Hoge Raad der Nederlanden
Uitspraak Hoge Raad LJN-nummer: AF4604 Zaaknr: C01/231HR
Bron: Hoge Raad der Nederlanden 's-Gravenhage
Datum uitspraak: 18-04-2003
Datum publicatie: 18-04-2003
Soort zaak: civiel - handelszaak
Soort procedure: cassatie
18 april 2003
Eerste Kamer
Nr. C01/231HR
JMH
Hoge Raad der Nederlanden
Arrest
in de zaak van:
BOTER EXPORT HOLLAND B.V., gevestigd te Best,
EISERES tot cassatie,
advocaat: mr. H.J. Bronkhorst,
t e g e n
HET PRODUCTSCHAP ZUIVEL, gevestigd te Rijswijk,
VERWEERDER in cassatie,
advocaat: mr. G. Snijders.
1. Het geding in feitelijke instanties
Verweerder in cassatie - verder te noemen: het Productschap - heeft
bij exploit van 19 november 1996 eiseres tot cassatie - verder te
noemen: BEH - gedagvaard voor de Rechtbank te 's-Hertogenbosch en
gevorderd bij vonnis, uitvoerbaar bij voorraad, BEH te veroordelen om
aan het Productschap te betalen een bedrag van f 4.439.502,--, te
vermeerderen met de wettelijke rente over dit bedrag vanaf 4 september
1996 tot aan de dag der algehele voldoening, alsmede BEH te
veroordelen tot voldoening van de door het Productschap gemaakte
kosten bij het leggen van conservatoir derdenbeslag onder de ABN AMRO
Bank N.V.
BEH heeft de vordering bestreden en in reconventie gevorderd het
Productschap te veroordelen tot het betalen van schadevergoeding aan
BEH, nader op te maken bij staat.
Het Productschap heeft in reconventie de vordering bestreden.
De Rechtbank heeft bij vonnis van 25 februari 2000 in conventie de
vordering toegewezen en in reconventie de vordering afgewezen.
Tegen dit vonnis heeft BEH in conventie en in reconventie hoger beroep
ingesteld bij het Gerechtshof te 's-Hertogenbosch.
Bij arrest van 23 april 2001 heeft het Hof het vonnis waarvan beroep
bekrachtigd.
Het arrest van het Hof is aan dit arrest gehecht.
2. Het geding in cassatie
Tegen het arrest van het Hof heeft BEH beroep in cassatie ingesteld.
De cassatiedagvaarding is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel
uit.
Het Productschap heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep.
De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten.
De conclusie van de Advocaat-Generaal J. Spier strekt tot verwerping
van het beroep.
De advocaat van BEH heeft bij brief van 29 januari 2003 op die
conclusie gereageerd.
3. Beoordeling van de middelen
3.1 In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
(i) BEH heeft op 15 of 17 augustus 1990 in totaal 2000 ton boter naar
de toenmalige Duitse Democratische Republiek (DDR) verscheept en, in
verband met het feit dat deze boter naar een land buiten de Europese
Unie werd geëxporteerd, bij het Productschap een aanvraag gedaan tot
toekenning van "landbouwuitvoerrestituties" (hierna: restituties). Het
betrof drie partijen, te weten a) 600 ton, waarvoor de aanvraag is
gedaan op 18 juni 1990, b) 300 ton, waarvoor de aanvraag is gedaan op
15 augustus 1990, en c) 1100 ton, waarvoor de aanvraag eveneens is
gedaan op 15 augustus 1990. De boter is vrijwel direct na aankomst in
de DDR vervoerd naar de Bondsrepubliek Duitsland (BRD). Op dat moment
was de eenwording van de twee Duitslanden nog geen feit, maar de facto
bestond er aan de grens tussen de BRD en de DDR geen grenscontrole
meer.
(ii) BEH is niet erin geslaagd aan te tonen dat de boter alsnog op het
grondgebied van de toenmalige DDR feitelijk in het verkeer is
gebracht.
(iii) Voor de onder (i) a) bedoelde partij is een voorschot op de
restitutie toegekend, en is de door BEH in verband daarmee gestelde
waarborg vrijgegeven. Voor de onder (i) b) bedoelde partij is geen
voorschot toegekend, maar wel restitutie uitbetaald. Voor de onder (i)
c) bedoelde partij is een voorschot op de restitutie toegekend, maar
is de door BEH in verband daarmee gestelde waarborg niet vrijgegeven.
(iv) Het besluit van het Productschap de waarborg met betrekking tot
de onder (i) onder c) bedoelde partij boter niet vrij te geven, is
onderwerp geweest van een bestuursrechtelijke procedure bij het
College van Beroep voor het Bedrijfsleven (CBB), dat in zijn uitspraak
van 28 augustus 1996 de vorderingen van BEH heeft afgewezen.
(v) Op 4 september 1996 heeft het Productschap besloten de in verband
met de onder (i) onder a) en b) bedoelde partijen boter uitbetaalde
restituties in te trekken en terug te vorderen. Dit besluit is
eveneens voorwerp geweest van een procedure bij het CBB, dat in zijn
uitspraak van 24 maart 1999 het beroep van BEH tegen dat besluit
ongegrond heeft verklaard.
3.2 De hiervóór onder 1 vermelde vordering van het Productschap strekt
ertoe een executoriale titel te verkrijgen ter zake van de
verplichting tot terugbetaling van de restituties, zoals voorzien in
het hiervóór in 3.1 onder (v) bedoelde besluit tot terugvordering van
het Productschap van 4 september 1996. Tegen die vordering heeft BEH,
voorzover in cassatie nog van belang, het verweer gevoerd dat de
vordering tot terugbetaling is verjaard. Voorts heeft BEH in
reconventie schadevergoeding gevorderd op grond van haar stelling dat
het Productschap in een circulaire van 29 juni 1990 onjuiste
informatie heeft verschaft. De Rechtbank heeft in haar door het Hof
bekrachtigde vonnis in conventie het beroep van BEH op verjaring
verworpen en de vordering van het Productschap toegewezen en in
reconventie de vordering van BEH afgewezen.
3.3 De middelen 1 tot en met 3 stellen de vraag aan de orde op welk
tijdstip de verjaring met betrekking tot de vordering van het
Productschap is gaan lopen. Het Hof heeft naar aanleiding van
appelgrief 2 onderzocht of dit was op 5 oktober 1990 (standpunt BEH),
4 september 1996 (standpunt Productschap) dan wel enig tijdstip
daartussen. Het Hof heeft in rov. 22 geoordeeld dat, aangenomen al dat
het standpunt van het Productschap dat de verjaringstermijn eerst is
gaan lopen op de datum van het intrekkings- en terugvorderingsbesluit
van 4 september 1996 niet gevolgd zou kunnen worden, de
verjaringstermijn in elk geval niet eerder is gaan lopen dan op 23
juni 1992. Daarmee is het standpunt van BEH in elk geval onjuist
bevonden, aldus het Hof. Tegen dit oordeel zijn de middelen 2 en 3
gericht.
3.4 Middel 1 stelt opnieuw, maar thans uitsluitend in verband met de
vraag op welk tijdstip de verjaring is gaan lopen, aan de orde of
juist is dat, zoals het het Hof in rov. 16 heeft aanvaard, als
uitgangspunt moet worden genomen dat de vordering van het Productschap
formeel gezien niet berust op de intrekking van de eerdere
toekenningsbeschikking (en dus niet is op te vatten als een vordering
uit onverschuldigde betaling), maar op de beslissing van het
Productschap het betaalde terug te vorderen.
Anders dan het middel betoogt, heeft het Hof met juistheid uit het
stelsel van de toepasselijke wetsbepalingen (door het Hof weergegeven
in rov. 13) afgeleid dat het intrekkingsbesluit niet tot gevolg had
dat de rechtsgrond met terugwerkende kracht aan de
restitutiebetalingen kwam te ontvallen, doch aan het Productschap het
recht gaf om de restitutiebetalingen terug te vorderen, welke recht
eerst tot een verbintenis tot betaling leidde door een desbetreffend
besluit. Op de uit deze verbintenis voortvloeiende rechtsvordering is
gezien de aard van de vordering art. 3:309 BW van overeenkomstige
toepassing. Middel 1 faalt derhalve.
Nu het terugvorderingsbesluit is genomen op 4 september 1996 en de
inleidende dagvaarding is betekend op 19 november 1996, is de
vordering van het Productschap, gelet op het hiervóór overwogene, niet
verjaard. 's Hofs beslissing is derhalve juist, zodat de middelen 2 en
3 falen.
3.5.1 Middel 5 keert zich uitsluitend met een rechtsklacht tegen rov.
28 van het bestreden arrest. Het Hof oordeelde in die overweging,
voorzover thans van belang, dat niet op grond van de hiervóór in 3.1
onder (iv) vermelde uitspraak van het CBB van 28 augustus 1996 als
tussen partijen vaststaand kan worden aangemerkt dat de circulaire van
het Productschap van 29 juni 1990 op het in die rechtsoverweging
besproken onderdeel onjuist zou zijn. De rechtsklacht houdt in dat het
Hof heeft miskend dat de civiele rechter is gebonden aan het oordeel
van de bestuursrechter indien die rechter de rechtmatigheid van een
besluit heeft getoetst en dat zulks ook geldt voor juridische
stellingen die (impliciet) door de bestuursrechter worden betrokken om
tot zijn oordeel over de rechtmatigheid van overheidsbeslissingen te
kunnen komen.
3.5.2 Deze rechtsklacht faalt, omdat de daaraan ten grondslag liggende
rechtsopvatting met betrekking tot de gebondenheid van de civiele
rechter aan oordelen van de bestuursrechter niet als juist kan worden
aanvaard. Er is geen grond de burgerlijke rechter in de onderhavige
procedure betreffende het terugvorderingsbesluit van 4 september 1996,
waarover het CBB in zijn uitspraak van 24 maart 1999 heeft geoordeeld,
gebonden te achten aan het oordeel dat het CBB in zijn uitspraak van
28 augustus 1996 heeft gegeven in een procedure betreffende een andere
partij boter. Het Hof was dan ook bevoegd zelfstandig een oordeel te
geven over de juistheid van de in de circulaire van het Productschap
van 29 juni 1990 verschafte informatie.
3.6 De middelen 4, 6 en 7 missen zelfstandige betekenis en behoeven
derhalve geen behandeling.
4. Beslissing
De Hoge Raad:
verwerpt het beroep;
veroordeelt BEH in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze
uitspraak aan de zijde van het Productschap begroot op EUR 4.314,18
aan verschotten en EUR 1.365,-- voor salaris.
Dit arrest is gewezen door de vice-president P. Neleman als voorzitter
en de raadsheren A.E.M. van der Putt-Lauwers, J.B. Fleers, D.H.
Beukenhorst en F.B. Bakels, en in het openbaar uitgesproken door de
raadsheer F.B. Bakels op 18 april 2003.
*** Conclusie ***
Rolnr. C01/231
mr J. Spier
Zitting 24 januari 2003
Conclusie inzake
Boter Export Holland B.V.
(hierna: BEH)
tegen
het Productschap(1) Zuivel
(hierna: het Productschap)
1. Feiten
1.1 In cassatie kan worden uitgegaan van de feiten die door het Hof in
het in cassatie bestreden arrest zijn vastgesteld in rov. 4.3-4.7.
1.2 Het geschil heeft betrekking op landbouwuitvoerrestituties
(hierna: restituties of subsidies), toegekend door het Productschap
aan BEH in verband met export door BEH van boter naar een land buiten
de EG, namelijk de voormalige Duitse Democratische Republiek (hierna:
DDR) (rov. 4.1 van 's Hofs arrest).
1.3 Op 29 juni 1990 verzond het Productschap een circulaire (hierna:
de circulaire), waarin onder meer werd vermeld:
- dat per 1 juli 1990 de binnengrens tussen de twee Duitslanden zou
wegvallen;
- dat de DDR daarmee geen deel zou gaan uitmaken van het douanegebied
van de EG en de status van derde land behield;
- dat het Productschap van de zijde van de Commissie had vernomen dat
- kort gezegd - allerlei grensdocumenten die voor restitutie van
belang waren voortaan door DDR-douanebeambten zouden worden geviseerd;
- dat uitvoer van restitutiegoederen bestemd voor de DDR uitsluitend
nog mogelijk was indien gebruik werd gemaakt van een voor 2 juni 1990
afgegeven prefixatiecertificaat.
1.4 Op 15 of 17 augustus 1990 heeft BEH in totaal 2000 ton boter naar
de DDR verscheept. Het betrof drie partijen van respectievelijk:
(i) 600 ton (aanvraag 18 juni 1990, voorschot uitbetaald en waarborg
vrijgegeven);
(ii) 300 ton (aanvraag van 15 augustus 1990, geen voorschot, wel
restitutie uitbetaald) en
(iii) 1100 ton (aanvraag 15 augustus 1990, voorschot uitbetaald doch
waarborg niet vrijgegeven).
1.5 Tussen 17 en 24 augustus 1990 is deze boter per vrachtauto naar de
Bondsrepubliek Duitsland (hierna: BRD) vervoerd. Op dat moment was de
eenwording van Duitsland nog geen feit maar bestond er aan de grens
tussen de BRD en de DDR de facto geen grenscontrole meer.
1.6 Voor de partijen genoemd onder 1.4 (i) en (ii) is restitutie
uitbetaald; voor partij (iii) is een voorschot uitbetaald maar de
waarborg niet vrijgegeven.
1.7 Het besluit van het Productschap om de waarborg voor partij (iii)
niet vrij te geven, is onderwerp geweest van een bestuursrechtelijke
procedure bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven (hierna:
het CBB). Het CBB heeft in zijn uitspraak van 28 augustus 1996 de
vorderingen van BEH afgewezen.
1.8 Op 4 september 1996 heeft het Productschap besloten tot
terugvordering van de in verband met partijen (i) en (ii) uitbetaalde
restitutie over te gaan. Deze beslissing is eveneens onderwerp geweest
van een procedure bij het CBB. Het CBB heeft in zijn uitspraak van 24
maart 1999 het beroep van BEH tegen het besluit ongegrond verklaard.
2. Procesverloop
2.1 Op 19 november 1996 heeft het Productschap BEH gedagvaard voor de
Rechtbank 's-Hertogenbosch en gevorderd BEH te veroordelen tot
betaling aan het Productschap van een bedrag van f. 4.439.502,=(2)
c.a.
2.2.1 Aan zijn vordering heeft het Productschap ten grondslag gelegd
dat het subsidie heeft verleend voor de uitvoer van boter buiten de
Gemeenschap, terwijl de boter in werkelijkheid niet is uitgevoerd
(dagv. onder I-V).
2.2.2 Het Productschap heeft betoogd dat het een publiekrechtelijke
bevoegdheid tot terugvordering heeft welke is gebaseerd op art. 8,
eerste lid, Verordening (EEG) nr 729/70 van de Raad van 21 april 1970
(Pb EG 1970, L 94/13), art. 9 van de In- en uitvoerwet van 5 juni 1962
(Stb. 295) en art. 118 van de In- en uitvoerbeschikking
landbouwgoederen 1981 (Stcrt. 50) en dat het zich ter verkrijging van
een executoriale titel tot de Rechtbank moet wenden omdat BEH weigert
gevolg te geven aan het intrekkings- en terugvorderingsbesluit. Het
Productschap heeft geen (algemene of bijzondere) bevoegdheid tot het
uitoefenen van bestuursdwang (cvr conv(3) onder 6). Subsidiair stelt
het Productschap zich op het standpunt dat de bij besluit van 4
september 1996 ingetrokken restituties zonder rechtsgrond zijn betaald
en door hem als onverschuldigd betaald kunnen worden teruggevorderd
(art. 6:203 BW) (onder 8).
2.3 BEH heeft de ontvankelijkheid van het Productschap betwist. Zolang
een bestuursrechtelijke procedure loopt, is er geen plaats voor een
terugvordering bij de burgerlijke rechter, aldus BEH (cva conv onder
15). Het Productschap heeft, volgens BEH, geen publiekrechtelijke en
civiele bevoegdheid om terug te vorderen (cva onder 16-18). Subsidiair
heeft zij gesteld dat de civielrechtelijke bevoegdheid tot
terugvordering wordt uitgeoefend in strijd met geschreven en
ongeschreven regels van publiek recht (cva onder 19). Meer subsidiair
heeft zij betoogd dat de vordering van het Productschap is verjaard
(cva onder 26, waarop onder 16 reeds werd gepreludeerd). BEH heeft in
dat laatste verband gesteld dat het Productschap blijkens een interne
notitie(4) (kennelijk van de FIOD, JS) reeds op 5 oktober 1990
volledig op de hoogte was van het bestaan van de vordering (cva onder
27 en met name ook cvd conv onder 11). Tevens heeft BEH aangedrongen
dat op publiekrechtelijke bevoegdheden gebaseerde terugvorderingen de
regels van het BW van toepassing zijn (cvd conv. onder 7 e.v.).
2.4.1 In reconventie vordert BEH vergoeding van de door de verkeerde
voorlichting door het Productschap in de circulaire geleden schade
(cve rec. onder 28); op een grond die zich niet laat samenvatten,
meent BEH dat het onrechtmatig handelen aan het Productschap valt toe
te rekenen in de zin van art. 6:162 lid 3 BW (onder 31). De verkeerde
voorlichting zou - zo wordt in het kader van de beweerdelijk geleden
schade uiteengezet - daarin bestaan dat de circulaire geen
duidelijkheid verschafte over het feit dat geen recht meer bestond op
uitvoerrestitutie dan wel dat ten tijde van de door BEH verrichte
uitvoer geen gebruik meer kon worden gemaakt van de
prefixatiecertificaten (onder 33).
2.4.2 BEH heeft met betrekking tot haar eis in reconventie gesteld dat
de door haar geleden schade is veroorzaakt door het feit dat volgens
de uitspraak van het CBB van 26 augustus 1996 de DDR ten tijde van de
uitvoeren geen aparte van de BRD te onderscheiden markt meer vormde en
het bewijs van op de markt brengen in de DDR dus ook niet meer had
kunnen worden geleverd na terugkeer van de goederen uit de BRD in de
DDR (akte houdende uitlating, blz. 2).
2.5 In cassatie gaat het uitsluitend om de vraag of (i) de vordering
van het Productschap op BEH al dan niet is verjaard en (ii) of het Hof
is uitgegaan van een onjuiste rechtsopvatting door, nadat het CBB
daarover op 28 augustus 1996 een uitspraak had gedaan, zelf de vraag
te beoordelen of destijds naar de (voormalige) DDR kon worden
uitgevoerd met aanspraak op landbouwrestituties. Hierna zal het
procesverloop slechts worden weergegeven voor zover van belang voor
bovengenoemde vragen.
2.6.1 Het Productschap heeft betwist dat zijn vordering is verjaard.
Het stelt dat de publiekrechtelijke bevoegdheid tot intrekking en
terugvordering van restituties niet aan enige termijn is gebonden en
dat een termijn hooguit kan voortvloeien uit de algemene beginselen
van behoorlijk bestuur. Er wordt op gewezen dat de intrekking van de
subsidie binnen redelijke termijn heeft plaatsgevonden (cvr conv onder
16). Subsidiair stelt het dat de vordering op BEH is ontstaan op de
dag waarop de rechtsgrond aan de betaling van de restitutie is komen
te ontvallen op de dag waarop het besluit van 4 september 1996 in
werking trad (onder 18). Het Productschap stelt voorts dat in elk
geval niet kan worden gezegd dat het al op 5 oktober 1990 volledig op
de hoogte was van het bestaan van zijn vordering. Bekendheid met de
vordering bestond, aldus het Productschap, in ieder geval niet vóór 23
juli 1992 nu het op die datum aan BEH meedeelde dat het op zijn aan de
diensten van de Europese Commissie voorgelegde vraag of was voldaan
aan de voorwaarden voor betaling van restitutie 'inmiddels' antwoord
had gekregen. "Voordat het Productschap antwoord op de door hem
gestelde vraag krijgt, kan het Productschap niet (geacht worden) op de
hoogte (te) zijn geweest van het bestaan van zijn vordering op "
(onder 19). "De door genoemde data waarop het Productschap op de
hoogte zou zijn geweest van het bestaan van de vordering op ,
zijn hooguit aan te merken als data waarop het Productschap kon
vermoeden dat zijn vordering op in de toekomst mogelijk zou
ontstaan (na het nemen van het intrekkingsbesluit van 4 september
1996)" (onder 20).
2.6.2 Het Productschap heeft erkend dat het op 5 oktober 1990 op de
hoogte werd gesteld van mogelijke onregelmatigheden (pleitnot. mr Van
den Tweel in appèl, blz. 4; vgl. pleitnotities in prima blz. 3). In
appèl stelt het zich (subsidiair) op het standpunt dat de algemene
verjaringstermijn van twintig jaar van toepassing is (mva onder 16).
2.7 Het Productschap heeft de vordering in reconventie van BEH
bestreden onder meer door te stellen dat de circulaire inhoudelijk
niet onjuist is (cva rec. onder 26); dit betoog wordt bij cvd rec.
nader uitgewerkt (onder 7-9). Bovendien heeft BEH het aan zich zelf te
wijten dat de boter niet in de DDR in het vrije verkeer is gebracht
(cva rec. onder 12).
2.8.1 BEH stelt dat de brief van 23 juli 1992, waarop het Productschap
zich beroept in het kader van verjaring, informatie betreft over het
recht, niet over de feiten (cvd conv onder 10) en wijst erop dat nu
het Productschap in de 1100-tonzaak een vordering heeft ingesteld
daarmee blijk heeft gegeven dat er bij hem onvoldoende twijfel bestond
om de instelling van een vordering achterwege te laten (onder 12). Bij
pleidooi in prima benadrukt BEH dat de terugvordering is gestoeld op
onverschuldigde betaling (pleitnotities in prima mr Bronkhorst onder
5).
2.8.2 Ten aanzien van haar vordering in reconventie wijst BEH erop dat
de Rechtbank gebonden is aan het in kracht van gewijsde gegane
rechtsoordeel van het CBB van 28 augustus 1996 dat niet meer met
landbouwuitvoerrestitutie kon worden uitgevoerd (pleitnotities mr
Bronkhorst in prima onder 19). BEH leidt uit de uitspraak tevens af
dat de circulaire volgens het CBB onjuiste informatie bevatte
(pleitnotities in prima onder 18).
2.9 Mr Bronkhorst heeft in het kader van de voorlichting van het
Productschap door de Europese Commissie in de brief van 23 juli 1992
bij pleidooi in eerste aanleg nog gewezen op het feit dat de
Restitutieverordening (EEG) 3665/87 verwijst naar de eigen
verantwoordelijkheid en beslissingsbevoegdheid van de nationale
instanties die belast zijn met het toekennen van
landbouwuitvoerrestituties (pleitnotities in prima onder 11). Onder 17
e.v. wordt nader uitgewerkt waarom sprake zou zijn van onjuise
voorlichting.
2.10 Bij akte van 7 mei 1999 heeft het Productschap een arrest van het
CBB van 24 maart 1999 in geding gebracht. Daarin laat het CBB in het
midden of de circulaire juiste informatie bevatte (blz. 10). Naar het
oordeel van het CBB is de bevoegdheid tot intrekking van subsidies
noch in de communautaire, noch ook in de nationale wetgeving aan enige
termijn gebonden. Kort samengevat: BEH wist op 13 september 1990 van
het FIOD-rapport en eveneens dat het Productschap geen restitutie
wilde verlenen voor de onder 1.4 iii bedoelde partij. Tegen die
achtergrond moest BEH er rekening mee houden dat het Productschap ook
restitutie van de andere partijen zou verlangen. Van strijd met het
vertrouwensbeginsel, die aan terugvordering in de weg zou kunnen
staan, is daarom geen sprake (blz. 10/11).
2.11 De Rechtbank 's-Hertogenbosch heeft in haar vonnis van 25
februari 2000 het in conventie gevorderde toegewezen. De Rechtbank
ging in het licht van de uitspraak van het CBB van 24 maart 1999 uit
van de rechtmatigheid van het besluit tot intrekking en
terugvordering. Zij oordeelde dat met de rechtmatigheid van het
besluit tot intrekking tevens de bevoegdheid van het Productschap om
de nakoming van de verplichtingen van BEH langs civielrechtelijke weg
af te dwingen is gegeven, nu anderszins geen executoriale titel te
verkrijgen valt (rov. 4.2).
2.12 Het beroep op verjaring wijst de Rechtbank van de hand:
'Het beroep van op verjaring van de vordering wordt verworpen. Zelfs indien, zoals betoogt, zou worden aangenomen dat voor de vordering - die strekt tot nakoming van de uit het besluit van het Productschap voortvloeiende verbintenis en niet is gebaseerd op onverschuldigde betaling - een verjaringstermijn van vijf jaar zou gelden, dan was die termijn ten tijde van de dagvaarding op 19 november 1996 nog niet verstreken. Deze termijn is immers ingevolge artikel 3:313 BW eerst begonnen met de aanvang van de dag, volgende op die waarop de onmiddellijke nakoming kon worden gevorderd. Nu het oorspronkelijke besluit van het Productschap van 4 september 1996 dateert - en volgens het CBB heeft het Productschap niet ongeoorloofd lang met het nemen van het besluit gewacht (p. 10 en 11 uitspraak 24 maart 1999) - kon ten tijde van de dagvaarding van 19 november 1996 nog geen sprake zijn van verjaring. Overigens geldt voor de onderhavige vordering de algemene verjaringstermijn van twintig jaar ex artikel 3:306 BW, nu geen van de in titel 11 van boek 3 BW genoemde uitzonderingen op die termijn van toepassing is' (rov. 4.3).
2.13 De vordering in reconventie wordt afgewezen op de grond dat
causaal verband tussen de gestelde schade en het beweerdelijk
onrechtmatig handelen - in welk verband de Rechtbank de (on)-juistheid
van de circulaire in het midden laat - ontbreekt (rov. 7.2) en omdat
van schade geen sprake is (rov. 7.4). Zij oordeelde voorts dat het
wegvallen van de grens tussen de DDR en de BRD voor risico van BEH
moet blijven (rov. 7.3.2). Zij acht het onaannemelijk dat BEH zich bij
de beslissing tot uitvoer heeft laten leiden door overwegingen
betreffende de mogelijkheid later nog eventueel verlangd bewijs te
kunnen leveren (rov. 7.3.3).
2.14 BEH is van dit vonnis in hoger beroep gekomen onder aanvoering
van vier grieven. Grief I bestrijdt het oordeel van de Rechtbank dat
het Productschap bevoegd is zich tot de burgerlijke rechter te wenden
en stelt wederom dat het Productschap geen publiekrechtelijke
rechtsvordering heeft. Grief II keert zich tegen het oordeel van de
Rechtbank over verjaring. Gesteld wordt dat, nu het publiekrecht geen
autonome terugvorderingsactie verschaft, het Productschap zich moet
bedienen van acties gebaseerd op het burgerlijke recht, met name die
strekkende tot nakoming van verbintenissen en onverschuldigde
betaling; daarop heeft het Productschap zich, volgens BEH, ook
gebaseerd. Grieven III en IV betreffen het oordeel van de Rechtbank
over de vordering in reconventie. In de toelichting onder 20 wordt
(nogmaals) aangegeven waarin de onjuistheid van de circulaire zou
schuilen.
2.15 Het Productschap dringt aan dat de terugvordering is gegrond op
nakoming van een publiekrechtelijke verbintenis (mva onder 16).
2.16 Bij mva heeft het Productschap een arrest van het HvJ EG van 15
juni 2000 overgelegd. Daarin wordt overwogen dat de DDR tot 3 oktober
1990 een derde land was ten opzichte van de EG, dat de grens tussen
BRD en DDR een buitengrens was van de EG en dat de communautaire
douaneregeling die gewoonlijk voor producten uit derde landen geldt,
in beginsel(5) van toepassing was op uit de DDR afkomstige producten
(rov. 38).
2.17.1 Bij pleidooi in appèl wees mr. Bronkhorst er op dat pas in de
op 1 juli 2001 in werking getreden Verordening (EG) nr. 800/1999 is
voorzien in een terugvorderingsplicht met een verjaringsregeling
(pleitnotities onder 11).
2.17.2 Hij heeft voorts benadrukt dat het hier gaat om Europese en
niet om Nederlandse fondsen (onder 10). Dat is ook de opvatting van
het Productschap (o.m. pleitnotities mr Van den Tweel in appèl blz.
1). Ook het Hof heeft zich tot die opvatting bekeerd (rov. 4.12).
2.18 Het Hof 's-Hertogenbosch heeft bij arrest van 23 april 2001 het bestreden vonnis bekrachtigd. Het oordeelde dat er een terugvorderingsbevoegdheid bestaat (rov. 4.10-11) die toekomt aan het Productschap (rov. 4.14). Door het CBB is in hoogste instantie geoordeeld dat de intrekkingsbeslissing geldig is (rov. 4.15).
2.19 In de brief van het Productschap van 4 september 1996 lag zowel
een besluit tot intrekking als een besluit tot terugvordering
besloten. Het CBB heeft dat tweeledige besluit kennelijk eveneens
aldus opgevat en in stand gelaten (rov. 4.15).
2.20.1 Het Hof overweegt daarop:
'Materieel gezien moge de terugbetalingsverplichting samenhangen met
(immers het gevolg zijn van) het verval van de aan de betaling ten
grondslag liggende rechtsgrond, formeel gezien berust deze niet op de
intrekking van de eerdere toekenningsbeslissing (en is deze dus niet
op te vatten als een vordering uit hoofde van onverschuldigde betaling
op grond dat de rechtsgrond aan die betaling is komen te ontvallen)
maar op de beslissing van het Produktschap om het betaalde terug te
vorderen'.
2.20.2 Bij gebreke van directe aan het publiekrecht ontleende
dwangmiddelen heeft het Productschap de bevoegdheid zich te wenden tot
de burgerlijke rechter om terugbetaling af te dwingen, zo vervolgt het
Hof zijn gedachtegang (rov. 4.16).
2.21.1 Het Hof wijst het beroep op verjaring af. De termijn begint in
elk geval niet te lopen voordat de schuldeiser in de gelegenheid is
geweest zijn aanspraken geldend te maken. In casu is de termijn in
ieder geval gaan lopen vanaf het moment waarop het Productschap naar
objectieve maatstaven zich ervan bewust geweest moet zijn dat het tot
terugvordering kon of diende over te gaan. Dat tijdstip is niet in
oktober 1990 aangebroken. Toen werd immers enkel in het kader van het
verzoek om vrijgave van de gestelde zekerheid voor 1100 ton gevraagd
of BEH kon aantonen dat de boter in de DDR op de markt was gebracht,
hetgeen BEH "altijd" is blijven stellen. Daarom is niet recht
duidelijk hoe BEH het Productschap kan verwijten dat het al lang wist
hoe de vork in de steel stak.
2.21.2 Dat werd eerst anders op 23 juni 1992 en 16 juli 1992 op welke
laatste de dag het Productschap van van de Europese
Commissie een fax, geciteerd in de beslissing van het CBB van 28
augustus 1996, ontving (rov. 4.21-4.22).
2.22 Het Hof rondt zijn betoog aldus af:
"Aangenomen dus al dat het standpunt van het Produktschap dat de
verjaringstermijn eerst is gaan lopen op de datum van het intrekkings-
en terugvorderingsbesluit van 4 september 1996 niet gevolgd zou kunnen
worden, dan geldt in elk geval dat de verjaringstermijn niet eerder is
gaan lopen dan, op zijn vroegst, 23 juni 1992" (rov. 4.22).
2.23 Met betrekking tot de vordering in reconventie zet het Hof in de
eerste plaats uiteen wat de inzet van het geschil is: er bestond geen
recht op - kort gezegd - subsidie omdat de boter niet in de DDR was
afgezet (rov. 4.28 eerste en tweede alinea). Voorts wijst het er op
dat de circulaire aangeeft wat het Productschap voor informatie heeft
verkregen van de Europese Cie. (rov. 4.30). Het memoreert ten slotte
het onder 2.16 genoemde arrest van het HvJ waaruit voortvloeit dat de
DDR tot 3 oktober 1990 een derde land was en dat de Duits-Duitse grens
een buitengrens was (rov. 4.30 en 4.32).
2.24 Volgens het Hof bevatte de circulaire mogelijk een lacune omdat
niet expliciet duidelijk werd gemaakt of er aan de Duits-Duitse grens
nog enige controle bleef bestaan en zo ja wie deze zou uitvoeren (rov.
4.33 en 4.34). Onjuiste informatie bevatte de circulaire evenwel niet
(rov. 4.35).
2.25 Hoewel de situatie onduidelijk was heeft BEH er - reeds voordat
de Nedfreezer uitvoer - voor gekozen niet op safe te spelen door
ervoor te zorgen dat de goederen in de DDR bleven. Dat zij in haar
niet door de circulaire opgewekte vertrouwen is beschaamd, komt voor
haar risico, zoals het bewijsrisico dat van meet af aan al kwam (rov.
4.34).
2.26 BEH heeft tijdig beroep in cassatie ingesteld. De
cassatiedagvaarding is, anders dan daarin wordt aangegeven, niet
uitgereikt aan de procureur die laatste feitelijke aanleg voor het
Productschap optrad (art. 407 lid 5 (oud) Rv). Het Productschap is
evenwel verschenen en heeft geconcludeerd tot verwerping van het
beroep. Beide partijen hebben hun standpunten schriftelijk toegelicht.
Daarna is repliek gevolgd.
3. Bespreking van de cassatiemiddelen
3.1 Het lijkt mij goed om de klachten in omgekeerde volgorde te
behandelen. Immers keert de kern van de argumenten waarop deze
klachten afstuiten terug bij de bespreking van de overige middelen.
De vordering in reconventie
3.2 BEH heeft zich in deze procedure op het standpunt gesteld dat zij
de litigieuze boter eerst in de DDR heeft ingevoerd en dat deze wegens
gebrek aan koelopslag tijdelijk naar de BRD is vervoerd. Zij heeft
gesuggereerd, maar niet of hooguit terloops gesteld dat deze
vervolgens weer in de (gewezen) DDR is afgeleverd. Haar vordering is
er, als ik het goed zie, op gestoeld dat zij aldus heeft voldaan aan
de vereisten voor - kort gezegd - subsidieverlening.
3.3 De vraag of de DDR destijds in douanetechnische zin nog bestond
(welke vraag onmiskenbaar bevestigend moet worden beantwoord in het
licht van het onder 2.16 genoemde arrest van het HvJ) en hoe het
feitelijk gesteld was met de afwikkeling van douaneformaliteiten
tussen de BRD en de DDR is voor de beantwoording van deze zaak m.i.
zonder belang.
3.4 Veronderstellenderwijs aannemend dat sprake was van onjuiste
voorlichting door het Productschap is denkbaar dat door BEH schade
wordt geleden als zij is overgegaan tot export naar de DDR in de aan
die voorlichting ontleende verwachting dat zij aanspraak zal kunnen
maken op subsidieverlening. Voor een eventuele toewijzing van een op
onrechtmatige daad - gelegen in de onjuiste voorlichting - gebaseerde
vordering is in elk geval vereist dat BEH materieel heeft voldaan aan
de voorwaarden voor zodanige subsidietoekenning. Anders gezegd:
vereist is dat uiteindelijk sprake is van het door toedoen van BEH in
het vrije verkeer geraken van de boter in de DDR.
3.5.1 Voor zover BEH al heeft gesteld dat de boter na de - volgens
haar - tussentijdse opslag in de BRD is teruggekeerd naar de DDR, is
haar stellingname zo vaag en zo volstrekt ongespecificeerd (en daarmee
- naar het Hof klaarblijkelijk en alleszins begrijpelijk meent -
geheel ongeloofwaardig) dat zij, in het licht van de ontkenningen door
het Productschap, niet aan haar stelplicht heeft voldaan. Daarbij legt
geen gewicht in de schaal of er destijds nog douaneautoriteiten waren
aan de Duits-Duitse grens.
3.5.2 Het had op de weg gelegen van BEH om op andere wijze aannemelijk
te maken dat de boter na terugkeer uit de BRD andermaal in de DDR
terecht is gekomen. Bijvoorbeeld door een verklaring over te leggen
van de afnemer(s) of van degene waar de boter werd opgeslagen. BEH had
ook het Productschap om advies kunnen vragen hoe te handelen in de
situatie dat er geen douanebeambten meer voorhanden waren die
documenten konden aftekenen. Dat zij dit niet heeft gedaan, spreekt
boekdelen. Het is trouwens op zich al weinig plausibel dat boter naar
de DDR wordt geëxporteerd wanneer daarvoor nog geen afnemer is, zoals
in de posita van BEH besloten ligt.
3.6 De reconventionele vordering is reeds op die grond kansloos.
Daarbij valt nog te bedenken dat het Productschap - onweersproken -
heeft gesteld dat het voornemen te exporteren naar de DDR al aanwezig
was vóórdat de circulaire het licht zag (mva onder 34).
3.7 Bij die stand van zaken kan blijven rusten of 's Hofs redenering
juist is. Immers mist BEH ieder belang bij vernietiging nu de
verwijzingsrechter tot geen ander resultaat kan komen dan tot
afwijzing der reconventionele vordering.
3.8 Ten overvloede: 's Hofs oordeel omtrent de juistheid van de
circulaire is juist, wat er zij van de daartoe bijgebrachte gronden.
Hierbij valt te bedenken dat:
a. uit het onder 2.16 genoemde arrest van het HvJ blijkt dat de DDR
destijds in de zin van de litigieuze verordening nog als derde land
gold;
b. uit hetzelfde arrest blijkt dat 1) er in feitelijke zin geen douane
meer bestond tussen de beide Duitslanden, terwijl die situatie 2)
rechtens onjuist was.
3.9 Uit hetgeen onder 3.8 sub b is weergegeven blijkt dat de
circulaire met juistheid aangeeft dat er - kort gezegd -
douaneformaliteiten hadden moeten worden vervuld tussen de
Duits-Duitse grens. Dat dit feitelijk niet gebeurde, kan het
Productschap bezwaarlijk worden verweten.
3.10 BEH ziet er intussen aan voorbij dat de gewraakte circulaire in
essentie niet meer of anders inhoudt dan een weergave van informatie
die van de Europese Cie. werd verkregen. BEH heeft zelfs niet gesteld
dat zulks onjuist zou zijn.
3.11 Hoe dit ook zij, het vijfde middel is in elk geval gedoemd te
stranden omdat het zich louter beroept op het arrest van het CBB van
28 augustus 1996. Dit heeft evenwel noch betrekking op
voorbereidingshandelingen voor het litigieuze besluit, noch op dit
besluit zelf. Het litigieuze besluit was immers onderwerp van de
bestuursrechtelijke procedure die culmineerde in het arrest van het
CBB van 24 maart 1999. Het CBB laat in dat laatste arrest
uitdrukkelijk in het midden of de in de circulaire vervatte informatie
onjuist is geweest (blz. 10). De beslissing waarop het middel een
beroep doet, heeft betrekking op de in deze procedure in het geheel
geen rol spelende partij boter van 1100 ton (de partij die onder 1.4
sub iii werd genoemd).
3.12 Het zesde middel borduurt op het vijfde voort. Het is geen beter
lot beschoren.
Verjaring van de vordering van het Productschap?
3.13 Bij de bespreking van de resterende klachten - die de vordering
in conventie raken - stel ik het volgende voor op. Het Hof heeft
klaarblijkelijk geoordeeld dat BEH de litigieuze boter na de opslag in
de BRD niet (opnieuw) in de DDR in het vrije verkeer heeft gebracht.
Anders gezegd: naar 's Hofs oordeel berust de anders luidende
suggestie die in de stellingen van BEH besloten ligt niet op waarheid.
Nog anders gezegd: BEH is niet te goeder trouw. In het licht van
hetgeen onder 3.5 werd uiteengezet, is dat oordeel volkomen
begrijpelijk.
3.14 Partijen schijnen te menen dat de verjaringsvraag en de daarmee
(onlosmakelijk) verbonden vraag naar de rechtsgrond van de
terugvordering louter naar Nederlands recht moet worden beoordeeld.
3.15 Dat standpunt lijkt mij niet geheel juist. Gemeenschapsrecht werkt in elk geval in zoverre in het nationale recht door als nodig is om het gemeenschapsrecht zijn volle werking te geven.(6) Zulks kan ertoe leiden dat een benadering moet worden gevolgd die afwijkt van die welke geëigend zou zijn bij een louter nationaalrechtelijk geschil. Als - niet louter willekeurig - voorbeeld kan worden genoemd de terugvordering van verleende, maar met gemeenschapsrecht strijdige, staatssteun.(7) Is sprake van een botsing tussen communautair recht en nationaal recht, dan moet dat laatste in beginsel wijken.(8)
3.16 Reeds blijkens de inleiding op de middelen onder 1 blijkt dat
(ook) de klachten zijn gebaseerd op de veronderstelling dat het in
casu slechts aankomt op bepalingen van Nederlands recht. Dat is m.i.
een onjuist uitgangspunt. Niet onverdedigbaar lijkt dat de klachten
reeds daarin hun Waterloo vinden.
Communautaire verjaring
3.17.1 Veel harde aanknopingspunten over (het begintijdstip van) de
verjaring in het communautaire recht heb ik niet kunnen vinden.(9) In
aanvulling op hetgeen hierboven onder 3.15 werd vermeld, verdient
bijvoorbeeld het arrest Haahr Petroleum(10) aandacht. Daarin is
bepaald dat het gemeenschapsrecht zich er niet tegen verzet dat een
terugbetalingsvordering verjaart vijf jaar na de onverschuldigde
betaling.(11)
3.17.2 Bedacht dient evenwel te worden dat ingevolge het arrest
Deutsche Milchkantor de lidstaten de nodige maatregelen moeten treffen
om de ingevolge onregelmatigheden of nalatigheden verloren gegane
bedragen terug te vorderen. In het nationale recht voorziene
modaliteiten mogen de uitvoering van de gemeenschapsregeling niet
praktisch onmogelijk of uiterst moeilijk maken.(12)
3.18 Art. 43 Statuut HvJ is m.i. niet van groot gewicht. In het bijzonder omdat het in essentie ziet op delictuele aansprakelijkheid van de Gemeenschap.(13) Volledigheidshalve vermeld ik dat vereist is dat alle voorwaarden waarvan de schadevergoedingsverplichting afhankelijk is, vervuld moeten zijn. Met name moet de voor vergoeding in aanmerking komende schade zich hebben geconcretiseerd.(14)
3.19 Uit de rechtspraak van het HvJ kan worden opgemaakt dat - kort
gezegd - in het kader van tenietgaan van een vordering wegens
onverschuldigde betaling onder meer van belang kan zijn of de
ontvanger te goeder trouw was.(15)
3.20 Een gehoudenheid zich te goeder trouw te gedragen kan, het
behoeft nauwelijks te verbazen, zonder aarzeling een Europees beginsel
worden genoemd. Zo is het verankerd in art. 1:201 van de Principles of
European Contract Law.(16) Uit de belangwekkende dissertatie van
Hesselink blijkt dat redelijkheid en billijkheid in een aantal
Europese rechtsstelsels een rol speelt in het kader van (wat hij
aanduidt als) restitutie.(17)
3.21.1 In Verordening 2988/1995 is in art. 3 een verjaringstermijn van
vier jaar opgenomen, zulks omdat - naar de considerans aangeeft - de
financiële belangen van de Gemeenschappen (EG en Euratom) worden
geschaad door gedecentraliseerd beheer. De termijn begint te lopen op
het moment dat de onregelmatigheid is begaan, doch wordt gestuit door
iedere onderzoekshandeling of daad van vervolging. De verjaring treedt
- met een hier niet ter zake doende uitzondering - in elk geval in
wanneer niet binnen acht jaar een sanctie is opgelegd.
3.21.2 Ook in Verordening 800/1999 houdende gemeenschappelijke uitvoeringsbepalingen van het stelsel van restituties bij uitvoer voor landbouwproducten is een verjaringsbepaling opgenomen. Daarin geldt in bepaalde gevallen een termijn van vier jaar. Doch een beroep op verjaring kan - zo parafraseer ik - alleen worden gedaan wanneer degene die het beroep doet te goeder trouw is (art. 52 lid 4).
3.21.3 De considerans leert dat lidstaten in staat moeten worden
gesteld restitutie terug te vorderen wanneer overduidelijk blijkt dat
de transactie niet beantwoordt aan het doel van de regeling (onder
27). Ik stip hierbij aan dat voor het eerst door Verordening 2945/94
een terugvorderingsverplichting in het leven werd geroepen. Deze hield
evenwel op het stuk der verjaring niets in.
3.21.4 Hoewel de verordeningen van 1995 en 1999 van latere datum zijn
dat de litigieuze boterexport en zij dus niet in de onderhavige
toepasselijk zijn, kan er m.i. wel enige inspiratie uit worden geput.
3.22.1 Tegen de achtergrond van het bovenstaande - met name hetgeen
onder 3.17 en 3.19 - 3.21 is opgemerkt - lijkt mij verdedigbaar dat
BEH in casu geen beroep toekomt op een eventuele verjaringsbepaling.
Met name niet nu in casu niet van haar goede trouw kan worden
uitgegaan.
3.22.2 Wat de onder 3.21.1 genoemde Verordening betreft, stip ik nog
aan dat uit het arrest van het CBB van 28 augustus 1996 blijkt dat het
Productschap BEH op 13 september 1990 om bewijs heeft gevraagd en dat
het bij brief van 27 juni 1991 de termijn waarbinnen bewijsstukken
kunnen worden overgelegd, heeft verlengd. Bij brief van 11 juli 1991
heeft de minister van Landbouw - klaarblijkelijk mede namens het
Productschap - informatie bij de Europese Cie. ingewonnen.(18) Bij
deze stand van zaken kan er m.i. van worden uitgegaan dat het
Productschap tussen 1990 en 1991 verschillende onderzoekshandelingen
in de zin van bedoelde Verordening heeft verricht.
3.23 Met het oog op het navolgende verdient nog vermelding dat op grond van de rechtspraak van het HvJ - kort gezegd - ten aanzien van de verjaringsproblematiek, die nog niet wordt beheerst door de latere Verordeningen, weliswaar Nederlands recht mag/moet worden toegepast, maar dat daarbij - kort gezegd - geen onderscheid gemaakt mag worden tussen nationale en communautaire vorderingen.(19)
3.24 Na deze gemeenschapsrechtelijke omzwervingen beland ik bij het
Nederlandse recht en daarmee bij de klachten.
Nederlands verjaringsrecht
3.25 Het eerste middel verwijt het Hof te hebben geoordeeld dat het in
casu niet gaat om onverschuldigde betaling.
3.26 Bij de beoordeling van deze klacht lopen we al aanstonds aan
tegen de onder 3.23 genoemde jurisprudentie. Immers valt op basis van
bestaande rechtspraak, wetsgeschiedenis of een overheersende opvatting
in de doctrine niet met enige zekerheid aan te geven hoe het
Nederlandse recht ten deze thans luidt.(20)
3.27.1 Vooreerst is onduidelijk of voor op onverschuldigde betaling
gegronde vordering vereist is dat de betaling ten tijde van de
verrichting daarvan reeds onverschuldigd was.
3.27.2 Hartkamp beantwoordt die vraag ontkennend.(21) Uit de
wetsgeschiedenis blijkt dat de vordering onder meer is bedoeld voor
gevallen waarin een rechtshandeling is vernietigd,(22) naar verderop
wordt toegelicht met terugwerkende kracht.(23) De regeling ziet niet
op ontbinding; daarvoor geldt een specifieke regeling.(24)
3.27.3 In casu is zulks, als ik het goed zie, van weinig belang omdat
de intrekking terugwerkende kracht heeft.(25)
3.28 Het onderhavige geval kenmerkt zich hierdoor dat het gaat om een
terugvordering waaraan een publiekrechtelijke intrekking krachtens
art. 9 in samenhang met art. 11 In- en uitvoerwet en art. 118 leden 1
en 2 In- en uitvoerbeschikking landbouwgoederen 1981(26) vooraf is
gegaan. En wel in dier voege dat, naar ik met BEH zou willen aannemen
(zie onder 2.3), eerst de weg der intrekking moet worden bewandeld
alvorens langs civielrechtelijke weg kan worden teruggevorderd. Dat
deze volgorde in acht moet worden genomen vloeit m.i. voort uit 1) de
omstandigheid dat bij een andersluidende opvatting de
bestuursrechtelijke rechtsbescherming in rook op zou gaan en 2) de
zojuist genoemde bepalingen goede zin zouden missen.(27)
3.29 Voor zover BEH in cassatie nog de stelling wil verdedigen dat
civielrechtelijke terugvordering niet mogelijk is - onderdeel 24 wijst
niet in die richting - onderschrijf ik dat betoog niet. Het ligt al
aanstonds voor de hand dat een ten onrechte betaalde subsidie kan
worden teruggevorderd. Het Nederlands recht mag, zo zagen we onder
3.17.2, niet bewerkstelligen dat het communautaire recht niet tot
gelding komt, hetgeen bij gebreke van een mogelijkheid tot
terugvordering het geval zou zijn. Daarbij kan, zo nodig, art. 10 (was
art. 8) EG-Verdrag goede diensten bewijzen. Ook het CBB was
klaarblijkelijk deze mening toegedaan zoals ook het Hof met juistheid
heeft aangenomen (zie onder 2.19).
3.30.1 De mogelijkheid tot terugvordering was ten tijde van de
uitbetaling van de subsidie (1990) nog niet in een expliciete
wettelijke bepaling neergelegd. Dat geldt zowel voor het communautaire
recht - zie onder 3.21.3 - als voor het Nederlandse recht. Nochtans
werd aangenomen - zoals het CBB terecht ook heeft gedaan - dat de
mogelijkheid tot intrekking én terugvordering (in een geval als het
onderhavige) bestond.(28) In het licht van dit oordeel van het CBB en
omdat thans - maar niet voor deze zaak - het communautaire recht in
deze kwestie voorziet, kan blijven rusten of het huidige of komende
Nederlandse recht daarvoor een uitdrukkelijke basis biedt.
3.30.2 Ten overvloede: art. 4:57 voorontwerp Awb biedt zo'n basis.
Art. 4:57, zoals voorgesteld in het Voorontwerp Vierde Tranche, maakt
een civiele procedure overbodig omdat wordt voorzien in een
terugvordering bij dwangbevel.(29) Voor de onderhavige zaak zijn deze
bepalingen evenwel zonder belang.(30)
3.31.1 In een belangrijke uitspraak heeft de Afdeling
bestuursrechtspraak RvS geoordeeld dat besluiten tot terugvordering
van eerder in het kader van de uitoefening van bestuursrechtelijke
taken en bevoegdheden onverschuldigd gedane toekenningen kunnen worden
teruggevorderd op grond van een desbetreffend, ook in het
bestuursrecht geldend, rechtsbeginsel. Het daartoe strekkende besluit
is gericht op publiekrechtelijk rechtsgevolg.
3.31.2 De Afdeling verwijlt vervolgens bij de taakafbakening tussen de
bestuurs- en de burgerlijke rechter. Zij overweegt dienaangaande:
"Aan de art. 8:1 eerste lid en derde lid aanhef en onder a, 8:3 en 8:6
Awb ligt blijkens de wetsgeschiedenis een streven van de wetgever ten
grondslag naar een in de rechtspraktijk goed hanteerbare afbakening
van bevoegdheden tot beoordeling van besluiten tussen de algemene
bestuursrechter, de bijzondere bestuursrechters en de burgerlijke
rechter. Blijkens met name de tekst en de geschiedenis van art. 8:3
Awb beoogde de wetgever in het bijzonder zoveel mogelijk te voorkomen
dat binnen een samenhangende reeks van uit elkaar voortvloeiende
bestuursbeslissingen een cesuur zou moeten worden aangebracht wat
betreft de rechter die bevoegd is tot toetsing van de onderscheiden
beslissingen."
3.32 Terecht merkt Verheij in zijn annotatie op dat aldus nog geen
executoriale titel bestaat ingeval degene die moet terugbetalen
weigert zulks te doen.(31)
3.33.1 Een redelijke en op de praktijk afgestemde consequentie van de
onder 3.31.1 genoemde beslissing is dat in de vervolgens (wellicht
binnen redelijke termijn) bij de burgerlijke rechter geëntameerde
procedure strekkend tot verkrijging van een executoriale titel geen
nieuwe verweren ter bestrijding van de verschuldigdheid van de
terugbetaling kunnen worden opgeworpen. Dat geldt heel in het
bijzonder voor verweren die door de bestuursrechter reeds zijn
afgekaart.
3.33.2 In gevallen als zoëven bedoeld ligt buitengewoon weinig voor de
hand en kan m.i. ook moeilijk worden aanvaard dat de discussie weer
van voren af aan wordt begonnen, zo nodig in drie instanties. Het is
al erg genoeg dat degene die naar het oordeel van de (hoogste)
bestuursrechter moet terugbetalen, weigert dat te doen. Een procedure
tot verkrijging van een executoriale titel moet dan snel kunnen
verlopen. Dat kan alleen als verweren die eerder zijn gevoerd of
hadden kunnen worden gevoerd terzijde worden geschoven.
3.34 Onder 2.10 bleek reeds dat het CBB van oordeel was dat intrekking
van de subsidie niet aan enige termijn was gebonden. Volgens het Hof
heeft het CBB de brief waarin de intrekking geschiedde opgevat als een
intrekking én een besluit tot terugvordering. Naar 's Hofs oordeel
heeft het CBB dit tweeledig besluit in stand gelaten (zie onder 2.19).
Dit oordeel wordt in cassatie niet bestreden.
3.35 In het oordeel van het CBB, zoals door het Hof verstaan, ligt
besloten dat ook de terugvordering niet is verjaard. In een
andersluidende opvatting valt immers niet te begrijpen waarom het
terugvorderingsbesluit in stand bleef.
3.36 Bij deze stand van zaken is voor de burgerlijke rechter geen taak
meer weggelegd voor een oordeel over de verjaringskwestie.
3.37 Ten overvloede voeg ik hieraan nog het volgende toe.
3.38 De onder 3.31.1 genoemde beslissing brengt mee dat de inzet van de procedure bij de burgerlijke rechter weliswaar materieel gericht is op het terugkrijgen van hetgeen onverschuldigd is betaald, maar formeel slechts op het verkrijgen van een executoriale titel.
3.39 Hiervoor gaf ik aan dat en waarom onder het destijds geldende
recht de nodige onzekerheden kleefden aan de vraag of in een situatie
als de onderhavige sprake is van onverschuldigde betaling. Thans kan
dit aldus worden gepreciseerd dat de inzet van een procedure als de
onderhavige daartoe niet strekt.
3.40 Gelet op de onder 3.15 genoemde rechtspraak lijkt het mij daarom
niet toelaatbaar om op wankele basis en in strijd met rechspraak van
de hoogste bestuursrechter te oordelen dat het in casu gaat om een
vordering uit onverschuldigde betaling. Zeker nu een tegengestelde
opvatting er, zoals BEH niet ten onrechte verdedigt, toe zou kunnen
leiden dat de vordering is verjaard; zie onder 3.17.2.
3.41 In de s.t. dringt mr Bronkhorst nog aan dat in de hier verdedigde
benadering niet duidelijk is wat de juridische basis van de vordering
van het Productschap is. In dat verband schuift hij het gesloten
stelsel van rechtsvorderingen naar voren (onder 19; dit betoog wordt
bij repliek onder 5 nader uitgewerkt). Zijn betoog is alleszins
begrijpelijk. Toch strandt het m.i., hoe zeer ook juist is dat niet
zonder meer duidelijk is wat de juridische basis nauwkeurig is. Hoe
dat zij voor louter door Nederlands recht beheerste vorderingen, in
het licht van het al gememoreerde art. 10 EG-Verdrag kan niet worden
aanvaard dat een terugbetaling die de zegen heeft van de
bestuursrechter niet kan worden geëffectueerd. Daarvoor móet rechtens
een basis worden gevonden of gecreëerd.
3.42 BEH beroept zich voorts - begrijpelijkerwijs - nog op een arrest
in de zaak Cornelissen/Groningen(32) (o.m. onderdeel 26). Daarin werd
geoordeeld dat het beginsel van art. 6:203 BW in het gehele recht
geldt.(33) Derhalve ook voor betalingen van publiekrechtelijke aard
voor zover uit de wet niet het tegendeel voortvloeit.
3.43 Dit arrest kan haar m.i. niet baten omdat:
a. het betrekking had op een volstrekt andere situatie, te weten op
abusievelijk gedane betalingen;(34)
b. de Hoge Raad indiceert dat een ander oordeel zou zijn gegeven
ingeval de wet in een terugvorderingsregeling zou voorzien. In casu
voorziet de wet daarin weliswaar niet, maar zij vloeit, zoals wij
onder 3.31 zagen, wel voort uit het recht;
c. ten tijde van dit arrest de bestuursrechtspraak nog niet uitging
van een benadering als onder 3.31.1 vermeld. In die beslissing wordt
immers expliciet aangegeven dat de Afdeling omgaat.
3.44 Op grond van dit een en ander acht ik alle klachten van het
eerste middel ongegrond.
3.45 Bij deze stand van zaken mist het tweede middel belang. Voor het
geval Uw Raad anders over de klachten van het eerste middel zou
oordelen dan hiervoor uiteengezet, ga ik er nochtans kort op in.
3.46 Het middel gaat uit van de veronderstelling dat in casu een
verjaringstermijn van vijf jaar geldt die op 5 oktober 1990 is gaan
lopen en die derhalve ten tijde van het nemen van het
terugvorderingsbesluit was verstreken.
3.47 Deze klacht faalt in de eerste plaats omdat in casu geen termijn
van 5 jaar geldt. Ik heb dat hierboven toegelicht. Bovendien heeft het
CBB geoordeeld dat het terugvorderingsbesluit niet door verjaring
wordt getroffen.
3.48 Veronderstellenderwijs al aannemend dat in casu een termijn van
vijf jaar zou gelden, snijdt de klacht dat het Hof zich heeft bekeerd
tot een objectief criterium hout.(35) Daarbij laat ik rusten of
voldoende is gesteld om te kunnen uitgaan van subjectieve bekendheid
bij (de rechtspersoon) het Productschap.
3.49 Het kan BEH intussen niet baten omdat de juistheid van haar
stelling niet valt te beoordelen nu het FIOD-rapport, waarop zij zich
baseert, niet is overgelegd. In onderdeel 37 wordt nog beroep gedaan
op een aantal vindplaatsen in de stukken waar BEH haar stelling heeft
ontvouwd. Zij heeft onder meer in de cvr in reconventie op blz. 13
beroep gedaan op een brief van het Productschap van 4 september 1996
met de kanttekening dat de daarin vermelde wetenschap al op 5 oktober
1990 bij hetzelve bekend was.
3.50 Deze brief is gehecht aan de cvd in reconventie als onderdeel van
productie 1. Uit deze brief kan m.i. niet worden afgeleid hetgeen BEH
daaruit destilleert. Immers staat er niet meer of anders dan dat de
boter na aankomst in de DDR ter fine van koelopslag naar de BRD zou
zijn vervoerd. Naar de eigen stellingen van BEH - waarvan het Hof
kennelijk veronderstellenderwijs is uitgegaan - zou zulks geoorloofd
zijn wanneer de boter uiteindelijk in het vrije verkeer van de DDR zou
belanden. Daarom komt het - nog steeds veronderstellenderwijs
uitgaande van de juistheid van het betoog van BEH - niet louter aan op
de tijdelijke opslag in de BRD maar op de vraag of de boter nadien
weer in de DDR is ingevoerd. Op dat punt heeft BEH, zoals hierboven
reeds uiteengezet, niets (concreets) aangevoerd.
3.51 Het komt mij voor dat het Hof in rov. 21 een vergelijkbare gedachtegang aan het papier heeft willen toevertrouwen.
3.52 Voor zover het in de klacht verwoorde verwijt al berust op een
juiste lezing van het bestreden arrest - hetgeen m.i. niet het geval
is; zie onder 3.51 - vindt het zijn Waterloo in hetgeen onder 3.50 is
uiteengezet.
3.53 Middel 3 bouwt voort op het tweede middel en is daarmee hetzelfde
lot beschoren. Hetzelfde lot treft middel 4.
3.54 Voor het geval Uw Raad zou toekomen aan de verjaringsklachten van
de middelen 2 - 6 stip ik nog het volgende aan.
3.55 Ingevolge art. 3:326 BW zijn de verjaringsbepalingen ook buiten
het vermogensrecht van overeenkomstige toepassing, "voor zover de aard
van de betrokken rechtsverhouding zich daartegen niet verzet". Hierbij
is niet direct aan het bestuursrecht gedacht. De wetgever heeft
evenwel geen reden gezien juist het bestuursrecht van zijn werking uit
te sluiten, mede ook gezien het feit dat "de regels waar het hier om
gaat niet een uitsluitend privaatrechtelijk karakter hebben, maar voor
een deel beschouwd kunnen worden als uitdrukking van meer algemene
regels die de verschillende rechtsgebieden gemeenschappelijk
hebben."(36)
3.56.1 In de literatuur en rechtspraak bestaat evenwel, aldus de MvT
bij het Voorontwerp Algemene wet bestuursrecht Vierde tranche, geen
eenstemmigheid omtrent de reikwijdte van de schakelbepaling in het
bijzonder ook omtrent de toepasselijkheid van de bepalingen over
bevrijdende verjaring in het bestuursrecht.(37)
3.56.2 Dit standpunt over uiteenlopende opvattingen lijkt enigszins op
gespannen voet te staan met de parlementaire geschiedenis inzake de
afschaffing van het (beruchte) verjaringswetje uit 1924(38). Daarin
werd immers (impliciet) uitgegaan van (overeenkomstige)
toepasselijkheid van titel 3.11 BW op publiekrechtelijke vorderingen
van de overheid op burgers. De wet van 1924 wordt dan ook (tevens)
ingetrokken om aan de uiteenlopende behandeling die uit een oogpunt
van verjaring geldt voor de vordering tegen de overheid als bedoeld in
de wet van 1924 "en de vorderingen op andere justitiabelen, waaronder
ook vorderingen van de overheid op haar burgers" een einde te
maken.(39)
3.56.3 In dit kader is ook van belang dat de Hoge Raad onlangs heeft
uitgemaakt dat de aard van de rechtsverhouding tussen een
bestuursorgaan en degene die een bestuurlijke dwangsom heeft verbeurd
zich niet verzet tegen overeenkomstige toepassing van de in Boek 3
titel 11 BW opgenomen bepalingen inzake stuiting van bevrijdende
verjaring.(40)
3.57.1 Het Voorontwerp Vierde Tranche beoogt duidelijkheid te
scheppen. Het bevat een titel 4.4 over bestuursrechtelijke
geldschulden. Ingevolge art. 4.4.3.1, eerste lid van het ontwerp
verjaart een rechtsvordering tot betaling van een geldsom vijf jaar
nadat de voorgeschreven betalingstermijn is verstreken.
3.57.2 De titel is ingevolge art. 4.4.1.1 van het ontwerp van toepassing op geldschulden die voortvloeien uit een wettelijk voorschrift dat een verplichting tot betaling uitsluitend aan of door een bestuursorgaan regelt. Besluiten tot terugvordering van eerder door een bestuursorgaan gedane bestuursrechtelijke toekenningen worden dan ook, aldus de MvT bij het Voorontwerp, niet door het voorstel bestreken voorzover deze terugvorderingsbesluiten niet op uitdrukkelijke wettelijke bevoegdheden zijn gebaseerd.(41)
3.58 Vooruitlopen op dit laatste verjaringsartikel - indien het al van
toepassing zou zijn als de Vierde Tranche destijds reeds was ingevoerd
- lijkt echter niet aangewezen.
3.59.1 In de eerste plaatst lenen verjaringsbepalingen zich slecht
voor anticiperende toepassing. Dat vloeit ook voort uit de onder 3.18
en noot 13 genoemde jurisprudentie.
3.59.2 Daar komt bij dat de MvT op het Voorontwerp aangeeft dat de in
titel 4.4 Awb neergelegde bepalingen kunnen strekken tot uitvoering
van het gemeenschapsrecht zolang en voor zover het gemeenschapsrecht
terzake geen eigen voorzieningen kent. Als gebieden waarop
gemeenschappelijke regels tot stand zijn gebracht worden expliciet
genoemd EU-premies en uitvoerrestituties. Ook de Verordening wordt
expliciet genoemd.(42)
3.60 Art. 4:57 zoals gewijzigd in bedoeld Voorontwerp kent eveneens
een verjaringstermijn van vijf jaar te rekenen vanaf de dag na die
waarop de subsidie is vastgesteld. Naast de eerder genoemde redenen
lijkt voor anticipatie op deze bepaling geen plaats nu het daarin
vermelde begintijdstip niet aansluit bij bestaande regelingen en
trouwens ook afwijkt van het tijdstip dat in de klachten tot
uitgangspunt wordt genomen.
3.61 Middel 7 kan niet tot cassatie leiden nu geen van de daaraan
voorafgaande klachten slaagt.
Conclusie
Deze conclusie strekt tot verwerping van het beroep.
De Procureur-Generaal bij de
Hoge Raad der Nederlanden,
Advocaat-Generaal
1 Door het Hof met een "k" gespeld. In de gedingstukken wordt
afwisselend een "k" en een "c" gebruikt. Ik heb de spelling
aangehouden die partijen in cassatie hanteren.
2 Het bedrag in de aan Uw Raad in het A-dossier overgelegde copie is
ten dele onleesbaar en bovendien is de dagvaarding incompleet (blz. 3
ontbreekt); het in de tekst genoemde bedrag leid ik af uit het vonnis
van de Rechtbank en uit het B-dossier. 3 De produkties van de
cvrconv/cvareconv ontbreken in het A-dossier.
4 Niet overgelegd in deze procedure. De pretense inhoud ervan wordt
evenwel erkend door het Productschap; pleitnot. mr Van den Tweel in
appèl, blz. 4 i.f.
5 Zie voor de uitwerking daarvan rov. 39.
6 Bijv. L.A.D. Keus, preadv. Ver. Burgerlijk recht 1993 blz. 49/50.
7 Idem blz. 50/51.
8 Idem blz. 52 alwaar verdere uitwerking; zie onder veel meer ook A.M.
Arnull, A.A. Dashwood, M.G. Ross en D.A. Wyatt, European Union Law
(2000) blz. 63 en 65 e.v.
9 Dat is allerminst een ongebruikelijke situatie; zie A.W.H. Meij,
preadv. NJV 1999 blz. 151/2.
10 17 juli 1997, C-90/94, Jur. 1997, I-4085.
11 Zie ook o.m. 17 november 1998, C-228/96, Jur. I-7141; 15 september
1998, C-260/96, Min. van Financiën tegen Spac., Jur. 1998, I-4997; 15
september 1998, C-279-281/96, Jur. 1998, I-4951 en 15 september 1998,
C-231/96, Jur. 1998-I-5025.
12 16 juli 1998, C-298/96, Jur. 1998, I-4767.
13 Eender, in meer algemene zin, de conclusie van A-G Fennelly van 13
april 2000, Jur. I-8855 sub 86 en A-G Alber van 27 januari 2000, Jur.
I-6251 onder 79. In het arrest van het Gerecht in eerste aanleg van 15
september 1998, Jur. 1998, II-3437 werd geoordeeld dat
verjaringstermijnen vooraf moeten zijn vastgesteld.
14 Jürgen Schwarze (red.), EU-Kommentar (2000) blz. 2288.
15 12 mei 1998, C-366/95, Jur. 1998, I-2661.
16 Ole Lando en Hugh Beale, Principles of European Contract Law, Parts
I en II blz. 113 e.v.
17 Redelijkheid en billijkheid in het Europees privaatrecht blz. 379
e.v.; zie voorts Ewoud H. Hondius in dezelfde (red.), Extentinctive
Prescription, On the Limitation of Actions met name blz. 18.
18 Dit alles blijkt onder meer uit het CBB-arrest.
19 O.m. 17 november 1998, C-22896, Jur. 1998-I blz. 7141.
20 Hoewel de betaling zelf in 1990 is verricht, hebben alle hier
relevante handelingen nadien plaatsgevonden. Daarom zou ik het er voor
willen houden dat voor de rechtsvraag die ons in het kader van het
eerste middel interesseert het thans geldende recht toepasselijk is.
Dit lijkt mij ook in overeenstemming met art. 190 Ow.
21 Asser-Hartkamp III (2002) nrs 322 en 326.
22 PG boek 6 blz. 804.
23 Idem blz. 805.
24 Idem blz. 806.
25 M.W. Scheltema, Onverschuldigde betaling blz. 259.
26 S&J 153-I (1989) blz. 43 e.v.
27 In gelijke zin en met aanvullende motivering Verheij onder ABRS 21
oktober 1996, AB 1996, 496.
28 Van Wijk/Konijnenbelt/Van Male, Hoofdstukken van bestuursrecht
(2002) blz. 381 en 384 e.v en 394/5; zie ook afd. 4.2.6 Awb. Zie ook
M.W. Scheltema, Onverschuldigde betaling blz. 259 e.v.
29 Zie ook Van Wijk/Konijnenbelt/Van Male, a.w. blz. 396; betoogd
wordt dat reeds een groot aantal regelingen bestaat waarin een
dergelijke mogelijkheid is verankerd.
30 Dat behoeft geen toelichting voor het voorontwerp; zie voor art.
4:57 Awb T&C (Bouman) art. 4:57 aant. 4.
31 Zie met name onder 8.
32 HR 25 oktober 1991, NJ 1992, 299 JBMV.
33 Zulks werd reeds aangenomen: zie de conclusie van A-G
Biegman-Hartogh onder 2.6 en de noot van Vranken onder 1.
34 Zie ook de noot van Vranken onder 2.
35 HR 20 april 2001, NJ 2002, 383 en 384 HJS; uit de wetsgeschiedenis
van art. 3:309 BW blijkt dat de wetgever heeft willen aansluiten bij
art. 3:310 BW; zie PG boek 3 blz. 922.
36 PG Inv. 3,5 en 6, Boek 3, M.v.A. I Inv. onder c op blz. 1016.
37 Blz. 77 met verwijzingen.
38 Wet van 31 oktober 1924, Stb. 182.
39 TK zitting 1984-1985, 19077, nrs 1-3, blz. 76.
40 HR 28 juni 2002, RvdW 2002, 115; zie ook AG Wesseling-van Gent in
haar conclusie voor het arrest onder 2.13.
41 Blz. 52.
42 Blz. 51.