenminste waarborgen zijn opgenomen voor
de redactionele onafhankelijkheid van hun werknemers, belast met de samenstelling van de
programma's, ten opzichte van de sponsors.
2. Dit artikel geldt niet voor overheidsinstellingen, kerkgenootschappen, genootschappen op
geestelijke grondslag en politieke partijen.
Over onafhankelijkheid van het Commissariaat zelf is in de Mediawet het navolgende vermeld:
(Hoofdstuk II. Het Commissariaat voor de Media)
Artikel 10, lid 3: "Met het lidmaatschap van het Commissariaat zijn onverenigbaar:
a. een betrekking in dienst bij een ministerie, of bij een instelling of een dienst die, dan wel een
bedrijf dat onder de verantwoordelijkheid van een minister
werkzaam is;
b. een lidmaatschap van een der Kamers van de Staten-Generaal, een provinciaal bestuur of een
gemeentebestuur;
c. een bestuurslidmaatschap bij - of een betrekking in dienst van - een instelling die in
aanmerking komt voor zendtijd voor binnenlandse omroep, een
commerciële omroepinstelling, het Bedrijf dan wel een uitgever van een persorgaan."
Wanneer van enig belang van een medewerker van het Commissariaat bij een partij
onderworpen aan het toezicht van het CvdM blijkt, behoort ontslag tot de mogelijkheden.
Relaties met andere (toezichts)organen
De NMa speelt een belangrijke (actieve) rol bij het onderzoek van CvdM naar
mediaconcentraties. Hoewel het onderzoek binnen de bevoegdheid van het CvdM valt, voert de
Nma dit onderzoek in beginsel in eigen beheer uit.
Achtergrond
De achtergrond waartegen besloten is van het Commissariaat voor de Media een zelfstandig
bestuursorgaan te maken, valt nauw samen met de politieke situatie van eind jaren tachtig.
WODC-EWB/(Kansspel)toezicht in binnen- en buitenland 17 maart 2003,
ML-OR20030078 - 35 -
DHV Milieu en Infrastructuur BV
Voor de inwerkingtreding van de Mediawet in 1988 werd de Minister op frequente basis in de
Kamer ter verantwoording werd geroepen over zaken die radio en televisie betroffen. De politici
waren die jaren zeer geïnteresseerd in de media en verlangden een grote invloed te kunnen
uitoefenen op alles wat met media te maken had. Gaandeweg werd dit verlangen getemperd en
groeide de steun voor grotere afstand tussen politiek en media. In dat licht is besloten het
Commissariaat onder te brengen in een ZBO, waardoor de afstand tussen politiek en
toezichthouder zo duidelijk mogelijk werd, opdat de toezichthouder tamelijk zelfstandig haar
opgedragen taak mag invullen en uitvoeren. Om de bemoeienis met de omroep enigermate te
dépolitiseren is gekozen voor een onafhankelijke toezichthouder met ruime bevoegdheden. Een
agentschap bijvoorbeeld heeft een veel nauwere band met het moederdepartement, zodat in die
figuur de wens tot dépolitisering onvoldoende verwezenlijkt kan worden.
5.5 Bevoegdheden en instrumenten
Het Commissariaat voor de Media beschikt over de volgende corrigerende en regulerende
bevoegdheden: verscherpt toezicht, financiële maatregel, ontneming van toelating of vergunning
en zij kan gebruikmaken van haar regulerende bevoegdheid.
Onderzoek
Er wordt sinds kort onderzoek gedaan naar mediaconcentraties; niet alleen in de televisiewereld,
ook tijdschriften- en krantenuitgevers worden hieraan onderworpen.
Advies
Het CvdM verleent advies over bestaand en toekomstig mediabeleid.
Toezicht
Het Commissariaat ziet onder andere toe op het wettelijk minimumpakket op de kabel; naleving
van reclame- en sponsorregels; naleving van programmavoorschriften; naleving van
programmaquota; neventaken en nevenactiviteiten van publieke omroepinstellingen. Tevens
oefent hij financieel toezicht uit op de publieke omroep en richt hij zich op monitoring van
mediaconcentraties. Financieel toezicht: CvdM stelt aan de hand van ingediende jaarrekeningen
en toelichtingen daarop de definitieve vergoeding vast die de zendgemachtigden uit de
omroepgelden ontvangen. Ten aanzien van regionale omroepen wordt dit geld door de
provincies ontvangen die daartoe een verzoek indienen. Programmatoezicht vindt plaats door
middel van een steekproefsgewijze controle. Gekeken wordt daarbij naar de
programmavoorschriften en de reclame- en sponsorregels.
Omroepen zijn voorts verplicht de CvdM te voorzien van alle informatie die redelijkerwijs
nodig is voor het vervullen van de toezichthoudende taak. Tevens hebben zij de verplichting tot
het bewaren van hun programma's tot twee weken na de uitzending.
Het toezicht van het Commissariaat voor de Media richt zich enkel op rechtmatigheid van het
beleid en de werkwijze van onder toezicht staande instellingen. Doelmatigheid en
doeltreffendheid zijn geen onderwerp van toezicht.
Handhaving
Krachtens artikel 134 van de Mediawet is (lid 1:) het Commissariaat voor de Media belast met
de bestuursrechtelijke handhaving van het bepaalde bij of krachtens:
WODC-EWB/(Kansspel)toezicht in binnen- en buitenland 17 maart 2003,
ML-OR20030078 - 36 -
DHV Milieu en Infrastructuur BV
a. de hoofdstukken III tot en met VI, met uitzondering van de artikelen 18 tot en met 24, 31 tot
en met 38, en 40 tot en met 41, 41b en 41c;
b. de artikelen 107 tot en met 108e, 109, 109a, tweede lid, 109b, tweede lid, 109c en 109e;
c. hoofdstuk XI.
2. Het Commissariaat oefent geen voorafgaand toezicht uit op de inhoud van een programma.
3. Met het toezicht op de naleving van de in het eerste lid genoemde onderdelen van deze wet
zijn belast de leden van het Commissariaat en de bij besluit van het Commissariaat aangewezen
medewerkers van het Commissariaat.
4. Van een besluit als bedoeld in het derde lid wordt mededeling gedaan door plaatsing in de
Staatscourant.
5. Het Commissariaat stelt jaarlijks voor 1 november Onze Minister in kennis van het
voorgenomen handhavingsbeleid in het volgende kalenderjaar.
Het Commissariaat beschikt over de volgende handhavingsinstumenten: het opleggen van
bestuurlijke boetes tot max. 90.000 Euro (na kennisgeving sanctievoornemen), het verminderen/
intrekken van zendtijd en het intrekken van eerder verleende toestemming. Er is een
bezwaarschriftprocedure mogelijk bij CvdM en de daarna verdere bestuursrechtelijke
rechtsgang staat open.
Naar aanleiding van artikel 135 Mediawet kan:
Het Commissariaat voor de Media aan de Stichting, de verzorger van een programma dat door
middel van een omroepzender of een omroepnetwerk wordt
uitgezonden, onderscheidenlijk de aanbieder van een omroepzender of een omroepnetwerk, een
bestuurlijke boete opleggen:
- van ten hoogste 90 000 per overtreding, bij overtreding van het bepaalde bij of krachtens
artikel 41a, artikel 43b, artikel 43c, eerste en derde lid, artikel 52,
artikel 52 a, artikel 52 b, artikel 55, eerste lid , artikel 55a , eerste lid, artikel 55b, eerste en
tweede lid, artikel 56, eerste lid, artikel 56 a, artikel 57 a" artikel 57
c, artikel 71 g, artikel 71 j, artikel 72 of artikel 73, en
- van ten hoogste 22 500 per overtreding, bij overtreding van enig ander bij of krachtens deze
wet gesteld voorschrift of artikel 5:20 van de Algemene wet
bestuursrecht (lid 1).
2. Het eerste lid is van overeenkomstige toepassing op de Wereldomroep, voor zover het betreft
een overtreding van een of meer van de bepalingen die krachtens de artikel 76, derde lid, of
artikel 76a, tweede lid, van overeenkomstige toepassing zijn verklaard op de Wereldomroep en
de door haar verzorgde
programma's, het bij of krachtens deze afdeling bepaalde en artikel 5:20 van de Algemene wet
bestuursrecht.
3. Bij overtreding van het bepaalde bij of krachtens artikel 50, eerste en tweede lid, artikel 51,
eerste lid, artikel 54, eerste tot en met vijfde lid, of artikel 54a,
derde lid, kan het Commissariaat in afwijking van het eerste lid, tweede gedachtenstreepje, aan
de Stichting een bestuurlijke boete opleggen van ten hoogste 90 000.
4. Het Commissariaat voor de Media draagt de opbrengst van de bestuurlijke boeten af aan
Onze Minister. De afgedragen opbrengst dient ter aanwending voor door Onze Minister te
bepalen mediadoeleinden in brede zin.
WODC-EWB/(Kansspel)toezicht in binnen- en buitenland 17 maart 2003,
ML-OR20030078 - 37 -
DHV Milieu en Infrastructuur BV
Daarnaast zijn de toezichthouders conform artikel 138b Mediawet bevoegd, met medeneming
van de benodigde apparatuur, een woning binnen te treden zonder toestemming van de bewoner.
Relatie met strafrechtelijk spoor
Overtreding van de wettelijke bepalingen die de markt reguleren wordt niet beschouwd als
strafbaar feit. De WED kwalificeerd overtredingen van bijvoorbeeld de Mediawet niet als
zodanig. Echter in de Mediawet zelf zijn wel een aantal aanknopingspunten met het
strafrechtelijk spoor aan te duiden.
Artikel 39g Mediawet, Lid 3: Indien een politieke partij op grond van de artikelen 137c, d, e, f,
of g, of artikel 429 quater van het Wetboek van Strafrecht, is veroordeeld tot een
onvoorwaardelijke geldboete, wijst het Commissariaat voor de Media, in afwijking van het
eerste en tweede lid, aan deze politieke partij geen zendtijd toe gedurende een periode die ingaat
op de dag waarop de veroordeling onherroepelijk is geworden. Deze periode is:
a. één jaar, bij een geldboete van minder dan 1 125;
b. twee jaar, bij een geldboete van 1 125 of meer, maar minder dan 2 250;
c. drie jaar, bij een geldboete van 2 250 of meer, maar minder dan 3 375; en
d. vier jaar, bij een geldboete van 3 375 of meer.
Lid 4. Indien aan de lijst van een politieke partij aan de lijst waarvan op de dag waarop de
veroordeling, bedoeld in het derde lid, onherroepelijk wordt, op grond van de Kieswet geen
zetels zijn toegewezen, op grond van een verkiezing die plaatsvindt binnen een periode van
twee jaar na die dag één of meer zetels worden toegewezen, gaat de periode gedurende welke
aan deze politieke partij geen zendtijd als bedoeld in het eerste lid wordt toegewezen, in op de
dag waarop de verkiezing heeft plaatsgevonden.
Lid 5. Na een veroordeling als bedoeld in het derde lid, wordt aan de politieke partij, zo nodig in
afwijking van het derde lid, onder a, in ieder geval geen zendtijd als bedoeld in het tweede lid
toegewezen binnen twee jaar na de dag waarop de veroordeling onherroepelijk is geworden.
5.6 Taakuitvoering
Uitvoeringspraktijk
De voornaamste taak van het CvdM bestaat uit het houden van toezicht op de naleving van
reclameregels en programmavoorschriften; en het toewijzen van zendtijd aan omroepen.
Formatie en budget
Formatie: Het Commissariaat voor de Media (ongeveer 50 FTE) is gevestigd in Hilversum en
staat onder leiding van drie commissarissen, die ondersteund worden door een ambtelijk
apparaat (van ongeveer 48 personen) dat uit de volgende afdelingen bestaat:
De afdeling Zendtijd- en Kabelzaken houdt zich bezig met de vergunningverlening, kwesties de
kabel en met de programmaraden. De afdeling Programma Toezicht is belast met het toezicht op
het programmavoorschrift, sluikreclame en sponsoring. De afdeling Juridische Zaken handelt de
gesignaleerde overtredingen procedureel af en heeft een brede adviserende functie in juridische
kwesties. De afdeling Financieel Toezicht is belast met het toezicht op de financiën van de
publieke omroep en daarnaast met het toezicht op de neventaken en nevenactiviteiten.
Naast deze afdelingen is er een Bureau Beleid en Projecten, waarin de beleidsmedewerkers, de
communicatiemedewerkers, de onderzoeksmedewerkers van de Monitor Mediaconcentratie en
WODC-EWB/(Kansspel)toezicht in binnen- en buitenland 17 maart 2003,
ML-OR20030078 - 38 -
DHV Milieu en Infrastructuur BV
de P&O-adviseur zijn opgenomen, en een Bedrijfsbureau dat zorgdraagt voor de interne
dienstverlening.
Budget: per omroepvereniging en de NPS werd een budget van fl. 12,5 miljoen voor radio ter
beschikking gesteld en fl. 74 miljoen voor televisie. Daarnaast is een
programmaversterkingsbudget verdeeld van fl. 11 miljoen voor radio en fl. 67 miljoen voor
televisie. Het budget voor uitoefening van het toezicht bedraagt fl. 5.391.000,-- (in 1998). Dit
werd gefinancierd uit de omroepbijdragen en STER-gelden.
Expertise
Het Commissariaat voor de Media is deskundig op het gebied van televisie,
omroepverenigingen, programma- en reclamevoorschriften, sluikreclame, etc.
5.7 Knelpunten, kritiek en praktijkervaringen
Het financieel toezicht is begin 1997 geëvalueerd door de Rekenkamer.
WODC-EWB/(Kansspel)toezicht in binnen- en buitenland 17 maart 2003,
ML-OR20030078 - 39 -
DHV Milieu en Infrastructuur BV
6 AGENTSCHAP TELECOM
6.1 Karakterisering van de markt
De markt waarop het toezicht zich richt bestaat uit: draadloze telecommunicatie en het gehele
radiofrequentiespectrum (ether). Het Agentschap Telecom is onderdeel van de Inspectie
Verkeer en Waterstaat (IVW).
Omvang van de markt: kwalitatief
De verscheidene marktsegmenten zijn:
o luchtvaart
o maritiem
o landmobiel
o omroep
o overheid
o radiozendamateurs
o satellietverbindingen
o vaste verbindingen
o vrijgesteld gebruik
o handel (in elektronische apparatuur)
Omvang van de markt: kwantitatief
Volgens het jaarverslag van de Rijksdienst voor Radiocommunicatie 2000(RDR) verleende het
Agentschap Telecom in dat jaar 93.625 vergunningen.
Actoren op de markt
De actoren op de markt zijn: mobiele openbare telefonieaanbieders/providers
(vergunninghouder), telecomconcerns (ook winkels), radiozendamateurs, publieke en
commerciële omroeporganisaties (vergunninghouder), Ministerie van Defensie
(vergunninghouder), de Luchtverkeersbeveiliging en het Korps Landelijke Politiediensten
(vergunninghouders).
Karakter van de markt:
In beginsel is de markt open; de beschikbare ruimte in de ether is echter schaars: er zijn vele
gegadigden voor een beperkt aantal frequenties.
6.2 Beleid, wet- en regelgeving
Kernpunten uit het beleid
Het Agentschap Telecom opereert binnen het beleidsmatige kader van het Directoraat-generaal
Telecommunicatie en Post (DGTP). Het DGTP formuleert het overheidsbeleid op het gebied
van telecommunicatie en post. Het Agentschap voert het beleid uit voor het deel dat betrekking
heeft op de telecommunicatie. Ook levert het Agentschap kennis vanuit de praktijk voor
beleidsvorming en beleidsevaluatie.
WODC-EWB/(Kansspel)toezicht in binnen- en buitenland 17 maart 2003,
ML-OR20030078 - 40 -
DHV Milieu en Infrastructuur BV
De kaders voor het Nederlandse beleid worden bepaald in International Telecommunications
Union (ITU)- en de Conférence Européenne des Administrations des Postes et des
Télécommunications (CEPT)-verband (Internationaal niveau). De afspraken die daar gemaakt
worden, gelden ook op nationaal niveau. Waar bijvoorbeeld internationaal frequenties zijn
gereserveerd voor bepaalde groepen gebruikers, moeten deze ook binnen Nederland voor deze
groepen gebruikers worden gereserveerd. De toewijzing aan individuele gebruikers gebeurt op
nationaal niveau. Bij de vaststelling van het frequentiebeleid wordt veelvuldig overleg gepleegd
met marktpartijen. Agentschap Telecom is de uitgever van het Frequentiebandoverzicht (FBO).
Het FBO geeft inzicht hoe in Nederland op dit moment de internationale afspraken op het
gebied van het radiofrequentiespectrum van 9 kHz tot 400 GHz worden ingevuld. Met behulp
van het FBO kunnen (potentiële) gebruikers bepalen in welke frequentieband een systeem of
dienst moet worden ondergebracht. Agentschap Telecom beheert tevens het Nationaal
Frequentie Register (NFR) waarin de individuele frequentietoewijzingen zijn vastgelegd. Dit
frequentieregister geeft aan wie waar welke frequentie in gebruik heeft.
Wet- en regelgeving
Regeling Rijksdienst voor Radiocommunicatie, Telecommunicatiewet (bevat regelgeving over
frequentiebeleid en beheer en over randapparaten en overige elektrische en elektronische
apparaten) R&TTE richtlijn, EMC richtlijn, Baselovereenkomst, Regeling vergoedingen divisie
Telecom IVW 2002; zijn de relevante wettelijke kaders waarbinnen het Agentschap Telecom
beweegt.
6.3 Doelstelling en taakafbakening
Het Agentschap heeft de verantwoordelijkheid voor het toezicht op naleving van het
frequentiegebruik; het beschermen van frequenties, de inspectie bij gebruikers van de ether, het
verhelpen storingen in de radiocommunicatie, het verhelpen van storingen in radio- en
televisieontvangst, het handhaven van EMC-, Randapparatuur- en Radiowetgeving, het toezicht
houden op het gebruik van frequenties, het zogenaamde monitoring. Zijn missie luidt als volgt:
"Het zorgdragen voor optimale gebruiksmogelijkheden van het radiofrequentiespectrum", door:
het verwerven van frequentieruimte, deze uit te geven en die ruimte te beschermen. De drie
hoofdtaken zijn aldus: het verwerven, toewijzen en beschermen van frequentieruimte.
6.4 Staatsrechtelijke en bestuurlijke inbedding
Rechtsvorm
Het Agentschap Telecom is, zoals duidelijk mag blijken uit de formulering, een agentschap: dat
wil zeggen dat haar financiële boekhouding is omgevormd tot een baten-lasten stelsel.
De minister is verantwoordelijk, ook met betrekking tot de besluitvorming. Er bestaat een grote
mate van afhankelijkheid van het Agentschap ten opzichte van de Minister van Economische
Zaken.
Evenals de OPTA opereert het Agentschap Telecom binnen het beleidsmatig kader van het
Directoraat-generaal Telecommunicatie en Post (DGTP).
WODC-EWB/(Kansspel)toezicht in binnen- en buitenland 17 maart 2003,
ML-OR20030078 - 41 -
DHV Milieu en Infrastructuur BV
Aansturing en verantwoording
Het Agentschap Telecom is onderdeel van het Ministerie van Economische Zaken. Het wezen
van agentschap houdt een zakelijke relatie met de Minister in.
(Wettelijke) waarborgen voor onafhankelijkheid
geen gegevens beschikbaar
Relaties met andere (toezichts)organen
Met betrekking tot de ether spelen voornamelijk de OPTA en de NMa een voorname rol. De
NMa voert zelfstandig onderzoek uit in alle markten naar verboden concentraties, ook binnen de
markt waarop het Agentschap Telecom actief is. Het Agentschap heeft de exclusieve taak van
het zorgen voor optimale bruikbaarheid van het frequentiespectrum en bescherming van
gebruikers tegen onrechtmatige, frauduleuze en verstorende handelingen.
Op 13 maart 2002 hebben het Openbaar Ministerie, het ministerie van Verkeer en Waterstaat en
de telecomoperators die in Nederland gevestigd zijn, een handhavingsarrangement gesloten met
betrekking tot maatregelen tegen frauduleuze aantasting van veiligheid, betrouwbaarheid van en
het vertrouwen in de openbare telecommunicatie-infrastructuren.
6.5 Bevoegdheden en instrumenten
Onderzoek
Het Agentschap houdt zich in dit kader onder andere bezig met toegepast spectrumonderzoek.
Advies
Sommige ontwerpbesluiten worden voor commentaar en advies naar vertegenwoordigers van
het bedrijfsleven gestuurd. Indien men last heeft van storing, geeft Agentschap Telecom na
onderzoek naar de oorzaak van de storing, advies over het opheffen en voorkomen ervan aan
particulieren en overige marktpartijen.
Toezicht
Het Agentschap Telecom past haar markttoezicht toe op ondeugdelijke apparaten en toezicht op
het gebruik van frequenties. Het Agentschap inspecteert radiozendapparatuur voor omroepen,
mobiele communicatie op het land, en voor zee-, lucht- of binnenvaartgebruik. Bekeken wordt
of de ethertechnische en veiligheidsvoorschriften worden nageleefd.
Handhaving
De mate van naleving van de ethertechnische voorschriften voor radiozendapparatuur is over het
algemeen vrij constant en voor sommige categorieën van apparatuur hoog (boven 90 %). De
gevolgen van het overtreden van deze voorschriften zijn de laatste jaren afgenomen. Dit komt
omdat het aantal analoge toepassingen minder hard groeit en omdat alternatieven (digitale
technieken) in opkomst zijn. Daarom vinden minder reguliere inspecties plaats van deze
apparatuur.
Daarnaast keurt het Agentschap op verzoek van de divisie Scheepvaart radiocommunicatie en -
navigatie aan boord van schepen.
Handhaving geschiedt op basis van de Awb en de Tw (bestuurlijke boete/ bestuursdwang/
dwangsom en strafrechtelijke afdoening via proces-verbaal naar O.M.). De Minister van
WODC-EWB/(Kansspel)toezicht in binnen- en buitenland 17 maart 2003,
ML-OR20030078 - 42 -
DHV Milieu en Infrastructuur BV
Economische Zaken is hiertoe bevoegd op grond van artikel 15.2 Telecommunicatiewet. Naast
de bestuursrechtelijke middelen om handhaving af te dwingen, kan de minister/ het Agentschap
de houder van radiozendapparatuur een (gedeeltelijk) zendverbod op leggen (artikel 15.3 Tw).
Agentschap Telecom streeft er naar overtredingen van de Tw zoveel mogelijk bestuursrechtelijk
af te handelen. Dat doet Agentschap Telecom zelf, namens de Minister van Economische
Zaken. Alleen wanneer dit middel niet effectief kan worden ingezet of bij zeer ernstige
overtredingen wordt het strafrecht toegepast. Beide vormen van sanctionering kunnen elkaar
echter wel aanvullen.
Optreden tegen foutief gebruik van het frequentiespectrum is lastig, omdat zowel de locatie als
de identiteit van de betrokkenen moeilijk zijn te achterhalen.
Relatie met strafrechtelijk spoor
In samenwerking met onder meer het Openbaar Ministerie houdt Agentschap Telecom zich bij
inspecties bezig met de bestrijding van illegale handelingen (vooral verstoringen in de ether
door `intruders' en `piraten'). Daarnaast vindt geregeld controle plaats bij de leveranciers van
telecommunicatieapparatuur. Inspecties worden steekproefsgewijs uitgevoerd, of naar
aanleiding van klachten. Strafbaar zijn de aanleg en het gebruik van een radiozendapparaat
zonder een vergunning en het geheel of gedeeltelijk aangelegd aanwezig hebben ervan (art.
10.16 TW)
Bij een strafrechtelijke afhandeling van een overtreding (o.b.v. de WED) wordt door
Agentschap Telecom een proces-verbaal opgemaakt en de zendapparatuur in beslag genomen.
Het proces-verbaal gaat vervolgens naar het Openbaar Ministerie. Het Openbaar Ministerie
bepaalt of het overgaat tot vervolging van het strafbare feit. De (straf)rechter beoordeelt in dat
geval of iemand schuldig is of niet, en bepaalt de strafmaat. Het Openbaar Ministerie kan ook
een transactievoorstel doen aan de overtreder. Als de overtreder het transactievoorstel accepteert
zal niet tot vervolging worden overgegaan.
Artikel 15.4, vierde lid Tw bepaalt dat: de bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke
boete vervalt indien ter zake van de overtreding op grond waarvan de boete kan worden
opgelegd, tegen de overtreder een strafvervolging is ingesteld en het onderzoek ter terechtzitting
een aanvang heeft genomen, dan wel het recht tot strafvervolging is vervallen ingevolge artikel
37 van de Wet op de economische delicten.
6.6 Taakuitvoering
Uitvoeringspraktijk
Men wil een deskundige, betrouwbare, ondersteunende en meedenkende organisatie zijn; een
transparant en rechtvaardig beleid voeren; aansluiten op heersende maatschappelijke en
economische belangen; met gemotiveerde medewerkers en betrokken klantengroepen en
marktpartijen werken aan de verbetering van bestaande en de ontwikkeling van nieuwe -
producten en diensten; effectief en efficiënt werken.
Het toezicht wordt in de praktijk door ambtenaren van het ministerie uitgevoerd. Het
Agentschap beschikt niet over een eigen apparaat van toezichthouders.
Het Agentschap verstrekt zendstations vergunningen, nadat de opgewekte veldsterkte in de
nabijheid van het station is vastgesteld. Tegenwoordig is het mogelijk voor burgers in de
pleziervaart en radiozendamateurs om via het Internet een vergunning aan te vragen.
WODC-EWB/(Kansspel)toezicht in binnen- en buitenland 17 maart 2003,
ML-OR20030078 - 43 -
DHV Milieu en Infrastructuur BV
Vergunningverlening voor andere radiotoepassingen (AM/FM, digitale radio en televisie)
verloopt nog steeds handmatig.
Formatie en budget
Formatie: in 2002 begroot op 341 FTE
Budget: begroot netto werkkapitaal voor 2002: 5.500.000 Euro
Expertise
Voornamelijk het beheer van het radiofrequentiespectrum in het kader van radiozendamateurs
vormt een belangrijk expertisegebied van het Agentschap Telecom.
6.7 Knelpunten, kritiek en praktijkervaringen
geen gegevens beschikbaar
WODC-EWB/(Kansspel)toezicht in binnen- en buitenland 17 maart 2003,
ML-OR20030078 - 44 -
DHV Milieu en Infrastructuur BV
7 KANSSPELCOMMISSIE BELGIË
7.1 Karakterisering van de markt
Omvang van de markt: kwalitatief
De markt bestaat uit alle soorten kansspelen - zowel landelijk als lokaal/ regionaal -, met
uitzondering van loterijen en sportweddenschappen. Onderverdeling in 3 verschillende
categorieën:
o Categorie III: Bingo/ one-ball
o Categorie II: Teerlingsspelen, Wedrennen, Black Jack, Poker, Roulettespelen
o Categorie I: hiervan zijn momenteel geen spelen operatief
Er zijn in België 8 casino's (met een negende voorzien in Brussel voor 2004), 114 vergunde
automatenhallen en ongeveer 7000 cafés hebben een vergunning. Zo'n 170 leveranciers
beschikken over een vergunning, waarvan het overgrote deel slechts een schijf van 50 toestellen
exploiteert.
Omvang van de markt: kwantitatief
Momenteel zijn er in België grote veranderingen gaande met betrekking tot de hoeveelheid
toegestane en geëxploiteerde spelen. Per 1 oktober heeft de kansspelcommissie een lijst
(verdeeld in categorieën als hierboven) goedgekeurd met de toegelaten spelen. Door dit besluit
zijn tal van spelen verwijderd uit de kansspelinrichtingen. Reden voor deze drastische aanpak is
de keuringsmethode van de Dienst Metrologie van de Federale Overheidsdienst Economische
Zaken. Alleen de toestellen waarvoor tijdig een aanvraag is gedaan, mogen nog gehandhaafd
blijven in de inrichtingen. De automaten worden voornamelijk getest op hun gemiddeld
uurverlies. Voor de automatenhallen is deze beperkt tot 12,50 Euro per uur, voor de casino's
staat deze op 70 Euro per uur. Verwacht wordt dat pas in de loop van het jaar 2003 een evaluatie
van deze maatregelen kan worden opgemaakt.
De vergoedingen die de kansspelsector in België moet betalen, valt uiteen in drie verschillende
belastingen. Naast de gewone vennootschapsbelasting die ten goede komt van de federale staat,
is er de spelbelasting. Middels een federale wet is de inning ervan toebedeeld aan de Gewesten.
Elk Gewest kan zijn eigen belasting heffen op automatische amusementsspelen, waaronder de
kansspeltoestellen. In Vlaanderen bedraagt deze 3.570 Euro per jaar; in Wallonië is dit slechts
de helft. De derde belasting die in de sector geheven wordt is de jaarlijkse retributie van iedere
vergunninghouder. De retributie komt ten goede aan de kansspelcommissie, waarmee zij de
uitvoering van haar taken financiert. Casino's moeten elk 15.000 Euro aan retributie afdragen,
automatenhallen elk 7.500 Euro, een café 100 Euro en de leveranciers van kansspelen betalen
1.250 Euro per schijf van 50 toestellen en 2.500 Euro voor het onderhoud.
Actoren op de markt
De actoren op de markt zijn: vergunninghouders van kansspelen, exploitanten, hun personeel,
leveranciers/ fabrikanten en consumenten (spelers).
Karakter van de markt
De markt kan worden getypeerd als vrij open: er bestaat een grote verscheidenheid aan (soorten)
kansspelen, waarvan een aantal bij wijze van test een vergunning is verleend. Na de nieuwe
eisen die aan kansspelexploitanten sinds oktober 2002 zijn gesteld, is het aantal geoorloofde
WODC-EWB/(Kansspel)toezicht in binnen- en buitenland 17 maart 2003,
ML-OR20030078 - 45 -
DHV Milieu en Infrastructuur BV
spelen redelijk verminderd, zodat tegenwoordig de markt als iets meer gesloten moet worden
beschouwd.
7.2 Beleid, wet- en regelgeving
Kernpunten uit het beleid
Het verlenen van vergunningen is aan te merken als hoofdzaak van het gevoerde beleid door de
kansspelcommissie. De Koninklijke Besluiten die dit regelen zijn op 1 januari 2001 van kracht
geworden. Sindsdien zijn er ongeveer 14.000 dossiers binnengekomen, waarvan de meerderheid
niet volledig was. Het is de bedoeling dat tegen het einde van 2002 alle huidige aanvragen zijn
behandeld. Naast de hoofdtaak van het verlenen van vergunningen, speelt de commissie een
actieve rol in het bewustmakingsproces. Alle actoren in de wereld van de kansspelen worden
zodoende bewust gemaakt van het feit dat er een actief controle- en beleidsorgaan bestaat.
Onder andere door middel van meetings met de sector en de verscheidene media wordt hieraan
een bijdrage geleverd.
Met lokale politiediensten worden daarnaast contacten gelegd om een betere samenwerking te
verkrijgen en mensen op te leiden in de vaak ingewikkelde materie van de kansspelen, om ook
op dat lokaal vlak een goede controle te krijgen. De controlecel van de kansspelcommissie
neemt deze taak op zich.
Ook is de kansspelcommissie bezig met het ontwerpen van diverse uitvoeringsbesluiten om aan
alle elementen van de wet van 7 mei 1999 op de kansspelen, de kansspelinrichtingen en de
bescherming van de speler te kunnen voldoen. Vaak dient de commissie ook een interpretatie te
geven van de diverse begrippen die de kansspelwet hanteert.
Wet- en regelgeving
De wet- en regelgeving die de markt reguleert, valt samen met de Wet op de kansspelen, de
kansspelinrichtingen en de bescherming van de spelers (wet van 7 mei 1999). Bij dezelfde wet
is de kansspelcommissie in België opgericht.
7.3 Doelstelling en taakafbakening
De kansspelcommissie heeft een vrij omvangrijke taak. Haar twee hoofdtaken liggen enerzijds
in het verlenen van de vergunningen voor de casino's, cafés, automatenhallen, personeel en
leveranciers/ fabrikanten van kansspelen en anderzijds in het nemen van maatregelen ter
bescherming van de spelers. Andere taken zijn het uitvoeren van controles om de naleving in
overeenstemming met de bepalingen van de wet in kaart te brengen, het uitbrengen van
wetgevende adviezen en het opsporen van eventuele witwaspraktijken. De kansspelcommissie is
evenwel niet bevoegd voor loterijen en sportweddenschappen.
7.4 Staatsrechtelijke en bestuurlijke inbedding
Rechtsvorm
De kansspelcommissie is een onafhankelijk advies-, beslissing- en controleorgaan.
WODC-EWB/(Kansspel)toezicht in binnen- en buitenland 17 maart 2003,
ML-OR20030078 - 46 -
DHV Milieu en Infrastructuur BV
De commissie bestaat uit 11 leden. Vijf verschillende ministeriele departementen vaardigen
telkens twee leden af (1 Nederlandstalig en 1 Franstalig lid). Deze departementen zijn: Justitie,
Economische Zaken, Binnenlandse Zaken, Volksgezondheid en Financiën. De voorzitter van de
kansspelcommissie wordt benoemd door de Koning op voordracht van de Minister van Justitie.
Hij wordt gekozen uit de magistraten die het bewijs van hun tweetaligheid hebben geleverd. De
voorzitter voert zijn ambt voltijds uit.
De kansspelcommissie kan worden beschouwd als een mengvorm tussen ZBO en de
afhankelijkere vorm van het Agentschap, want hoewel een deel van de leden bestaat uit
afgevaardigden van de federale overheid, is de Commissie zelfstandig in staat besluiten te
nemen en werkzaamheden te verrichten.
Aansturing en verantwoording
De commissie staat onafhankelijk ten opzichte van de verschillende departementen in hun
beslissingen. Met betrekking tot de logistiek is zij afhankelijk van het Ministerie van Justitie.
(Wettelijke) waarborgen voor onafhankelijkheid
De leden van de kansspelcommissie behoren tot verschillende departementen. Door juist die
verscheidenheid wordt in België de onafhankelijkheid gewaarborgd; te meer daar een minister
slechts gezag over zijn `eigen' afgevaardigde mag uitoefenen. De voorzitter is als gezegd een
magistraat behorende tot de rechtelijke macht. De rechtelijke macht moet worden beschouwd
als totaal onafhankelijk van zowel de wetgevende als de uitvoerende macht.
Daarnaast bepaald de kansspelwet dat de leden van de kansspelcommissie geen functie mogen
uitoefenen (en nooit hebben uitgeoefend) in een kansspelinrichting, evenmin als hun directe
familieleden. Binnen vijf jaar na het beëindigen van hun ambt in de kansspelcommissie mogen
zij tevens geen dergelijke functie aannemen.
Relaties met andere (toezichts)organen
geen gegevens beschikbaar
7.5 Bevoegdheden en instrumenten
Onderzoek
geen gegevens beschikbaar
Advies
De kansspelcommissie heeft de bevoegdheid tot het uitbrengen van wetgevende adviezen aan
het betreffende departement met betrekking tot kansspelen.
Toezicht
De commissie voert diverse controles uit om de naleving van de wet te beoordelen en zo toe te
zien op eerbiediging van de wettelijke voorschriften uit de Wet op de kansspelen, de
kansspelinrichtingen en de bescherming van de spelers van 7 mei 1999.
Handhaving
Zoals eerder vermeld (zie: 7.3 doelstellingen en taakafbakening) is het nemen van maatregelen
ter bescherming van de spelers een van de hoofdtaken. De kansspelcommissie zelf heeft de
WODC-EWB/(Kansspel)toezicht in binnen- en buitenland 17 maart 2003,
ML-OR20030078 - 47 -
DHV Milieu en Infrastructuur BV
bevoegdheid om administratieve sancties op te leggen. Zo kan zij officiële waarschuwingen
geven, vergunningen tijdelijk schorsen/ weigeren/ intrekken. Verder beschikken de leden van de
kansspelcommissie en enkele leden van haar secretariaat over de hoedanigheid van officier van
Gerechtelijke Politie, Hulpofficier van de Procureur des Konings; en kunnen zij in die
hoedanigheid goederen in beslag nemen en huiszoekingen verrichten als het vermoeden bestaat
dat kansspelen aanwezig zijn in het betreffende pand.
Relatie met strafrechtelijk spoor
Ook komt de kansspelcommissie bevoegdheid toe met betrekking tot het opsporen van
witwaspraktijken en andere strafbare feiten die gepleegd (kunnen) zijn binnen het domein van
de kansspelen.
7.6 Taakuitvoering
Uitvoeringspraktijk
Zoals eerder reeds vermeld wordt het grootste deel van de beschikbare tijd in beslag genomen
door het beoordelen van vergunningaanvragen. Momenteel wordt in samenwerking met enkele
universiteiten ook nog gewerkt aan een studie om de problematiek van de gokverslaving in kaart
te brengen. Redelijk wat geld vloeit voorts nog naar het ontwikkelen van een volledige
informaticasoftware (het zogenaamde elektronisch dossier).
Formatie en budget
Formatie: De kansspelcommissie bestaat uit 11 leden: de vijf Ministeries vaardigen elk 2 leden
af. Er is tevens een fulltime voorzitter actief. Naast deze 11 leden, wordt de commissie
ondersteund door een secretariaat, samengesteld uit ambtenaren van het Ministerie van Justitie.
Dit secretariaat moet hoofdzakelijk de taken uitvoeren die krachtens bovengenoemde wet aan de
commissie zijn toevertrouwd: de algemene lijnen van het werk aangeven en op grond van de
adviezen geformuleerd door het secretariaat beslissingen nemen over de vergunningen.
Budget: Alle vergunninghouders voor het exploiteren van kansspelen moeten een jaarlijkse
bijdrage betalen om het functioneren van de kansspelcommissie te bekostigen. Het was de
expliciete wens van de wetgever om de kosten ten laste leggen van de sector.
Per soort `speler' op de markt is, zoals onder punt 7.1 (Omvang van de markt; kwantitatief)
reeds vermeld, een retributie vastgesteld. Omdat het aantal kansspelinrichtingen in de beginfase
van de kansspelcommissie nog niet volledig bekend was, bleek een raming van het budget
moeilijk te zijn. In volgende jaren wordt een nauwkeuriger schatting verwacht. Het bedrag dat
dit jaar is ontvangen en nog moet worden ontvangen is net niet genoeg om de commissie te
kunnen laten draaien. Het Ministerie van Justitie heeft op verschillende vlakken bijgesprongen.
Reden voor dit gat in begroting was de ontwikkeling van het informaticasysteem. Die
ontwikkeling zou in 2002 echter nog voltooid moeten worden, zodat voor 2003 geen problemen
met betrekking tot budget en begroting te verwachten zijn.
Expertise
Landelijke kansspelen (m.u.v. loterijen en sportweddenschappen) en internationaal
kansspelbeleid.
De kansspelcommissie houdt zich naast het toekennen van vergunningen (het controleren van de
in de sector aanwezige personen en bedrijven) vooral bezig met de strijd tegen de
WODC-EWB/(Kansspel)toezicht in binnen- en buitenland 17 maart 2003,
ML-OR20030078 - 48 -
DHV Milieu en Infrastructuur BV
gokverslaving; door middel van het uitgeven van folders, het uitsluiten van spelers, etc. Ook het
opsporen van inbreuken op de kansspelwet en de wet bestrijding van het witwassen.
7.7 Knelpunten, kritiek en praktijkervaringen
Momenteel is er nog geen kritische evaluatie geweest van de kansspelcommissie. De commissie
zelf is nog niet zo lang in functie en heeft zich gedurende haar eerste jaar moeten beperken tot
het opstellen van diverse uitvoeringsbesluiten. In de loop van 2003 wordt een dergelijke
evaluatie wel verwacht, uitgevoerd door de wetgevende instanties in België. Vanuit de sector is
evenwel begrijpelijke kritiek op verschillende punten binnen het wettelijk kader. Zo is er
redelijk wat verzet tegen het verbod op het gratis aanbieden van drankjes in casino's, opgelegd
door de wet van 7 mei 1999. Eventuele wetswijziging zal noodzakelijk zijn om aan deze kritiek
gehoor te geven. Hiervoor zal echter eerst de huidige toestand kritisch moeten worden
geëvalueerd. Dit kan nog wel enige vertraging oplopen aangezien er in België verkiezingen zijn
op 15 juli 2003 en de regering/ kamers beperkt worden tot het afhandelen van de lopende zaken
vanaf het ogenblik dat de kiescampagne ongeveer begint.
WODC-EWB/(Kansspel)toezicht in binnen- en buitenland 17 maart 2003,
ML-OR20030078 - 49 -
DHV Milieu en Infrastructuur BV
8 GAMING BOARD FOR GREAT BRITAIN / NATIONAL LOTTERY COMMISSION
8.1 Karakterisering van de markt
Omvang van de markt: kwalitatief
De toezichthoudende taken van the Gaming Board (GB) richten zich op casino's, bingoclubs,
spelmachines en alle locale loterijen (niet: National lottery en gokken op sportwedstrijden).
Slechts loterijen zonder commercieel oogmerk.
De National Lottery Commission (NLC) is de toezichthouder voor wat betreft de National
Lottery. Zij houdt toezicht op de enige aanbieder van deze landelijke loterij: Camelot. Camelot
heeft voorts vergunningen verkregen voor de organisatie van de volgende loterijspelen:
o National Lottery Game (Lotto)
o Lottery (Lotto) extra
o Thunderball
o Instants
o Christmas Millionaire Maker
Omvang van de markt: kwantitatief
Kansspelen zijn in het Verenigd Koninkrijk `big business'. Een recente studie van KPMG over
"Business in Sport and Leisure" ("The Economic Value and Public Perception of Gambling in
the UK") toonde aan dat ruim 42 miljard Pond (ongeveer 67 miljard Euro) aan kansspelen werd
uitgegeven in 1998. Van dat bedrag viel 27 miljard pond (ongeveer 42 miljard Euro) ten deel
aan kansspelen die onder verantwoordelijkheid van de Board komen. Aanbieders hielden na
afdracht van belastingen en winstgelden zo'n 7.4 miljard pond (ongeveer 11.4 miljard Euro)
over. Meer dan 1/3 daarvan werd overgehouden door aanbieders van spellen waarvoor de Board
verantwoordelijkheid heeft. De rest van de opbrengst kwam ten goede aan de National Lottery
en paardenraces en andere vormen van gokken.
In 2001/2002 bracht de verkoop van loten 4.834 miljoen Pond op. Dit was 3% minder dan in het
voorgaande jaar. De gelden die aan prijzen werden uitgekeerd bedroegen: 2.207 miljoen Pond.
De afzonderlijke loterijen hadden een opbrengst uit de verkoop van loten van:
o National Lottery Game (Lotto): 3.850 miljoen Pond
o Lottery (Lotto) Extra: 126 miljoen Pond
o Thunderball: 242 miljoen Pond
o Instants: 578 miljoen Pond
o Christmas Millionaire Maker: 38 miljoen Pond
Actoren op de markt
Als actoren op de markt kunnen worden genoemd: vergunninghouders, (geregistreerde)
exploitanten, consumenten (spelers).
Karakter van de markt
De markt moet worden beschouwd als vrij open: hoewel een registratieplicht van aanbieders
van kansspelen geldt, kan een ieder redelijk eenvoudig een kansspel opzetten en exploiteren.
Voor wat betreft de National Lottery geldt dat er slechts een vergunninghouder is. Deze krijgt
de bevoegdheid de loterij te exploiteren en draagt verder zorg voor verspreiding van loten en
prijzengeld en is belast met het gehele verdere verloop van de National Lottery. De vergunning
WODC-EWB/(Kansspel)toezicht in binnen- en buitenland 17 maart 2003,
ML-OR20030078 - 50 -
DHV Milieu en Infrastructuur BV
wordt afgegeven voor bepaalde tijd, waarna wordt bekeken in hoeverre andere gegadigden in
aanmerking komen voor de vergunning. Momenteel is Camelot de enige vergunninghouder.
8.2 Beleid, wet- en regelgeving
Kernpunten uit het beleid
Onderzoek naar vermeende illegale praktijken vormt een groot gedeelte van de alledaagse
praktijk binnen het kansspeltoezicht. Er is een 35 man tellend inspectoraat dat zich bijna
uitsluitend bezig houdt met het onderzoeken en voorkomen van illegale activiteiten van
kansspelaanbieders en spelers. Naast onderzoek, neemt advisering, toezicht en handhaving een
bescheidener plaats in binnen het beleid van The Gaming Board.
De National Lottery Commission zet zich in voor een eerlijke behandeling van spelers en
behartigt daarnaast de belangen van de staat bij de Britse nationale loterij. Met name het zorgen
voor een zo hoog mogelijke opbrengst is een belangrijke doelstelling.
Wet- en regelgeving
De belangrijkste wet is zonder twijfel The Gaming Act 1968. Deze wet is ontstaan vanuit de
navolgende geschiedenis. In de jaren zestig had er een enorme wildgroei plaats van het aantal
commerciële kansspelen en kansspelgelegenheden. Daarmee ging gepaard een groeiende
criminele activiteit en mede door onduidelijke wetgeving op dit gebied moeilijkheid om
strafrechtelijk op te treden. Gedwongen door de maatschappelijke ontwikkelingen introduceerde
de overheid nieuwe wetgeving om de situatie onder controle te brengen. Onder deze Gaming
Act 1968 werd `the Gaming Board for Great Britain' als toezichthouder op de kansspelmarkt
gecreëerd. Er werd een systeem van certificering and vergunningverlening voor `gaming
operators' (aanbieders van kansspelen) geïntroduceerd. The board werden de bevoegdheden van
onderzoek en controle verleend. Vanaf nu heeft the board toezichthoudende
verantwoordelijkheden.
De National Lottery Commission werd bij de National Lottery Act 1998 opgericht als een `non-
departemental public body' ter vervanging van `the Director General of the National Lottery'.
Het personeel van de `Office of the National Lottery' werd overgebracht naar de NLC. Op 1
april 1999 begon de NLC haar werkzaamheden, onder politieke verantwoordelijkheid van de
`Secretary of State for Culture, Media and Sport'.
8.3 Doelstellingen en taakafbakening
Doelstelling van The Gaming Board for Great Britain is: het beschermen van deelnemers van
loterijen en kansspelen; het voorkomen van criminele infiltratie in kansspelen en loterijen; het
zorgen voor een eerlijk verloop en overeenstemming met wet- en regelgeving. Ook stelt zij zich
ten doel ervoor te zorgen dat vergunninghouders weten wat van hen verwacht wordt, gelijke
behandeling van alle betrokken partijen te bewerkstelligen, geen onnodige kosten of onnodig
werk voor the Board te bezorgen. Algemeen: professionele en eerlijke uitvoering van de
werkzaamheden.
De rol van de National Lottery Commission is het toezicht houden op en het in kaart brengen
van de prestaties van Camelot, de operator van de National Lottery, evenals het zien op de
verplichtingen uit de vergunning. De NLC verleent geen vergunningen, zij behandelt evenmin
WODC-EWB/(Kansspel)toezicht in binnen- en buitenland 17 maart 2003,
ML-OR20030078 - 51 -
DHV Milieu en Infrastructuur BV
verzoeken voor sponsering uit loterijgelden of verdeling van gelden. De organisatie die
werkelijk de loterij runt, is Camelot. Krachtens een vergunning uitgegeven door de NLC, welke
vergunning loopt tot 27 januari 2009, verkoopt Camelot de loten, verricht de trekkingen,
voorziet spelers van informatie en zamelt geld in voor goede doelen. Ook is zij verantwoordelijk
voor het managen van de gelegenheden waarin verkooppunten zijn gevestigd.
De statutaire taken van de NLC zijn: het beschermen van de belangen van spelers, er voor
zorgdragen dat de loterij - met inachtneming van alle zorgvuldigheidseisen wordt gehouden,
zorgen voor een zo groot mogelijke afdracht aan goede doelen.
8.4 Staatsrechtelijke en bestuurlijke inbedding
Rechtsvorm
De Gaming Board staat voor een onafhankelijk toezichtsorgaan (`independent gaming control').
Er bestaat een duidelijke scheiding tussen wetgeving en het maken van beleid (centrale
overheid) en implementatie van de relevante wetten en regels (toezichthouder).
De rechtsvorm kan worden vergeleken met die van de Nederlandse ZBO, want er bestaat een
grote mate van onafhankelijkheid ten opzichte van de centrale overheid.
De National Lottery Commission is een vrij nieuw publiek orgaan (aangevangen
werkzaamheden op 1 april 1999), onafhankelijk van de verschillende departementen. Zij werd
in het leven geroepen om de National Lottery te `reguleren', een taak die voorheen was
opgedragen aan `The Office of the National Lottery' (OFLOT). Ook de NLC opereert vrij
zelfstandig; de vergelijking met ZBO is ook hier toepasselijk. Alleen de `Secretary of State'
heeft enige bevoegdheid.
Aansturing en verantwoording
Door de scheiding van het maken van wetten/ beleid enerzijds en de implementatie ervan
anderzijds kan worden gezegd dat de toezichthouder zodoende geen politiek orgaan is, ofschoon
door de overheid geïnstalleerd. De organisatiestructuur van the Board is te vergelijken met de
vorm van zelfstandig bestuursorgaan (ZBO) in Nederland.
De NLC kan besluiten nemen onafhankelijk van enig overheidsgezag. Bij de besluitvorming
moet echter wel rekening gehouden worden met aanwijzingen en richtlijnen afgegeven door de
`Secretary of State'. De NLC is verantwoordelijk voor het op een goede wijze afdragen van
gelden aan het `National Lottery Distrubution Fund', maar niet voor besluiten over de
werkzaamheden van of de manier van ontvangst van gelden door het `Distribution Fund'.
(Wettelijke) waarborgen voor onafhankelijkheid
Door het onderbrengen van leden in een `statutory Board' die onafhankelijk van enig
commercieel belang in kansspelen en onafhankelijk van politici hun taak vervullen, garandeert
de overheid dat parlement en publiek vertrouwen hebben in de eerlijkheid van het systeem.
Het risico voor `conflict of interest' was een van de redenen om in april 1999 de OFLOT te
vervangen door de National Lottery Commission. De `Secretary of State' heeft de mogelijkheid
(krachtens de National Lottery Act 1993) om aanwijzingen te geven aan de NLC over de
uitvoering van haar taken. Zij kan eveneens de commissarissen benoemen. Voor het overige is
de commissie onafhankelijk.
WODC-EWB/(Kansspel)toezicht in binnen- en buitenland 17 maart 2003,
ML-OR20030078 - 52 -
DHV Milieu en Infrastructuur BV
Relaties met andere (toezichts)organen
In Groot-Brittannië bestaat er naast the Gaming Board nog een ander orgaan dat toezicht houdt
op een bepaalde soort kansspelen. The National Lottery Commission is de toezichthouder enkel
op het gebied van The National Lottery. Een intensieve samenwerking bestaat er niet tussen de
twee toezichthoudende organen; maar vanwege het zich bevinden binnen nagenoeg dezelfde
markt is verbondenheid en samenwerking op bepaalde terreinen niet uit te sluiten. Er worden
bijvoorbeeld zgn. working agreements gesloten tussen beide.
De NLC op haar beurt hecht veel waarde aan `working relationships' met andere organen. Met
name de dialoog met het `Department for Culture Media and Sport (DCMS) is belangrijk in dit
verband. De discussies die voortvloeien uit deze working relationships met DCMS en andere
`distributing bodies', evenals de beslissingen genomen in het rapport van de Gambling Review
Body, kunnen de werkrelaties met de Gaming Board en Camelot beïnvloeden.
8.5 Bevoegdheden en instrumenten
Onderzoek
De doelstellingen van het beschermen van deelnemers aan loterijen en kansspelen; het
voorkomen van criminele infiltratie in kansspelen en loterijen; het zorgen voor een eerlijk
verloop en overeenstemming met wet- en regelgeving, het bewerkstelligen van gelijke
behandeling van alle betrokken partijen, worden voornamelijk bereikt door grondige
onderzoeken naar degenen die zich op de kansspelmarkt willen begeven.
Advies
The Board brengt advies uit aan kansspelaanbieders met betrekking tot alle relevante
aangelegenheden in de kansspeelmarkt. Ook adviseert zij de regering (Secretary of State) over
mogelijke veranderingen in wet- en regelgeving.
Toezicht
Wanneer (potentiële) aanbieders eenmaal een vergunning bezitten, stopt het toezicht niet;
activiteiten van vergunninghouders worden ook na verlening van de vergunning nauwlettend in
de gaten gehouden.
Handhaving
The Gaming Board for Great Britain heeft ook als taak het handhaven van rechten en plichten
uit de wet- en regelgeving op het gebied van casino's, bingoclubs, spelmachines en alle locale
loterijen. Eveneens vereisten voortvloeiend uit specifieke vergunningen vallen onder de
handhavingstaak van de Board. Zij kan tijdens haar inspectie het maken van kopies en het
afstaan van documenten afdwingen (Sch 1A, Pt 11, para. 12, Lottery Law). De meeste
overtredingen worden afgedaan middels een mondelinge of schriftelijke waarschuwing.
De National Lottery Commission kan juridische maatregelen nemen om inbreuken op de
verplichtingen uit de vergunningen af te dwingen. Wanneer de commissie een onvolkomenheid
ontdekt bij het naleven van de vergunningvoorschriften, zal eerst een gesprek worden gevoerd
met de aanbieder, Camelot. Daarbij kan worden geëist dat binnen een bepaalde termijn een
einde wordt gemaakt aan de onvolkomenheid, waarna eventueel een formele registratie van de
situatie zal volgen. Bij voldoende zwaarwegende/ serieuze inbreuken kan de NLC boetes
opleggen. Als ultimum remedium gebruikt de Commission het instrument van intrekking van
WODC-EWB/(Kansspel)toezicht in binnen- en buitenland 17 maart 2003,
ML-OR20030078 - 53 -
DHV Milieu en Infrastructuur BV
een reeds afgegeven vergunning. Alleen in zeer extreme omstandigheden wordt van deze
bevoegdheid gebruik gemaakt.
Relatie met strafrechtelijk spoor
The Board brengt samen met de politie de strafrechtelijk relevante gedragingen in kaart die zich
op het gebied van kansspelen afspelen in casino's en bingoclubs. Echter: de board heeft geen
verantwoordelijkheid voor wat betreft onderzoek naar en het vervolgen van illegale praktijken
in het kader van kansspelen. Dergelijke verantwoordelijkheid ligt bij justitiële organen.
8.6 Taakuitvoering
Uitvoeringspraktijk
Vergunningaanvragers moeten eerst een zogenaamd `certificate of consent' aanvragen en daarna
the board overtuigen van hun kwaliteiten om commerciële kansspelen te organiseren in
volledige overeenstemming met de wet- en regelgeving. Daarnaast brengen de inspecteurs van
the Board samen met de politie gedragingen/ overtredingen in kaart van ongeveer 120 casino's
en 750 bingo clubs. Ook wordt advies gegeven aan kansspelaanbieders met betrekking tot alle
relevante aangelegenheden. Om controlewerkzaamheden af te dwingen komt the Board met de
verscheidene handelsorganisaties gedragsregels overeen die gedragingen wel of niet acceptabel
achten. Voorts heeft the Board de taak om ontwikkelingen in de kansspelwereld te bezien en de
regering te voorzien van adviezen over mogelijke veranderingen in wet- en regelgeving. Meer
concreet: the Board toetst aanvragen, herwaardeert vergunningen (ook: verkoop en onderhoud
van speelmachines); the Board houdt in het oog de gedragingen van vergunninghouders en
onderneemt eventueel actie tegen degenen die niet langer worden beschouwd als capabel om de
taken uit te voeren. Er bestaat een registratieplicht bij the Board of locale bevoegde autoriteit
voor potentiële aanbieders. Ook kan the Board inspectie afdwingen van elk onderdeel van de
organisatie van een loterij en de benodigde kopieën maken.
De NLC beoordeelt de aanvraag en regelt de uitgifte van vergunningen, daar elk nieuw
loterijspel een vergunning vereist.
In 2002 waren er drie vergunningen afgegeven aan Camelot. Het Ministerie van Cultuur, Media
lanceerde twee grote projecten in 2002: de eerste over hervorming van de wetgeving (in maart),
de tweede over vergunningverlening en wetgeving m.b.t loterijen.
De NLC heeft zich de afgelopen jaren eveneens sterk bezig gehouden met het toezien op de
naleving van de verplichtingen uit de nieuwe vergunningen die aan Camelot afgegeven zijn.
Vooral de plicht van het ontwikkelen van nieuwe technologieën en spelplannen werd scherp
gemonitord. Als gevolg van deze plicht heeft de NLC toestemming gegeven voor de overname
van GTECH UK door Camelot, waardoor technologisch relevante bronnen aan haar werden
overgedragen.
Formatie en budget
Formatie: vijf `Commissioners' en daarnaast een `Chief Executive'. Onder de CE staan: een
Director of Licensing, Head of Business Affairs, Head of Licensing and Vetting, Director of
Compliance and Resources, Head of Compliance, Head of Administration, Head of IT
Operations, Head of Consumer Protection en Head of Public Affairs. Daarnaast is er een
WODC-EWB/(Kansspel)toezicht in binnen- en buitenland 17 maart 2003,
ML-OR20030078 - 54 -
DHV Milieu en Infrastructuur BV
secretariaat van 35 werknemers en een inspectoraat waar ook ongeveer 35 mensen werkzaam
zijn.
Budget: 3.6 miljoen Pond (is ongeveer 5.7 miljoen Euro).
NLC; Formatie: vijf `Commissioners' en daarnaast een `Chief Executive'. Onder de CE staan:
een Director of Licensing, Director Compliance & Resources, Head of Consumer Protection en
Head of Public Affairs. Onder de Director of Compliance & Resources staan: Head of
Compliance, Head of IT Operations en Head of Administration. De Director of Licensing staat
boven: Head of Licensing and Vetting en Head of Business Affairs. Het uitvoerend college
(`Commission Executive') bestaat uit 35 werknemers, verdeeld over drie directoraten. Dit
college ondersteunt de Commissarissen in de uitoefening van hun werkzaamheden.
Budget: 3.7 miljoen Pond (is ongeveer 5.78 miljoen Euro).
Expertise
GB: Landelijke kansspelen (commerciële kansspelen) en internationaal kansspelbeleid.
NLC: the National Lottery en andere loterijspelen die een vergunning hebben verkregen van de
National Lottery Commission.
8.7 Knelpunten, kritiek en praktijkervaringen
Naar aanleiding van `the British Gambling Review' (Budd Report) konden een aantal
(opmerkelijke) conclusies worden getrokken. Zo was een grote meerderheid waaronder de
industrie zelf voor een uitbreiding van de macht van the Board. `The Review Body' deed de
volgende aanbeveling: een nieuwe Gaming Commission, gebaseerd op de huidige Gaming
Board, zal niet alleen verantwoordelijk moeten zijn voor het huidige domein, maar ook
paardenrennen en andere kansspelen op het gebied van sport(wedstrijden), voetbalpools en
internetgokken zullen onder zijn verantwoordelijkheid moeten vallen. Dit nieuwe orgaan moet
bevoegdheid krijgen voor vergunningverlening en regulering van de kansspelaanbieders en hun
medewerkers. De Gaming Commission zou nieuwkomers aan een controle moeten
onderwerpen, toezicht houden op vergunningvoorschriften en deze tevens handhaven. Hoe
opmerkelijk het standpunt van de industrie ook lijkt, aan de andere kant is deze toch ook zeer
logisch: de industrie heeft baat bij een integere reputatie van de markt en een sterke en
effectieve toezichthouder is van groot belang voor het behoud van die reputatie.
WODC-EWB/(Kansspel)toezicht in binnen- en buitenland 17 maart 2003,
ML-OR20030078 - 55 -
DHV Milieu en Infrastructuur BV
9 SPILLEMYNDIGHEDEN (DENEMARKEN)
9.1 Karakterisering van de markt
Omvang van de markt: kwalitatief
De markt bestaat uit: casino's, bookmaking, loterijen en gokken op paardenraces.
Omvang van de markt: kwantitatief
In het laatste decennium is de Deense kansspelmarkt explosief gegroeid. Niet in de laatste plaats
door de introductie van de nationale loterij "Lotto" in 1989. Voordat de nationale loterij van
start ging, bedroeg de omzet zo'n 3,9 miljard Deense Kronen (= 520 miljoen Euro); in 2000
werd de omzet geschat op 1,34 miljard Euro. De opbrengstafdracht aan de staat bedroeg in 2000
rond de 180 miljoen Euro. Tot april 2002 heeft de toezichthouder 3.200 vergunningen (voor
20.000 spelautomaten) verleend. Van de 20.000 geregistreerde en toegestane automaten is een
aantal van ongeveer 13.000 in werking.
De standaard belasting die wordt geheven bedraagt 40% van de opbrengst, oplopend tot 70%
afhankelijk van de omvang van de opbrengstenpot. Een procent van de opbrengst wordt geïnd
om geldbronnen aan te boren voor het onderzoek naar en de behandeling van gokverslaving/
gokverslaafden.
Actoren op de markt
Loterijen, publieke en private kansspelaanbieders, exploitanten, spelers / consumenten.
Karakter van de markt
De Deense kansspelmarkt is gemonopoliseerd; er is slechts een aanbieder van loterijen en
bookmaking. Er zijn echter wel zes casino's in verscheidene hotels actief.
9.2 Beleid, wet- en regelgeving
Kernpunten uit het beleid
De Deense kansspelwetgeving staat private organisaties toe om onder omstandigheden
kansspelen aan te bieden. Echter gelden een aantal beperkingen, zoals de eis dat deelnemers
leden moeten zijn van die betreffende private organisatie/ vereniging. Toch zijn in veel gevallen
dergelijke kansspelen verworden tot ware commerciële spelen die publiekelijk toegankelijk zijn.
Grootste oorzaak van deze ontwikkeling is het probleem dat de politie heeft met betrekking tot
het controleren van de private organisaties die een kansspel organiseren.
Hoofdpunt uit het beleid van de Deense Gaming Board (Spillemyndigheden) is het verlenen van
vergunningen aan aanbieders van kansspelen. Alle machines van zo'n aanbieder dienen
aangesloten te zijn op een centraal netwerk om zodoende de Gaming Board de mogelijkheid te
geven de machines te monitoren en voor gebruiks- en belastingregio's om de belastingen te
controleren. Vergunningen kunnen overigens aan restaurants die drank verkopen, speelhallen en
`kermissen' worden afgegeven.
Wet- en regelgeving
De wet- en regelgeving die de markt reguleert is ondergebracht bij drie ministeries.
WODC-EWB/(Kansspel)toezicht in binnen- en buitenland 17 maart 2003,
ML-OR20030078 - 56 -
DHV Milieu en Infrastructuur BV
1. Het Ministerie van Belastingen is verantwoordelijk voor: Casino Duties Act, Lottery
Prohibition Act, Pools and Lottery Act, Horse Racing Act, Local Totalizator Act, State
Lottery Act, Gaming Machine Act en de Prize Duty Act.
2. Onder het Ministerie van Justitie valllen: Casino Act, Lottery Circular, Entertainments
Circular, and Public Benefit Lottery Authorizations.
3. Het Ministerie van Handel en Industrie heeft de Marketing Act onder zich.
9.3 Doelstelling en taakafbakening
De voornaamste doelstelling in het kansspelbeleid van Denemarken is het beschermen van de
deelnemers aan kansspelen. Ook het tegengaan van criminaliteit binnen de kansspelmarkt
behoort tot de belangrijkste doelstellingen. Historisch gezien neemt echter de doelstelling van
het geven van steun aan ideële instellingen, goede doelen en non-profit organisaties een
prominente plaats in. Vanaf het ontstaan van de Spillemyndigheden wordt ieder jaar bijna de
gehele opbrengst van loterijen en andere kansspelen gegund aan sport(verenigingen) en andere
maatschappelijke of overheidsdoelen. Het Ministerie van Belastingen, waaronder deze
toezichthouder valt, houdt controle op de kansspelmarkt voor wat betreft bookmaking, loterijen
en paardenrenspelen. Daarnaast is het Ministerie van Justitie bevoegd toezicht te houden op de
kansspelmarkt voor wat betreft de casino's. Ten aanzien van (de kansspelmachines in) de
casino's heeft de Spillemyndigheden dus geen competentie.
9.4 Staatsrechtelijke en bestuurlijke inbedding
Rechtsvorm
De Spillemyndigheden is een zoals het in Nederland bekend staat agentschap. Zij fungeert
onder de Minister van Belastingen.
Aansturing en verantwoording
De Deense kansspelcommissie is een onderdeel van het Ministerie van belastingen en wordt ook
door de minister aangestuurd. Hoewel de toezichthouder zelf verantwoordelijkheid draagt voor
haar eigen acties, blijft de minister de eindverantwoordelijkheid behouden.
(Wettelijke) waarborgen voor onafhankelijkheid
De Deense Gaming Board Act en de Gaming Machine Act geven enkele regels die de
onafhankelijkheid van de Minister moeten waarborgen. Deze jonge wetgeving is (nog) niet
beschikbaar in andere talen dan het Deens.
Relatie met andere (toezichts)organen
Er zijn geen andere kansspeltoezichthouders in Denemarken.
9.5 Bevoegdheden en instrumenten
Algemeen: bevoegdheden die voortvloeien uit de Gaming Machine Act.
WODC-EWB/(Kansspel)toezicht in binnen- en buitenland 17 maart 2003,
ML-OR20030078 - 57 -
DHV Milieu en Infrastructuur BV
Onderzoek
De Deense gaming board is bevoegd om de kansspelmarkt te monitoren, op elk mogelijke
manier. Voorkeur wordt gegeven aan de meest effectieve controles. Men is anderzijds (nog) niet
bevoegd om andere spellen dan kansspelautomaten aan een onderzoek te onderwerpen.
Advies
Op dit moment heeft de Gaming Board nog geen adviserende rol richting regering, parlement en
publiek. Echter wordt het voorstel tot het geven van deze bevoegdheid aan het toezichtsorgaan
gedaan in het rapport: "The Future of Gaming in Denmark, the Need for Unified Gaming
Regulation".
Toezicht
geen gegevens beschikbaar
Handhaving
De Gaming Board kan inbreuken op de Gaming Machine Act sanctioneren door middel van
boetes. In sommige gevallen kan de hulp van de politie worden ingeroepen om bijvoorbeeld
(illegale) kansspelautomaten in beslag te nemen.
Relatie met strafrechtelijk spoor
Strafbare feiten worden door de politie aangepakt, soms op verzoek van het toezichthoudend
orgaan.
9.6 Taakuitvoering
Uitvoeringspraktijk
De Spillemyndigheden heeft een 10 inspecteurs in dienst die zich in de praktijk bezig houden
met de controle op spelmachines.
Formatie en budget
Formatie: Het Deense Gaming Board heeft 10 werknemers in dienst in de centrale unit, met
daarnaast een aantal controllers in het regionale belasting departement.
Budget: 12 miljoen DKK (ongeveer 1,6 miljoen Euro).
Expertise
Deense kansspelen en (internationaal) kansspelbeleid.
9.7 Knelpunten, kritiek en praktijkervaringen
Vrij recent is in Denemarken een rapport opgesteld over het nationale beleid ten aanzien van
kansspelen op Internet: National Internet gaming strategy. Summary: "The Danish model for
regulation of the gaming market which is based on the assumption of a nationally defined and
controllable territory is coming under pressure from the global Internet. The monopoly position
ensured to the state gaming companies by virtue of the legislation and the strongly developed
WODC-EWB/(Kansspel)toezicht in binnen- en buitenland 17 maart 2003,
ML-OR20030078 - 58 -
DHV Milieu en Infrastructuur BV
distribution apparatus is being undermined by the advent of Internet. The gaming markets have
begun to overlap each other and form the framework of a potentially global gaming market. In
order to contain the threat from foreign gaming providers illegally marketing their games in
Denmark, it is proposed that the state should take measures to block payment transactions to
foreign providers. At the same time, attractive Danish games should be offered on the Internet.
As both the USA and the majority of the European countries oppose a global gaming market, it
should prove possible in the long term to firmly cement the principle of nationally regulated
gaming markets in international agreements."
In het kader van de druk die het Internet op het Deense toezichtsmodel van kansspelen legt,
heeft de Minister van Belastingen in december 1999 een interministeriële werkgroep opgezet
om de weg vrij te maken voor modernisering en unificatie van de bestaande wetgeving.
Daarnaast heeft de werkgroep tot taak om de mogelijkheden voor het behoud van nationaal
toezicht op de Deense kansspelmarkt te onderzoeken.
Bovengenoemde werkgroep heeft zijn conclusies en aanbevelingen gepubliceerd in The future
of gaming in Denmark the need for unified gaming legislation. De voorzitter van de
werkgroep beschouwt het rapport als een `discussion paper for a political debate' over hoe we
in een wereld die door het Internet een technologische evolutie heeft meegemaakt een
evenwicht kunnen vinden tussen de verschillende kansspelbeleidsoverwegingen in
vereenvoudigde en moderne wetgeving.
WODC-EWB/(Kansspel)toezicht in binnen- en buitenland 17 maart 2003,
ML-OR20030078 - 59 -
DHV Milieu en Infrastructuur BV
10 EUROPEESRECHTELIJKE ASPECTEN EN INTERNET
10.1 Europeesrechtelijke jurisprudentie
Schindler - Europees Hof van Justitie, 24 maart 1994, zaak C-275/92
Nationale autoriteiten dienen, gelet op de bijzonderheden van loterijen, over voldoende
beoordelingsvrijheid te beschikken om te bepalen wat noodzakelijk is voor de bescherming van
de spelers (proportionaliteit) en, meer in het algemeen, rekening houdend met de sociale en
culturele bijzonderheden in iedere lidstaat, voor de bescherming van de maatschappelijke orde,
zowel wat betreft de organisatie van loterijen en de omvang van inleggelden als met betrekking
tot de bescherming van de opbrengsten ervan. Het is niet alleen aan de nationale staat om te
beoordelen of het noodzakelijk is de loterij activiteiten te beperken, zij mag deze ook verbieden,
met dien verstande dat deze beperkingen niet discriminerend zijn. Deze overwegingen gelden
ook voor andere kansspelen dan loterijen.
Hof 's-Gravenhage, 19 november 1998
De rechtbank overwoog dat niet aannemelijk is gemaakt dat Schindler met zijn activiteiten, voor
zover die in strijd zijn met artikel 1 aanhef en onder b van de Wet op de kansspelen, handelt vanuit
een rechtens ontoelaatbare voorsprong. Voorts is niet uitgesloten dat artikel 1 aanhef en sub b van
de Wet op de kansspelen in strijd is met artikel 59 van het EG-Verdrag. De vordering wordt
afgewezen.
Het Hof overweegt dat noch uit de tekst van de Wet op de kansspelen noch uit de
wetsgeschiedenis valt af te leiden, dat de wetgever met het opleggen van de vergunningplicht voor
het gelegenheid geven tot kansspelen met de daaraan verbonden verboden van artikel 1 aanhef sub
a en b, andere belangen bedoelt te beschermen dan het publiek belang bij het inperken van
fraudegevoeligheid en excessieve goklust. Het hof onderschrijft daarom het oordeel van de
president van de rechtbank dat artikel 1 aanhef en sub b niet rechtstreeks het belang van NPL
beoogt te beschermen. In dit kort geding valt onvoldoende aanwijzing te vinden dat
SDK/Schindler handelen vanuit een ongeoorloofde voorsprong en NPL daarom schade
toebrengen. Het Hof gaat niet in op de uitspraak van de rechtbank dat artikel 1 aanhef en sub b
mogelijk in strijd is met artikel 59 EG Verdrag.
Familiapress - Europees Hof van Justitie, 26 juni 1997, zaak C-368/95
Artikel 30 van het Verdrag staat niet in de weg aan toepassing van de wettelijke regeling van
een lidstaat, ten gevolge waarvan op zijn grondgebied de distributie door een in een ander
lidstaat gevestigde onderneming, van een in deze laatste staat vervaardigd tijdschrift is
verboden, indien het prijsraadsels of prijsvragen bevat die in laatstgenoemde staat rechtmatig
worden georganiseerd, mits dit verbod evenredig is aan de instandhouding van de pluriformiteit
van de pers en dit doel niet kan worden bereikt door minder beperkende maatregelen. De
overwegingen van bescherming van de maatschappelijke orde, die in het Schindler arrest naar
voren kwamen, zijn in casu niet aan de orde. De betrokken loterijen worden op kleine schaal
georganiseerd, waarbij weinig op het spel staat, zij vormen geen onafhankelijke economische
activiteit en de regelgeving van de betrokken lidstaat bevat slechts een volledig verbod op
loterijen voor de geschreven pers.
WODC-EWB/(Kansspel)toezicht in binnen- en buitenland 17 maart 2003,
ML-OR20030078 - 60 -
DHV Milieu en Infrastructuur BV
Läärä - Europees Hof van Justitie, 21 september 1999, zaak C-124/97
Het bepalen van de omvang van de bescherming die een lidstaat op het gebied van loterijen en
andere kansspelen beoogt te bieden, valt onder de beoordelingsvrijheid die het Hof in het arrest
Schindler aan de nationale autoriteiten heeft toegekend. De enkele omstandigheid dat de ene
lidstaat voor een ander stelsel van bescherming heeft gekozen dan een andere lidstaat, kan niet
van invloed zijn op het oordeel over de noodzaak en de evenredigheid van de ter zake getroffen
regelingen. Deze dienen enkel te worden getoetst aan de door de nationale autoriteiten
nagestreefde doelstellingen en aan het niveau van bescherming dat zij willen waarborgen.
Uitspraak: de bepalingen van het EG-Verdrag inzake de vrijheid van dienstverrichting staan niet
in de weg aan een nationale wettelijke regeling waarbij aan een enkel openbaar lichaam een
uitsluitend recht tot exploitatie van speelautomaten wordt toegekend, zulks gelet op de
doelstellingen van het algemeen belang waarmee die regeling wordt gerechtvaardigd.
Zenatti - Europees Hof van Justitie, 21 oktober 1999, zaak C-67/98
De regeling dat slechts een beperkt aantal instellingen een vergunning voor het organiseren van
een kansspel kan krijgen vormt een belemmering van het vrij verrichten van diensten. Deze
belemmering kan worden gerechtvaardigd op grond van overwegingen van algemeen belang.
De beoordelingsvrijheid voor de nationale autoriteiten om te bepalen wat noodzakelijk is in dit
verband, dient voldoende ruim te zijn. Het Hof laat daarbij ruimte voor verschillen in aanpak per
lidstaat.
Uitspraak: De EG-bepalingen inzake het vrije verkeer van diensten staan niet in de weg aan een
nationale wettelijke regeling die het recht weddenschappen op de uitslag van sportevenementen
aan te gaan aan bepaalde instellingen voorbehoudt, mits deze belemmering kan worden
gerechtvaardigd door doelstellingen van sociaal beleid.
Beoordeling van de jurisprudentie van het Hof
Uit de genoemde jurisprudentie is af te leiden dat:
· zowel dienstverrichtingen door commerciële aanbieders als dienstverrichting door niet-
commerciële aanbieders onder bepaalde voorwaarden, beperkt kan worden om redenen van
algemeen belang;
Als dwingende redenen van algemeen belang kunnen worden aangemerkt:
o bescherming van de consument;
o bescherming van de maatschappelijke orde;
o tegengaan van criminaliteit;
o bescherming van de consument tegen fraude;
o volksgezondheid;
o voorkomen van groeiende vraag naar kansspelen met als gevolg morele en financiële
schade voor deelnemers en de maatschappij in het algemeen;
o ervoor zorgdragen dat kansspelen niet georganiseerd worden voor persoonlijk,
financieel gewin, maar exclusief ten bate van het algemeen belang.
· de voorwaarden waaronder beperking mogelijk is verschillen naar gelang sprake is van een
discriminerende of een niet-discriminerende maatregel;
· discriminerende maatregelen zijn aan strengere voorwaarden gebonden en ten aanzien van
deze maatregelen gelden zwaardere eisen aan de rechtvaardigingsgronden;
· niet-discriminerende maatregelen kunnen eerder worden gerechtvaardigd (rule of reason);
· slechts ingeval een lidstaat uitgesproken onredelijke beperkingwen oplegt, wordt de
beperking disproportioneel geoordeeld (margin of evaluation);
WODC-EWB/(Kansspel)toezicht in binnen- en buitenland 17 maart 2003,
ML-OR20030078 - 61 -
DHV Milieu en Infrastructuur BV
louter economische motieven gelden niet als rechtvaardiging voor dienstenbeperking.
10.2 Kansspelen op internet
De huidige Wet op de kansspelen (Wodk) kent een gesloten systeem. Het aanbieden van
kansspelen of het bevorderen van kansspelen is verboden, tenzij hiervoor een vergunning is
verleend. De Wodk regelt het aanbod van kansspelen op internet niet en daarmee is interactief
kansspelaanbod via internet thans verboden18. Een wetsvoorstel om gelimiteerd interactief
kansspelaanbod via internet toe te staan voor een experimentele periode is in voorbereiding. Dit
wetsvoorstel treedt naar verwachting per 2004 in werking, vooruitlopend op de herziening van
de Wet op de kansspelen.
Van de personen in Nederland met een internetaansluiting (ca. 7 miljoen) neemt 72% wel eens
deel aan een kansspel19. Daarvan neemt 28% ook wel eens via internet deel aan een kansspel. In
totaal wordt er in Nederland ongeveer 105 miljoen euro per jaar besteed aan interactieve
kansspelen.
Per deelnemer wordt gemiddeld 41 per maand uitgegeven. Opvallend is dat slechts 13% van
de deelnemers aan interactieve kansspelen verantwoordelijk is voor bijna 70% van de totale
interactieve kansspelomzet. Naar schatting vloeit ongeveer 68 miljoen euro (65% van de totale
omzet) naar buitenlandse kansspelen.
Bijna eenderde van de Nederlanders die niet meedoen aan interactieve kansspelen heeft wel
eens overwogen om mee te doen. Redenen die worden aangevoerd om toch niet mee te doen
zijn onder andere de onbetrouwbaarheid van het spelen van het kansspel via het internet en de
onbetrouwbaarheid van het betalen via internet in het algemeen. De voordelen die worden
genoemd komen overeen met de voordelen van het internet zelf, zoals het feit dat op elk tijdstip
kan worden deelgenomen, de mogelijkheid om thuis te spelen, en dat onmiddellijk resultaat kan
worden behaald.
Het lijkt erop dat het afgelopen jaar zowel een sterke toename in de hoogte van de inleg als in
de hoeveelheid spelers heeft plaatsgevonden. Bovendien lijkt de deelnamefrequentie iets te zijn
toegenomen.
De verwachting is dat de groei aan e-gaming in 2003 zal doorzetten, mede gelet op de sterke
stijging van de omzet in 2002. Ook het langzaam verdwijnen van een van de grootste obstakels -
het vertrouwen in internet in het algemeen en internetbetalingsverkeer in het bijzonder - zal een
bijdrage leveren aan verdere groei.
The Gaming regulators European Forum heeft tijdens de bijeenkomst in mei 1998 een `position
statement on Internet gambling' opgemaakt. Hoofdpunten uit dat document zullen hieronder
worden besproken. Het statement is bedoeld als opsomming van een aantal aanbevelingen met
betrekking tot een goede uitvoering van de taken van de afzonderlijke kansspeltoezichthouders.
Zij zijn vrij om het statement te overwegen en eventueel aan te nemen in het kader van hun
specifieke juridische, sociale, culturele en economische omstandigheden.
18 vgl. Pres.Rb. Den Haag, 16-01-2001, nr. KG 00/1356
19 De bevindingen met betrekking tot de Nederlandse situatie zijn grotendeels gebaseerd op het rapport
Kansspelen via internet, Motivaction Amsterdam b.v., 2002, uitgevoerd in opdracht van het College van
Toezicht op de Kansspelen
WODC-EWB/(Kansspel)toezicht in binnen- en buitenland 17 maart 2003,
ML-OR20030078 - 62 -
DHV Milieu en Infrastructuur BV
De GREF beschouwt de regulatie van het gokken als een zaak die onder de bevoegdheid en
verantwoordelijkheid van individuele Lidstaten valt. Het is daarom aan de landen zelf om te
beslissen of zij zich enige vorm van aanbieding van kansspelen op Internet toestaan op hun
grondgebied. En wanneer zij deze toestaan, onder welke voorwaarden en onder welke
omstandigheden. Alle staten dienen de beslissing hieromtrent van een andere staat te
respecteren.
Wanneer een land besluit kansspelen op Internet toe te staan, is het volgens de GREF van
belang dat: Internetkansspelaanbieders aan dezelfde mate van onderzoek en toezicht zijn
onderworpen als aanbieders van kansspelen in de traditionele zin van het woord. Ook is het
belangrijk dat aanbieders van Internetkansspelen de mogelijkheid wordt geboden hun
activiteiten binnen het grondgebied van de betreffende staat te ontplooien, zodat de activiteiten
door daarvoor verantwoordelijke organen effectief kunnen worden gecontroleerd. Het kunnen
deelnemen aan dergelijke kansspelen moet beperkt blijven tot de eigen inwoners en inwoners
van landen waarmee een samenwerkingsovereenkomst of iets dergelijks gesloten is.
Toezichthoudende organen moeten met het oog op goed bestuur eveneens rekening houden met
een aantal zaken als: gebruikte methoden om de eerlijkheid te waarborgen voor spelers, het
voorkomen van oneigenlijk gebruik van kansspelen op Internet; bijvoorbeeld voor
witwaspraktijken. Eveneens met betrekking tot de betaling en leeftijd van de deelnemers is het
van belang een aantal waarborgen in te bouwen. Ook het probleem van verslaving moet onder
ogen worden gezien en zo veel mogelijk beperkt.
Voorts is de GREF van mening dat bij het toestaan van bepaalde vormen van kansspelen
eventueel een scheiding moet worden aangebracht tussen aanbieders die enkel een alternatieve
manier van aanbieding van gewone kansspelen zoeken en aanbieders die gescheiden, nieuwe
vormen van kansspelmogelijkheden willen uitbuiten.
Wanneer, ten slotte, een staat grensoverschrijdende kansspelen wil verbieden voor haar eigen
onderdanen, zal volgens de GREF waarschijnlijk een algemene wettelijke beperking moeten
worden opgenomen met betrekking tot aanbieders van grensoverschrijdende kansspelen in
tegenstelling tot een verbod in individuele gevallen/ inwoners.
WODC-EWB/(Kansspel)toezicht in binnen- en buitenland 17 maart 2003,
ML-OR20030078 - 63 -
DHV Milieu en Infrastructuur BV
COLOFON
WODC-EWB/(Kansspel)toezicht in binnen- en buitenland
ML-OR20030078
Opdrachtgever : WODC-EWB
Project : (Kansspel)toezicht in binnen- en buitenland
Dossier : T2101-01.001
Omvang rapport : 64 pagina's
Auteur : R.C. Hannema
Bijdrage : mr. drs. J.H.K.C. Soer
Projectleider : mr. drs. G.J.J. van den Hof
Projectmanager : ir. M.L.C.M. Henckens
Datum : 17 maart 2003
Naam/Paraaf :
WODC-EWB/(Kansspel)toezicht in binnen- en buitenland 17 maart 2003,
ML-OR20030078 - 64 -
DHV Milieu en Infrastructuur BV
WODC-EWB/(Kansspel)toezicht in binnen- en buitenland bijlage 0
ML-OR20030078 - 1 -