Uitspraak Hoge Raad LJN-nummer: AF3077 Zaaknr: C01/221HR
Bron: Hoge Raad der Nederlanden 's-Gravenhage
Datum uitspraak: 4-04-2003
Datum publicatie: 4-04-2003
Soort zaak: civiel - civiel overig
Soort procedure: cassatie
4 april 2003
Eerste Kamer
Nr. C01/221HR
MD
Hoge Raad der Nederlanden
Arrest
in de zaak van:
DE GEMEENTE BLEISWIJK, gevestigd te Bleiswijk,
EISERES tot cassatie,
advocaat: mr. G. Snijders,
t e g e n
, wonende te ,
VERWEERDER in cassatie,
advocaat: mr. P.J.L.J. Duijsens.
1. Het geding in feitelijke instanties
Verweerder in cassatie - verder te noemen: - heeft bij
exploit van 28 januari 1994 eiseres tot cassatie - verder te noemen:
de Gemeente - gedagvaard voor de Rechtbank te Rotterdam en gevorderd
bij vonnis, uitvoerbaar bij voorraad, nietig te verklaren althans te
vernietigen de in de dagvaarding omschreven overeenkomst van 7 juli
1993, althans de artikelen 1, 3, 4 en 5 van deze overeenkomst.
De Gemeente heeft de vordering bestreden.
De Rechtbank heeft bij vonnis van 8 januari 1998 de vordering van
afgewezen.
Tegen dit vonnis heeft hoger beroep ingesteld bij het
Gerechtshof te 's-Gravenhage.
Bij arrest van 26 april 2001 heeft het Hof het vonnis waarvan beroep
vernietigd en, opnieuw rechtdoende, de overeenkomst tussen de Gemeente
en van 7 juli 1993 nietig verklaard.
Het arrest van het Hof is aan dit arrest gehecht.
2. Het geding in cassatie
Tegen het arrest van het Hof heeft de Gemeente beroep in cassatie
ingesteld. De cassatiedagvaarding is aan dit arrest gehecht en maakt
daarvan deel uit.
heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep.
De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten en voor de
Gemeente mede door mr. D. Stoutjesdijk, advocaat bij de Hoge Raad.
De conclusie van de Advocaat-Generaal J. Spier strekt tot verwerping
van het beroep.
3. Beoordeling van het middel
De in het middel aangevoerde klachten kunnen niet tot cassatie leiden.
Zulks behoeft, gezien artikel 81 RO, geen nadere motivering nu de
klachten niet nopen tot beantwoording van rechtsvragen in het belang
van de rechtseenheid of de rechtsontwikkeling.
4. Beslissing
De Hoge Raad:
verwerpt het beroep;
veroordeelt de Gemeente in de kosten van het geding in cassatie, tot
op deze uitspraak aan de zijde van begroot op EUR 286,88
aan verschotten en EUR 1.365,-- voor salaris.
Dit arrest is gewezen door de vice-president P. Neleman als voorzitter
en de raadsheren A.G. Pos en P.C. Kop, en in het openbaar uitgesproken
door de raadsheer F.B. Bakels op 4 april 2003.
*** Conclusie ***
Rolnr. C01/221
mr J. Spier
Zitting 10 januari 2003
Conclusie inzake
Gemeente Bleiswijk
(hierna: de gemeente)
tegen
1. Feiten
1.1 In cassatie kan worden uitgegaan van de feiten waarvan ook het Hof
's-Gravenhage in het in cassatie bestreden arrest is uitgegaan (rov.
1.1-1.4).
1.2 heeft in oktober 1992 een tuinbouwbedrijf aan de
te gekocht. (Een van) de vorige eigena(a)r(en)
was . De bedrijfswoning aan de te [plaats
B], die bij dat bedrijf in gebruik had, was niet bij de
koop betrokken.
1.3 Bij besluit van 9 maart 1993 hebben B&W van de gemeente (hierna:
B&W) de door gevraagde bouwvergunning voor een woning op
het perceel geweigerd.(1) Op het bezwaar van tegen die
weigering is niet beslist. De bestuursrechter heeft niet
ontvankelijk verklaard in zijn beroep tegen de fictieve weigering van
B&W.(2)
1.4 Op 7 juli 1993 heeft de gemeente met (3) een
privaatrechtelijke overeenkomst (hierna: de overeenkomst) gesloten,
waarbij zich op verbeurte van een boete van f. 250.000
jegens de gemeente verbond onder meer om het bedrijfscentrum van zijn
bedrijf te verplaatsen, een ontsluitingsbrug aan te leggen, 4000 m2
glas te realiseren en een op het bedrijf aanwezige salonwagen te
verwijderen of te slopen. De gemeente verbond zich om, na
ondertekening van de overeenkomst, al het mogelijke te doen om de door
gevraagde bouwvergunning voor de nieuwe bedrijfswoning te
verlenen. In de aanbiedingsbrief bij de door hem getekende
overeenkomst heeft opgenomen dat hij het onterecht vindt
dat voor het verlenen van de vergunning zo'n ingrijpende overeenkomst
is geëist, dat hij geen andere weg ziet dan de overeenkomst te
ondertekenen en dat hij dat heeft gedaan vanuit een "rug tegen de
muur"-positie.
1.5 Op een tweede daartoe strekkende aanvraag hebben B&W bij besluit
van 3 augustus 1993 een bouwvergunning verleend. In die bouwvergunning
zijn geen voorwaarden opgenomen.
1.6 Volgens het vigerende bestemmingsplan Buitengebied 2e Herziening
(hierna: het bestemmingsplan(4)) rustte op de gekochte grond de
bestemming Agrarische doeleinden klasse A (AA). Artikel 3, lid 1,
onder a en b, van de voorschriften bij dat plan houdt in dat bij een
bedrijf één bedrijfs- of dienstwoning is toegestaan mits aan bepaalde
minimumoppervlaktematen voor het bedrijfsterrein voldaan is en dat
voor de bouw van een tweede bedrijfswoning vrijstelling kan worden
verleend indien uit een daartoe uitgebracht advies blijkt dat een
dergelijke tweede bedrijfswoning voor een goede bedrijfsvoering
noodzakelijk is. Het naar aanleiding van de eerste vergunningaanvraag
van op verzoek van B&W door de Agrarische Adviescommissie
bouw- en aanlegvergunningen Zuid-Holland (hierna: AABA) uitgebrachte
advies van 28 januari 1993 hield in dat een (eerste) bedrijfswoning
bij een door te bouwen bedrijfsruimte voor een doelmatige
bedrijfsvoering noodzakelijk kan worden geacht na de aanleg van een
ontsluitingsbrug, de bouw van 4000 m2 glas en de bouw van de
bedrijfsruimte aan de huidige achterzijde.
2. Procesverloop
2.1 heeft op 28 januari 1994(5) de gemeente gedagvaard
voor de Rechtbank Rotterdam en gevorderd de overeenkomst van 7 juli
1993, althans de artikelen 1 (realisering en ingebruikname brug,
nieuwe bedrijfsruimte en 4.000 m2 glas), 3 (salonwagen), 4 (betrekken
bedrijfsruimte eerst na voldoen aan voorwaarden) en 5 (boetebeding)
van deze overeenkomst nietig te verklaren, althans te vernietigen
wegens strijd met art. 44 Woningwet (o.m. cvr onder 5/6), strijd met
de openbare orde (nadere conclusie kopje voorafgaand aan 5), met de
algemene beginselen van behoorlijk bestuur (nadere conclusie onder 8 -
11), en wegens misbruik van omstandigheden (pleitnot. in prima mr
Duijsens blz. 2). Bij pleidooi in appèl heeft ook de
tweewegenleer nog onder de vordering geschoven (pleitnot. blz. 8).
2.2 De gemeente heeft zich op het standpunt gesteld dat sprake is van een tweede bedrijfswoning waarvoor ingevolge het bestemmingsplan een vrijstelling verleend moet worden (cva onder 3). De gemeente stelt zich op het standpunt dat de overeenkomst geen voorwaarde was voor verlening van de bouwvergunning maar "voor de bereidheid van de Gemeente om van een nog niet met de realiteit strokende bouwvergunningaanvraag uit te gaan" omdat op het moment van indiening van de bouwvergunning de feitelijke situatie aan verlening daarvan in de weg zou staan (cva blz. 3; cvd blz. 3; mva onder 3; citaat cvd).
2.3.1 heeft bij cvr (prod. 5) overgelegd zijn brief van 8
juli 1993 aan de gemeente waarin hij meedeelt:
"Wel willen wij U er nog op wijzen dat U bij anderen geen enkele
voorwaarde(n) hebt gesteld terzake van het verlenen van
bouwvergunningen voor woningen bij het bedrijf (...)".
Dit betoog is nader uitgewerkt in de akte van 24 april 1997 sub 4.
2.3.2 Bij cvr (prod. 1) heeft hij onder meer overgelegd de brief van B&W van 19 maart 1993 waarin wordt meegedeeld dat zijn vergunningaanvraag werd afgewezen. De brief vervolgt:
"Wij zijn echter bereid, overeenkomstig de toezegging gedaan aan
per brief van 23 april 1992 en gelet op het
AABA-advies, medewerking te verlenen aan de realisering van een
bedrijfswoning aan de oostzijde van het bedrijf, indien u vooraf
voldoet aan de volgende voorwaarden:
a. het zwaartepunt van het bedrijf (bedrijfscentrum) dient te worden
verplaatst (...);
b. de bedrijfsruimte moet in het nieuwe bedrijfscentrum worden
opgericht;
c. de ontsluitingsbrug - waarvoor reeds een bouwvergunning is verleend
- moet worden aangelegd;
d. de bouw van 4.000 m2 glas moet zijn gerealiseerd;
e. de op het bedrijf aanwezige salonwagen dient te worden verwijderd.
Indien aan de punten a t/m e wordt voldaan, zullen wij een
bouwvergunning voor een bedrijfswoning afgeven."
2.4.1 De gemeente heeft gesteld "dat zij zich voor wat betreft de (nog) niet bestaande feitelijke situatie, op basis waarvan bouwvergunning verleend kon worden en is, voor de volle 100% gebaseerd heeft op het advies van de Agrarische Adviescommissie Bouw- en Aanlegvergunningen Zuid-Holland" (cvd onder 3 i.f.).
2.4.2 De gemeente heeft bij cvd het advies van de AABA overgelegd van 28 januari 1993. De samenvatting van het advies luidt als volgt:
"Wij achten de bouw van een tweede bedrijfswoning niet nodig voor een
goede bedrijfswoning (art. 3 lid 1 sub b). De bouw van een derde
bedrijfswoning (de salonwagen werd aangemerkt als bedrijfswoning, JS)
is volgens het bestemmingsplan niet mogelijk.
Alvorens een (eerste) bedrijfswoning aan de huidige achterzijde van
het bedrijf kan worden gebouwd dient eerst het zwaartepunt van het
bedrijf naar deze zijde te worden gelegd door de aanleg van de brug en
de bouw van de bedrijfsruimte. Na de aanleg kan (...)
een eerste bedrijfswoning (...) noodzakelijk worden geacht voor een
doelmatige bedrijfsvoering".
2.5 Mr Schuurmans heeft bij pleidooi in prima uitgedragen dat de
gemeente in casu gebruik heeft gemaakt van de haar verleende
vrijstellingsbevoegdheid (pleitaant. blz. 2/3). De door de gemeente om
advies gevraagde AABA was van oordeel dat voor de bestaande situatie
geen vrijstelling behoorde te worden verleend. De AABA bood evenwel
een opening voor een door deze cie. in detail beschreven verandering
van de bestaande situatie (blz. 3). Zij doet op blz. 4 een beroep op
de formele rechtskracht van de vrijstellingsbeslissing.
2.6 De Rechtbank heeft in haar vonnis van 8 januari 1998 de vordering
van afgewezen.
2.7 is van dit vonnis in hoger beroep gekomen onder
aanvoering van elf grieven. In cassatie is met name van belang grief
VI. Deze grief betreft het oordeel dat het feit dat de gemeente
in de gelegenheid heeft gesteld een overeenkomst te
sluiten als zodanig niet in strijd is met de Woningwet/het recht.
2.8 Bij mva sub 2 betoogt de gemeente dat de kern van de zaak is dat de Wet Ruimtelijke Ordening jo. Woningwet verlening van een "bouwvergunning door de Gemeente alleen mogelijk hebben gemaakt door zekerheidstelling van diezelfde feitelijke condities in de overeenkomst tussen de Gemeente en ".
2.9 Mr Duijsens heeft er bij pleidooi op gewezen dat het besluit van 3
augustus 1993 geen vrijstelling bevat zodat de vergunning 'zonder
meer' is verleend (pleitnotities blz. 2) en dat de gemeente de
voorwaarden in art. 1 en 3 van de overeenkomst ook had kunnen
verbinden aan de bouwvergunning met gebruikmaking van art. 15 WRO.(6)
Hij stelt dat het bewandelen van de privaatrechtelijke weg de
mogelijkheden van bezwaar en beroep doorkruist (blz. 5-6). Tenslotte
wordt erop gewezen dat schade heeft geleden in verband
met het draaien van het bedrijf met 180 graden en sloop van de
salonwagen.
2.10 Het Hof heeft in zijn arrest van 26 april 2001 het bestreden
vonnis vernietigd en, opnieuw rechtdoende, de overeenkomst tussen de
gemeente en van 7 juli 1993 nietig verklaard wegens
strijd met art. 122 Woningwet (rov. 4).
2.11 De gemeente heeft tijdig beroep in cassatie ingesteld.
heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep.
3. Bespreking van het middel
3.1 Art. 122 Woningwet bepaalt dat de gemeente geen rechtshandelingen
naar burgerlijk recht kan aangaan ten aanzien van onder meer hetgeen
is geregeld in hoofdstuk IV. Dat hoofdstuk heeft betrekking op
vergunningen.
3.2 Het Hof heeft - in cassatie terecht niet bestreden - geoordeeld
dat sprake is van een privaatrechtelijke overeenkomst.(7) Het Hof
heeft deze overeenkomst aldus uitgelegd dat deze verlening van de
bouwvergunning als onderwerp had. Derhalve gaat het in 's Hofs visie
om een onderwerp als bedoeld in art. 122 Woningwet.
3.3 Deze uitleg is feitelijk en in het licht van de gedingstukken
zeker niet onbegrijpelijk.
3.4 Bij deze stand van zaken heeft het Hof terecht geoordeeld dat de
overeenkomst nietig is op grond van art. 122 Woningwet.(8) Hierop
stuit het middel af.
3.5 Ten overvloede stip ik nog het volgende aan. In de eigen
stellingen van de gemeente, die daarvoor steun zocht bij het onder
2.4.2 geciteerde advies van AABA, was - kort gezegd - kanteling van de
bebouwing op het terrein nodig om de bouw van een woning te kunnen
toestaan. De overeenkomst strekte ertoe dat deze
kanteling, met al hetgeen daarmee verband hield, zou effectueren. Zou
hij aan al deze eisen van de gemeente hebben voldaan dan had de
gemeente, ook zonder de overeenkomst, een bouwvergunning moeten
verlenen. Dat vloeit ook voort uit het advies van AABA.
3.6 Het standpunt van de gemeente komt er dus op neer dat een betaling moet verrichten voor een bouwvergunning die had moeten worden verleend. Art. 122 Woningwet werpt daartegen een dam op.
3.7 Het middel en de s.t. van mr Snijders (met name onder 2.7 e.v.) willen de stelling ingang doen vinden dat het Hof is uitgegaan van verlening van een vrijstelling van het bestemmingsplan. In dat verband wordt aangevoerd dat sprake zou zijn van een tweede woning.
3.8 Deze klacht mist feitelijke grondslag. Uit niets blijkt dat het
Hof heeft geoordeeld als onder 3.7 vermeld. Dat het Hof een dergelijke
- niet in het arrest verwoorde - stelling zou hebben willen betrekken,
is ook uiterst onaannemelijk. Immers is, als gezegd, na "kanteling"
van een tweede woning in de zin van het bestemmingsplan geen sprake
(meer).
3.9 Volledigheidshalve stip ik nog aan dat voor de bouw van een tweede
bedrijfswoning (waarvan in casu geen sprake is) door B&W op grond van
art. 3 lid 1 onder b van het bestemmingsplan vrijstelling kan worden
verleend indien uit het advies van de Hoofdingenieur-Directeur voor de
Landinrichting, Grond- en Bosbeheer in de provincie Zuid-Holland
blijkt dat deze woning voor een goede bedrijfsvoering nodig is; zie
ook art. 15 lid 1 WRO. Niet gesteld of gebleken is dat zodanig advies
is verleend. Er is slechts een advies van AABA.
Conclusie
Deze conclusie strekt tot verwerping van het beroep.
De Procureur-Generaal bij de
Hoge Raad der Nederlanden,
Advocaat-Generaal
1 Waarschijnlijk moet dit 19 maart 1993 zijn.
2 Volgens de toelichting onder 3.1 bij grief I: wegens
termijnoverschrijding.
3 Dat is niet geheel juist zoals uit de - kennelijk bij cve maar in
elk geval bij daarop volgende akte - overgelegde overeenkomst blijkt;
in cassatie is het wel het uitgangspunt.
4 Alleen aanwezig in het B-dossier; door overgelegd bij
pleidooi in appèl: zie 's Hofs arrest sub "Het geding".
5 In deze procedure zit véél te weinig vaart. Dat is in hoogst
overwegende mate te wijten aan beide partijen. Voor de conclusie van
antwoord heeft de gemeente 11 maanden uitgetrokken en voor de dupliek
18 maanden; is na 21 maanden van grieven bevallen. Al met
al een bijzonder onwenselijke situatie. Zowel de Rechtbank als het Hof
hebben binnen alleszins redelijke termijn na het processuele debat
uitspraak gedaan.
6 Voor zover in deze zaak van belang gelijkluidend aan het huidige
artikel 15 WRO.
7 Zie hiervoor onder 1.4.
8 Iets voorzichtiger Verbintenissenrecht II (Van Boom) aant. 162. Het
gaat hier niet om de situatie dat een bestemmingsplan moet worden
gewijzigd; zie daarover idem aant. 155. Uit de in de s.t. van mr
Snijders geciteerde passages van de wetsgeschiedenis kan geen andere
conclusie worden getrokken dan dat over de vergunningverlening zelf
niet kan worden gecontracteerd. De tekst van art. 122 Woningwet stemt
derhalve geheel overeen met de bedoeling van de wetgever. Steun voor
de hier verdedigde opvatting valt voorts te putten uit losbl.
Ruimtelijk Bestuursrecht, Woningwet (Lubach) art. 122 aant. 1 en T&C
Ruimtelijk bestuursrecht, Woningwet (Moesker) art. 122 aant. 1 en 2.