Beleidsregels redelijkheid vaste terminating tarieven

Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit

Beleidsregels inzake de redelijkheidvan
vaste terminating tarieven

OPTA/IBT/2003/201171 Bijlage(n): 2 18 april 2003

Hoofdstuk 1 Inleiding

1. Het college van de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (hierna: het college) publiceert hierbij zijn beleidsregels ten aanzien van de beoordeling van de redelijkheid van vaste terminating tarieven (hierna: FTA tarieven) die aan KPN Telecom B.V. (hierna: KPN) als de aangewezen aanbieder in rekening worden gebracht door andere aanbieders, indien hierover een geschil is gerezen. Het gaat hierbij uitsluitend om interconnectierelaties waarbij een aanbieder met KPN interconnecteert op het niveau van de regionale verkeerscentrale van KPN. Met deze beleidsregels formuleert het college een richtlijn voor de door een niet-aangewezen vaste aanbieder gehanteerde FTA tarieven. Aan de hand van deze richtlijn kan het college de redelijkheid van deze FTA tarieven beoordelen.

2. Onder vaste aanbieders worden in deze beleidsregels verstaan aanbieders van vaste openbare telecommunicatienetwerken of -diensten die telefoonverkeer termineren bij vaste eindgebruikers.

3. Onder een aangewezen aanbieder verstaat het college een aanbieder die op grond van artikel 6.4, eerste lid van de Telecommunicatiewet (hierna: Tw) is aangewezen als partij met aanmerkelijke marktmacht (hierna: AMM) met betrekking tot vaste telefonie. Deze aanwijzing brengt met zich mee dat KPN op grond van artikel 6.6, eerste lid van de Tw gehouden is tot het hanteren van terminating tarieven die kostengeoriënteerd zijn en op transparante wijze zijn bepaald.

4. Deze beleidsregels zijn op grond van artikel 4:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) opgesteld met inachtneming van de bevoegdheden, die het college krachtens artikel 6.1 juncto artikel 6.3 van de Tw toekomen. Het college zal deze beleidsregels toepassen als beleidsregels in de zin van artikel 1:3, vierde lid, van de Awb.

5. De beleidsregels zijn verder als volgt ingedeeld. Na dit inleidende hoofdstuk wordt in hoofdstuk 2 het juridisch kader geschetst. Hoofdstuk 3 beschrijft de invulling die het college bij het beoordelen van FTA tarieven aan het begrip `redelijkheid' geeft. De beleidsregels worden afgesloten met enkele algemene slotbepalingen. Voorts is in de bij deze beleidsregels behorende bijlage I een nadere toelichting van de door het college ingenomen standpunten opgenomen.

Voorgeschiedenis
6. Op 8 juli 2002 heeft KPN het college verzocht de redelijkheid te beoordelen van de door Versatel Telecom B.V. gehanteerde FTA tarieven. Op 13 september 2002 en 21 november 2002 volgde een soortgelijk verzoek van KPN ten aanzien van de FTA tarieven van UPC Nederland B.V. onderscheidenlijk Priority Telecom B.V. In 2002 zijn een aantal aanbieders, waaronder de voornoemde partijen, ertoe overgegaan om hun FTA tarieven te verhogen.

7. Op grond van de omstandigheden in de markt, en het feitelijke gedrag van aanbieders in 2002 achtte het college het aannemelijk dat de terminating tarieven van niet-aangewezen aanbieders ongeremd zouden kunnen gaan groeien. Een ongeremde groei zal marktverstorende effecten hebben, en zal de aangewezen aanbieder onevenredig in zijn belangen schaden. In de interconnectierelaties die het hier betreft spelen naast de specifieke individuele omstandigheden tevens omstandigheden die algemeen en marktbreed van aard zijn. Op grond van deze algemene en marktbrede omstandigheden heeft het college daarom naar aanleiding van de ingediende geschillen en de huidige marktomstandigheden ervoor gekozen om beleid te ontwikkelen ten behoeve van zijn besluitvorming in individuele geschillen. Om deze omstandigheden op een zorgvuldige manier af te kunnen wegen heeft het college zijn eigen visie aan de gehele markt voorgelegd in het consultatiedocument `de redelijkheid van vaste terminating tarieven'1 (hierna: consultatiedocument) waarna zijn visie uiteindelijk gevat is in de onderhavige beleidsregels. Deze beleidsregels vormen de leidraad voor het college in individuele geschillen. Dit bevordert de rechtszekerheid, de zorgvuldigheid en het draagvlak.

8. Door middel van het consultatiedocument werden marktpartijen ten aanzien van de door het college voorgenomen beleidsregels geconsulteerd. Als onderdeel van de consultatieprocedure is op 14 februari 2003 een hoorzitting gehouden. De mondelinge en schriftelijke reacties zijn bij het opstellen van deze beleidsregels betrokken2.

1 Consultatiedocument `De redelijkheid van vaste terminating tarieven' (OPTA/IBT/2002/02204366), 13 januari 2003.
2 Het college zal in een apart document ingaan op de in het consultatiedocument geadresseerde vraagpunten en de daarop ontvangen reacties.
2

Beschrijving van de dienst call termination van vaste aanbieders 9. De vaste terminating dienst is een interconnectiedienst die een vaste aanbieder aan andere aanbieders van telecommunicatienetwerken en/of diensten aanbiedt, teneinde de eindgebruikers van die andere aanbieders in staat te stellen om te communiceren met zijn eindgebruikers. De vaste terminating dienst betreft in feite het afwikkelen ofwel termineren van gesprekken die worden geïnitieerd door de eindgebruikers van de met die vaste aanbieder geïnterconnecteerde andere aanbieders. Figuur 1 maakt dit duidelijk:

Figuur 1.

terminating a b

A B

Eindgebruiker a (aangesloten op netwerk A) belt eindgebruiker b (aangesloten op vast netwerk B) op zijn vaste telefoon. Voor het afwikkelen van dit gesprek heeft aanbieder A vaste aanbieder B nodig. Aanbieder B levert aanbieder A hiertoe de dienst terminating access. Aanbieder A betaalt aanbieder B hiervoor het vaste terminating access tarief zoals door aanbieder B bepaald.

Omstandigheden samenhangend met de dienst call termination 10. Het feit dat de FTA tarieven die tussen aanbieders tot stand komen niet in alle gevallen redelijk hoeven te zijn acht het college doorslaggevend voor de wenselijkheid om zich uit te spreken ten aanzien van de redelijkheid van FTA tarieven. Hieraan ligt een aantal onderliggende oorzaken ten grondslag: i) de aard van de dienst `call termination', ii) de dreigende ongeremde groei in het verschil tussen de FTA tarieven van niet-aangewezen aanbieders en de aangewezen aanbieder, iii) de specifieke oorzaken onderliggend aan de tendens van groei in de op dit moment geldende FTA tarieven, en iv) de specifieke negatieve effecten van een toenemend verschil tussen op dit moment geldende FTA tarieven. In de toelichting wordt hier nader op ingegaan.

Hoofdstuk 2 Juridisch kader

De wettelijke verplichting tot interconnectie
11. Op grond van artikel 6.1, eerste lid, Tw dragen aanbieders van openbare telecommunicatienetwerken of openbare telecommunicatiediensten in Nederland, die daarbij de toegang tot netwerkaansluitpunten van eindgebruikers controleren (hierna: aanbieders), zorg voor de interconnectie van de betrokken telecommunicatienetwerken. Dit teneinde te verzekeren dat de aangesloten gebruikers over en weer met elkaar kunnen communiceren.
4

12. De plicht tot interconnectie behelst mede, zo blijkt uit de parlementaire geschiedenis van de Tw3, dat de door aanbieders gehanteerde interconnectietarieven de toets van de redelijkheid moeten kunnen doorstaan. terminating tarieven die zodanig hoog zijn dat van de potentiële wederpartij in redelijkheid niet kan worden verlangd dat hij daarmee akkoord gaat, zijn in strijd met de in artikel 6.1 Tw neergelegde interconnectieplicht.

13. Om te voldoen aan hun wettelijke interconnectieplicht dienen aanbieders voorts interconnectie-overeenkomsten af te sluiten.

De geschilbeslechtende bevoegdheid van het college 14. Op grond van artikel 6.3, eerste en tweede lid, Tw is het college bevoegd om op aanvraag tussen marktpartijen de regels te stellen in geschillen met betrekking tot interconnectie als bedoeld in artikel 6.1 Tw. Artikel 6.3, eerste lid, Tw geeft het college deze bevoegdheid in de situatie dat marktpartijen er niet in slagen om een interconnectie-overeenkomst te sluiten. Artikel 6.3, tweede lid, Tw verklaart het college bevoegd in de situatie dat marktpartijen een interconnectie- overeenkomst hebben gesloten, doch waarbij een van de marktpartijen van mening is dat een daarop berustende verbintenis of de wijze waarop deze wordt nagekomen in strijd is met het bepaalde bij of krachtens de Tw.

15. FTA tarieven maken onderdeel uit van de te maken dan wel de gemaakte afspraken ter zake van de interconnectie met vaste netwerken. Op aanvraag kan het college derhalve regels stellen in een geschil tussen KPN als aangewezen partij, en een andere vaste aanbieder ter zake van de FTA tarieven.

16. Het huidige wettelijk kader van de Tw geeft het college in beginsel niet de bevoegdheid om niet-aangewezen aanbieders te verplichten tot kostenoriëntatie. Althans, de tekst van de wet betrekt de verplichting tot kostenoriëntatie op die partijen die zijn aangewezen als aanbieder met aanmerkelijke macht op een bepaalde in de Tw gedefinieerde markt. De vaste markt kent een asymmetrische marktstructuur, bestaande uit een zeer grote aanbieder (KPN als aanbieder met AMM) en voor het overige uit relatief kleine partijen. KPN heeft een marktaandeel op de markt voor vaste telefonie van tussen 80 en 90 procent4. Het asymmetrische kader van de Tw, gecombineerd met de ongelijke marktposities vereist van de toezichthoudende autoriteit enerzijds dat zij terughoudendheid betracht in het stellen van voorwaarden die gelijkelijk gelden voor zowel de aanbieder met AMM als de nieuwe toetreders, terwijl zij anderzijds tezelfdertijd

3 Kamerstukken I 1997/98, 25 533, nr. 309b, blz. 18. 4 In de vertrouwelijke versie van het rapport `AMM evaluatie vaste telefonie 2002', van 19 december 2002 (OPTA/EGM/2002/203803) zijn de exacte cijfers met betrekking tot het marktaandeel van KPN opgenomen.
5

de belangen van alle aanbieders, dus ook van de aanbieder met AMM, in ogenschouw dient te nemen.

Beleid in de rest van de Europese Unie
17. In de meeste andere onderzochte lidstaten van de Europese Unie zijn de FTA tarieven van niet-aangewezen partijen op enige wijze gekoppeld aan de tarieven van de AMM- partij. Het gaat hierbij onder meer om het Verenigd Koninkrijk, Frankrijk, België, Spanje en Oostenrijk. In Duitsland en Noorwegen volgen niet-aangewezen partijen de tarieven van de AMM-aanbieder, zonder dat de toezichthouder zich hierover heeft uitgesproken. In bijlage II van het consultatiedocument is een meer uitgebreide beschrijving gegeven van de verschillende wijzen waarop toezichthouders binnen de Europese Unie de redelijkheid van de FTA tarieven van niet-aangewezen partijen beoordelen.

Samenloop bevoegdheden college en d-g NMa
18. Naast het college is ook de directeur-generaal van de Nederlandse mededingingsautoriteit (hierna: de d-g NMa) bevoegd om de hoogte van FTA tarieven te beoordelen. Te hoge FTA tarieven kunnen, nadat is vastgesteld dat aanbieders over een economische machtspositie in de zin van het mededingingsrecht beschikken, duiden op misbruik van die machtspositie in de zin van artikel 24 van de Mededingingswet (hierna: Mw).

19. Indien de d-g NMa tot de conclusie komt dat een vaste aanbieder artikel 24 Mw overtreedt, dan kan hij besluiten die vaste aanbieder dwingende aanwijzingen te geven, bijvoorbeeld in de vorm van een last onder dwangsom tot verlaging van het gehanteerde FTA tarief.

20. Het college en de d-g NMa hebben de afstemming van hun bevoegdheden in geval van samenloop in hun toezichthoudende taken neergelegd in het Samenwerkingsprotocol OPTA/NMa van 19 december 2000. Conform het Samenwerkingsprotocol is het college daarbij in beginsel de eerst aangewezen toezichthouder om zijn geschilbeslechtende bevoegdheid aan te wenden5.

Hoofdstuk 3 De invulling van redelijkheid

Algemeen
21. Het beoordelen van de redelijkheid van FTA tarieven naar aanleiding van geschillen dient te geschieden aan de hand van de omstandigheden samenhangend met de vaste terminating dienstverlening en met inachtneming van de bepalingen en doelstellingen

5 Naast geschilbeslechting is het college bevoegd op grond van artikel 15, derde lid Tw handhavend optreden ten aanzien van de in artikel 6.1, eerste lid, van de Tw neergelegde interconnectieplicht. 6

van de Tw. Dit zijn in het bijzonder de bevordering van de bestendige mededinging op de telecommunicatiemarkt en de bescherming van de belangen van eindgebruikers6. Om een ongeremde groei van de FTA tarieven tegen te gaan, acht het college het noodzakelijk om beleid te ontwikkelen voor de beoordeling van maximaal redelijk FTA tarief voor niet-AMM aanbieders, in geschillen hierover. In het onderstaande wordt nader op deze bovengrens ingegaan.

Het maximaal redelijke FTA tarief
22. Het college gaat bij de bepaling van het maximaal redelijke tariefniveau, dat in een geschil met ingang van 1 september 2003 als regel kan worden opgelegd, uit van het tarief van een efficiënte aanbieder. Dit tarief geldt voor KPN als aangewezen aanbieder. Om recht te doen aan de relatieve positie van niet-aangewezen aanbieders ten opzichte van de aangewezen aanbieder acht het college het redelijk dat het tarief van deze aanbieders niet hoger is dan het tarief dat drie jaar tevoren voor KPN gegolden heeft. Op deze manier wordt een redelijke balans gevonden tussen de belangen van niet- aangewezen aanbieders enerzijds, en van KPN, als aangewezen aanbieder, anderzijds.

23. In specifieke gevallen waarin de niet-aangewezen aanbieder kan aantonen dat hij ondanks efficiënt gedrag zijn kosten niet kan goedmaken, kan het college toestaan dat deze aanbieder een tarief hanteert dat hoger is dan het algemene maximaal redelijke tarief. In de toelichting wordt nader aangegeven onder welke omstandigheden een dergelijk afwijken van de algemene bovengrens mogelijk zou zijn. Indien het FTA tarief van een aanbieder onder de door het college gespecificeerde bovengrens blijft, is er voor het college in beginsel geen aanleiding om de redelijkheid van dit tarief in twijfel te trekken.

Bepaling van het redelijke FTA tarief
24. Het FTA tarief dat als richtlijn dient te gelden voor het maximaal redelijke tarief wordt gevormd door het FTA tarief dat voor KPN drie jaar tevoren is vastgesteld. Omdat het verloop van dit tarief door de tijd heen onregelmatig is, wordt uitgegaan van het gemiddelde tariefverloop vanaf het moment waarop de eerste door het college goedgekeurde FTA tarieven voor KPN van kracht werden, 1 juli 1997, tot aan het moment waarop het tarief wordt bepaald. In de toelichting wordt een en ander nader verduidelijkt.

6 Vergelijk ook uitspraak president Rb. Rotterdam van 16 februari 2001, VTELEC 00/2530-SIMO, blz. 7-8
7

De ontmiddeling van het FTA tarief
25. In de beoordeling van het maximaal redelijke FTA tarief zal het college zich richten op het door een vaste aanbieder gehanteerde gemiddelde FTA tarief7. Deze handelwijze komt overeen met de handelwijze die in de beleidsregels inzake de MTA tarieven8 (hierna: beleidsregels MTA tarieven) en tariefdifferentiatie is gehanteerd. Dit betekent dat het college geen regels stelt ten aanzien van de nadere opsplitsing (ontmiddeling) van het gemiddelde FTA tarief in piek- en daltarieven en/of in start- en verkeerstarieven. Vaste aanbieders kunnen in beginsel hun eigen tariefstructuur ten aanzien van KPN kiezen, mits hun gemiddelde FTA tarief niet hoger is dan het tarief zoals dat in het specifieke geval door het college als maximaal redelijk wordt beschouwd. Het college beantwoordt de vraag of de tariefstructuur van een vaste aanbieder niet resulteert in een hoger dan gemiddeld maximaal redelijk FTA tarief in beginsel aan de hand van het verkeerspatroon over het voorgaande jaar. Een beoordeling aan de hand van een indicatief verkeerspatroon dient naar het oordeel van het college zoveel mogelijk vermeden te worden, omdat de hiervoor noodzakelijke vaststelling van een verwacht verkeerspatroon in beginsel voor discussie tussen aanbieders vatbaar is. Het voordeel van deze benadering is dat een aanbieder vooraf zekerheid kan krijgen of hij voldoet aan het voor hem geldende maximaal redelijke tarief.

26. Teneinde het college in staat te stellen om de beoordeling van de door een vaste aanbieder gekozen ontmiddelde FTA tariefstructuur uit te voeren, zal door het college van de vaste aanbieder in het kader van een geschil worden verlangd dat hij het college binnen een nader bekend te maken termijn over de door hen ontmiddelde FTA tariefstructuur informeert. Daarbij dient de aanbieder aan het college aan te tonen dat, op basis van zijn FTA verkeer over het jaar voorafgaand aan de beoordeling, zijn ontmiddelde FTA tariefstructuur inderdaad leidt tot een gemiddeld FTA tarief dat niet hoger is dan het tarief zoals dat door het college voor hem als maximaal redelijk wordt beschouwd.

De overige voor FTA relevante tariefcomponenten
27. Naast de in het voorgaande bedoelde FTA tarieven (start- en minuut tarieven) kunnen vaste aanbieders in het kader van hun terminating dienstverlening ook andere vergoedingen hanteren. Daarbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan eenmalige bedragen, die in het kader van het tot stand brengen van de interconnectie dienen te worden betaald, of bepaalde vaste bijdragen, die maandelijks aan de geïnterconnecteerde aanbieder in rekening worden gebracht. Voorbeelden hiervan zijn

7 Zie bijlage I, toelichting op de beleidsregels.
8 `Beleidsregels inzake de regulering van mobiele terminating tarieven', (OPTA/IBT/2002/2200802), 28 maart 2002.
8

poortkosten of abonnementen. Het college beschouwt deze elementen in beginsel evenzeer als relevant. Die periodieke kosten die aanbieders meer in rekening brengen dan hetgeen KPN zelf in rekening zou brengen aan periodieke kosten in het kader van vergelijkbare terminating dienstverlening, dienen daarom in beginsel te worden meegenomen in het berekenen van de gemiddelde prijs per minuut van de desbetreffende aanbieder. Dit komt overeen met de berekeningen ten behoeve van de toegestane eindgebruikerstariefdifferentiatie, waarbij poorttarieven van aanbieders die hoger zijn dan die van KPN (met betrekking tot de terminating dienstverlening) worden meegenomen in de bepaling van de toegestane differentiatie (verhoging) van het eindgebruikerstarief. In het geval dat een aanbieder juist lagere periodieke tarieven hanteert dan KPN, geldt even zo dat deze lagere tarieven worden meegenomen in de berekening van de bovengrens, ten gunste van de betrokken aanbieder.

28. Het college acht het onredelijk, indien de verlaging van de gemiddelde FTA tarieven tot het maximaal redelijke FTA tarief door een verhoging van mogelijke andere FTA tariefcomponenten, zoals een verhoging van eenmalige kosten, ongedaan zou worden gemaakt. Daarmee zouden immers de met deze beleidsregels beoogde effecten door de vaste aanbieder zelf (deels) weer teniet gedaan kunnen worden. Dit zou resulteren in vergelijkbare averechtse effecten zoals die kunnen volgen uit de huidige FTA tariefsontwikkeling.

29. Voorshands acht het college het verhogen van de bestaande FTA tariefcomponenten (anders dan de periodieke tarieven en de minuutgerelateerde FTA tarieven) dan wel de invoering van nieuwe overige FTA tariefcomponenten onredelijk, tenzij de vaste aanbieder kan aantonen dat de daaraan ten grondslag liggende kosten daadwerkelijk zijn verhoogd.

Overgangstermijn
30. Het college verwacht van niet-aangewezen aanbieders dat zij hun FTA tarieven per 1 september 2003 in geval van een geschil op een niveau vaststellen dat op grond van de onderhavige beleidsregels als redelijk te beschouwen is. In beginsel geldt voor alle aanbieders deze zelfde termijn om hun tarieven bij te stellen. Dit wordt ingegeven door de volgende overwegingen. Bijstelling van FTA tarieven op grond van de toetsing op grond van de vastgestelde bovengrens is slechts voor een zeer beperkt aantal partijen een mogelijke uitkomst. Bovendien zijn deze bijstellingen betrekkelijk gering. Het is derhalve niet in te zien dat de `business case' van aanbieders door deze neerwaartse aanpassing substantieel anders zou worden, waardoor zij een lange overgangstermijn nodig hebben. Indien het college zou toestaan dat aanbieders met een meer dan gemiddeld hoog en onredelijk FTA tarief een langere overgangstermijn zouden mogen hanteren dan andere aanbieders, zou het college deze aanbieders met hoge tarieven 9

bevoordelen ten opzichte van de andere aanbieders die wel redelijke tarieven hanteren. Derhalve acht het college het redelijk om voor iedere aanbieder in beginsel dezelfde einddatum van de overgangstermijn te hanteren. Indien een aanbieder aannemelijk maakt dat hij in een specifieke geschilsituatie op onredelijke wijze in zijn belangen wordt geschaad door de termijn waarbinnen hij zijn tarieven dient aan te passen kan het college hiervan afwijken. Bij het vaststellen van deze redelijke termijn in het kader van een specifiek geschil laat het college de datum van de inwerkingtreding van de beleidsregels meewegen.

Verwachte heroverweging beleidsregels
31. Naar verwachting zal in 2004 een nieuw wettelijk kader van kracht worden. Het college acht het zeer aannemelijk dat hij op grond van deze ontwikkelingen gedwongen wordt de thans voorgestelde lijn in het nieuwe kader te heroverwegen. In de toelichting op de beleidsregels, die als bijlage van dit document zijn opgenomen, wordt hier nader op ingegaan.

Eindgebruikerstariefdifferentiatie
32. Ten overvloede stelt het college dat het staande beleid van het college ten aanzien van de eindgebruikerstariefdifferentiatie die KPN mag toepassen niet wordt beïnvloed door de onderhavige beleidsregels van het college. Indien wordt geïnterconnecteerd op het niveau van de regionale verkeerscentrales van KPN en hiervoor een tarief in rekening wordt gebracht dat hoger is dan het regionale FTA tarief van KPN behoudt KPN de mogelijkheid om het hogere terminating tarief te verhalen op haar eindgebruikers.

Slotbepaling
33. De onderhavige beleidsregels laten de verplichtingen van de vaste aanbieder die is aangewezen als partij met aanmerkelijke macht op de markt voor de openbare vaste telefonie onverlet.

Inwerkingtreding
34. Deze beleidsregels treden in werking met ingang van de dag na publicatie ervan in de Nederlandse Staatscourant.

Het college van de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit, namens het college,

Prof. Dr. J.C. Arnbak,
10

Voorzitter

Bijlage I Toelichting op de beleidsregels
Bijlage II Nota van bevindingen

11

Toelichting op de beleidsregels

Bijlage bij de beleidsregels `De redelijkheid van
vaste terminating tarieven'

OPTA, 18 april 2003

Deze bijlage bevat een nadere toelichting op de door het college in de beleidsregels ingenomen standpunten ten aanzien van zijn bevoegdheid en de invulling van de redelijkheid. In de toelichting wordt steeds verwezen naar de relevante alinea's in de beleidsregels.

Alinea 1
De omvang en strekking van een geschil over de redelijkheid van een FTA tarief dat een bepaalde vaste aanbieder in rekening brengt bij KPN worden in beginsel bepaald door de aanvraag. De beleidsregels zien op de specifieke situatie waarin een niet-aangewezen aanbieder terminating dienstverlening aanbiedt aan KPN als aangewezen aanbieder. Hoewel de beleidsregels in die zin reeds specifiek van aard zijn, zal het college niettemin in individuele geschillen bezien in hoeverre er andere specifieke omstandigheden een rol spelen bij de bepaling van de redelijkheid.

Alinea 7-10
Om inzicht te krijgen in de voorliggende problematiek, beschrijft het college in onderstaande overzicht welke economische mechanismen ten grondslag liggen aan de wijze waarop FTA tarieven tot stand komen. Deze mechanismen hangen rechtstreeks samen met de bijzondere karakteristieken van twee aaneen geschakelde netwerken.

i) De aard van de dienst `call termination' van vaste aanbieders
Naar het oordeel van het college beheerst een vaste aanbieder de toegang naar zijn eindgebruikers9. Voor deze machtspositie bestaat onvoldoende tegenwicht aan de vraagzijde van de terminating dienstverlening. Gecombineerd met de lage vraagelasticiteit van het telefonisch bereiken van andere eindgebruikers leidt dit ertoe dat de aanbieder zijn FTA tarief kan verhogen, zonder dat dit ten koste hoeft te gaan van het volume terminating verkeer dat hij van andere aanbieders aangeboden krijgt op zijn netwerk. Het college constateert dan ook dat het termineren van verkeer op het eigen vaste netwerk sterke

9 Vergelijk ook de overwegingen van het college zoals weergegeven in de alinea's 31 tot en met 33 van de richtsnoeren Tariefregulering van Interconnectie- en bijzondere toegangsdiensten d.d. 13 april 2001 (OPTA/IBT/2001/200850).

1

monopoloïde kenmerken heeft10. In het consultatiedocument van 13 januari 2003, OPTA/IBT/2002/204366, heeft het college het ontbreken van prikkels, dat ertoe kan leiden dat vaste aanbieders bovenmatige tarieven hanteren, beschreven. De reacties van marktpartijen op de consultatie hebben het college geen aanleiding gegeven om zijn standpunt te wijzigen. Het college zal in een apart document de overwegingen van het college ten aanzien van reacties van marktpartijen nader beschrijven.

In het verlengde van het voorgaande geldt dat de terminating access dienstverlening wordt gekenmerkt door zogenaamde externaliteiten. Op wholesale-niveau doet zich de volgende externaliteit voor. Indien een aanbieder zijn terminating tarieven verhoogt, werkt deze verhoging uitsluitend door in de eindgebruikerstarieven van zijn concurrenten. De concurrerende aanbieders draaien zo op voor de beslissing van een aanbieder om zijn FTA tarieven te verhogen (zij worden duurder voor hun eindgebruikers), terwijl de extra inkomsten die door de verhoging worden gegenereerd ten gunste komen van de aanbieder die zijn FTA tarief verhoogt.

Op retail-niveau doet zich een gerelateerde externaliteit voor. Een eindgebruiker die zich abonneert op een netwerk bepaalt daarmee niet alleen zijn eigen abonnementskosten, maar ook de kosten die een andere eindgebruiker moet maken om hem te bereiken. Immers, indien het gekozen netwerk hogere terminating tarieven hanteert, zijn de eindgebruikerstarieven om naar dat netwerk te bellen, navenant hoger (eindgebruikerstariefdifferentiatie). Deze externaliteit (degene die belt heeft geen invloed op de gesprekstarieven die hij moet betalen) maakt het voor een zich hiervan bewuste eindgebruiker aantrekkelijk om zich te abonneren op een `duurder' netwerk indien dit netwerk met de extra terminating inkomsten de abonnementstarieven kan subsidiëren.

ii) de dreigende ongeremde groei in het verschil tussen de FTA tarieven

Een toenemend aantal aanbieders kiest ervoor zijn tarieven te verhogen. De recente mogelijkheid tot het uitkoppelen van internetinbelverkeer, waardoor uitsluitend spraaktelefonie overblijft als component van het aangeboden terminating verkeer, speelt hierin naar de mening van het college een belangrijke rol.

iii) de specifieke oorzaken onderliggend aan de tendens van groei in de FTA tarieven

Naar het oordeel van het college wordt de tendens van groei in de FTA tarieven mogelijk gemaakt door het gegeven dat de niet-aangewezen vaste aanbieder thans onvoldoende neerwaartse economische prikkels ervaart op zijn FTA tarieven. Bepalend daarbij zijn vooral de voor marktpartijen bestaande wettelijke interconnectieplicht met vaste aanbieders en daarmee de facto de verplichting om de terminating dienstverlening van vaste aanbieders af

10 Vergelijk in dit verband ook Oftel, `Review of the charge control on calls to mobiles' van 26 september 2001, overwegingen 2.50 en 4.24; Zie ook `Working paper on market definition for mobile termination', prepared by IRG's Significant Market Power Working Group, februari 2002.

te nemen -, de onder i) beschreven aard van de terminating dienstverlening (waardoor externaliteiten optreden), en voorts het ontbreken van andere doorslaggevende prikkels om FTA tarieven op een concurrerend niveau vast te stellen. Hierbij tekent het college aan, dat de hier beschreven omstandigheden gelden ten aanzien van spraaktelefonie, niet voor internettelefonie (internetinbelverkeer). Ten aanzien van internetinbelverkeer (en gemengde verkeersstromen waarvan internetinbelverkeer een aanmerkelijk bestanddeel vormt) bestaan in beginsel wel effectief matigende prikkels op de terminating tarieven.

De ontwikkeling in de FTA tarieven van een aantal aanbieders is in zichzelf reeds een overtuigende indicator voor het ontbreken van doorslaggevende prikkels om tarieven kostenefficiënter vast te stellen en daarmee voor de mate van marktmacht van vaste aanbieders bij call termination. Een andere goede indicatie van het ontbreken van invloed van het gedrag van de `eigen' eindgebruiker komt uit de Nederlandse MTA praktijk: het verlagen van het MTA tarief door KPN Mobile en een bijgaande informatiecampagne heeft niet geleid tot een significant grotere vraag naar call termination op het netwerk van KPN Mobile. Ook ten aanzien van vaste telefonie kon een dergelijk verband tussen de hoogte van het vaste terminating tarief en de vraag naar vaste terminating tarieven niet worden aangetoond.

iv) de specifieke negatieve effecten van een toenemend verschil tussen FTA tarieven

De eigen individuele machtspositie bij het aanbieden van call termination maakt het voor vaste aanbieders mogelijk om een groot verschil te laten bestaan tussen de gereguleerde terminating tarieven van KPN als aangewezen aanbieder en hun eigen tarieven. Hierdoor kan bij een gelijk terminating volume over en weer tussen KPN en de niet-aangewezen aanbieder een aanmerkelijke netto inkomstenstroom ontstaan van KPN naar deze aanbieder. Met de aldus verkregen inkomsten kunnen deze aanbieders hun eigen eindgebruikerstarieven subsidiëren, of kunnen zij mogelijk inefficiënt economisch gedrag bekostigen. Hierdoor kan, mogelijk gemaakt door externaliteiten, op een oneigenlijke manier worden geconcurreerd.

Naar het oordeel van het college kunnen onredelijk hoge FTA tarieven dan ook een negatief effect op de ontwikkeling van de bestendige mededinging hebben. Een onredelijk hoog terminating tarief is mede in dat licht ook niet in het belang van de eindgebruikers op de telecommunicatiemarkt.

Al het voorgaande in aanmerking nemend, is het college van mening dat het onwenselijk is dat de FTA tarieven van niet-aangewezen aanbieders ongeremd zullen toenemen ten opzichte van het gereguleerde tarief van KPN, als aangewezen aanbieder. Naar het oordeel van het college zijn de ontwikkeling van de bestendige mededinging op de (vaste) telecommunicatiemarkt en de belangen van de eindgebruikers uiteindelijk het meest gediend bij een tariefniveau waarbij de meest efficiënte allocatie van de schaarse goederen en productiemiddelen plaatsvindt.

3

Zoals het college in het voorgaande aan heeft gegeven leiden externaliteiten ten aanzien van de terminating dienstverlening ertoe dat aanbieders, door hogere terminating tarieven in rekening te brengen bij hun concurrenten, zij hun concurrenten ertoe brengen hun eindgebruikerstarieven te verhogen. Feitelijk betekent dit in de interconnectierelaties tussen KPN en de overige aanbieders dat de concurrentiepositie van KPN op een oneigenlijke manier kan worden aangetast omdat aanbieders hoge terminating tarieven in rekening kunnen brengen aan KPN voor het afleveren van gesprekken op hun netwerken: het wordt duurder voor de eindgebruikers van KPN om naar eindgebruikers op andere netwerken te bellen, terwijl deze andere netwerken op hun beurt hun eigen eindgebruikers met de extra terminating inkomsten kunnen subsidiëren (andere mogelijkheden zijn dat aanbieders op deze wijze overwinsten behalen of in staat worden gesteld hun inefficiëntie in stand te houden).

Alinea 22
Bij de invulling van de redelijkheid ten aanzien van FTA tarieven is voor het college bepalend dat vaste aanbieders ten aanzien van spraaktelefonie (in tegenstelling tot internettelefonie en gemengde internet- en spraaktelefonie) ertoe over kunnen gaan om hun tarieven op een hoger niveau vast te stellen dan in het geval van een concurrerende dienst. Gecombineerd met het feit dat KPN als aangewezen aanbieder gehouden is aan het hanteren van kostengeoriënteerde FTA tarieven kan dit leiden tot een steeds groter verschil tussen de tarieven van KPN enerzijds, en de overige aanbieders anderzijds. Een ongeremd toenemen van dit verschil leidt tot concurrentieverstoring en tot een onevenredige benadeling van KPN.

Bestendige mededinging op de telecommunicatiemarkt bevordert een efficiënte allocatie van schaarse goederen en productiemiddelen. Bij gebrek aan voldoende marktwerking bij het termineren van gesprekken is beleid in geschilsituaties noodzakelijk om te voorkomen dat zowel de absolute hoogte van de FTA tarieven als het verschil tussen de tarieven van KPN enerzijds en de andere vaste aanbieders anderzijds de concurrentie verstoort.

De complexe onderliggende economische mechanismen die ten grondslag liggen aan terminating dienstverlening, gecombineerd met asymmetrische wetgeving maakt dat het college rekening moet houden met meerdere en verschillende uitgangspunten bij het vaststellen van een beleid. Ogenschijnlijk voor de hand liggende wijzen van beleidsinvulling kunnen hierbij verstrekkende en averechtse gevolgen hebben voor de markt. Daarbij dient het college rekening te houden met het volgende:

· Het belang van de ontwikkeling van concurrentie in een markt die door de voormalige incumbent KPN wordt beheerst (in de markt voor vaste telefonie heeft KPN een marktaandeel van meer dan 80 procent11), vereist dat recht dient te worden gedaan aan de positie van de doorgaans veel kleinere nieuwe toetreders;

11 Zie `AMM evaluatie Vaste Telefonie', 16 december 2002 (OPTA/EGM/2002/203803)

· De ontwikkeling van bestendige mededinging vereist voorts dat aanbieders prikkels ontvangen om zo efficiënt mogelijk te opereren. Indien de markt onvoldoende in dergelijke prikkels kan voorzien is het wenselijk dat het beleid van het college zo veel mogelijk in dergelijke prikkels voorziet.
· Van nieuwe toetreders kan worden verwacht dat zij in staat zijn om hun diensten mettertijd steeds efficiënter voort te brengen; het is daarom binnen de huidige marktomstandigheden redelijk dat de tarieven van nieuwe toetreders de in de loop van de tijd toenemende efficiëntie weerspiegelen; · Indien het gereguleerde FTA tarief van KPN als aangewezen aanbieder steeds verder uit de pas gaat lopen met het FTA tarief van de overige aanbieders, ontstaat voor de overige vaste aanbieders een eenvoudige inkomstenstroom. De kosten voor KPN worden hierdoor steeds verder verhoogd, terwijl KPN als gereguleerde aanbieder niet kan reageren met een verhoging van haar eigen terminating tarieven. Dit werkt minder efficiënte bedrijfsvoering van niet-aangewezen partijen in de hand, waardoor geen bestendige mededinging tot stand kan komen. Tevens kunnen de belangen van KPN op onredelijke wijze worden geschaad indien deze verschillen extreme vormen aannemen;
· De wijze waarop de terminating tarieven van de ene aanbieder doorwerken in de concurrentiepositie van andere aanbieders maakt dat de FTA tarieven van een bepaalde aanbieder niet volledig geïsoleerd kunnen worden beschouwd van de terminating tarieven van de andere aanbieders. Een benadering van de redelijkheid die uitsluitend ziet op de individuele omstandigheden van de desbetreffende aanbieder, ongeacht de externaliteiten die voortkomen uit de tariefstelling van de aanbieder voor andere aanbieders of voor eindgebruikers, acht het college daarom minder geschikt.

Het door het college vastgestelde beleid ten aanzien van de redelijkheid van FTA tarieven adresseert bovenstaande uitgangspunten zo adequaat mogelijk. Daar waar de uitgangspunten met elkaar conflicteren heeft het college een zodanige afweging gemaakt dat zijn beleid zoveel mogelijk bijdraagt aan de totstandkoming van een level playing field. Het gaat hierbij met name om het afwegen van de belangen van nieuwe toetreders en de ontwikkeling van bestendige mededinging enerzijds, ten opzichte van de belangen van KPN als wederpartij in de interconnectierelatie met nieuwe toetreders anderzijds. Het aldus geformuleerde beleid ten behoeve van geschilbeslechting is zodanig dat FTA tarieven van niet-aangewezen partijen niet ongeremd kunnen toenemen met alle marktverstorende gevolgen van dien, zonder dat deze partijen dermate streng worden ingeperkt dat hun kwetsbare concurrentiepositie ten opzichte van KPN wordt ondermijnd.

Alinea 23
Het college is er zich van bewust dat een verlaging van de inkomsten uit FTA tarieven van invloed kan zijn op de ondernemingsplannen van vaste aanbieders. Deze gevolgen kunnen per vaste aanbieder verschillend zijn, waardoor op de korte termijn de onderlinge concurrentieverhoudingen tussen de op dit moment op de markt actieve vaste aanbieders

kunnen worden beïnvloed. Het kan in de ogen van het college uiteindelijk echter niet zo zijn dat de vaste aanbieders hun `business case' bouwen op terminating inkomsten die zij uitsluitend kunnen verkrijgen bij de gratie van het ontbreken van concurrentieprikkels, en ten koste van de concurrentiepositie van andere aanbieders. Alles afwegend is de wijze waarop het redelijkheidscriterium ten aanzien van FTA tarieven wordt ingevuld dan ook redelijk en bevorderlijk voor de mededinging op de lange termijn.

Het college erkent dat het vaststellen van de vertragingsfactor tot op zekere hoogte inherent arbitrair is. In plaats van voor een vertragingsfactor van drie jaar had immers ook voor een vertragingsfactor van bijvoorbeeld twee of vier jaar kunnen worden gekozen. Het college is van mening dat de factor van drie jaar, mede gegeven het historisch gegroeide niveau waarop de FTA tarieven van niet-aangewezen partijen zich thans bevinden, aanbieders voldoende ruimte biedt om naar eigen inzicht hun tarieven vast te stellen, zonder dat hun huidige `business cases' vergaand worden verstoord. Een kortere vertragingstermijn, van twee jaar of minder, zou onvoldoende recht doen aan de asymmetrische positie van niet- aangewezen aanbieders ten opzichte van KPN en de afwegingen van de wetgever hieromtrent. Ook de voorspelbaarheid van het tariefniveau, essentieel voor de relatief kwetsbare niet-aangewezen aanbieders, is bij een vertragingsfactor van drie jaar voldoende groot. Daarbij kan worden opgemerkt dat een driejarige termijn een gangbare termijn is bij het opstellen van `business cases' (middellange termijn). Bij het toestaan van een langere vertragingsfactor dan drie jaar zouden de verschillen tussen de FTA tarieven van KPN en de overige aanbieders aan de andere kant een zodanige omvang aannemen dat concurrentieverstorend gedrag, en daarmee gepaard gaande inefficiënties bij niet- aangewezen aanbieders zou kunnen worden gestimuleerd. Daarbij merkt het college op dat in gerechtvaardigde gevallen een FTA tarief mag worden gehanteerd dat hoger is dan het tarief dat op grond van de vertragingstermijn zou mogen worden gehanteerd.

Alinea 24
Indien een niet-aangewezen aanbieder aangeeft dat hij uitgaande van het door het college gestelde maximum FTA tarief zijn kosten voor het termineren van verkeer van derden niet kan goedmaken, kan het college in beginsel afwijken van de gestelde bovengrens. Hiertoe moet de aanbieder in de eerste plaats feitelijk aantonen dat hij zijn kosten niet kan goedmaken. Hierbij dient de aanbieder de kostenopbouw voor de FTA dienstverlening voor te leggen. Afwijken van de beleidsregels is in een dergelijke situatie voorts uitsluitend gerechtvaardigd indien de aanbieder aantoont dat het niet kunnen goedmaken van de kosten niet te wijten is aan inefficiënte bedrijfsvoering. Onder inefficiënte bedrijfsvoering verstaat het college dat de desbetreffende onderneming kosten heeft waarvoor geen of onvoldoende economische rechtvaardiging bestaat. Bij de beoordeling of sprake is van inefficiënte bedrijfsvoering kunnen de volgende elementen een rol spelen:

· Technologie (inzet van duurdere technologie, zonder dat de geboden functionaliteit aan de zijde van de eindgebruikers verschilt) · Overcapaciteit (een beperkte mate van overcapaciteit kan economisch efficiënt zijn)

· Schaal (dit aspect is relevant indien een aanbieder, ook in vergelijking met andere nieuwe toetreders, een dermate beperkte schaal heeft dat zijn kostenbasis hierdoor wordt verhoogd)
· Tijdshorizon van `business case' (een aanbieder moet bij het vaststellen van zijn kosten een acceptabele tijdshorizon hanteren. Indien de tijdshorizon onrealistisch kort is, dit kan bijvoorbeeld tot uitdrukking komen in korte afschrijvingstermijnen, kunnen deze kosten niet worden meegenomen in het FTA tarief) · Kostenniveau van concurrenten met een vergelijkbare uitgangspositie

Voorts zal het college er bij de beoordeling van de door een aanbieder ingediende kostengegevens op toezien dat indirecte kosten, zoals netwerkkosten en overhead, in redelijkheid worden toegerekend aan de FTA dienstverlening. In beginsel dient de aanbieder aan te tonen dat er geen sprake is van kruissubsidie. Hierbij kan ook de kostentoerekening ten behoeve van andere diensten relevant zijn. Tevens zal het college in een dergelijk geval onderzoeken hoe de kosten voor de FTA dienstverlening zich verhouden tot de gehanteerde eindgebruikerstarieven. Indien bijvoorbeeld de (onnet-) eindgebruikerstarieven lager zijn dan de aan andere aanbieders in rekening gebrachte terminating vergoeding vermeerderd met een redelijke retail-marge (voor ondermeer marketing en sales, end-user billing, redelijk rendement) kan dit voor het college aanleiding zijn om de kostentoerekening van de desbetreffende aanbieder in een dergelijke situatie als onredelijk te beschouwen.

Alinea 25
Het maximaal redelijke tarief wordt als volgt bepaald:

Het gemiddelde FTA tarief van KPN dat gold op 1 juli 1997 (het eerste door het college goedgekeurde FTA tarief, D(0)) bedroeg 1,23 eurocent (E0) per minuut. Stel dat het gemiddelde tarief op 1 september 2003 (D1) 0,69 eurocent (E1) per minuut bedraagt. De periode tussen 1 september 2003 en 1 juli 1997 bedraagt 61/6 jaar (Dj)12. Dit resulteert in een gemiddelde verlaging voor KPN gedurende de voorliggende periode van
0,0876 eurocent per jaar.

Een vertraging van drie jaar houdt in dat een marktpartij een FTA tarief mag verlangen dat 3 maal 0,0876, oftewel 0,263 eurocent, hoger ligt dan het FTA tarief van KPN (E1). In dit concrete voorbeeld is dit maximale tarief (Emax) gelijk aan 0,953 eurocent. Het te gelden maximum Emax op grond van een vertraging van drie jaar wordt per jaar, op het moment van het vaststellen van het tarief van KPN, dus als volgt berekend:

Emax = (E0-E1)/(Dj)*3 + E1 = (1,23-E1)/(D1-D0)*3 + E1

FTA tarieven van KPN worden in het algemeen op 1 juli van ieder jaar gepubliceerd en op 1 september geëffectueerd, waardoor marktpartijen twee maanden de tijd hebben om het nieuwe tarief te implementeren.

12 In de berekening wordt een maand als 1/12 jaar gehanteerd.

Alinea 26
Voor de duidelijkheid wordt de ontmiddelingsmethodiek met een voorbeeld geïllustreerd. Stel dat het maximum toegestane FTA tarief 1 eurocent per minuut bedraagt. In het voorgaande jaar van 1 september 2002 tot 1 september 2003 (of indien het om praktische redenen niet mogelijk is of wenselijker is om deze gegevens te aggregeren over deze periode mag een andere aaneengesloten periode van een jaar worden gehanteerd, mits de laatste datum van dat aaneengesloten jaar niet meer dan zes maanden in het verleden is gelegen. De periode 1 maart 2002 tot 1 maart 2003 is derhalve nog net toegestaan.

Stel dat aanbieder X gedurende de periode 1 maart 2002 tot 1 maart 2003 verkeer met de volgende karakteristieken heeft getermineerd op zijn vaste netwerk:

Variabele Inhoud Waarde in voorbeeld n1 Aantal gesprekken in piek 40.000 n2 Aantal gesprekken in dal 20.000 n3 Aantal gesprekken in weekend 10.000 m1 Aantal minuten in piek 4.000.000 m2 Aantal minuten in dal 2.000.000 m3 Aantal minuten in weekend 1.000.000 s1 Gekozen set-up tarief piek 2 eurocent s2 Gekozen set-up tarief dal 1 eurocent s3 Gekozen set-up tarief weekend 1 eurocent c1 Gekozen conveyance tarief piek 1,4 eurocent c2 Gekozen conveyance tarief dal 0,4 eurocent c3 Gekozen conveyance tarief weekend 0,4 eurocent

Ter toetsing of de aanbieder onder de bovengrens blijft, wordt de totale omzet berekend die de aanbieder op grond van de verkeersgegevens van 1 maart 2002 tot 1 maart 2003 zou hebben behaald op basis van de voorgestelde tarieven. Dit totaal komt op 6.910.000 eurocent. Het aantal verkeersminuten over deze periode bedroeg 7.000.000. Dit betekent dat de aanbieder onder de bovengrens blijft: 6.910.000 eurocent gedeeld door 7.000.000 minuten is 0,987 eurocent en derhalve minder dan het maximaal redelijke gemiddelde tarief van 1 eurocent per minuut.

Het gemiddelde tarief kan dus berekend worden met: Tgem = (n1*s1 + n2*s2 + n3*s3 + m1*c1 + m2*c2 + m3*c3) / (m1 + m2 + m3) = 0,987

Indien de aanbieder hogere periodieke tarieven uit hoofde van terminating dienstverlening hanteert dan KPN zou doen, dienen ook deze tarieven in bovenstaande formule te worden verwerkt13.

Indien het voor een aanbieder redelijkerwijs niet mogelijk is om zijn historische verkeersgegevens vast te stellen op de wijze die in het voorgaande is beschreven, gelden de historische verkeersgegevens van de wederpartij, zijnde KPN.

Alinea 28
Het college verwacht dat de verlaging van het FTA tarief op basis van vertraagde reciprociteit in de eerste jaren voor slechts een klein aantal vaste aanbieders een daling van de vaste terminating inkomsten zal betekenen. Bovendien zal deze daling zeer beperkt en geleidelijk zijn.

Alinea 31
Naar verwachting zal in 2004 een nieuw wettelijk kader van kracht worden. Deze nieuwe wetgeving zal grote gevolgen hebben voor de bevoegdheden van het college, en de wijze waarop het hier uitvoering aan geeft. Daarnaast constateert het college dat sprake is van voortschrijdend inzicht ten aanzien van de achtergronden van terminating dienstverlening. Dit heeft onder meer geleid tot een Aanbeveling van de Europese Commissie om de netwerken van individuele aanbieders te beschouwen als afzonderlijke markten voor terminating dienstverlening. Het onderzoek dat in 2002 in Nederland is uitgevoerd door de NMa naar mobiele terminating dienstverlening ondersteunde in grote lijnen deze visie van de Europese commissie (althans voor mobiele telefonie)14. Het college acht het zeer aannemelijk dat hij op grond van deze ontwikkelingen gedwongen wordt de thans voorgestelde lijn in het nieuwe kader te heroverwegen. Het beschouwen van ieder netwerk als een afzonderlijke markt, hetgeen lijkt te worden ondersteund in het nieuwe regelgevende kader, impliceert een meer symmetrisch interconnectieregime dan het huidige. In de beleidsregels MTA tarieven en het voorafgaande consultatiedocument15 gaf het college reeds aan dat het nieuwe wettelijke kader aanleiding geeft om te onderzoeken of de terminating tarieven van mobiele partijen in de toekomst op basis van kostenoriëntatie vastgesteld moeten worden. Het college is van oordeel dat een dergelijke verplichting tot een vorm van kostenoriëntatie in beginsel evenzeer voor vaste aanbieders zou kunnen gelden, gegeven de huidige analyse. Het college beschouwt het thans voorgelegde beleid dan ook in dit opzicht in beginsel als tijdelijk. Dat betekent dat vanaf 1 september 2003, de datum vanaf welke de richtlijn voor het maximum tarief van kracht wordt, dit maximum tarief steeds jaarlijks bijgesteld wordt volgens de onderhavige beleidsregels, totdat dit redelijkheidskader

13 Dat betekent dat het totaal aan periodieke tarieven dat de betreffende aanbieder gedurende een jaar in rekening zal brengen boven het totaal aan periodieke tarieven dat KPN in rekening zou brengen wordt opgeteld bij het bedrag boven de streep van de deling om Tgem te berekenen. 14 Rapportage over de marktdefinitie van het afwikkelen van gesprekken op mobiele netten, Nederlandse Mededingingsautoriteit, 1 augustus 2002. 15 Consultatiedocument `De regulering van mobiele terminating tarieven', (OPTA/IBT/2001/203784), 19 december 2001.

9

ten gevolge van de nieuwe wetgeving is heroverwogen. Beoogd wordt om binnen het huidige wettelijke kader tot een zodanig beleid te komen dat enerzijds recht wordt gedaan aan de huidige problematiek in de markt, en dat anderzijds zoveel als mogelijk rekening wordt gehouden met de toekomstige implicaties van het nieuwe kader.

Nota van bevindingen

Bijlage bij de beleidsregels `De redelijkheid van
vaste terminating tarieven'

OPTA, 18 april 2003

1. Inleiding

In deze nota van bevindingen komen de vraagpunten aan de orde zoals die in het consultatiedocument `De redelijkheid van vaste terminating tarieven' aan de orde zijn gesteld. Dit consultatiedocument is op 13 januari 2003 (kenmerk: OPTA/IBT/2002/02204366) door het college van OPTA (hierna: "het college") aan belanghebbenden voorgelegd. Het doel van de onderhavige nota van bevindingen is om inzicht te bieden in de door belanghebbenden ten aanzien van bedoelde vraagpunten aangedragen standpunten en argumentatie, alsmede in het resultaat van de mede op basis daarvan door het college uitgevoerde nadere besluitvorming. De hieruit resulterende definitieve beleidsvoornemens zijn als beleidsregels verwoord in de richtsnoeren waarvan onderhavig document de bijlage is (kenmerk: OPTA/IBT/2003/201171)16.

De opbouw van dit document is verder als volgt. Per in het consultatiedocument opgenomen vraagpunt wordt dit vraagpunt herhaald, voorzien van een korte toelichting17. Vervolgens wordt per vraagpunt een weerslag gegeven van de ontvangen reacties, waarna het college verslag doet van de nadere oordeelsvorming.

De weerslag van de ontvangen reacties betreft overigens niet perse een letterlijke weergave van die reacties, maar veelal een samenvatting van het naar voren gebrachte. Voor die onderwerpen waar de geformuleerde vraagpunten en de ontvangen reacties daartoe aanleiding geven, is ervoor gekozen om deze samen te nemen.

Van de volgende partijen is een schriftelijke reactie op het consultatiedocument ontvangen: KPN Telecom, Enertel, Essent Kabelcom, Casema Telecom, Versatel, UPC, en Priority Telecom. WorldCom heeft voor zijn standpunt verwezen naar de presentatie die namens haar werd gehouden op de openbare hoorzitting van 14 januari 2003. Tijdens deze hoorzitting hebben UPC, Versatel en Worldcom een mondelinge bijdrage geleverd.

16 De inhoud van de richtsnoeren prevaleert boven die van onderhavig rapport van bevindingen. 17 Voor een opsomming van de in het consultatiedocument opgenomen vraagpunten zij verwezen naar hoofdstuk 7 van dat document.

1

I a). Belanghebbenden wordt verzocht aan te geven in hoeverre zij van mening zijn dat de prikkels tot prijsefficiëntie van terminating tarieven bij spraaktelefonie in hoge mate ontbreken (nu het internetinbelverkeer is uitgekoppeld), en niet te verwachten is dat dergelijke prikkels tot stand gebracht kunnen worden.

I b). Belanghebbenden wordt verzocht aan te geven welke oorzaak zij zien voor de recente tariefsverhogingen.

A. Toelichting:

Het college is van mening dat het ontbreken van voldoende neerwaartse tariefprikkels op de FTA dienstverlening ten behoeve van spraaktelefonie (exclusief internet-inbelverkeer) ten grondslag ligt aan de onderhavige problematiek. Het college onderscheidde in het consultatiedocument de volgende onderliggende oorzaken: 1) De wettelijke plicht tot interconnectie, die partijen dwingt FTA dienstverlening bij elkaar af te nemen, ongeacht de prijs die hiervoor betaald moet worden (zolang dit tarief niet bovenmatig beschouwd kan worden). 2) De aard van de terminating dienst, die externaliteiten in zich bergt. Eindgebruikers krijgen bij het abonnee worden niet alle kosten in rekening gebracht die samengaan met de keuze voor een bepaald netwerk (deze worden voor een deel gedragen door de bellende partij), en aanbieders kunnen hun terminating tarieven verhogen, terwijl de negatieve gevolgen van een dergelijke beslissing worden gedragen door hun concurrenten (die hogere terminating tarieven moeten betalen, en hierdoor concurrentienadeel ondervinden).
3) Het ontbreken van andere matigende prikkels. Eindgebruikerstariefdifferentiatie heeft, gegeven het feitelijke verhogingsgedrag van aanbieders en de bestaande externaliteiten onvoldoende matigende invloed op de FTA tarieven (uitgezonderd internet-inbelverkeer). Voorts is er geen technisch en economisch haalbaar alternatief voor FTA.

B. Ontvangen reacties:

KPN Telecom a) De prikkels tot prijsefficiëntie ontbreken volledig, nu het internetverkeer in belangrijke mate is uitgekoppeld, en vrijwel uitsluitend nog spraakverkeer wordt getermineerd.
b) De recente verhogingen komen voort uit de uitkoppeling. Nadat partijen eerst voorzichtigheidshalve een kleine verhoging hebben uitgeprobeerd, volgen nu forse verhogingen

Tele2 a) Aanbieders kunnen nog steeds hun eindgebruikerstarieven differentiëren. Bovendien zijn de FTA tarieven minder excessief dan

de MTA tarieven. De noodzaak tot regulering is minder dringend omdat het FTA verkeer een veel kleiner deel uitmaakt van de terminating-afdrachten dan MTA.
b) Tele2 heeft hier geen verklaring voor
Priority a) Er is geen sprake van onvoldoende prikkels, omdat zakelijke eindgebruikers de prijs/kwaliteit-verhouding van telefoniediensten in zijn geheel beschouwen, inclusief de kosten om gebeld te worden. Transparantie verzorgd door KPN en Opta zal deze prikkels verder versterken.

b) Hoewel Priority zijn terminating tarieven niet heeft verhoogd, kan het zich voorstellen dat partijen tot verhoging overgaan om hun marges te verbeteren en hun kosten goed te maken om uiteindelijk bestendige mededinging te bewerkstelligen.

Casema a) Er zijn op dit moment onvoldoende prikkels die leiden tot een marktconform en concurrerend FTA tarief.
b) Een verbeterd inzicht in de tariefstructuur. Voor kleine partijen als Casema goldt dat er aanvankelijk weinig inzicht was in de werkelijke kosten. De huidige tarieven van Casema zijn meer in overeenstemming met de werkelijke kosten.

Enertel -

Versatel a) In het algemeen ontbreken prijsprikkels maar de huidige werking van ODRB vormt nog wel enige prikkels.
b) Versatel heeft ten opzichte van juni 2000 een prijsverlaging ingevoerd. De verhogingen van marktpartijen ligt in het loslaten van reciprociteit om inkomsten voor een deel veilig te stellen.

Essent a) Essent is van mening dat hoge terminating tarieven noodzakelijk kunnen zijn om een redelijk rendement te behalen op investeringen.
b) Essent stelt voor dat OPTA deze vraag voorlegt aan de partijen die tot de verhoging besloten hebben.

WorldCom a) Voor internet-inbelverkeer is tariefdifferentiatie effectief
b) Verandering in internet-inbelverkeer en de scherpe daling van de tarieven van KPN

UPC College besluit nader over openbaarmaking

C. Oordeel

3

In meer algemene zin hebben niet-AMM partijen aangegeven dat zij van mening zijn dat de in hun ogen excessief hoge MTA tarieven een hogere prioriteit verdienen bij het college dan het niveau van de FTA tarieven. Gegeven de hoogte van de MTA tarieven en de volumes behorend bij dit verkeer, is de materialiteit van MTA van een geheel andere orde. Het college verzekert marktpartijen ervan dat de MTA problematiek zijn buitengewone aandacht heeft. In zijn handelen heeft het college hier de afgelopen tijd ook uitdrukkelijk blijk van gegeven. Dit neemt echter niet weg dat het college gehouden is om zich op verzoek van een of meerdere aanbieders ook uit te spreken over de redelijkheid van FTA tarieven. Het college volgt partijen dan ook niet indien zij stellen dat het college zich niet zou moeten uitspreken ten aanzien van de FTA tarieven gegeven de betrekkelijk geringe materialiteit van de problematiek in vergelijking met MTA.
De meeste partijen sluiten zich aan bij de conclusie dat matigende prikkels ten aanzien van FTA tarieven onvoldoende aanwezig zijn (met de door het college reeds gemaakte uitzondering voor het internet-inbelverkeer). Priority geeft als enige aan dat zij van mening is dat er ten aanzien van FTA van verkeer dat origineert bij zakelijke klanten wel sprake is van voldoende prijsprikkels. Zakelijke eindgebruikers zouden de kosten van het gebeld worden in hoge mate laten meewegen in hun keuze voor een aanbieder. Dit wordt niet nader door Priority onderbouwd. Gegeven de feitelijke ontwikkeling van de hoogte van de FTA tarieven acht het college dit niet aannemelijk. Ook de uitgebreide analyses van zowel het college als de NMa ten aanzien van MTA tarieven (wat voor een zeer substantieel deel uit zakelijk verkeer bestaat) verdragen zich niet met hetgeen door Priority naar voren wordt gebracht. Het college deelt de mening van Priority dat naar een grotere transparantie moet worden gestreefd. Ook dit zal echter onvoldoende matigende prikkels teweeg brengen, gegeven de geringe prijselasticiteit van het bellen naar een andere eindgebruiker. Het college ziet in het door partijen naar voren gebrachte geen reden zijn constatering van het onvoldoende bestaan van matigende prikkels, aan te passen.

II. Belanghebbenden wordt verzocht te reageren op de stelling dat effectieve concurrentie ten aanzien van het vast termineren van verkeer (althans voor zover het hier spraaktelefonie betreft) ontbreekt en op afzienbare termijn niet of onvoldoende tot stand zal komen.

A. Toelichting:
Het door het college in het voorgaande ingenomen standpunt, zijnde dat er onvoldoende matigende prikkels bestaan ten aanzien van FTA tarieven, leidt er naar de mening van het college toe dat effectieve concurrentie ten aanzien van deze dienstverlening ontbreekt en op afzienbare termijn niet of onvoldoende tot stand zal komen. Immers, het ontbreken van matigende prikkels leidt ertoe dat hogere tarieven tot stand kunnen komen dan het geval zou zijn onder effectieve marktwerking.

B. Ontvangen reacties:

KPN Telecom KPN onderschrijft deze stelling

4

Tele2 Anders dan mobiele partijen, zijn vaste aanbieders bereid te onderhandelen over de terminating tarieven.
Bovendien hebben vaste aanbieders vaak op meerdere plaatsen directe interconnectie, hetzij nationaal of internationaal. Hierdoor zijn verschillende tarieven beschikbaar en hier is daarom sprake van concurrentie Reactie Opta: Het al dan niet beschikbaar zijn van directe interconnectie doet niet af aan het feit dat de originerende aanbieder geen keuzemogelijkheid heeft bij het aanbieden van verkeer ter terminering aan een andere aanbieder. Immers, een gesprek kan in het algemeen slechts via één netwerk getermineerd worden, namelijk het netwerk waarop de gebelde eindgebruiker is aangesloten.

Priority Zie antwoord Ia)

Casema Er is weldegelijk sprake van enige concurrentie: er is een keuze tussen transit en directe interconnectie. Op basis van het verschil in kostprijs tussen beide opties wordt indirect een beslissing genomen over de acceptatie van een bepaald tarief. Concurrentie komt alleen tot stand indien er relatieve gelijkheid is.
Reactie Opta Zie hetgeen Opta hierover reeds opmerkte bij Tele2

Enertel -

Versatel Versatel onderschrijft deze stelling.

Essent Gelet op het volume dat door de concurrentie wordt afgewikkeld heeft OPTA gelijk. Een viertal verklaringen zijn hiervoor aan te geven. In de eerste plaats is het een illusie te veronderstellen dat de ontwikkelingen in Nederland veel sneller zouden gaan dan in het Verenigd Koninkrijk, waar na jaren van liberalisatie pas slechts 5% van de markt door derden werd beleverd. In de tweede plaats gaat de interesse van de consument voornamelijk uit naar het mobiel verkeer dat eerder als alternatief wordt gezien voor het vaste net dan bijvoorbeeld kabeltelefonie. In de derde plaats zijn de KPN-tarieven al dermate laag dat de meeste klanten zich niet de moeite getroosten om te switchen van operator. Het is veelal het interessante inbel-internettarief dat klanten doet besluiten KPN de rug toe te keren. In de vierde plaats is het rendement op de investeringen bij de lage tariefniveaus dermate gering dat grootscheepse uitrol soms moeizaam te verantwoorden is. Ook de constatering dat vaste aanbieders bereid zijn te onderhandelen doet hier niet aan af; partijen zijn wettelijk gehouden aan de plicht om met elkaar in onderhandeling te treden ten aanzien van de voorwaarden die tussen hen hebben te gelden inzake interconnectie.

WorldCom Iedere operator is dominant op zijn eigen netwerk

UPC College besluit nader over openbaarmaking

C. Oordeel
Het college is van mening dat de voorgaande conclusie, namelijk dat er onvoldoende matigende prikkels op het FTA tarief bestaan, impliceert dat er geen effectieve concurrentie plaats kan vinden ten aanzien van spraaktelefonie. De reacties van marktpartijen op de stelling van het college, voorzover zij niet eensluidend zijn met de stelling, geven het college geen aanleiding om zijn standpunt te wijzigen.
Het al dan niet aanwezig zijn van mogelijkheden tot directe of indirecte interconnectie doet hier niet aan af. Immers, het verkeer dient uiteindelijk toch in beide gevallen getermineerd te worden op het netwerk waarop de gebelde eindgebruiker zich bevindt, dat hiermee de toegang tot de eindgebruiker beheerst.

III. Belanghebbenden wordt verzocht om in te gaan op de wenselijkheid van een koppeling tussen het tarief van de aangewezen partijen en de niet-aangewezen partijen.

A. Toelichting:
Het ontbreken van voldoende matigende prikkels brengt het risico met zich dat excessieve FTA tarieven tot stand komen. Omdat het FTA tarief van KPN als AMM-partij wordt gereguleerd (en derhalve niet onbeperkt kan meestijgen met de tarieven van andere aanbieders) leiden alsmaar hogere tarieven van niet-AMM-partijen tot een steeds groter verschil tussen de tarieven van KPN en de overige aanbieders. Een groot verschil tussen deze tarieven leidt door concurrentieverstoring. Om het verschil tussen het FTA tarief van KPN en de overige aanbieders in toom te houden acht het college het wenselijk om een koppeling in enige vorm tussen de FTA tarieven onderling aan te brengen.

B. Ontvangen reacties:

KPN Telecom Het is zeer wenselijk om een koppeling aan te brengen. Deze koppeling zou er uit moeten bestaan dat de tarieven van niet-AMM partijen gelijk zijn aan de lokale terminating tarieven van KPN.

Tele2 Er is geen juridische grondslag om partijen te houden aan kostenoriëntatie. Reactie Opta: Een koppeling impliceert niet automatisch kostengeoriënteerde tarieven.

Priority Een koppeling, direct of indirect, van FTA tarieven van KPN met de tarieven van de andere aanbieders is onwenselijk. De netwerkkosten, afschrijvingen en economies of scale zijn niet te vergelijken. Reactie Opta Bij het aanbrengen van een koppeling kan met alle relevante verschillen in

omstandigheden rekening worden gehouden.

Casema Een koppeling is niet direct wenselijk. Een koppeling zou moeten geschieden op basis van verkeersverhoudingen en de wijzigingsrichting van de tarieven van KPN.

Enertel Strikte reciprociteit is geen goede invulling van de redelijkheid.

Versatel Theoretisch is er geen koppeling. Als oplossing in de praktijk en om uitgebreide tariefbepalingen te voorkomen kan een vorm van koppeling gebruikt worden.

Essent Het door OPTA goedkeuren van de tariefdifferentiatieformule ontkracht het oordeel in het consultatiedocument. Voordeel van koppeling is transparantie, nadeel is dat KPN iedereen dwingt haar prijsstellingen te volgen.
Reactie Opta Opta ziet niet in waarom het goedkeuren van tariefdifferentiatie de in het consultatiedocument ingenomen stelling ontkracht.

WorldCom Koppeling moet de basis vormen van toekomstige regulering.

UPC College besluit nader over openbaarmaking Reactie Opta

C. Oordeel
Het college constateert dat de meeste partijen, een koppeling tussen het FTA tarief van KPN en dat van henzelf niet onmiddellijk afwijzen. Wel stellen partijen voorwaarden aan een dergelijke koppeling. Op deze voorwaarden wordt in het hiernavolgende nog uitgebreid teruggekomen.

IV. Het college verzoekt belanghebbenden te reageren op de negatieve effecten van hoge FTA tarieven.

A. Toelichting:
Het college heeft in het consultatiedocument de negatieve gevolgen van hoge FTA tarieven en met name van een groot verschil tussen de FTA tarieven van aanbieders opgesomd. De negatieve effecten komen er op neer dat een buitensporig groot verschil tussen het FTA tarief van KPN enerzijds, en dat van de overige aanbieders anderzijds, ertoe leiden dat 1) de concurrentiepositie van KPN wordt uitgehold, en dat 2) de overige aanbieders op een eenvoudige wijze inkomsten kunnen genereren, waardoor zij niet geprikkeld worden tot efficiency. Uiteindelijk is de eindgebruiker, die met hoge tarieven wordt geconfronteerd, hiervan de dupe. Het college merkt op dat een beperkt verschil daarentegen juist kan bijdragen aan het totstandkomen van een level playing field.

B. Ontvangen reacties:

KPN Telecom KPN onderschrijft de analyse ten aanzien van de negatieve effecten in het consultatiedocument, met uitzondering van de laatste twee regels van pagina 23: het begrip `level playing field' wordt hier op een volstrekt nieuwe wijze geïnterpreteerd. Het wordt hier aangewend om cadeautjes uit te delen aan partijen die hier niet op rekenden. Reactie Opta De wijze waarop Opta het begrip `level playing field' gebruikt is volstrekt in lijn met het gangbare gebruik van het begrip. Van het `uitdelen van cadeautjes waar partijen niet op rekenden' in de woorden van KPN is in het geheel geen sprake. In de eerste plaats is het minder relevant of partijen al dan niet op bepaalde inkomsten rekenden. Echter ten overvloede zij opgemerkt dat het college steeds consequent het standpunt heeft betrokken dat reciprociteit niet de enige juiste invulling van de redelijkheid kan zijn. Vanaf 1997 hebben nieuwe aanbieders het tarief in snel tempo zien dalen. Het feit dat het college het niet per definitie redelijk acht dat deze nieuwe partijen (met ieder hun eigen business case, gebaseerd op bepaalde veronderstellingen ten aanzien van de ontwikkelingen van hun tarieven) deze tariefdaling van een gevestigde aanbieder als KPN één-op- één volgen heeft niets te maken met het `uitdelen van cadeautjes', maar met het invulling geven aan de uitdrukkelijke asymmetrie in de Tw.

Tele2: Voor de markt hebben hoge FTA tarieven uitsluitend een negatief effect indien partijen dit niet door kunnen berekenen in hun eindgebruikerstarieven. Van uitholling van de concurrentiepositie van KPN kan dan ook geen sprake zijn. Eerder is het zo dat de concurrentiepositie van andere vaste aanbieders wordt uitgehold indien alleen de FTA tarieven die aan KPN doorberekend mogen worden aan banden worden gelegd. Reactie Opta: Het college acht het genoegzaam aangetoond dat ook hoge terminating- afdrachten die in rekening gebracht kunnen worden bij de eindgebruiker negatieve gevolgen kunnen hebben voor de concurrentiepositie van een aanbieder. De hoge MTA vergoedingen die vaste aanbieders doorberekenen aan hun eindgebruikers vormen daarvan het meest uitgesproken voorbeeld. Het college volgt Tele2 dan ook niet in haar redenering.

Priority Hogere FTA tarieven leiden niet tot negatieve resultaten. Zelfs als KPN de hogere FTA tarieven volledig in rekening brengt bij de eindgebruiker is het niet waarschijnlijk dat de KPN-abonnees overstappen naar andere aanbieders. Dit omdat naast op prijs ook op kwaliteit wordt geconcurreerd. Pas indien de eindgebruikerstarieven van KPN 20 procent duurder zouden zijn zouden partijen gaan overwegen over te stappen. Gegeven dominantie

van KPN, welke ondermeer blijkt uit het marktaandeel van meer dan 90 procent op de vaste markt, kan geen sprake zijn van negatieve effecten op de concurrentiepositie van KPN.

Casema Uitholling van de winstgevendheid van KPN is onwaarschijnlijk, gegeven het geringe marktaandeel van nieuwe toetreders. Als de verschillen in FTA tarieven 150-200 procent gaan bedragen wordt dit aannemelijker. Voorts zal het klantenverlies van KPN door kruissubsidie op de eindgebruikerstarieven van niet-AMM partijen stoppen als KPN's marktaandeel onder de AMM-grens komt. Als eindgebruikers massaal gaan signaleren dat bellen naar bepaalde netwerken duur is, zal dit ook een neerwaartse prikkel tot stand brengen. Een kunstmatig hoog tarief impliceert niet direct dat de FTA dienst niet tegen de meest efficiënte prijs/kwaliteit-verhouding tot stand komt. Dit prijsniveau is mede zo hoog, omdat de aanbieder een vergelijkbaar dienstenportfolio moet aanbieden als KPN. Reactie Opta Het kan niet zo zijn dat niet-AMM partijen volledig vrij zijn hun tarief excessief hoog vast te stellen totdat dit tot gevolg heeft gehad dat het KPN marktaandeel van het huidige niveau tot onder 25 procent is gedaald. Het college acht het wenselijk dat partijen hun positie in de markt veroveren door hun eigen concurrentiekracht, op basis van een level playingfield. Ondermeer de hoge tarieven voor het bellen van vast naar mobiel hebben geleerd dat van de eindgebruikers onvoldoende neerwaartse prikkels uitgaan op terminating tarieven.

Enertel Enertel volgt het college in zijn redenering. Echter de belangen van KPN worden niet onredelijk geschaad, omdat zij de FTA tarieven kan afwentelen op haar eindgebruikers. Het level playing field wordt niet verstoord indien redelijke tarieven worden bepaald op basis van daadwerkelijke kostenoriëntatie of een afgeleide daarvan (reciprociteit met terugwerkende kracht). Als een partij kiest voor kostenoriëntatie moet worden aangetoond dat geen interne prijssubsidie plaatsvindt en dat tarieven efficiënt zijn (niet excessief en niet nadelig voor andere partijen) Reactie Opta Het feit dat KPN zijn hogere inkoopkosten voor FTA diensten kan verhalen op zijn eindgebruikers neemt niet weg dat KPN zich hierdoor uit de markt prijst indien deze verhogingen van het eindgebruikerstarief al te grote vormen aanneemt. Immers, andere aanbieders kunnen met hun extra inkomsten juist hun eindgebruikerstarieven verlagen.

Versatel Hoge FTA tarieven hebben in eerste instantie geen negatieve effecten voor aanbieders. Vooralsnog is er niet een partij die een zodanig marktaandeel heeft dat de belangen van KPN worden geschaad. Het zogenaamd kopen van eindgebruikers door lage tarieven aan te bieden en dit te compenseren

door hoge terminating tarieven is op dit moment geen brandend vraagstuk. Reactie Opta: Het college acht het, ongeacht de schaal waarop een en ander plaats vindt, onredelijk indien aanbieders - bij de gratie van het ontbreken van voldoende marktwerking - zodanige FTA tarieven hanteren dat zij zonder evenredige tegenprestatie substantiële inkomsten kunnen genereren. Het is voor het college niet in te zien dat aanbieders op een dergelijke wijze als volwaardige concurrenten kunnen opereren, nu of in de toekomst. Dit laat onverlet dat het redelijk kan zijn dat nieuwe aanbieders een hoger FTA tarief hanteren dan KPN.

Essent Het feit dat tarieven ongeveer gelijk zijn wil niet zeggen dat ze redelijk zijn, maar dat sterkere afwijking niet mogelijk is. Hoge FTA tarieven kunnen, indien niet gecompenseerd, leiden tot negatieve marge-effecten. Anderzijds kunnen hoge FTA tarieven ruimte scheppen voor noodzakelijke investeringen, waarvan een welvaartsverhogend effect zal uitgaan. Reactie Opta: Het college deelt de mening van Essent, en acht daarom strikte reciprociteit niet de enig juiste invulling van de redelijkheid.

WorldCom Vaste operators kunnen de dominante positie op hun netwerk gebruiken om de concurrentie te blokkeren met excensieve FTA tarieven, kruissubsidies op retail (on-net) verkeer en price squeeze.

UPC College besluit nader over openbaarmaking Reactie Opta:

C. Oordeel
De reacties van marktpartijen geven het college geen aanleiding om zijn standpunt bij te stellen. Zoals het college aangeeft in zijn reacties op de verschillende door marktpartijen ingenomen standpunten, leidt het naar voren gebrachte niet tot andere inzichten in de negatieve effecten van hoge FTA tarieven.

V. Belanghebbenden wordt gevraagd per punt aan te geven in hoeverre zij de voorgaande analyse met betrekking tot de overeenkomsten tussen de vaste en de mobiele markten delen, en of zij nog andere relevante overeenkomsten kunnen aangeven.

A. Toelichting:
Het college duidt in het consultatiedocument aan dat ze twee belangrijke overeenkomsten ziet tussen de markt van vaste en mobiele terminating. Deze twee overeenkomsten zijn dat 1) eindgebruikers zich slechts in beperkte mate laten beïnvloeden door hogere eindgebruikerstarieven en dat 2) aanbieders de neiging hebben om, met uitzondering van

internet inbel verkeer, de terminating tarieven boven een marktconform niveau vast te stellen.

B. Ontvangen reacties:

KPN Telecom De bellende eindgebruiker heeft in tegenstelling tot bij mobiele telefonie geen economisch alternatief voor de hogere eindgebruikerstarieven. De ontstaansgeschiedenis van FTA tarieven is voorts van belang: partijen komen uit een reciproque situatie. Verhoging van FTA tarieven leidt daarom tot een overdekking van de kosten. Reactie Opta Hetgeen KPN hier stelt is niet strijdig met hetgeen het college stelt. Ook ten aanzien van mobiele telefonie heeft het college gesteld dat er geen economisch haalbaar alternatief is voor het bellen naar een mobiele eindgebruiker. Het feit dat het vast bereiken van een eindgebruiker in bepaalde gevallen mogelijk is, doet hier niet aan af. Het feit dat de FTA tarieven aanvankelijk reciproque waren, impliceert niet anders dan KPN stelt dat de business cases van partijen gestoeld zijn op reciprociteit. In het geval dat de FTA tarieven van KPN sterk dalen kan het ook in een reciproque situatie zo zijn dat andere partijen - indien zij gedwongen worden de daling te volgen - hun business case danig moeten bijstellen.

Tele2 -

Priority De stijgingen van de MTA tarieven zijn veel substantiëler. Door middel van de MTA tarieven vindt kruissubsidie plaats. Het verbod op kruissubsidie door middel van hoge terminating tarieven zou zowel voor vaste als voor mobiele aanbieders moeten gelden. De situatie op de vaste markt is bovendien verschillend: KPN is dominanter op de vaste markt.

Casema Casema is het eens met de eerste vergelijking. De term marktconform acht Casema niet eenduidig. Casema acht het tarief van KPN niet marktconform, daar dit gereguleerd is. Een andere overeenkomst tussen MTA en FTA is dat KPN het overgrote deel van het transitverkeer afwikkelt.

Enertel De MTA tarieven zijn van een volstrekt andere orde van grootte dan de FTA tarieven. Externaliteiten hoeven niet de enige verklaring te zijn. De hoge MTA tarieven laten twijfels ontstaan over de mate van autonomie waarop mobiele aanbieders deze tarieven tot standbrengen.

Versatel Versatel onderschrijft in zijn algemeenheid de overeenkomsten, met een paar kanttekeningen. (zie VI)

11

Essent 1. De eindgebruiker A heeft als doel het bereiken van eindgebruiker B. Andere terminating tarieven bij de provider van B, voor zover hij zich daarvan bewust is, zijn hem niet alleen vermoedelijk onbekend, maar zullen hem er niet van kunnen weerhouden deze route te kiezen. Bovendien zal eindgebruiker B niet zonder meer in de gelegenheid zijn bij tariefverhogingen van provider te wisselen. De conclusie die OPTA trekt is daarom geen logische.

2. Essent vraagt zich af waar Opta deze stelling op baseert. Mogelijk zijn geconstateerde hogere tarieven een signaal dat de door OPTA vastgestelde KPN tarieven als onvoldoende rendement genererend worden beoordeeld. Tegen deze achtergrond zij verwezen naar eerdere opmerkingen van Essent, waarin werd aangegeven dat een tarief gebaseerd op een efficiënte nieuwe aanbieder niet alleen door een nieuwe marktpartij dient te worden onderschreden om te kunnen concurreren, doch dat in de praktijk van een theoretische efficiency absoluut geen sprake zal zijn.
Reactie Opta 1) Als Opta het naar voren gebrachte goed begrijpt, is hetgeen Essent stelt niet in tegenspraak met de analyse van het college.
2) Het college heeft de stelling dat er onvoldoende concurrentiedruk is voor zowel FTA als MTA tarieven uitgebreid onderbouwd. Indien Essent hiervan niet op de hoogte is, verwijst het college onder meer naar het consultatiedocument.

WorldCom Er zijn in principe geen verschillen maar het probleem is veel groter bij MTA.

UPC College besluit nader over openbaarmaking

C. Oordeel
Het college deelt de mening van een aantal marktpartijen dat de MTA tarieven zowel in absolute termen als in omvang van de ermee samenhangende problematiek substantiëler van aard zijn. Dit neemt niet weg dat het college zich ook over FTA dient uit te spreken. Het college is immers gevraagd om de redelijkheid van FTA tarieven te beoordelen. Het college vindt in het door partijen naar voren gebrachte geen redenen tot aanvulling of bijstelling van zijn standpunt.

VI. Belanghebbenden wordt gevraagd per genoemd punt aan te geven of zij de voorgaande analyse met betrekking tot de verschillen tussen de vaste en de mobiele markten delen, en of nog andere relevante verschillen kunnen bestaan.

A. Toelichting:
Het college identificeert 5 verschillen tussen de markt van vaste en mobiele terminating. 1) De vaste terminating tarieven zijn relatief lager dan de mobiele terminating tarieven. 2) Binnen de markt van vaste telefonie is er een partij met gereguleerde terminating tarieven. 3) De marktaandelen zijn op de markt van vaste telefonie minder gelijkmatig verdeeld dan op mobiele telefonie. 4) De hoogte van de vaste terminating tarieven varieert (relatief gezien) veel meer dan op de mobiele markt. 5) Het beleid heeft slechts betrekking op relaties tussen KPN en de overige partijen in plaats van tussen alle partijen onderling.

B. Ontvangen reacties:

KPN Telecom 1) De conclusie dat het feit dat de meeste aanbieders het KPN tarief volgen een aanwijzing vormt voor het feit dat de FTA tarieven van een groot deel van de aanbieders niet als excessief kunnen worden beoordeeld, is onjuist. De tarieven zijn niet excessief omdat het verhogen van FTA tarieven slechts een recent verschijnsel is. 2) Met name het marktverstorend effect van een verschil tussen de FTA tarieven is van belang, de absolute hoogte is irrelevant. 3) De omvang van het marktaandeel van KPN en de overige aanbieders doet niet ter zake. 4) Op korte termijn zullen alle andere aanbieders hun terminating tarieven verhogen naar het maximaal toegestande niveau. Reactie Opta 1) Het college volgt de redenering van KPN niet. De conclusie van het college ten aanzien van de huidige situatie staat los van de vraag of het verhogen van de FTA tarieven al dan niet een recent verschijnsel is.
2) Het college is van mening dat zowel de absolute hoogte van een FTA tarief als het verschil van belang kunnen zijn, afhankelijk van de feitelijke hoogte van dit tarief. Voor de concurrentiepositie van KPN is uiteraard uitsluitend het verschil relevant, voor de eindgebruiker kan de absolute hoogte in beginsel tevens relevant zijn.
3) De onderlinge marktaandelen zijn relevant gegeven het asymmetrische wettelijk kader. 4) Het college is van mening dat de Tw ingeeft dat niet-AMM partijen vrij zijn hun FTA tarieven vast te stellen, mits deze redelijk zijn. Het college geeft in zijn voorgestelde beleid aan wanneer hij van oordeel is dat een tarief niet redelijk is. Partijen is toegestaan hun tarieven op een maximaal redelijk niveau vast te stellen.

Tele2 De verschillen tussen FTA en Mta zijn groot. Slechts een klein deel van het verkeer dat Tele2 origineert wordt getermineerd door vaste aanbieders anders dan KPN. Bovendien is het absolute niveau van de FTA tarieven

minder hoog, en zijn de marges op lager. De positieve aspecten van het beleid van het college wegen daarom niet op tegen de kosten van eventuele geschillen. Tele2 termineert bijvoorbeeld bijna geen verkeer voor andere aanbieders. Door dit lage volume zijn de kosten per Tele2 vaste terminating minuut erg hoog.
Reactie Opta Het college volgt de angst van Tele2 voor hoge geschilkosten niet. In beginsel spreekt het college zich uit over tarieven die een niet-AMM aanbieder maximaal in rekening mag brengen aan KPN. In de tweede plaats geldt dat het om een zeer kleine minderheid van partijen gaat die thans FTA tarieven hanteert die hoger zijn dan hetgeen volgens de richtlijn van het college is toegestaan. De situatie is hiermee volstrekt anders dan de situatie ten aanzien van de MTA tarieven. Indien Tele2 zich houdt aan de richtlijn van het college, zal zij niet met een geschil worden geconfronteerd.
Overigens, en wellicht ten overvloede, is het in beginsel niet zo dat partijen relatief hoge kosten voor terminating verkeer die worden veroorzaakt door een zeer beperkte schaal kunnen doorberekenen in hun FTA tarief.

Priority 1) Omdat vaste aanbieders sterk concurreren, wijzen lage retail-tariffs niet noodzakelijkerwijs op kruissubsidie. Kruissubsidie is veel waarschijnlijker op de mobiele markt 2) Priority is tegen een koppeling van de FTA tarieven 3) Priority is het eens met de constatering dat de vaste marktaandelen asymmetrischer zijn verdeeld 4) Priority is het eens dat de situatie op de vaste markt genuanceerder ligt dan de situatie op de mobiele markt.

Casema Casema is het eens met de analyse van het college. Zij suggereert voorts om FTA-tarieven voor gesprekken originerend in mobiele netwerken anders te beoordelen dan tarieven originerend uit andere vaste netwerken. Reactie Opta In beginsel ziet het consultatiedocument uitsluitend op de redelijkheid van FTA tarieven die niet-AMM partijen aan KPN in rekening brengen.

Enertel 1) Enertel sluit zich aan 2) -
3) Asymmetrisch beleid is op zijn plaats, doch dat bepaalde partijen wellicht snel kunnen groeien door het bezit van infrastructuur (bijvoorbeeld kabelaanbieders) 4)
5) Enertel kan zich hierin vinden

Versatel 1) Versatel deelt deze mening 2)

14

3)
4) De tarieven zijn in absolute zin niet significant hoger, ze zijn slechts marginaal verhoogd. Bij mobiel zijn de tarieven op geen enkele manier aan banden gelegd. 5) -

Essent 1) Vanwege het verloop van de volume-groeicurve, de onmogelijkheid om in de praktijk een theoretische efficiencygraad te bereiken en de soms andere investeringen waarvoor een partij zich geplaatst ziet dan KPN, zijn vaste partijen geneigd hogere tarieven te hanteren om een enigszins acceptabele verlies- en winstrekening te kunnen presenteren aan de aandeelhouders. Het is Essent niet duidelijk waarom OPTA procentuele in plaats van absolute verschillen gebruikt. 2) Essent is van mening dat er redenen kunnen zijn waarom partijen andere terminating tarieven hanteren dan KPN. Dat hiervan een marktverstorende werking uitgaat is geenszins evident. Niet alleen zal de `onzichtbare hand' van de markt excessen corrigeren, maar tevens kan een verschil door de markt door de geboden kwaliteit of het imago juist als rechtvaardig worden bestempeld. In dit verband zij tevens gewezen op de OPTA web-site: "OPTA merkt op dat voor een vergelijking van aanbieders ook andere aspecten dan tarieven, zoals de mate van detailniveau van de telefoonrekening, bereikbaarheid van de helpdesk en kwaliteit van de dienstverlening van belang kunnen zijn." 3) De gevolgde logica is voor Essent niet reproduceerbaar. 4) Zoals al eerder opgemerkt, zijn de opgelegde sancties reden geweest de tarieven slechts marginaal van KPN te doen laten afwijken. Daarbij komt dat verschillen op de tarieven van mobiel verkeer relatief gering zijn vergeleken met verschillen bij het vaste verkeer. Bij het vaste verkeer doet zich bovendien sterk het fenomeen gevoelen dat hogere terminating tarieven kunnen leiden tot hogere kick-back tarieven die door sommige eindgebruikers bedongen zijn, met als gevolg een niet significante netto margetoename in combinatie met negatieve publiciteit. Dit laatste heeft Essent ervan weerhouden de tarieven op een gewenst niveau te brengen.
5) -
Reactie Opta 1) Het college kan uit de reactie van Essent niet opmaken of zij het

eens is met het geconstateerde verschil. Procentuele verschillen zijn gebruikelijk bij het vergelijken van marges. Het college meent dat procentuele verschillen meer inzicht geven in de onderhavige berekeningen.
2) Het college kan uit de reactie van Essent niet opmaken of zij het eens is met het geconstateerde verschil. Het college deelt de mening van Essent dat het redelijk kan zijn dat niet-AMM aanbieders andere tarieven hanteren dan de AMM-aanbieder. De door Essent aangehaalde zaken die een ander tarief zouden rechtvaardigen voor terminating zien echter met name op een ander retail-tarief.
3) -
4) Het college kan uit de reactie van Essent niet opmaken of zij het eens is met het geconstateerde verschil.

WorldCom Probleem is veel groter bij MTA dan bij vaste terminating.

UPC College besluit nader over openbaarmaking

C. Oordeel
Het college constateert dat de reacties van partijen het standpunt van het college ten aanzien van de verschillen tussen FTA en MTA tarieven in grote lijnen ondersteunen.

VII a). Belanghebbenden wordt verzocht aan te geven in hoeverre sprake is van homogene producten (met andere woorden: zijn de terminating diensten van de verschillende aanbieders onderling uitwisselbaar?).
VII b). Belanghebbenden wordt verzocht aan te geven of zij het eens zijn met de stelling dat het college de redelijkheid van terminating tarieven niet kan beoordelen door uitsluitend (de kosten van) het netwerk van een bepaalde aanbieder te beschouwen, maar dat tevens het effect dat de hoogte van het terminating tarief kan hebben op de concurrentiepositie van deze andere aanbieders van belang is bij de vaststelling van een redelijk FTA tarief voor een individuele aanbieder.

VIII. Belanghebbenden wordt verzocht in te gaan op de stelling dat indien voldoende concurrentiedruk zou bestaan op de terminating tarieven deze tarieven zich zouden bewegen naar het laagste tarief in de markt, zijnde thans het tarief van KPN.

A. Toelichting:

16

Indien dezelfde concurrentie zou kunnen plaats vinden op de markt van terminating als eindgebruikers en de terminating diensten van aanbieders homogene producten zijn, zouden aanbieders gedwongen zijn de terminating tarieven af te stellen op de aanbieder met de laagste tarieven. Daarnaast kan terminating per netwerk als afzonderlijke markt worden gezien maar werken de terminating tarieven van een aanbieder door op de eindgebruikerstarieven van een andere aanbieder.

B. Ontvangen reacties:

KPN Telecom VII a) De diensten zijn homogeen in die zin dat de aangeboden diensten identiek zijn.
VII b) Uitsluitend indien de FTA tarieven van een aanbieder gelijk zijn aan die van de efficiënte aanbieder, worden de concurrentieverhoudingen niet verstoord.
VIII) Theoretisch is de stelling juist. Gegeven de feitelijke monopoliepositie van aanbieders is sprake van onvoldoende concurrentiedruk. Reactie Opta VII b) KPN gaat hierbij voorbij aan de individuele omstandigheden van partijen. Het college dient in het kader van geschillen ook dergelijke omstandigheden mee te laten wegen in de beoordeling. Het college is wel van mening dat de invloed op de onderlinge concurrentieverhoudingen van marktpartijen van zwaarwegend belang is.

Tele2 VII a)
VII b) Zie antwoord op vraag VI VIII) -

Priority VII a) Terminating diensten zijn onderling verschillend in de zin dat het verzorgingsgebied, de netwerkconfiguratie en de kosten van het specifieke netwerk verschillend zijn per aanbieder. Ook de prijs en kwaliteit verschillen
VII b)De kosten van een individueel netwerk zouden moeten leiden tot een FTA tarief, naar inzichten van de aanbieder zelf. In geval van twijfel stelt Priority de toetsen voor die het college als bijlage I heeft opgenomen.
VIII) Dit zou alleen zo zijn als prijs de enige factor zou zijn. In een dergelijk geval zouden netwerkkosten niet worden goed gemaakt, en zou duurzame concurrentie verhinderd worden. Reactie Opta VII a) Priority geeft hiermee niet aan of de FTA dienst, in economische zin, als een homogene dienst beschouwd kan worden (hetgeen erop neerkomt of de dienst in termen van zijn karakteristieken voor de afnemer verschilt van andere FTA dienstverlening. Van de zaken die genoemd worden zou een verschillende kwaliteit ertoe kunnen leiden dat geen sprake is van homogene diensten. Het college acht het echter

niet aannemelijk dat verschillen in kwaliteit van dien aard zijn dat deze door de afnemer van een FTA dienst worden gepercipieerd.

Casema VII a) Bij terminating dienstverlening gaat het op zich om homogene producten.
VII b) Casema is het volledig eens VIII) De vraagstelling is volledig theoretisch.

Enertel VII a)
VII b) Enertel sluit zich aan
VIII) Dit is juist, zij het dat KPN een structureel comparatief kostenvoordeel heeft. Zij beschikt over een netwerk, inclusief aansluitnetwerk, waaraan vrijwel geen kapitaalkosten tegenover staan. Indien niet-AMM partijen op dezelfde wijze worden gereguleerd, leidt dit strikt genomen tot een monopolie.

Versatel VII a) Omdat KPN de kans heeft gehad haar netwerk efficient in te richten en schaalvoordelen heeft, zijn de terminating diensten tussen KPN en aanbieders niet uitwisselbaar. Het is redelijk om tussen alle overige spelers van uitwisselbaarheid uit te gaan. VII b) Tussen niet AMM partijen is reciprociteit het enige redelijke criterium. Als tweede criterium moet non-discriminatie gehanteerd worden.
VIII) -
Reactie OPTA VII a) Versatel geeft hiermee niet aan of de FTA dienst, in economische zin, als een homogene dienst beschouwd kan worden (hetgeen erop neerkomt of de dienst in termen van zijn karakteristieken voor de afnemer verschilt van andere FTA dienstverlening. VII b) Versatel geeft hiermee niet aan of zij van mening is dat in het beoordelen van terminating tarieven van de ene aanbieder de effecten van de hoogte van deze tarieven op de concurrentiepositie van belang kan zijn.

Essent VII a) Essent schat in dat de dienst (datatransport) weliswaar hetzelfde is, doch dat de condities/kwaliteit wel degelijk kunnen verschillen. VII b) Essent ziet tariefvorming als een complex van factoren, waarvan kosten, marges en concurrentiepositie deel uitmaken. VIII) Essent is enerzijds van mening dat kwaliteitsverschillen een onderscheid kunnen rechtvaardigen; anderzijds is geconstateerd dat tarieven lager dan die van KPN niet door KPN werden geaccepteerd. Reactie Opta VII a) Het college acht het echter niet aannemelijk dat verschillen in condities/kwaliteit van dien aard zijn dat deze door de afnemer van een FTA dienst worden gepercipieerd of ertoe zouden leiden dat een dergelijke

afnemer bereid zou zijn meer te betalen voor FTA dienstverlening. VIII) Het college verwijst naar hetgeen hij sub VII b) stelde: FTA dienstverlening is te beschouwen als homogene diensten. Tarieven kunnen redelijk zijn ondanks het feit dat KPN deze niet accepteert. WorldCom -

UPC College besluit nader over openbaarmaking Reactie Opta

C. Oordeel
Het college constateert dat de reacties van partijen die ingegaan zijn op de door het college gestelde vragen geen aanleiding geven om de stelling dat FTA diensten als homogene diensten worden gepercipieerd bij te stellen. Een aantal partijen onderschrijft de stelling van het college. Essent en Priority geven aan dat FTA dienstverlening onderling kan verschillen (ten aanzien van ondermeer kwaliteit). Het college acht het echter niet aannemelijk dat verschillen in condities/kwaliteit van dien aard zijn dat deze door de afnemer van een FTA dienst worden gepercipieerd of ertoe zouden leiden dat een dergelijke afnemer bereid zou zijn meer te betalen voor FTA dienstverlening. Partijen maken dit ook niet verder aannemelijk.
De reacties van partijen op de vraag of zij van mening zijn dat de concurrentiepositie van de wederpartij in een interconnectierelatie een rol speelt bij het vaststellen van de redelijkheid van in rekening gebrachte FTA tarieven wordt door de meeste partijen onderschreven. KPN geeft aan dat uitsluitend reciproque FTA tarieven de concurrentieverhoudingen niet verstoren. Het college deelt deze mening zoals reeds gesteld niet. In het vervolg zal nader bij de concurrentieverhoudingen worden stilgestaan. Het college handhaaft zijn stelling dat ook de concurrentieverhoudingen betrokken dienen te worden in de redelijkheidsbeoordeling van een FTA tarief tussen twee partijen. Partijen merken op dat de stelling van Opta dat indien voldoende concurrentiedruk zou bestaan op de terminating tarieven deze tarieven zich zouden bewegen naar het laagste tarief in de markt, een erg theoretische stelling is. Het college deelt deze mening in werkelijkheid is geen sprake van voldoende concurrentiedruk
- maar acht de notie van belang dat de vrijheid die partijen hebben om hun FTA tarieven vast te stellen bestaat bij de gratie van onvoldoende concurrentiedruk.

IX. Het college verzoekt belanghebbenden op deze vergelijking door het college van enerzijds de netwerken van nieuwe toetreders en anderzijds het netwerk van KPN, te reageren.

A. Toelichting:
KPN heeft als vroeger als monopolist een positie kunnen opbouwen waarvan ze nu nog steeds profiteert. Nieuwe aanbieders hebben dit niet, maar hebben door hun latere toetreding modernere en efficiëntere netwerken kunnen uitrollen.

B. Ontvangen reacties:

19

KPN Telecom Uitsluitend netwerkkosten (onderhouds- en kapitaalkosten) zijn van belang. De elementen zoals lagere naamsbekendheid en hogere marketingkosten zijn voor de beoordeling van de terminating kosten irrelevant. Reactie Opta Het college acht alle elementen relevant die ten grondslag liggen aan de ongelijke uitgangspositie tussen enerzijds KPN als voormalige monopolist, en anderzijds de nieuwe toetreders. Deze elementen maken dat aanbieders in mindere mate over de voor telecommunicatienetwerken essentiële economies of scale and scope kunnen beschikken, en kunnen daarom een asymmetrische benadering rechtvaardigen.

Tele2 Een groot deel van de efficiëntie van nieuwe netwerken wordt teniet gedaan door de eis van KPN om haar netwerktopologie te kopiëren. Bovendien staat het ontbreken van een competitief aanbod voor lokale interconnectie en het grote aantal lokale centrales van KPN in de weg. Hierdoor kan Tele2 alleen op regionaal niveau interconnecteren. Tevens heeft KPN de beschikking over aansluitingen met de klant, is bijna iedereen `automatisch' klant van KPN en heeft KPN de naam betrouwbaar te zijn.

Priority Priority is het eens met de genoemde verschillen, met de toevoeging dat KPN zijn netwerk heeft overgenomen van de Staat: de afschrijving en financiering is daarom verschillend. KPN's netwerk is wel state-of-the-art.

Casema Kijkend naar haar eigen netwerk geldt dat het gestelde niet altijd geldt. Casema is eraan gehouden het netwerk van KPN te kopiëren om gebruik te maken van de meest gunstige terminating tarieven. KPN vindt daarentegen dat zij recht heeft op het regionale terminating tarief indien KPN slechts op een punt met Casema interconnecteert. Het initiatief voor een nieuw interconnectiepunt ligt altijd bij de niet-AMM partij, die ook de kosten moet dragen. Weliswaar hoeft Casema waarschijnlijk minder uit te geven aan onderhoud en beheer, maar dit wordt teniet gedaan door initiële investeringen voor het introduceren van diensten in haar netwerk. De voordelen van niet-AMM partijen zijn dan ook marginaal ten opzichte van de voordelen van KPN.
Reactie Opta Het college komt tot de slotsom dat niet-AMM partijen een hoger FTA tarief mogen hanteren dan KPN, teneinde te zorgen voor een level playing field. Derhalve houdt het college rekening met het door Casema gestelde, dat de ongelijkheid tussen aanbieders niet teniet wordt gedaan door de wijze waarop hun netwerken zijn opgezet.

Enertel Enertel deelt de uitleg van Opta hierin en merkt op dat KPN de enige is die over de juiste informatie omtrent kosten, technologie etcetera beschikt. KPN is er alles aan gelegen om haar wholesale-kosten zo hoog mogelijk

voor te spiegelen, omdat deze voornamelijk ten laste van concurrenten komen. De concurrenten worden gesqueezed, en KPN blijft verdienen aan gebruikers die naar anderen zijn overgestapt dankzij de wholesale- vergoedingen. Bovendien speelt KPN de afhankelijkheid van andere aanbieders van haar wholesale-aanbod uit op de eindgebruikersmarkten: door prijsstelling en vertragingstactiek (vergelijk het bitstream access aanbod). Wat betreft de eindgebruikersmarkt beschikt KPN over een enorme marktmacht, mede door haar grote klantenbestand. Deze kan benut worden om nieuwe diensten af te zetten. Andere aanbieders moeten meestal eerst klanten winnen als zij een nieuwe dienst willen introduceren.

Versatel Zie vraag 7a: (Omdat KPN de kans heeft gehad haar netwerk efficient in te richten en schaalvoordelen heeft, zijn de terminating diensten tussen KPN en aanbieders niet uitwisselbaar)

Essent Essent is bijzonder verheugd dat deze visie nu deel uitmaakt van OPTA's gedachtegoed. Het had echter tot een snellere realisatie van een level playing field geleid indien dit inzicht, destijds aangedragen door meerdere marktpartijen, eerder voedingsbodem had gevonden.

WorldCom -

UPC College besluit nader over openbaarmaking

C. Oordeel
Het college constateert dat de niet-aangewezen partijen de vergelijking tussen de netwerken van KPN en henzelf delen. Zij voegen hieraan echter een aantal punten toe. Zij geven onder meer aan dat zij gedwongen zijn om de structuur van het KPN-netwerk over te nemen om in aanmerking te komen voor lagere FTA tarieven voor verkeer dat zij termineren bij KPN. Hierdoor worden zij gedwongen een voor hen minder efficiënte structuur na te volgen. Enertel geeft bovendien aan dat KPN dankzij zijn grote, historische, klantenbestand in staat is om op efficiënte wijze nieuwe diensten uit te rollen en aan cross-selling te doen. Dit noemt ook Casema een groot nadeel. Zoals aangegeven deelt het college de mening van KPN dat uitsluitend netwerk- en kapitaalkosten van belang zijn, niet. Het college erkent dat de door marktpartijen aangevoerde standpunten, zoals deze in het voorgaande beschreven zijn, wezenlijke factoren bij de overweging dienen te zijn, met uitzondering van het standpunt van KPN.

X a). Belanghebbenden wordt verzocht aan te geven of zij van mening zijn dat er grond is om onderscheid te maken tussen de niet-aangewezen aanbieders onderling. X b). Belanghebbenden wordt verzocht aan te geven hoe de verschillen in de hoogte van de FTA tarieven tussen niet-aangewezen aanbieders onderling kunnen worden verklaard.

A. Toelichting:
Aanbieders hebben allen een zelfde kans gehad om tot de markt toe te treden. Niettemin verschillen de terminating tarieven van niet-aangewezen aanbieders aanmerkelijk.

B. Ontvangen reacties:

KPN Telecom a) Er is geen aanleiding tot onderscheid tussen marktpartijen.
b) De ene partij heeft eerder in de gaten gehad dat hoge FTA tarieven geen invloed hebben op de hoeveelheid inkomend verkeer.

Tele2 a) Er zijn grote verschillen tussen terminating volumina tussen de verschillende aanbieders. Het aantal minuten waarover vaste kosten, zoals bijvoorbeeld voor het billing systeem, versleuteld kunnen worden verschilt daarom enorm. Een vaste prijs per minuut is daarom niet rechtvaardig.
b) Tele2 heeft hier geen verklaring voor. Reactie Opta a) Zoals reeds gesteld kunnen aanbieders hun geringe schaal niet onbeperkt doorberekenen aan hun concurrenten.

Priority a) De unieke kosten, schaal en geschiedenis van een individuele rechtvaardigen een onderscheid tussen niet-AMM aanbieders onderling.

b) Sommige aanbieders die het zich konden veroorloven kozen ervoor om reciproque FTA tarieven te hanteren. Andere aanbieders, met een kleinere schaal, kleiner verzorgingsgebied en een ander type netwerk waren gedwongen om hogere tarieven te hanteren. Reactie Opta b) Niet-aangewezen aanbieders hebben in beginsel alle dezelfde gelegenheid gehad om een schaal op te bouwen en hun verzorgingsgebied te optimaliseren. Verschillen tussen niet-aangewezen aanbieders ten aanzien van deze aspecten zijn terug te voeren op de door deze aanbieders genomen beslissingen. Indien een ander type netwerk duurder is, terwijl het een vergelijkbare dienst voortbrengt als een goedkoper netwerk, is dit in beginsel een beslissing van de ondernemer die moeilijk bedrijfseconomisch te verantwoorden is.

Casema a) Er moet enig onderscheid te maken zijn tussen niet-AMM aanbieders onderling. Bijvoorbeeld op basis van achtergrond van een partij, de aanwezigheidsperiode op de markt, de grootte van het klantenbestand en het aandeel in het FTA verkeer.
b) De netwerkopbouw van een aanbieder is een mogelijke verklaring. Daarnaast het verbeterde inzicht in de kostprijs bij een aantal partijen.

22

Enertel a) Zie antwoord sub VI. Punt 3)
b) -

Versatel a) Hoewel er sprake kan zijn van onderscheid tussen netwerken van niet-aangewezen aanbieders, dient, voor zowel vaste en mobiele operators, het eerste criterium van de redelijkheidstoets reciprociteit te zijn.

b) Versatel heeft niets toe te voegen. Zie verder 7a: (Omdat KPN de kans heeft gehad haar netwerk efficient in te richten en schaalvoordelen heeft, zijn de terminating diensten tussen KPN en aanbieders niet uitwisselbaar. Het is redelijk om tussen alle overige spelers van uitwisselbaarheid uit te gaan)

Essent a) Essent is van mening dat het volstaat als OPTA zich richt op KPN en de tariefstelling van niet-aangewezen aanbieders aan de tucht van de markt over laat.

b) -
Reactie Opta a) Het college begrijpt hier niet uit of het college al dan niet onderscheid moet maken tussen niet-aangewezen partijen.

WorldCom a) non-discriminatie tussen niet AMM aanbieders
b) -

UPC College besluit nader over openbaarmaking

C. Oordeel

a) Het college constateert een aantal verschillende standpunten. KPN is van mening dat er geen reden is tot onderscheid tussen niet-AMM aanbieders. Versatel is van mening dat reciprociteit tussen niet-AMM aanbieders het leidende uitgangspunt dient te zijn (met mogelijkheid voor uitzonderingen) en Worldcom acht non-dicriminatie leidend bij de invulling van de tarieven van niet-aangewezen aanbieders onderling. Deze reacties ondersteunen een aanpak die in beginsel geen onderscheid tussen de FTA tarieven van niet-AMM aanbieders onderling. Een tweede categorie wordt gevormd door Tele2, Priority, en Casema, die van mening zijn dat er substantiële verschillen zijn tussen de aanbieders onderling, en dat deze tot uitdrukking dienen te worden gebracht in de maximaal redelijke FTA tarieven. Het college is van mening dat niet-aangewezen aanbieders in beginsel alle dezelfde kansen hebben gehad om hun bedrijfsvoering zo efficiënt mogelijk te maken. Zo zijn zij alle gelijkelijk in de gelegenheid geweest om een bepaalde schaal op te bouwen, om een bepaald klantenbestand te verkrijgen, en hebben zij kunnen kiezen voor de meest efficiënte opzet van hun netwerken. Het college acht het daarom in beginsel niet redelijk indien partijen die hun bedrijfsvoering minder efficiënt hebben opgezet worden bevoordeeld ten opzichte van partijen die hun bedrijfsvoering efficiënter hebben ingericht. Efficiënte aanbieders zouden hiermee hun concurrentievoordeel ten opzichte van minder efficiënte aanbieders verliezen.

Dit laat echter onverlet dat het college van mening is dat het in gerechtvaardigde gevallen partijen dient te worden toegestaan om af te wijken van het maximum FTA tarief. Een gerechtvaardigd geval doet zich voor indien een aanbieder kan aantonen dat hij zijn kosten voor FTA dienstverlening niet goed kan maken op basis van de maximum FTA tarieven, ondanks een efficiënte bedrijfsvoering. Partijen hebben niet aannemelijk gemaakt dat het leidend zou moeten zijn dat een aanbieder zijn kosten goedmaakt. Het college handhaaft derhalve zijn standpunt dat de redelijkheid gebiedt dat hij alleen onder de genoemde omstandigheden af kan wijken van de te formuleren richtlijn voor een maximaal redelijk tarief.

b) Over de oorzaken van de huidige verschillen in de tarieven lopen de reacties uiteen. Niet- AMM partijen noemen kostenverschillen als belangrijke oorzaak, of onthouden zich van commentaar. Volgens KPN zijn bepaalde aanbieders eenvoudig eerder begonnen met het aftasten van de grenzen dan andere. Het college neemt de door partijen aangegeven oorzaken voor kennisgeving aan.

XI. Belanghebbenden wordt verzocht aan te geven of zij het redelijk achten om het tarief van niet-aangewezen aanbieders die op het niveau van de regionale verkeerscentrale van KPN met KPN interconnecteren af te zetten tegen het regionale tarief van KPN.

A. Toelichting:
In het verleden hebben de meeste niet-aangewezen aanbieders een met KPN reciprook regionaal tarief gehanteerd. Het college acht het in het thans te formuleren beleid redelijk om het regionale terminating tarief van KPN als uitgangspunt te nemen voor de bepaling van de redelijkheid van de tarieven van niet-aangewezen aanbieders.

B. Ontvangen reacties:

KPN Telecom Het niveau waarop feitelijk interconnectie plaatsvindt is geen goed criterium voor het vaststellen van een redelijk FTA tarief. Het gaat om een redelijke relatie tussen tussen de prestatie die wordt geleverd en de prijs die hiervoor wordt betaald. Naar de mening van KPN vormt het lokale interconnectietarief van KPN de geëigende referentie. Reactie Opta Het college heeft bij herhaling gesteld dat hij van mening is dat de terminating dienst die partijen leveren indien zij op het niveau van de regionale verkeerscentrale van KPN interconnecteren in termen van prestatie niet te vergelijken is met de lokale terminating dienstverlening van KPN (zie ondermeer de beoordeling van het college van het tariefdifferentiatievoorstel van KPN, bij brief van 11 juli 2000). Het college merkt hierbij aan dat KPN partijen niet in staat stelde om op lokaal niveau te interconnecteren (zie onder meer besluit Energis-KPN, 29 oktober 2001, OPTA/IBT/2001/203129). Partijen zijn derhalve gedwongen om op regionaal niveau te interconnecteren, en worden door KPN verplicht om een regionaal terminating tarief te betalen voor verkeer dat zij aan KPN

aanleveren. Het college acht de opstelling van KPN hierin dan ook onredelijk.

Tele2 -

Priority Voor februari 2003, waren de kosten voor het bouwen van een interconnectiepunt met KPN onredelijk hoog. Daarom is de regionale roll- out van aanbieders langzaam geweest. Als FTA van niet-AMM aanbieders ten opzichte van KPN wordt beschouwd, zou dit moeten gebeuren op basis van een regionale versus een nationale mix. Aanvullend moeten aanbieders met minder dan 20 interconnectiepunten met KPN niet-gereguleerde sleeptarieven betalen. Priority vindt dat ook deze kosten moeten worden meegenomen in de redelijkheidsbeoordeling. Reactie Opta De afgelopen jaren hebben aanbieders erin geïnvesteerd om op zoveel mogelijke regionale verkeerscentrales van KPN te interconnecteren. Indien het college aanbieders die minder in een dergelijke uitrol hebben geïnvesteerd een hoger FTA tarief zou toestaan, zouden de aanbieders die relatief beperkte investeringen hebben gedaan bevoordeeld worden.

Casema In beginsel is dit redelijk. Hier mag echter geen dwingende conclusie uit voortkomen. De regio's zijn bovendien gedefinieerd door KPN, hetgeen ongelijkheid impliceert (Casema zou bijvoorbeeld vier regio's optimaal achten ipv de 20 van KPN).

Enertel Enertel is het hiermee eens. Het regionale niveau is het meest efficiënte niveau om op te interconnecteren. Het is voor een partij die niet op alle regionale centrales aanwezig is dan ook niet mogelijk om FTA tarieven te vragen hoger dan het regionale tarief.

Versatel Om regionaal te kunnen interconnecteren hebben marktpartijen grote investeringen gedaan. In een vertraagde reciprociteitsmodel dient datgene wat marktpartijen hebben moeten betalen (de werkelijke kosten) gedurende een bepaalde periode in het verleden het uitgangspunt te zijn voor datgene wat marktpartijen kunnen ontvangen (in het assymetrische model). Dat tarief was regionaal (thans regionaal + IRC) en moet gecorrigeerd worden voor inflatie.
Reactie Opta Zie hetgeen Opta opmerkt bij Priority

Essent Het is wenselijk om een ijkpunt in te stellen. De keuze voor het regionale tarief is niet een onlogische, maar de hoogte van een oplag op dit tarief om een vergelijkbaar redelijk rendement te kunnen genereren, behoeft ons inziens nadere studie.

25

WorldCom -

UPC College besluit nader over openbaarmaking

C. Oordeel
Essent, Energis en Casema ondersteunen in beginsel de door het college vastgestelde benadering om de terminating tarieven van aanbieders die op regionale verkeerscentrales van KPN interconnecteren af te zetten tegen het regionale tarief van KPN. Hierbij merkt een aantal partijen op dat ook de sleeptarieven van KPN meegenomen zouden moeten worden in de beoordeling van de redelijkheid. Het college is van mening dat partijen voldoende in staat zijn geweest om hun netwerken zodanig uit te rollen dat zij op het niveau van de regionale verkeersniveau met KPN kunnen interconnecteren. Indien aanbieders hier niet voor hebben gekozen, is dit hun eigen afweging geweest. Indien het college dergelijke kosten zou laten meewegen in zijn redelijkheidsbeoordeling zou hij partijen die minder ver zijn uitgerold bevoordelen ten opzichte van partijen die tot op het regionale niveau van KPN zijn uitgerold. KPN neemt een standpunt in dat afwijkt van het standpunt van overige partijen. KPN geeft aan dat niet het regionale, maar het lokale tarief van KPN als vergelijking gehanteerd zou moeten worden. Het college heeft op dit standpunt gereageerd in het bovenstaande overzicht. De standpunten van partijen afwegend, enerzijds van KPN, anderzijds van de overige aanbieders, komt het college tot de conclusie dat het het meest redelijk en tevens het meest pragmatisch is om uit te gaan van het regionale tarief van KPN.

XII. Het college verzoekt belanghebbenden te reageren op het voornemen van het college om in gerechtvaardigde gevallen (indien de kosten niet zijn te wijten aan ondoelmatige bedrijfsvoering) de kosten van niet-aangewezen aanbieders te laten meewegen in het maximaal toegestane tarief.

XIII. Het college verzoekt belanghebbenden specifiek aan te geven welke kosten ertoe kunnen leiden dat zij ondanks een doelmatige bedrijfsvoering niet zouden kunnen voldoen aan de door het college gestelde bovengrens van het terminating tarief.

A. Toelichting:
Het is denkbaar dat een aanbieder kan aantonen dat het door het college vastgestelde maximum redelijke vaste terminating tarief het onmogelijk maakt om de kosten goed te maken. Indien dit niet te wijten is aan ondoelmatige bedrijfsvoering, kunnen deze kosten worden meegewogen in de vaststelling van de redelijkheid.

B. Ontvangen reacties:

KPN Telecom XII) KPN ziet geen redenen om hogere kosten op te voeren voor marktpartijen, nu marktpartijen reeds langere tijd actief zijn en gewend zijn aan reciproque tarieven.
XIII) KPN kan zich niets bij dergelijke kosten voorstellen.

Tele2 XII) Dit lijkt Tele2 niet meer dan redelijk XIII) Zie vraag Xa), bovendien is de mogelijkheid om efficiënt te opereren vaak afhankelijk van KPN.

Priority XII) Priority is het hiermee eens.
XIII) Een aanbieder die niet de economies of scale heeft van KPN heeft hogere kosten per minuut. Hoewel een dergelijke aanbieder geen legacy- problematiek kent, heeft deze minder inkoopmacht, wat resulteert in hogere kosten per eenheid.
XIII) Niet-aangewezen aanbieders zijn gelijkelijk in de gelegenheid geweest om zo efficiënt mogelijk te opereren. Priority gaat uitsluitend in op het onderscheid tussen KPN en de overige aanbieders.

Casema XII) Casema is in alle gevallen tegen een maximum. Indien kosten te wijten zijn aan een ondoelmatige bedrijfsvoering zal hetzelfde regime moeten gelden als voor de AMM-partij.
XIII) Kosten voor zaken als churn, productontwikkeling, marketing en dienstintroductie dienen opgenomen te zijn in dit model.

Enertel XII) Enertel is het hiermee eens onder de condities genoemd in het antwoord sub IV.
XIII) Op termijn kan de kostenbasis van een alternatieve aanbieder nog steeds verschillen van die van KPN door schaalvoordeel en door een andere kapitaalcomponent in de kosten voor termineren van verkeer.

Versatel XII) Versatel is het hier mee eens, maar de consument moet dan gewaarschuwd worden (vergelijkbaar bij 0900 nummers) XIII) -

Essent XII) De tucht van de markt moet hier zijn werk verrichten. OPTA dient zich niet onnodig veel werk op de hals moet halen, waarvan de extra kosten weer op de naar kostenreductie strevende marktpartijen worden afgewenteld.
XIII) Essent is van mening dat de `onzichtbare hand' van de marktwerking zijn werk zal verrichten.

WorldCom XII) Alleen als een economisch model dat rechtvaardigt. XIII) -

UPC College besluit nader over openbaarmaking

C. Oordeel

27

XII) Met uitzondering van KPN en Essent zijn alle aanbieders voorstander van het inbouwen van een mogelijkheid tot het afwijken van het maximum. Essent geeft aan dat zij vindt dat het college zich niet moet uitspreken over de redelijkheid van FTA tarieven, en onthoudt zich verder van nader commentaar. KPN ziet geen reden voor uitzonderingen, omdat partijen reeds gedurende langere tijd actief zijn, en gewend zijn aan reciprociteit. Het college is van mening dat een dergelijke argumentatie niet steekhoudend is. Partijen zijn juist relatief korte tijd op de markt (niet eerder dan 1997), zeker in vergelijking met KPN. Daarnaast zouden partijen gewend zijn aan reciproque tarieven. Het college acht het voor de vraag of een tarief redelijk is minder relevant of een partij al dan niet aan een bepaald tarief gewend is. Het college heeft op grond van het door partijen naar voren gebrachte geen aanleiding om zijn standpunt bij te stellen.
XIII) Partijen geven de volgende zaken aan waarmee rekening gehouden dient te worden: lagere economies of scale, minder inkoopmacht, churn-kosten, marketingkosten, productontwikkelingskosten, dienstintroductiekosten, andere kapitaalkosten en kosten samenhangend met de toegepaste technologie en de opzet van de infrastructuur. Bij het invulling geven aan de door de wetgever voorziene mogelijkheid om de asymmetrie tussen partijen tot uitdrukking te brengen acht het college die extra kosten relevant die ertoe leiden dat een niet-AMM aanbieder met hogere kosten wordt geconfronteerd voor het aanleveren van FTA dienstverlening aan andere aanbieders dan de AMM aanbieder, zoals geringere economies of scale. Deze hogere kosten komen voort uit het feit dat niet-AMM partijen onder andere omstandigheden tot de markt zijn toegetreden dan KPN, en zij hun netwerken niet onder de bescherming van een wettelijk monopolie hebben kunnen uitrollen zoals KPN hiertoe in staat is gesteld. Hierdoor kan van hen thans niet verwacht worden dat zij voor het leveren van FTA diensten dezelfde kosten maken als KPN. Het is echter voor het college niet in te zien waarom de kosten voor retail-activiteiten zoals churn- kosten en marketingkosten onder dergelijke kosten kunnen worden geschaard. Wel acht het college het redelijk dat kosten samenhangend met het ontberen van `economies of scale' en wholesale-specifieke kosten (die aanbieders moeten maken om bij KPN in te kopen, zonder dat zij deze zelf in rekening kunnen brengen aan KPN) kunnen worden meegenomen in de beoordeling van de FTA tarieven.

XIV. Belanghebbenden wordt verzocht om aan te geven wat hun standpunt is ten aanzien van deze voorgestelde benadering van vertraagde reciprociteit.

XV. Belanghebbenden wordt verzocht gemotiveerd aan te geven of zij een vertragingsfactor van drie jaar het meest redelijk achten.

A. Toelichting:
Het college stelt voor dat de invulling van de redelijkheidtoets bestaat uit dat het huidige tarief van een niet-aangewezen aanbieder niet hoger mag zijn dan het terminating tarief van KPN van drie jaar geleden. Deze vertraging doet recht aan enerzijds het asymmetrische

kader van de Tw en anderzijds de relatieve achterstandspositie van niet-aangewezen aanbieders.

B. Ontvangen reacties:

KPN Telecom XIV) Strikte reciprociteit is de enige juiste benadering, en KPN is een tegenstander van vertraagde reciprociteit. Te meer omdat de invulling van het college ertoe leidt dat het maximaal toegestane FTA tarief nooit exact gelijk wordt aan het KPN tarief. KPN wordt gedwongen de `business' van concurrenten te subsidiëren.
XV) Er is geen reden voor vertraging. Reactie Opta XIV) Indien het tarief van KPN gelijk blijft zal het verschil tussen de tarieven mettertijd naderen naar nul. Indien het tarief jaarlijks stijgt op basis van een matige inflatie zullen de maximale tarieven van de niet-AMM partijen exact gelijk worden aan het tarief van KPN. Uitsluitend in het onwaarschijnlijke geval van een constante daling van het FTA tarief van KPN zal het verschil tussen KPN en de andere aanbieders toenemen, dit kan voor het college aanleiding zijn om in een dergelijk geval het beleid te heroverwegen. Overigens heeft het college gesteld dat het beleid in het nieuwe kader geëvalueerd zal worden, en dat het beleid in dit opzicht tijdelijk is. Daarnaast evalueert Opta zijn beleid hoe dan ook periodiek. Van een `eeuwigdurende achterstand' is derhalve hoe dan ook geen sprake.

Tele2 XIV) Tele2 is van mening dat er vooralsnog geen juridische grondslag bestaat om tarieven van niet-aangewezen partijen te onderwerpen aan vertraagde kostenoriëntatie.
XV) Ook over drie jaar zal Tele2 over een achterstand beschikken ten opzichte van KPN. KPN beschikt vooralsnog nog steeds over de aansluitingen van het door de overheid gefinancierde netwerk. Derhalve is een vertragingsfactor van drie jaar niet redelijk. Reactie Opta XIV) Het uitgangspunt van Opta is het aanbrengen van een koppeling tussen de FTA tarieven van KPN en de overige aanbieders. Dit geschiedt op basis van een vorm van reciprociteit, zijnde vertraagde reciprociteit. Het is daarom feitelijk onjuist om over het opleggen van kostenoriëntatie te spreken, zelfs als dit de facto hierop neer komt. Vormen van reciprociteit zijn in Europa dominant aanwezig.
XV) Een vertragingsfactor van drie jaar in het voorgestelde model van vertraagde reciprociteit wil niet zeggen dat - bij een gelijkblijvend FTA tarief van KPN - het FTA tarief van Tele2 over drie jaar gelijk dient te zijn aan dat van KPN. Door de afvlakking op basis van een de rechte lijn (waardoor de curve geleidelijker daalt), krijgt Tele2 langere tijd om zich aan het tariefniveau van KPN aan te passen.

Priority XIV) Het voorstel van vertraagde reciprociteit leidt voor de niet-AMM partijen tot een aanzienlijk lagere marge op het FTA-verkeer dan de incumbent, en in sommige gevallen zelfs tot een tarief onder de kostprijs. Een FTA-tarief dat de unieke positie van een niet-AMM partij weerspiegelt is geschikter.
XV) Een vertragingsfactor van drie jaar is niet redelijk. Liberalisering startte pas in 1997.

Casema XIV)Het voorstel van vertraagde reciprociteit vindt Casema op bepaalde voorwaarden aanvaardbaar. 1) Casema is niet voor een gelijke vertragingsfactor voor alle partijen 2) daarnaast kan een bepaalde aanbieder zich thans in een fase bevinden waarin KPN in bijvoorbeeld 1990 zat, moet worden meegenomen 3) uitsluitend wijzigingsrichting en wijzigingspercentage van het FTA tarief van KPN zouden moeten worden meegenomen, alsmede de verhouding terminating/originating. XV) Afhankelijk van het aandeel van een aanbieder in het totale terminating verkeer kan de factor korter of langer zijn.

Enertel XIV) Vanuit pragmatisch oogpunt is Enertel het hiermee eens, alleen als een aanbieder kan bewijzen dat zijn kosten hoger liggen, zou deze een hoger tarief moeten mogen hanteren dat op, of dichterbij, zijn kostprijs ligt. XV) In termen van de tijd die KPN erover heeft gedaan om een netwerk te bouwen en de korte tijd dat andere partijen in de markt opereren, lijkt drie jaar aan de korte tijd. De redelijkheid uit de Tw verdraagt zich beter met een vertragingsfactor van vijf jaar.

Versatel Versatel gaat mee in de gedachte van vertraagde reciprociteit met de aanvulling dat:
· De eerste jaren reciprociteit met de nationale tarieven · Tarieven te corrigeren voor inflatie · Een vertraging van 7 jaar
· Geen rechte lijn maar een integraal

Essent XIV) Essent is van mening dat deze constructie een zeer discutabele is. Niet alleen de wenselijkheid is in het geding, zoals al eerder aangegeven, doch ook de keuze van de termijn is een volstrekt willekeurige. XV) Essent herhaalt haar mening dat regulering in deze ongewenst is en kent bijgevolg geen prioriteit toe aan het in discussie treden over de voorgestelde uitwerking, waarvan de redelijkheid te arbitrair is.

WorldCom XIV) Het is een redelijke invulling aangezien het de asymmetrie meeneemt; het is een redelijke afweging tussen de belangen van KPN en nieuwe aanbieders

30

XV) 5 jaar is redelijk

UPC College besluit nader over openbaarmaking

C. Oordeel
Ten aanzien van het voorstel van vertraagde reciprociteit laten partijen zich wisselend uit. KPN wijst de benadering van de hand omdat naar haar mening strikte reciprociteit de enig juiste invulling van de redelijkheid is. Het college heeft echter onder meer in haar uitspraak KPN-Energis (22 september 1999, OPTA/IBT/99/7686) uitdrukkelijk aangegeven dat (strikte) reciprociteit niet de enig juiste invulling van de redelijkheid is. Tele2 en Priority zijn daarentegen van mening dat er onvoldoende rekening wordt gehouden met de positie van niet-AMM partijen, zij keuren het idee van een koppeling met het tarief van een AMM-partij in het algemeen af. Het college is van mening zoals hij reeds in het consultatiedocument heeft betoogd, dat met behulp van vertraagde reciprociteit een balans wordt gevonden tussen de belangen van KPN (een rem op de groei van de FTA tarieven van andere aanbieders), de belangen van niet-AMM partijen (het tot stand brengen van een level playing field) waardoor de totstandkoming van bestendige mededinging wordt bevorderd. Essent acht het voorgestelde arbitrair, en acht het onnodig dat het college zich uitspreekt over de redelijkheid. Het college deelt tot op zekere hoogte de mening van Essent dat de benadering noodgedwongen inherent arbitrair is, zoals iedere bovengrens arbitraire elementen in zich heeft. Bovendien is een vertragingstermijn van drie jaar niet zonder meer als vanzelfsprekend te beschouwen. Het college geeft hierbij nogmaals aan dat hij niet een redelijk tarief vaststelt, maar een maximaal redelijk tarief. De aanbieder kan hierbij zelf besluiten voor welk FTA tarief hij uiteindelijk kiest, mits dit tarief het maximum niet te boven gaat. Deze beslisruimte dient voor de aanbieder zodanig groot te zijn, dat hij niet op onredelijke wijze in zijn belangen wordt geschaad. Anderzijds dient de beslisruimte niet zodanig groot te zijn dat op KPN onredelijke wijze in zijn contraire belangen wordt geschaad. Indien voor een vertragingstermijn van drie jaar wordt gekozen, valt niet in te zien waarom KPN in zijn belangen zou worden geschaad. Immers, dit houdt in dat een aanbieder een FTA tarief aan KPN in rekening mag brengen dat lager of gelijk is aan het FTA tarief dat KPN drie jaar geleden volgens de norm van kostenoriëntatie in rekening mocht brengen. Gegeven de uitvoerig beschreven asymmetrie in de markt, en de asymmetrische wettelijke verplichtingen kan dit derhalve ook voor KPN als redelijk worden beschouwd. In zijn algemeenheid geven niet-AMM partijen aan dat zij het van belang achten dat de wijze waarop de redelijkheid van de FTA tarieven worden vastgesteld boven alles pragmatisch dient te zijn, vanwege de thans beperkte materialiteit van de problematiek en het te verwachten beslag op hun eigen middelen van uitgebreide kostentoerekeningsmethodes. Het college acht het met deze partijen van belang dat de ontwikkeling en toepassing van een redelijkheidstoets niet nodeloos complex wordt gemaakt. De door het college voorgestelde toetsing heeft daarom het karakter van een algemene toetsing. Indien een aanbieder een FTA tarief rekent dat op grond van de algemene toetsing als mogelijk onredelijk zou worden gekenmerkt (namelijk hoger dan de vastgestelde bovengrens) heeft de aanbieder de mogelijkheid om aan te tonen dat het door hem gehanteerde FTA tarief niettemin redelijk is. Versatel, Worldcom, Energis

en Casema volgen het college in de voorgestelde benadering. Zij menen echter wel dat de vertragingstermijn van drie jaar te kort is. Het college heeft in het voorgaande aangegeven op welke gronden hij gekomen is tot een vertragingstermijn van drie jaar. Indien partijen menen dat deze termijn te kort is voor hun individuele situatie, staat het hun vrij om aan te tonen aan het college dat een hogere FTA tarief in hun situatie gerechtvaardigd is. Overigens merkt het college hierbij op dat Energis, Worldcom en Versatel thans FTA tarieven hanteren die zich onder de nu door het college vastgestelde bovengrens bevinden.

XVI. Belanghebbenden wordt verzocht aan te geven wat hun standpunt is ten aanzien van de voorgestelde methode om de schoksgewijze tariefverandering met behulp van de genoemde methode af te vlakken.

A. Toelichting:
Het college stelt voor om het schoksgewijze verloop van de terminating tarieven van KPN met een rechte lijn uit te middelen om grote veranderingen op de inkomsten van aanbieders te voorkomen.

B. Ontvangen reacties:

KPN Telecom Het effect van de rechte lijn is dat de lengte van de vertraging ieder jaar iets toe zal nemen.
Reactie Opta De vertragingsfactor neemt niet toe door de voorgestelde methodiek. Wel is het zo dat de snelheid waarin de vertraging in absolute zin afneemt mettertijd afvlakt naar mate het maximum FTA tarief van niet- AMM aanbieders het FTA tarief van KPN dichter nadert.

Tele2 -

Priority Priority is het hiermee oneens: 1) er is een langere tijd dat de tarieven van KPN's FTA tarieven hoger zijn geweest dan de lijn, dan lager. De lijn is daarom niet representatief voor de trend in het tarief van KPN sinds 1997. 2) het vaststellen van het tarief eens per jaar geeft onvoldoende de flexibiliteit om in te spelen op marktomstandigheden. Vier maal per jaar is geschikter.

Casema Casema ziet geen voordelen in het afvlakken van de schoksgewijze tariefsverandering. Het is verstandig eerst de MWTS af te wachten, alvorens te kijken naar een afvlakkingsmechanisme.

Enertel Enertel kan zich hierin vinden, uitsluitend indien een vertragingsfactor van vijf jaar wordt gehanteerd.

Versatel Zie XIV/XV: geen rechte lijn maar geïntegreerd.

Essent Zie XIV/XV

WorldCom -

UPC College besluit nader over openbaarmaking

C. Oordeel
Het college acht het gemiddelde tariefsverloop van KPN vanaf het startpunt van de liberalisering, zijnde 1997, van belang. Het in werkelijkheid schoksgewijze verloop, met grote, abrupte dalingen is tot stand gekomen door de periodieke goedkeuring van de tarieven door het college, en stelselwijzigingen. In de praktijk is een kostencurve in het algemeen enigszins schoksgewijs, gegeven ondermeer het feit dat het investeringsgedrag van ondernemingen in zijn algemeenheid niet lineair verloopt. Omdat deze schokken voor iedere aanbieder op andere momenten plaatsvinden, geeft het gemiddelde tariefverloop (gerepresenteerd door de rechte curve) hier een realistische benadering van het verloop van de kosten van andere aanbieders. Ook het dalende verloop van de kosten van aanbieders wordt derhalve door een rechte lijn beter gerepresenteerd dan de schoksgewijze curve van de KPN tarieven. Van belang is hierbij voorts dat deze rechte curve uitsluitend wordt gebruikt om een bovengrens vast te stellen die fungeert als ijkpunt voor een algemene toetsing en in gerechtvaardigde gevallen kan hiervan worden afgeweken. Door Priority en Versatel wordt aangegeven dat de afvlakking in het nadeel van de nieuwe toetreders werkt. Het college merkt hierbij op dat door de afvlakking het maximum FTA tarief dat in het eerste jaar geldt inderdaad lager uitvalt dan indien van geen afvlakking sprake was geweest. Echter, de afvlakkingsmethodiek stelt aanbieders anderzijds in staat om hun FTA tarieven gedurende langere tijd hoger vast te stellen dan de FTA tarieven van KPN18. Dit effect wordt door de voornoemde partijen onvermeld gelaten. Daarbij komt dat, indien aanbieders van mening zijn dat zij hun kosten niet kunnen goedmaken binnen algemene redelijkheidstoetsing, het hun vrij staat om aan het college aan te tonen dat het hanteren van hogere FTA tarieven in hun individuele geval redelijk is.

XVII a). Belanghebbenden wordt verzocht om hun beargumenteerde standpunt ten aanzien van het voorstel van het college om in de toekomst in de vaststelling van vaste terminating tarieven de gemiddelde FTA tarieven te gebruiken. XVII b). In het geval belanghebbenden zich niet met dit voorstel kunnen verenigen, worden zij uitgenodigd om het college te voorzien van een methodiek op basis waarvan het onderscheid in start-, piek- en daltarieven kan worden gehandhaafd.

18 Dit wordt veroorzaakt doordat de rechte lijn ieder jaar opnieuw dient te worden getrokken (gegeven het feit dat het FTA tarief van KPN, dat als ijkpunt geldt, jaarlijks wordt goedgekeurd, en dus jaarlijks kan variëren). Het is derhalve weliswaar zo dat door het volgen van de rechte lijn in plaats van de grillige lijn van het werkelijke tariefsverloop van KPN dat de bovengrens in het eerste jaar lager ligt (omdat juist drie jaar tevoren `toevallig' een relatief zeer sterke daling van het FTA tarief van KPN heeft plaatsgevonden), maar daar staat tegenover dat de daling van deze bovengrens in de daarna volgende jaren geleidelijker en geringer is indien de rechte curve als uitgangspunt voor het tariefverloop wordt gehanteerd.

33

XVIII. Belanghebbenden wordt verzocht om hun beargumenteerde standpunt ten aanzien van de door het college voor de (ont)middeling van de feitelijke FTA-tarieven voorgestane benadering.

A. Toelichting:
Het college stelt voor dat een aanbieder vrij is een eigen ontmiddeling uit te voeren zonder dat deze afhankelijk is van de keuze van ontmiddeling van KPN. Voor de ontmiddeling dienen historische verkeersstromen gebaseerd op een jaar gehanteerd te worden zodanig dat de het gemiddelde tarief niet het maximum tarief overschrijdt.

B. Ontvangen reacties:

KPN Telecom XVII a) uitsluitend correct is het hanteren van reciproque tarieven op element-niveau (start- en verkeerstarieven). Als het hanteren van een gemiddelde leidt tot het hanteren van reciproque tarieven heeft KPN hier geen bezwaar tegen.
XVII b) Er is geen reden tot het maken van een onderscheid waardoor afgeweken zou moeten worden van reciproque tarieven XIII) De benadering is nodeloos ingewikkeld. Reactie Opta XVII) Aanbieders kunnen niet gedwongen worden om de tariefstructuur die KPN hanteert voor zichzelf, over te nemen. Iedere aanbieder dient in staat te worden gesteld een structuur te kiezen die zo optimaal mogelijk aansluit op zijn individuele situatie. De belangen van KPN worden hierdoor niet geschaad.
XVIII) Het is voor het college niet in te zien waarom deze benadering ingewikkeld is. Op grond van een eenvoudige rekensom kan worden vastgesteld of de piek-, dal, conveyance- en set-up-tarieven die een aanbieder wenst te hanteren in het aankomende jaar leiden tot een redelijk gemiddeld tarief indien de aantallen gesprekken en gespreksduren in piek- en daluren dezelfde verhouding hebben als het afgelopen jaar.

Tele2 -

Priority XVII) Priority kan zich vinden in de middelingssystematiek XVIII) Zie antwoord sub XVII a) en b)

Casema XVII a) In de basis is dit redelijk XVII b)
XVIII) Casema kan zich hierin vinden met die wijziging dat bepaalde partijen bij de ontmiddeling gebruik mogen maken van gegevens van twee of meer voorgaande jaren. Reactie Opta XVIII) In het geval van een geschil kan het college op grond van redelijke

argumenten hiervan afwijken.

Enertel XVII a)Indien substantiële aanpassingen in de diverse tarieven leiden tot aanpassingen in het belgedrag en dus in de verkeersmix, zal gewaarborgd moeten zijn dat het vooraf gestelde maximale FTA tarief niet wordt overschreden.
XVII b) Zie antwoord sub XVII a) XIII) Zie antwoord sub XVII a) Reactie Opta XVII Het college acht het, om de uitvoering van het beleid niet onnodig te compliceren, voldoende indien wordt uitgegaan van de `historische mix' (de historische verkeersgegevens, waaronder aantallen gesprekken en verkeersminuten in piek- en daluren). Feitelijk kan het gemiddelde FTA tarief dat aldus bepaald wordt in enige mate afwijken van het geprognotiseerde gemiddelde tarief.

Versatel XVII) Versatel kan zich hier in vinden. XVIII) Versatel heeft hier verder geen commentaar op.

Essent XVII) Een gemiddeld tarief heeft voordelen maar kan mogelijkerwijs misbruikt worden. Tevens dient het college te onderzoeken wat de gevolgen van haar stelling inzake minimale eindgebruikerstarieven zijn. XVIII) -
Reactie Opta XVII) Het college is van mening dat enig misbruik van een gemiddeld tarief onwaarschijnlijk is, nu zij toetst op basis van verkeersgegevens van het voorgaande jaar.

WorldCom -

UPC College besluit nader over openbaarmaking

C. Oordeel
Met inachtneming van de reacties van het college in bovenstaande overzicht van de reacties van marktpartijen, hebben partijen geen doorslaggevende argumenten aangedragen waarom het gebruik van een gemiddelde FTA tarief van KPN als ijkpunt onredelijk zou zijn. Het college houdt derhalve vast aan de voorgestelde middeling. Met inachtneming van de reacties van het college in bovenstaande overzicht van de reacties van marktpartijen, hebben partijen geen doorslaggevende argumenten aangedragen waarom de voorgestelde ontmiddeling onredelijk zou zijn. Het college handhaaft daarom zijn voorgestelde ontmiddelingsmethodiek.

XIX. Belanghebbenden wordt verzocht om hun mening en inzichten ten aanzien van de vraag of ook andere tariefvormen (d.w.z. anders dan tarieven per minuut) in de bepaling van het maximaal redelijke tarief betrokken dienen te worden.

A. Toelichting:
Denkbaar is dat vaste aanbieders de door hen aangeboden terminating dienstverlening niet alleen tariferen op basis van tarieven per minuut, maar daarnaast ook op basis van maandelijkse tarieven of nog andere tariefvormen.

B. Ontvangen reacties:

KPN Telecom Het gaat om alle relevante tariefvormen die van toepassing zijn bij interconnectie, dus ook bijvoorbeeld poorttarieven.

Tele2 De poorttarieven van kleine partijen kunnen zeer van invloed zijn op de kosten van kleine partijen, en dienen derhalve meegenomen te worden in de beoordeling
Reactie Opta Zie de reactie van Opta ten aanzien van beperkte schaal.

Priority Tarieven per minuut zijn voldoende

Casema Tarieven per minuut zijn voldoende

Enertel Als de vaste aanbieder zich de moeite getroost aan te tonen dat zijn kostprijs hoger is dan het maximaal toegestane FTA tarief, kunnen alle causaal aanwijsbare kostencomponenten worden meegewogen.

Versatel Dit is voor Versatel nu niet aan de orde. Versatel wil wel een voorbehoud maken voor niet voorziene opties, zoals technologieën of nieuwe business modellen.

Essent Poorttarieven zijn reeds in de verrekening van differentiatie betrokken. De extra vrijheidsgraden moeten dus niet worden geblokkeerd.

WorldCom -

UPC College besluit nader over openbaarmaking

C. Oordeel
Het college acht het redelijk dat ook andere periodieke tarieven, naast de gespreksgerelateerde FTA tarieven, die in rekening worden gebracht uit hoofde van de FTA dienstverlening, worden meegewogen in de beoordeling van de redelijkheid. Derhalve dienen periodieke tarieven, zoals poorttarieven, worden meegenomen in de berekening van het gemiddelde FTA tarief van aanbieders, indien aanbieders hiervoor hogere tarieven hanteren dan KPN. Datgene wat de aanbieder meer in rekening brengt, dus het verschil tussen de periodieke tarieven van de aanbieder en de periodieke tarieven die KPN in

rekening gebracht zou hebben, dient daarom te worden meegenomen in de berekening van het gemiddelde FTA tarief van de aanbieder. Dit komt er op neer dat het hanteren van hogere poorttarieven door een aanbieder betekent dat hij hierdoor minder hoge tarieven voor conveyance en call-setup mag hanteren dan aanbieders met lagere poortkosten. In het geval dat een aanbieder lagere poorttarieven in rekening brengt dan KPN, wordt het verschil met de poorttarieven van KPN eveneens meegenomen in de berekening van het gemiddelde FTA tarief van aanbieders. Dit houdt in dat het hanteren van minder hoge poorttarieven door een andere aanbieder dan KPN betekent dat deze aanbieder hierdoor hogere verkeersgebonden tarieven (conveyance en call-setup) mag hanteren dan aanbieders met hogere poortkosten. In de beleidsregels wordt hier verder op ingegaan onder paragraaf 27. Het college acht het redelijk om deze tarieven mee te nemen, omdat partijen die relatief hoge periodieke tarieven (met name poorttarieven) hanteren anders zouden worden bevoordeeld ten opzichte van partijen die relatief lage periodieke tarieven hanteren. Daarnaast worden poorttarieven tevens reeds nu al meegenomen in de beoordeling van eindgebruikerstariefdifferentiatievoorstellen die door KPN worden ingediend bij het college. Indien een aanbieder hogere poorttarieven hanteert dan KPN is het op grond van het staande beleid ten aanzien van eindgebruikerstariefdifferentiatie aan KPN immers toegestaan deze extra kosten in rekening te brengen bij haar eindgebruikers.

XX. Belanghebbenden wordt verzocht zich uit te spreken ten aanzien van deze benadering.

XXI. Belanghebbenden wordt verzocht aan te geven op welke wijze de opslag volgens hen zou moeten worden vastgesteld (welke kosten moeten op welke wijze worden meegenomen in de berekening?).

A. Toelichting:
Ter toetsing van de visie van het college wordt een andere optie voor de invulling van de redelijkheid beschreven. Deze optie is een BULIC benadering die is aangepast aan de situatie van de niet-aangewezen aanbieder. Op deze uitkomst dient een opslag berekend te worden die het asymmetrisch kader van de TW weerspiegelt. B. Ontvangen reacties:

KPN Telecom XX. KPN wijst de benadering van BULRIC met opslag af, omdat er geen reden is onderscheid te maken tussen aanbieders. XXI. Idem

Tele2 XX. Tele2 acht een opslag voor overige aanbieders op zijn plaats XXI. Er dient tevens rekening gehouden te worden met de schaal waarop terminating plaats vindt
Reactie Opta XXI. Indien het ontbreken van een bepaalde schaalgrootte gerelateerd is aan een mindere uitgangspositie ten opzichte van KPN kan het college zich voorstellen dat dit een rol speelt bij de vaststelling van een redelijk tarief.

Dit betekent echter niet dat het college de schaalgrootte zonder meer een rol laat spelen in de beoordeling van de redelijkheid. Indien een aanbieder een aanmerkelijk beperktere schaal heeft dan andere aanbieders met een vergelijkbare uitgangspositie kan deze aanbieder deze extra kosten in beginsel niet volledig aan zijn concurrenten doorbelasten.

Priority XX. Een dergelijke methodologie is zeer complex en tijdrovend. Bovendien ontneemt het een aanbieder de mogelijkheid zelfstandig zijn tarieven vast te stellen.
XXI. Priority wijst elke koppeling met het tarief van KPN af.

Casema XX. Casema is het op zich eens met de benadering die wordt voorgesteld. De redelijke opslag mag echter niet gemaximaliseerd worden. XXI). Kosten voor productontwikkeling, omvang klantenbestand, churn, naamsbekendheid en het aandeel in het totale terminating verkeer.

Enertel XX. De problematiek van de FTA tarieven is onvoldoende substantieel om regulering op korte termijn te rechtvaardigen in verhouding met de enorme MTA-problematiek. Om pragmatische redenen kan Enertel zich op hoofdlijnen vinden in de even pragmatische benadering van Opta. Enertel acht het middel erger dan de kwaal als marktpartijen zonder AMM gedwongen worden allerlei kostenmodellen uit te werken die een onevenredig groot beslag op hun middelen leggen. XXI. -

Versatel XX. Versatel geeft de voorkeur aan vertraagde reciprociteit, maar kan zich mogelijk vinden in een BULRIC met opslag benadering. XXI. -

Essent Essent is van mening dat ingrijpen niet alleen ongewenst is, maar ook dat de door OPTA terecht opgevoerde elementen zich niet objectief in tariefopslagen laten uitdrukken. Ook hier zal de markt haar werk zelf verrichten.

WorldCom Kan tot `regulatory burden' leiden

UPC College besluit nader over openbaarmaking

C. Oordeel
Het college neemt kennis van de reacties van marktpartijen, en kan zich met name vinden in de reacties van Worldcom, Enertel en Priority dat een dergelijke benadering onnodig complex en tijdrovend is in de onderhavige problematiek.

XXII. Belanghebbenden wordt verzocht zich uit te spreken ten aanzien van deze benadering.

XXIII. Belanghebbenden wordt verzocht aan te geven op welke wijze zou de opslag volgens hen zou moeten worden vastgesteld (welke kosten moeten op welke wijze worden meegenomen in de berekening?).

XXIV. Belanghebbenden wordt verzocht aan te geven of zij andere benaderingen kunnen noemen die een invulling geven aan de redelijkheid van FTA-tarieven, en wat hun overwegingen zijn om deze benaderingen voor te dragen.

A. Toelichting:
Ter toetsing van de visie van het college wordt een andere optie voor de invulling van de redelijkheid beschreven. Deze optie is een reciprook tarief waarop een opslag berekend wordt die het asymmetrisch kader van de TW weerspiegelt.

B. Ontvangen reacties:

KPN Telecom XXII. KPN wijst reciprociteit met opslag eveneens af op dezelfde gronden als aangevoerd sub XX
XXIII. zie antwoord sub XXI
XXIV. KPN is van mening dat reeds nu strikt reciproque tarieven hebben te gelden.

Tele2 XII.-
XIII.-
XIV.-

Priority XXII. Het tarief van KPN kan niet als ijkpunt gelden voor de gehele markt. Bovendien is ook deze benadering complex en tijdrovend. XXIII. Zie sub XXII
XIV. Priority verwijst naar haar voorstellen (zie bijlage II)

Casema XXII. Casema kan zich enigszins vinden in de benadering, zij het dat zij tegen een maximale opslag is.
XXIII. zie antwoord sub XXI.
XIV. -

Enertel XXII. Zie antwoord sub XX.
XXIII. -
XXIV. Iedere benadering moet voldoen aan de toets zoals in het antwoord sub IV verwoord.

39

Versatel XXII. Versatel heeft de voorkeur aan vertraagde reciprociteit, maar kan zich mogelijk vinden in de voorgestelde benadering. XXIII.
XXIV. -

Essent XXII. Zie antwoord XX.

WorldCom Kan tot regulatory burden leiden

UPC College besluit nader over openbaarmaking

C. Oordeel
Het college neemt kennis van de reacties van marktpartijen, en kan zich opnieuw met name vinden in de reacties van Worldcom, Enertel en Priority dat een dergelijke benadering onnodig complex en tijdrovend is in de onderhavige problematiek.

XXV. Belanghebbenden wordt verzocht om hun beargumenteerde standpunt ten aanzien van de lengte van de termijn.

A. Toelichting:
Het college is van mening dat het redelijk is dat niet-aangewezen aanbieders in de gelegenheid worden gesteld hun tarieven geleidelijk aan te passen aan de te gelden bovengrens, zodat zij in staat zijn om hun business case zodanig aan te passen dat lagere terminating inkomsten kunnen worden ondervangen.

B. Ontvangen reacties:

KPN Telecom Er dient geen sprake te zijn van een aanpassingstermijn.

Tele2 Tele2 acht het niet redelijk, in geval van regulering, bepaalde partijen in de gelegenheid te stellen om hogere tarieven te hanteren dan anderen op basis van het feit dat hun huidige tarief hoger is. Te meer daar volstrekt onduidelijk is waarop deze tariefsverhoging is gebaseerd.

Priority Aanbieders zouden een overgangstermijn van tenminste 2 jaar moeten krijgen.

Casema Afhankelijk van het aandeel van de aanbieder in het totale terminating verkeer kan deze termijn lang of kort zijn.

Enertel -

Versatel 1 jaar (zie 14/15/16)

40

Essent Essent is tegen het invoeren van een overgangstermijn.

WorldCom -

UPC College besluit nader over openbaarmaking

C. Oordeel
Gegeven de huidige realiteit waarin sprake is van een geringe benodigde bijstelling van de FTA tarieven, door slechts een enkele partij, acht het college het redelijk dat de aanpassingstermijn niet onnodig lang behoeft te zijn. Van een noodzaak tot van een volledige heroverweging van business cases is in casu dan ook geen sprake. Tevens acht het college het niet nodig om onderscheid te maken tussen aanbieders onderling ten aanzien van deze termijn. Alle partijen zijn gelijktijdig ingelicht over de wijze waarop het college voornemens is om in geschillen de redelijkheid van FTA tarieven te beoordelen. Gegeven de onderlinge concurrentieverhoudingen tussen aanbieders, zou het differentiëren van de aanpassingstermijn per aanbieder, de ene aanbieder bevoordelen ten opzichte van de andere aanbieder. Het college ziet niet in, gegeven de in beginsel gelijke uitgangspositie van niet-AMM aanbieders, hoe dit te rechtvaardigen zou zijn. Op grond van voorgaande overwegingen verwacht het college van niet-aangewezen aanbieders dat zij hun FTA - tarieven in beginsel per 1 september 2003 in het kader van een daartoe ingediend geschil op een niveau vaststellen dat op grond van de onderhavige beleidsregels als redelijk te beschouwen is. Dit laat onverlet dat het college in gerechtvaardigde gevallen, indien een aanbieder aannemelijk kan maken dat zijn belangen op onredelijke wijze worden geschaad, van deze termijn kan afwijken.

XXVI. Belanghebbenden wordt verzocht aan te geven in hoeverre zij het eens zijn met het voornemen van het college om het staande beleid ten aanzien van eindgebruikerstariefdifferentiatie vooralsnog te handhaven.

A. Toelichting:
Het college stelt dat het staande beleid van het college ten aanzien van de eindgebruikers- tariefdifferentiatie die KPN mag toepassen niet wordt beïnvloed door het voorgenomen beleid. Indien geïnterconnecteerd wordt op het niveau van de regionale verkeerscentrales van KPN dat hoger is dan het regionale terminating tarief van KPN behoudt KPN thans de mogelijkheid om het hogere terminating tarief te verhalen op haar eindgebruikers.

B. Ontvangen reacties:

KPN Telecom Het in stand blijven van ODRB is voor KPN vanzelfsprekend. Zonder ODRB is KPN niet in staat om voldoende rendement te behalen. De druk die van ODRB uit kan gaan om tarieven in toom te houden wordt bij afschaffing eveneens teniet gedaan.

41

Reactie Opta Voor de duidelijkheid stelt Opta hier dat in het door Opta goedgekeurde pricecap-model op basis waarvan KPN zijn retail-tarieven vaststelt de terminating tarieven van andere aanbieders weldegelijk zijn gemodelleerd, zij het impliciet. Het model is zodanig opgesteld dat KPN ook zonder ODRB een redelijk rendement kan behalen over zijn gehele retail-verkeer.

Tele2 Tele2 kan zich hierin vinden, maar acht het onnodig om de FTA tarieven te reguleren.

Priority Priority kan zich hierin vinden.

Casema Casema kan zich hierin vinden

Versatel ODRB is alleen redelijk als de toemalige eindgebruikerstarieven hoger liggen dan de huidige of op dat moment huidige tarieven. Het is anders onredelijk om KPN een zekerheid in marges te geven voor verkeer naar niet AMM partijen waar die partijen zelf met veel lagere marges naar de AMM-partij moeten werken.
Reactie Opta Het college volgt Versatel hierin niet. In beginsel kunnen niet-AMM aanbieders aan KPN naar eigen inzicht een FTA tarief in rekening brengen, mits dit de in een geschilbesluit vastgestelde bovengrens niet overschrijdt. Ook indien sprake is van overschrijding, en de aanbieder kan aantonen dat zijn FTA tarief evenwel redelijk is, is het een aanbieder toegestaan zelfs een hoger FTA tarief te hanteren. Er is dus geen sprake van dat nieuwe toetreders met lage marges worden geconfronteerd. Bovendien staat het ook niet-aangewezen aanbieders vrij om hun eindgebruikerstarieven te differentiëren.

Enertel -

Essent Essent is van mening dat de huidige situatie te prefereren is boven de in dit consultatiedocument door OPTA geuite voornemens.

WorldCom ODRB moet afgeschaft worden

UPC College besluit nader over openbaarmaking Reactie Opta

C. Oordeel
Het college constateert dat een deel van de partijen voor afschaffing van eindgebruikertariefdifferentiatie is, terwijl een ander deel hiertegen is. Het college constateert dat eindgebruikers tariefdifferentiatie voor een aanzienlijk deel van het vaste verkeer een

effectieve matigende prikkel vormt op de FTA tarieven. Daarnaast is het niet uitgesloten dat van ODRB ook een matigende, zij het in beperkte mate, invloed uitgaat op vaste spraaktelefonie. Het college acht het daarom met KPN, Casema, Priority en Tele2 wenselijk om eindgebruikerstariefdifferentiatie vooralsnog in stand te houden.

XXVII. Belanghebbenden wordt verzocht gemotiveerd aan te geven of zij van mening zijn dat kostenoriëntatie voor niet aangewezen vaste aanbieders binnen het huidige juridische kader mogelijk is.

XXVIII. Belanghebbenden wordt verzocht om aan te geven in hoeverre zij menen dat het mobiele terminating beleid binnen het nieuwe regelgevende kader een andere vorm zou kunnen krijgen dan het vaste terminating beleid, en welke vorm dit dan zou zijn.

A. Toelichting:
Naar verwachting zal in 2004 een nieuw wettelijk kader van kracht worden, zoals reeds in paragraaf 3.4 ter sprake kwam. Het college heeft beoogd binnen het huidige wettelijke kader tot een zodanig beleid te komen dat enerzijds recht wordt gedaan aan de huidige problematiek in de markt, en dat anderzijds zoveel als mogelijk rekening wordt gehouden met de toekomstige implicaties van het nieuwe kader.

B. Ontvangen reacties:

KPN Telecom Voor vaste terminating geldt een situatie van reciprociteit. Ook in de rest van Europa is dit overigens bij een meerderheid van de landen het geval.

Tele2 XXVII. Tele2 is van mening dat er geen juridische grondslag is om kostenoriëntatie in het huidige kader af te dwingen (niet nader onderbouwd).
XXVIII. Gezien de beperkte materialiteit van FTA in termen van verkeer en tarieven acht Tele2 het niet zinvol om de FTA tarieven te reguleren.

Priority XXVII. Kostenoriëntatie kan in het huidige kader niet worden opgelegd aan niet-AMM partijen.
XXVIII. -

Casema XXVII. Kostenoriëntatie kan in het huidige kader niet worden opgelegd aan niet-AMM partijen.
XXVIII. Het beleid ten aanzien van MTA moet in het nieuwe kader volstrekt een andere vorm krijgen dan ten aanzien van FTA, alleen al om het mogelijk te maken om andere FTA tarieven in rekening te brengen aan mobiele aanbieders.

Enertel XXVII. In principe is dit binnen het huidige kader mogelijk.

XXVIII. -

Versatel XXVII. Op dit moment is er alleen een juridisch kader dat de terminating tarieven redelijk dienen te zijn. Een nieuw kader kan alleen een nieuwe invulling van redelijkheid geven. Dit kan voor elke niet AMM partij anders zijn. Tevens zal er hierdoor weer onduidelijkheid en lange procedures komen.
XXVIII. OPTA kan voor mobiele partijen eenzelfde regulering toepassen als ze nu voor de vaste operators voorstelt. Reciprociteit tussen niet AMM- partijen is het belangrijkste criterium.

Essent XXVII. Het is juridisch waarschijnlijk niet mogelijk en verder niet wenselijk. XXVIII. Essent doet in dit kader geen uitspraken ten aanzien van het mobiele terminating beleid.

WorldCom XXVII. Asymmetrie moet in tarieven meegenomen worden. XXVIII. De hoge MTA tarieven houdt de vaste operators uit de fixed-to- mobile markt.

UPC College besluit nader over openbaarmaking

C. Oordeel
XXVII) Alle partijen, met uitzondering van KPN, geven aan dat kostenoriëntatie binnen het huidige wettelijk kader niet mogelijk is. Het college neemt kennis van de verschillende standpunten. Deze standpunten ondersteunen de keuze voor het gekozen beleid in de voorliggende beleidsregels.

XXIX. Belanghebbenden wordt verzocht gemotiveerd aan te geven op welke wijze kostengeoriënteerde FTA tarieven dienen te worden bepaald in het nieuwe wettelijke kader, indien het nieuwe kader voor FTA een vorm van kostenoriëntatie vereist.

A. Toelichting:
Het is in dit stadium niet duidelijk welke vorm van kostenoriëntatie binnen het nieuwe wettelijke kader vereist zou zijn. Het college denkt hierbij vooralsnog aan het vaststellen van een bovengrens voor de FTA tarieven met een LRIC-model als uitgangspunt, aan meer individuele benaderingen per netwerk, of aan benaderingen die vormen van reciprociteit als uitgangspunt nemen. Het college ziet de mogelijke ontwikkeling van dit model als een zo veel mogelijk transparant proces dat zorgvuldig ten uitvoer dient te worden gebracht, en waarbij marktpartijen uitvoerig betrokken dienen te worden. Het college acht het in ieder geval essentieel dat aanbieders voldoende duidelijkheid hebben over toekomstige ontwikkelingen in het hen maximaal toegestane terminating tarief.

B. Ontvangen reacties:

44

KPN Telecom Het vaststellen van FTA tarieven per netwerk dient vermeden te worden. Dit betekent maximale onzekerheid en geen enkele prikkel tot efficiëntie.

Priority -

Casema Voor niet-AMM partijen is geen kostenoriëntatie vereist.

Enertel Zonder hier inhoudelijk op in te gaan stelt Enertel het door Opta gehanteerde pragmatisme op prijs en ziet ze dit met betrekking tot de FTA tarieven graag terug in het nieuwe kader. Belangrijkste reden voor toejuiching is de betrekkelijk kleine hoeveelheid resources waarop beslag wordt bij bepaling van een FTA tarief.

Versatel Indien er noodzakelijkerwijs uitgegaan moet worden van kostenorientatie stelt Versatel voor om een BULRIC + tarief model te hanteren om tijdrovende exercities te voorkomen.

Essent Essent stelt in dat geval voor om het door marktkrachten ontstane evenwicht door kosten te laten onderbouwen.

WorldCom -

UPC College besluit nader over openbaarmaking

C. Oordeel
Het college acht het belangrijk om het standpunt van partijen te kennen ten aanzien van het beleid dat in het nieuwe wettelijke kader het meest passend is. Deze kennis stelt het college verder in staat om vooruit te blikken naar het nieuwe wettelijke kader, en de consequenties die dit kader zal hebben op het huidige beleid. Enertel en Versatel geven aan dat het van belang is dat ongeacht welke oplossing wordt gekozen, pragmatisme een belangrijke overweging dient te zijn. KPN geeft aan dat het vaststellen van de kosten per individueel netwerk vermeden dient te worden. . Het college zal deze standpunten in overweging nemen bij de evaluatie van het thans voorgestelde beleid in het nieuwe wettelijke kader.

Bijlage I:
Voorstel UPC voor redelijkheidstoets

College besluit nader over openbaarmaking

Voorstel Priority voor redelijkheidstoets

1) Prijselasticiteitstoets
Priority is van mening dat FTA tarieven niet langer redelijk zijn indien eindgebruikerstariefdifferentiatie door KPN leidt tot eindgebruikerstarieven die 20 procent of hoger zijn dan de KPN eindgebruikerstarieven zonder differentiatie.

2) Kruissubsidietoets
Deze toets laat zien of een aanbieder zijn eindgebruikers niet minder in rekening brengt voor gesprekken dan aan andere aanbieders. De methode bestaat eruit dat kosten worden afgeleid die een eindgebruiker bijdraagt voor het netwerkbeslag wanneer de retail-opslag van het eindgebruikerstarief is afgetrokken. Aanbieders zonder eigen network kunnen als referentie dienen voor een betrouwbare retail-opslag. In

Reactie college

College besluit nader over openbaarmaking

46

vrijdag 18 april 2003