Uitspraak Hoge Raad LJN-nummer: AD6058 Zaaknr: 35987
Bron: Hoge Raad der Nederlanden 's-Gravenhage
Datum uitspraak: 9-05-2003
Datum publicatie: 9-05-2003
Soort zaak: belasting -
Soort procedure: cassatie
Nr. 35.987
9 mei 2003
SE
gewezen op het beroep in cassatie van N.V. X te Z tegen de uitspraak
van het Gerechtshof te Amsterdam van 27 januari 2000, nr. P97/22067,
betreffende na te melden beschikkingen op grond van de Wet waardering
onroerende zaken.
1. Beschikkingen, bezwaar en geding voor het Hof
Ten aanzien van belanghebbende is bij in één geschrift vervatte
beschikkingen de waarde van eenentachtig onroerende zaken te Z voor
het tijdvak 1 januari 1997 tot en met 31 december 2000 vastgesteld
naar de waardepeildatum 1 januari 1995. Na door belanghebbende
daartegen gemaakt bezwaar heeft het college van burgemeester en
wethouders van de gemeente Haarlemmermeer (hierna: B en W) bij
uitspraak de waarde van elf onroerende zaken teruggebracht tot nihil,
van dertien onroerende zaken de waarde tot een lager bedrag
vastgesteld en de waarde van de overige zevenenvijftig onroerende
zaken gehandhaafd.
Belanghebbende is tegen die uitspraak in beroep gekomen bij het Hof.
Het geschil bij het Hof had uiteindelijk nog betrekking op
negenentwintig beschikkingen.
Het Hof heeft de uitspraak van B en W vernietigd voorzover deze
betrekking heeft op de beschikking inzake de onroerende zaak Centrum
9561, de waarde van die onroerende zaak vastgesteld op een lager
bedrag en die uitspraak voor het overige bevestigd. De uitspraak van
het Hof is aan dit arrest gehecht.
2. Geding in cassatie
Belanghebbende heeft tegen 's Hofs uitspraak beroep in cassatie
ingesteld. Het beroepschrift in cassatie is aan dit arrest gehecht en
maakt daarvan deel uit.
B en W hebben een verweerschrift ingediend.
Partijen hebben de zaak mondeling en schriftelijk doen toelichten,
belanghebbende door mr. M.J. Hamer en mr. R.S. Meijer, advocaten te
's-Gravenhage, B en W door mr. E. Grabandt, advocaat te 's-Gravenhage.
De Advocaat-Generaal J.W. Ilsink heeft op 10 augustus 2001
geconcludeerd tot ongegrondverklaring van de middelonderdelen I tot en
met IV.
Belanghebbende heeft schriftelijk op de conclusie gereageerd.
De zaak is door mrs. Meijer en Grabandt voor een tweede maal bepleit,
waarna de Advocaat-Generaal Ilsink op 28 februari 2003 een aanvullende
conclusie heeft genomen, eveneens strekkend tot ongegrondverklaring
van de middelonderdelen I tot en met IV.
3. Beoordeling van het middel
3.1. Onderdeel I: de objectafbakening
3.1.1. Ten behoeve van de afbakening van de op het luchtvaartterrein
Schiphol gelegen objecten hebben B en W dat terrein gesplitst in een
zestal deelgebieden: Centrum, Zuid, Zuidoost, Noord, Oost toegankelijk
gebied en Oost beperkt toegankelijk gebied. Die splitsing is gebaseerd
op de afstand tussen de deelgebieden, het verschil in herkenbaarheid
en uitstraling van de deelgebieden, het verschil in functie en gebruik
van de deelgebieden en het verschil in bereikbaarheid tussen de
deelgebieden. De opsplitsing van het gebied Oost in twee deelgebieden
is gebaseerd op de toegankelijkheid van die deelgebieden. De
afsplitsing van het deelgebied Noord is kennelijk mede gebaseerd op de
omstandigheid dat dit deelgebied van het overige luchtvaartterrein
wordt gescheiden door een niet tot het luchtvaartterrein behorende
waterweg en de weg van M naar N. Op basis van die splitsing in
deelgebieden zijn de op het luchtvaartterrein gelegen objecten
vervolgens nader afgebakend.
Voor het Hof heeft belanghebbende - voorzover in cassatie nog van
belang - betoogd dat die afbakening wat een twaalftal beschikkingen
betreft onjuist is. Het gaat daarbij om de volgende objecten:
I. 18. Centrum 9561 (samenstel), 19. Zuid 9620 (samenstel), 20. 9803,
21. 9901 en 22. Oost 9752 (samenstel),
II. 23. 9607 en 25. 9515,
III. 26. 9518, en 27. 9605,
IV. 28. Centrum 9560 (samenstel), 29. Oost 9750 (samenstel) en 30.
Oost 9753 (samenstel).
Deze objecten vormen volgens belanghebbende vier samenstellen
(hiervoor aangeduid als I, II, III en IV) als bedoeld in artikel 16,
letter d, van de Wet waardering onroerende zaken (hierna: de Wet WOZ).
Het Hof heeft geoordeeld dat de criteria die B en W bij de splitsing
van het luchtvaartterrein in deelgebieden en de daarop gebaseerde
objectafbakening hebben gehanteerd, kunnen leiden tot een objectieve
en redelijke en mitsdien aanvaardbare objectafbakening, en het heeft
de door belanghebbende bepleite samenvoeging van een aantal aldus
afgebakende objecten afgewezen. Deze oordelen worden in onderdeel I
van het middel bestreden.
3.1.2. Onjuist is het door het Hof gekozen uitgangspunt dat moet
worden beoordeeld of de criteria die B en W aan de verdeling van het
luchtvaartterrein in deelgebieden en daarmee aan de objectafbakening
ten grondslag hebben gelegd, tot een aanvaardbare objectafbakening
kunnen leiden. Anders dan het Hof klaarblijkelijk heeft geoordeeld,
komt - ook al bepaalt artikel 16, letter d, van de Wet WOZ dat naar de
omstandigheden moet worden beoordeeld of (gedeelten van) eigendommen
bij elkaar behoren en daarom als een samenstel dienen te worden
aangemerkt - daarbij aan een gemeente niet een door de
belastingrechter in beginsel te respecteren beoordelingsvrijheid toe,
evenmin als bijvoorbeeld voor de toepassing van artikel 4 van de
Algemene wet inzake rijksbelastingen (hierna: de AWR) aan een
inspecteur een dergelijke beoordelingsvrijheid toekomt bij de
beantwoording van de vraag waar iemand woont of waar een lichaam
gevestigd is.
3.1.3. De verdeling van het luchtvaartterrein in deelgebieden, welke
aan de objectafbakening door B en W ten grondslag ligt, is ten dele
gebaseerd op verschillen in afstand, functie en gebruik van de daarin
gelegen eigendommen en verder op de criteria herkenbaarheid,
uitstraling, bereikbaarheid en toegankelijkheid. Aldus hebben B en W
miskend dat bij de beantwoording van de vraag in hoeverre de door
belanghebbende in haar bedrijf aangewende (gedeelten van) eigendommen
- die onmiskenbaar een geografisch samenhangend geheel vormen - als
een samenstel moeten worden aangemerkt, beslissend is of dat bedrijf
als één samenhangend geheel moet worden beschouwd, waarbinnen alle
(gedeelten van) eigendommen voor één organisatorisch doel worden
aangewend.
3.1.4. Het in 3.1.2 en 3.1.3 overwogene brengt mee dat onderdeel I,
waarin daarop gerichte klachten besloten liggen, in zoverre gegrond
is.
3.2. Onderdeel II: de start- en landingsbanen
3.2.1. Ingevolge artikel 2, lid 1, aanhef en letter d, van de
Uitvoeringsregeling uitgezonderde objecten Wet waardering onroerende
zaken (hierna: de Uitvoeringsregeling) wordt bij de bepaling van de
waarde van onroerende zaken buiten aanmerking gelaten de waarde van
openbare land- en waterwegen en banen voor openbaar vervoer per rail,
een en ander met inbegrip van kunstwerken.
Voor het Hof heeft belanghebbende aangevoerd dat de waarde van de tot
het luchtvaartterrein Schiphol behorende start- en landingsbanen voor
het luchtverkeer buiten aanmerking moet worden gelaten, omdat die
banen moeten worden beschouwd als openbare landwegen in de zin van die
bepalingen. Het Hof heeft die stelling afgewezen, omdat de start- en
landingsbanen naar het oordeel van het Hof naar verkeersopvattingen en
naar het spraakgebruik niet als landwegen kunnen worden beschouwd.
3.2.2. Dat oordeel wordt in cassatie tevergeefs bestreden. De in
voormelde bepaling gebruikte term 'openbare landwegen' ziet, zoals ook
blijkt uit het daarin afzonderlijk vermelden van 'openbare
waterwegen', op openbare wegen over land. Onder dat begrip vallen niet
voorzieningen die ten dienste staan aan het verkeer door de lucht,
zoals de onderhavige start- en landingsbanen.
3.2.3. Belanghebbende heeft voor het Hof voorts betoogd dat de start-
en landingsbanen ten behoeve van het luchtverkeer, gelet op de ratio
van de in artikel 2, aanhef en letter d, van de Uitvoeringsregeling
opgenomen bepaling, onder de daarin opgenomen uitzondering dienen te
vallen. Ook die stelling is door het Hof afgewezen. Dat oordeel wordt
in cassatie eveneens tevergeefs bestreden, aangezien er geen reden is
om aan te nemen dat de bepaling, in weerwil van het hiervoor in 3.2.2
overwogene, ook zou zien op voorzieningen voor het luchtverkeer.
3.2.4. Belanghebbende heeft in dit verband voor het Hof ook nog
betoogd dat de start- en landingsbanen op grond van het
gelijkheidsbeginsel vrijgesteld dienen te zijn. Het Hof heeft
geoordeeld dat voor de toepassing van het gelijkheidsbeginsel geen
plaats is omdat bij landwegen, waterwegen en railbanen enerzijds en
start- en landingsbanen anderzijds geen sprake is van gelijke
gevallen. De tegen dit oordeel gerichte klacht faalt. De regelgever
heeft hier kennelijk geen gelijke gevallen aanwezig geacht en ook niet
aanwezig behoeven te achten.
3.3. Onderdeel III: de parkeervoorzieningen
3.3.1. Voor het Hof heeft belanghebbende voorts aangevoerd dat ook de
waarde van een aantal in 's Hofs uitspraak nader omschreven, op de
luchthaven aanwezige parkeervoorzieningen (parkeergelegenheden in de
openlucht en parkeergarages) gelet op het bepaalde in artikel 2, lid
1, aanhef en letter d, van de Uitvoeringsregeling buiten aanmerking
moet worden gelaten, omdat deze voorzieningen deel uitmaken van de
openbare weg dan wel als zelfstandige onderdelen daarvan zijn te
beschouwen. Het Hof heeft deze stelling afgewezen.
3.3.2. Zoals door de Hoge Raad in zijn arrest van 21 september 2001, nr. 35502, BNB 2001/378, is overwogen, dient voor het antwoord op de vraag of sprake is van een openbare (land)weg in de zin van artikel 220d, lid 1, letter f, van de Gemeentewet (tekst 1996), aansluiting te worden gezocht bij de Wegenwet. Hetzelfde geldt met betrekking tot artikel 2, lid 1, aanhef en letter d, van de Uitvoeringsregeling. Het Hof heeft met betrekking tot de parkeervoorzieningen - in cassatie onbestreden - vastgesteld dat het gaat om met slagbomen afgezette parkeervoorzieningen welke door belanghebbende speciaal zijn gebouwd en aangelegd ten behoeve van parkeren en niet ten behoeve van het verkeer over de openbare weg als zodanig. 's Hofs op deze vaststellingen gebaseerde oordeel dat de parkeervoorzieningen niet tot de openbare weg kunnen worden gerekend, geeft geen blijk van een onjuiste opvatting van het begrip 'openbare (land)weg'. Als verweven met waarderingen van feitelijke aard kan dit oordeel voor het overige in cassatie niet op zijn juistheid worden getoetst. Het is ook niet onvoldoende gemotiveerd. Wat de parkeergarages betreft, geldt bovendien dat dergelijke opstallen naar hun aard niet als openbare weg kunnen worden aangemerkt, en dat daardoor evenmin de ondergrond daarvan kan worden gerekend tot de openbare weg (vgl. HR 21 september 2001, nr. 35502, BNB 2001/378, rechtsoverweging 3.8.2). 's Hofs oordeel wordt derhalve in cassatie tevergeefs bestreden.
3.3.3. Het Hof heeft met betrekking tot de parkeerplaatsen aan de
voorzijde van de passagiersterminal geoordeeld dat deze onzelfstandige
onderdelen van de openbare weg vormen. Dit oordeel geeft evenmin blijk
van een onjuiste opvatting van het begrip 'openbare (land)weg', en
kan, als verweven met waarderingen van feitelijke aard, voor het
overige in cassatie niet op zijn juistheid worden getoetst. Het is ook
niet onvoldoende gemotiveerd. Uitgaande van dit oordeel heeft het Hof
terecht geoordeeld dat wat betreft de hier bedoelde respectievelijk de
hiervoor in 3.3.1 bedoelde parkeervoorzieningen geen sprake is van
gelijke gevallen. Ook dit oordeel wordt derhalve in cassatie
tevergeefs bestreden.
3.4. Onderdeel IV: de landbouwgronden
3.4.1. Tot het luchtvaartterrein behoren percelen bouwland, die - met
gebruikmaking van de in de onderdelen 4.3, 4.4 en 4.5 van de conclusie
van de Advocaat-Generaal beschreven "set aside"-regeling - in de
periode van 15 september 1992 tot en met 15 september 1997 uit
productie zijn genomen, maar in die periode wel zijn beplant met een
groenbemester.
Het Hof heeft geoordeeld dat deze percelen niet vallen onder de in
artikel 2, lid 1, aanhef en letter a, van de Uitvoeringsregeling
opgenomen uitzondering voor ten behoeve van de land- of bosbouw
bedrijfsmatig geëxploiteerde cultuurgrond. Het heeft daarvoor
redengevend geoordeeld dat de bemesting en het onderhoud waarvan bij
die percelen sprake is, niet met zich brengen dat de grond
bedrijfsmatig wordt geëxploiteerd, dat daaraan niet afdoet dat het
gaat om regelmatig wisselende gedeelten van het landbouwareaal nu de
toestand op de peildatum beslissend is, en dat het tegen vergoeding
uit productie nemen van bouwland niet op zichzelf reeds bedrijfsmatige
exploitatie in de zin van voormelde bepaling vormt.
Dat oordeel wordt in onderdeel IV van het middel terecht bestreden,
aangezien de omstandigheid dat een perceel met gebruikmaking van de
vorenbedoelde regeling tijdelijk uit productie wordt genomen, op
zichzelf niet de conclusie rechtvaardigt dat het perceel zijn karakter
van bedrijfsmatig geëxploiteerde cultuurgrond heeft verloren.
3.4.2. Tot het luchtvaartterrein behoren verder percelen braakliggende
grond. Het Hof heeft geoordeeld dat deze percelen op de peildatum het
karakter van cultuurgrond hadden verloren. Het heeft daartoe kennelijk
redengevend geoordeeld dat, zoals van de zijde van de gemeente was
betoogd, er op de peildatum geen sprake van was dat deze percelen
tijdelijk niet als cultuurgrond in gebruik waren, en dat ook niet
aannemelijk was dat deze grond binnen afzienbare tijd bedrijfsmatig
als cultuurgrond zou worden geëxploiteerd.
Deze oordelen geven geen blijk van een onjuiste rechtsopvatting en
kunnen voor het overige, als van feitelijke aard en niet
onbegrijpelijk, in cassatie niet met vrucht worden bestreden.
Voorzover het onderdeel tegen deze oordelen is gericht, kan het
derhalve niet tot cassatie leiden.
3.5. Onderdeel VI: de afwaardering tot op de bedrijfswaarde
3.5.1. Voor het Hof heeft belanghebbende betoogd dat de waarde van
sommige tot de luchthaven behorende onroerende zaken - te weten de in
het overzicht, bedoeld in rechtsoverweging 6.8.1 van de bestreden
uitspraak, vermelde objecten: landingsterrein en terminals, pieren en
publieksruimten - moet worden bepaald op de (gecorrigeerde)
vervangingswaarde, en dat dan, nu deze zaken in de commerciële sfeer
als incourante onroerende zaken worden gebruikt, die waarde moet
worden gesteld op de bedrijfswaarde, dat is de waarde in economische
zin die de betrokken zaken hebben voor de onderneming van
belanghebbende zelf.
3.5.2. Het Hof heeft geoordeeld dat in het onderhavige geval van
commercieel gebezigde onroerende zaken geen sprake is, omdat de
exploitatie van de onderhavige zaken niet uitsluitend plaatsvindt om
daarmee winst te behalen, maar ook en vooral om in het algemeen belang
gelegen redenen. Het Hof heeft daartoe redengevend geacht dat de
aandelen van belanghebbende geheel in handen van de overheid zijn, dat
de overheid in het kader van de behartiging van het algemeen belang,
en niet in het kader van het aandeelhouderschap, een doorslaggevende
invloed uitoefent op het bedrijfsbeleid van belanghebbende en dat
zulks tot gevolg heeft dat het streven naar optimaal rendement
negatief wordt beïnvloed door redenen van algemeen belang. Het Hof
heeft daaraan de gevolgtrekking verbonden dat er geen grond is om op
de binnen de onderneming van belanghebbende gebruikte onroerende zaken
een afwaardering toe te passen wegens lagere bedrijfswaarde.
3.5.3. De tegen dit oordeel gerichte klacht slaagt. Zonder nadere motivering, welke ontbreekt, is onduidelijk waarom de door het Hof redengevend geachte omstandigheden ertoe leiden dat de desbetreffende onroerende zaken binnen belanghebbendes onderneming niet commercieel worden aangewend. Noch de omstandigheid dat de overheid alle aandelen in het door belanghebbende uitgegeven aandelenkapitaal houdt, noch de omstandigheid dat de overheid in het kader van de behartiging van het algemeen belang een doorslaggevende invloed uitoefent op het bedrijfsbeleid van belanghebbende, brengt noodzakelijkerwijs mee dat belanghebbende de desbetreffende onroerende zaken anders dan commercieel aanwendt. Zeer wel is denkbaar dat belanghebbende, niettegenstaande het ingrijpen door de overheid met het oog op het algemeen belang, streeft naar een optimale bedrijfsvoering op het gebied van luchthavenactiviteiten. Uit 's Hofs uitspraak en de stukken van het geding blijkt niet dat belanghebbende haar luchthavenactiviteiten slechts kan uitoefenen met financiële bijstand van de overheid, dan wel dat zij slechts streeft naar het kostendekkend exploiteren van haar luchthavenbedrijf. Veeleer bevatten de stukken van het geding aanwijzingen dat belanghebbende erin slaagt structureel winst te behalen door middel van een combinatie van strikt luchthavengebonden activiteiten en overige activiteiten, bestaande uit onder meer het verlenen van concessies voor belastingvrije verkoop van consumentenproducten en de verhuur van kantoor- en bedrijfspanden.
3.5.4. Het Hof is - terecht - ervan uitgegaan dat, voorzover wel sprake zou zijn van een door belanghebbende geëxploiteerd commercieel bedrijf, zulks niet zonder meer tot gevolg heeft dat een afboeking op lagere bedrijfswaarde mogelijk is, omdat zodanige afboeking slechts mag plaatsvinden ingeval de resultaten uit de exploitatie van die onroerende zaken zulks rechtvaardigen. Het Hof heeft vervolgens geoordeeld dat belanghebbende niet in het gelijk gesteld kan worden, omdat zij haar stelling met betrekking tot een afboeking in verband met de lagere bedrijfswaarde grondt op de resultaten van de luchthaven als geheel, en niet op de specifieke exploitatieresultaten van de onroerende zaken. Ook de tegen dit oordeel gerichte klacht slaagt. Nu belanghebbende de waarde van de betrokken onroerende zaken kennelijk heeft bepaald op basis van de met betrekking tot die zaken verwachte toekomstige kasstromen, is 's Hofs redengeving zonder nadere motivering, welke echter ontbreekt, niet begrijpelijk.
3.5.5. Het Hof heeft voorts geoordeeld dat niet is gesteld en ook niet aannemelijk is dat de bedragen waarvoor belanghebbende onroerende zaken zou kunnen verwerven die voor haar hetzelfde nut opleveren als de gewaardeerde zaken, lager zijn dan de tussen partijen overeengekomen basiswaarden, en dat het gelijk ook om deze reden niet aan de kant van belanghebbende is. Met dit oordeel heeft het Hof eraan voorbijgezien dat hetgeen belanghebbende in haar conclusie van repliek voor het Hof onder verwijzing naar de jaarrekening 1994 omtrent de balanswaarde van de desbetreffende onroerende zaken heeft betoogd, inhoudt dat, gelet op de waarde waarvoor de onroerende zaken zijn opgenomen in de commerciële balans per 31 december 1994, de door belanghebbende gestelde lagere bedrijfswaarde aannemelijk is. Gelet hierop is 's Hofs genoemde oordeel onvoldoende gemotiveerd. De tegen dit oordeel gerichte klacht slaagt derhalve eveneens.
3.6. Onderdeel VII: bodemverontreiniging
3.6.1. Bij de waardering van de onroerende zaken hebben B en W
rekening gehouden met een bedrag aan te verwachten saneringskosten
wegens bodemverontreiniging. Naar het oordeel van het Hof heeft
belanghebbende niet aannemelijk gemaakt dat rekening moet worden
gehouden met een hoger bedrag aan saneringskosten. In dat verband
heeft het Hof overwogen dat slechts kan worden gelet op
waardeverminderende omstandigheden die, de bestemming van de grond in
aanmerking nemend en uitgaande van het feit dat niet is komen vast te
staan dat op belanghebbende enige verplichting tot sanering drukt, een
willekeurige gegadigde met het oog op de exploitatie overeenkomstig de
bestemming in aanmerking zou nemen bij het bepalen van de koopprijs
voor die grond, en dat van dergelijke omstandigheden niet is gebleken.
3.6.2. In het onderdeel wordt als klacht aangevoerd dat het Hof, aldus
oordelend, heeft miskend dat de waardering van de onroerende zaken
dient plaats te vinden met inachtneming van de Wet bodembescherming,
hetgeen volgens belanghebbende meebrengt dat rekening moet worden
gehouden met de kosten die zouden moeten worden gemaakt bij overdracht
van de grond voor een andere bestemming en een daarmee gepaard gaande
sanering tot schone grond.
Het Hof is er echter kennelijk van uitgegaan dat de grond ook in de
toekomst zijn huidige bestemming als luchtvaartterrein zal behouden,
hetgeen in cassatie niet wordt bestreden. Uitgaande van de bestemming
van de grond, ook in de toekomst, als luchtvaartterrein heeft het Hof
terecht geen rekening gehouden met de consequenties van een sanering
van de grond tot schone grond, nu een dergelijke sanering vooralsnog
niet aan de orde is. De klacht faalt derhalve.
3.6.3. De in het onderdeel opgenomen klacht dat het Hof heeft miskend
dat het rapport G niet uitsluitend uitgaat van multifunctionele
sanering, strekt blijkens de schriftelijke toelichting op het middel
ten betoge dat het Hof zijn oordeel dat belanghebbende niet
aannemelijk heeft gemaakt dat rekening moet worden gehouden met een
hoger bedrag aan saneringskosten dan B en W in aanmerking hebben
genomen, nader had moeten motiveren. De klacht faalt. De waardering
van de bewijsmiddelen is immers aan het Hof voorbehouden, en geen
rechtsregel verplichtte het Hof, uitgaande van de bestemming van de
grond - ook in de toekomst - als luchtvaartterrein, zelfstandig een
onderzoek in te stellen naar de omvang van de saneringskosten.
3.7. Slotsom
3.7.1. 's Hofs uitspraak kan niet in stand blijven. Verwijzing moet
volgen. De overige in het middel opgenomen klachten behoeven geen
behandeling. De hierin aan de orde gestelde vragen kunnen, voorzover
nodig, na verwijzing nog aan de orde komen.
3.7.2. Voor het geval het verwijzingshof tot het oordeel komt dat bij
het geven van de waardebeschikkingen is uitgegaan van een onjuiste
objectafbakening in die zin dat ten onrechte verschillende objecten
zijn onderscheiden voor elk waarvan een beschikking is gegeven,
terwijl voor de toepassing van de Wet WOZ van één groter object had
moeten worden uitgegaan, waarvoor één beschikking had moeten worden
gegeven, heeft het volgende te gelden.
In deze situatie - welke verschilt van de situaties welke aan de orde
waren in de arresten van de Hoge Raad van 27 september 2002, nrs.
34927 en 34928, BNB 2002/375 en 376, en van 8 november 2002, nr.
36941, BNB 2003/46 - zal het verwijzingshof de afzonderlijke
waardebeschikkingen moeten vernietigen.
In een dergelijk geval kan, anders dan in de gevallen waarop de
evenvermelde arresten betrekking hebben, de onjuiste afbakening
derhalve niet in bezwaar of beroep door de ambtenaar van de gemeente
of de belastingrechter worden aangepast. De ambtenaar van de gemeente
kan evenwel voor het juist afgebakende object een nieuwe
waardebeschikking geven.
Aanslagen in de onroerendezaakbelastingen die zijn vastgesteld op
basis van dergelijke onjuiste waardebeschikkingen - zodat ook daarbij
van een onjuiste objectafbakening is uitgegaan -, gelden als ten
onrechte vastgestelde aanslagen in de zin van artikel 18a, lid 1, van
de AWR, en zullen door de ambtenaar van de gemeente binnen acht weken
na de vernietiging van de desbetreffende waardebeschikkingen eveneens
moeten worden vernietigd.
Binnen de termijn van artikel 11, lid 3, van de AWR kunnen - eventueel
tot behoud van rechten, indien tegen de aanvankelijk gegeven
beschikkingen een rechtsmiddel is aangewend - ter zake van het juist
afgebakende object nieuwe aanslagen in de onroerendezaakbelastingen
worden opgelegd (vgl. rechtsoverweging 3.4 van HR 8 juli 1992, nr.
28262, BNB 1992/311), hetzij naar de bij een - eventueel al tot behoud
van rechten gegeven - nieuwe waardebeschikking vastgestelde waarde,
hetzij naar de met toepassing van artikel 220d, lid 4, van de
Gemeentewet vastgestelde waarde.
Indien de termijn van artikel 11, lid 3, van de AWR is verstreken, kan
naar aanleiding van een voor het juist afgebakende object gegeven
nieuwe waardebeschikking op de voet van het bepaalde in artikel 18a,
lid 3, van de AWR de te weinig geheven belasting worden nagevorderd.
Daarbij is nog het volgende van belang. Uit artikel 18a, lid 2, van de
AWR volgt dat de desbetreffende navorderingsaanslag moet worden
opgelegd binnen acht weken nadat de nieuwe waardebeschikking
onherroepelijk is geworden. In de wet is evenwel geen termijn
opgenomen waarbinnen, op straffe van nietigheid van de nieuwe
beschikking, van de bevoegdheid tot het geven van een nieuwe
waardebeschikking gebruik moet worden gemaakt. Het
rechtszekerheidsbeginsel brengt echter mee dat de nieuwe beschikking
moet worden gegeven binnen een redelijke termijn na de
(onherroepelijke) vernietiging van de aanvankelijk gegeven
waardebeschikkingen. Het bepaalde in de artikelen 4:13, lid 2, en 4:14
van de Algemene wet bestuursrecht is hierbij van overeenkomstige
toepassing, met dien verstande dat onder aanvrager de belanghebbende
is te verstaan en onder de ontvangst van de aanvraag de vernietiging
van de aanvankelijk gegeven waardebeschikkingen.
4. Proceskosten
B en W zullen worden veroordeeld in de kosten van het geding in
cassatie.
5. Beslissing
De Hoge Raad:
verklaart het beroep gegrond,
vernietigt de uitspraak van het Hof, behoudens de beslissingen omtrent
het griffierecht en de proceskosten,
verwijst het geding naar het Gerechtshof te 's-Gravenhage ter verdere
behandeling en beslissing van de zaak met inachtneming van dit arrest,
gelast dat de gemeente Haarlemmermeer aan belanghebbende vergoedt het
door deze ter zake van de behandeling van het beroep in cassatie
verschuldigd geworden griffierecht ten bedrage van f 630 (EUR 285,88),
en
veroordeelt B en W in de kosten van het geding in cassatie aan de
zijde van belanghebbende, vastgesteld op EUR 4186 voor beroepsmatig
verleende rechtsbijstand, en wijst de gemeente Haarlemmermeer aan als
de rechtspersoon die deze kosten moet vergoeden.
Dit arrest is gewezen door de vice-president E. Korthals Altes als
voorzitter, en de raadsheren L. Monné, P.J. van Amersfoort, J.W. van
den Berge en A.R. Leemreis, in tegenwoordigheid van de waarnemend
griffier A.I. Boussak-Leeksma, en in het openbaar uitgesproken op 9
mei 2003.
*** Conclusie ***
PROCUREUR-GENERAAL BIJ DE HOGE RAAD DER NEDERLANDEN
MR. J.W. ILSINK
ADVOCAAT-GENERAAL
Nr. 35.987
Derde Kamer B
Wet WOZ
1977-2001
Conclusie van 10 augustus 2001 inzake:
N.V. X
tegen
HET COLLEGE VAN BURGEMEESTER EN WETHOUDERS VAN DE GEMEENTE
HAARLEMMERMEER
1. Feiten en procesverloop
1.1. N.V. X (hierna: belanghebbende) is exploitant van de nationale
luchthaven. Het College van burgemeester en wethouders van de gemeente
Haarlemmermeer (hierna: het College) heeft ten aanzien van
belanghebbende 81, op één "waardebeschikkingsformulier" met
dagtekening 28 februari 1997 verenigde, beschikkingen op grond van de
Wet waardering onroerende zaken (hierna: Wet WOZ) genomen. Het tijdvak
waarop de beschikking ziet, loopt van 1 januari 1997 tot 1 januari
2001; de waardepeildatum is 1 januari 1995. De gezamenlijke waarde van
de desbetreffende 81 eigendommen, zelfstandige gedeelten van
eigendommen en samenstellen van eigendommen (hierna: objecten) is in
die beschikkingen vastgesteld op f a.
1.2. Op 4 maart 1997 heeft belanghebbende één bezwaarschrift ingediend
tegen de 81 waardebeschikkingen. De motivering van het bezwaar dateert
van 1 augustus 1997.
1.3. De uitspraak op bezwaar is gedaan op 11 december 1997. De
gezamenlijke waarde van de 81 objecten is hierbij nader vastgesteld op
f b. De waarde van 11 objecten is daarbij vastgesteld op nihil,
terwijl de waarde van 13 andere objecten is verminderd. De
waardevaststelling van de andere 57 objecten is ongewijzigd gebleven.
1.4. Op 23 december 1997 heeft belanghebbende beroep bij het Gerechtshof te Amsterdam (hierna: het Hof) ingesteld, welk beroepschrift is aangevuld bij brieven van 30 december 1997 en 24 maart 1998. Aanvankelijk was het beroep bij het Hof gericht tegen de 70 waardebeschikkingen die na bezwaar niet tot nihil waren teruggebracht. Later heeft belanghebbende te kennen gegeven 41 beschikkingen niet langer te bestrijden, zodat het beroep uiteindelijk nog slechts gericht was tegen 29 waardebeschikkingen.
1.5. Bij uitspraak van 27 januari 2000(1) heeft het Hof het beroep
gedeeltelijk gegrond verklaard: slechts van één object heeft het de
vastgestelde waarde verminderd.
1.6. Op 13 maart 2000 heeft belanghebbende beroep in cassatie
ingesteld tegen 's Hofs uitspraak onder aanvoering van één middel
bestaande uit zeven klachten die zijn genummerd I tot en met VII. De
klachten betreffen (I) de objectafbakening, (II) de
openbare-weg-uitzondering voor de start- en landingsbanen, (III) de
openbare-weg-uitzondering voor een aantal parkeerterreinen, (IV) de
cultuurgronduitzondering voor de zogenoemde set-aside gronden en de
overige braakliggende gronden, (V) de infrastructurele (beheer)kosten,
(VI) de bedrijfswaarde en (VII) de saneringskosten van
bodemverontreiniging. In deze conclusie bespreek ik alleen de klachten
I tot en met IV, zulks vanwege de daarin opgeworpen rechtsvragen. De
overige klachten (V, VI en VII), die de waardebepaling als zodanig
betreffen, geven mij geen aanleiding tot het maken van opmerkingen;
het komt mij voor dat de toelichting van partijen dienaangaande
uitputtend is.
1.7. Op 20 juli 2000 heeft het College een verweerschrift ingediend.
1.8. Op 6 december 2000 hebben partijen hun standpunt ten aanzien van klacht I betreffende de objectafbakening mondeling doen toelichten. Op dezelfde datum hebben partijen hun standpunten ten aanzien van de overige zes klachten schriftelijk doen toelichten.
2. Objectafbakening
2.1. In de optiek van het College bestaat het luchthaventerrein uit 81
objecten, genummerd 1 tot en met 81. De objecten 2 tot en met 17 en 31
tot en met 81 spelen in het geschil over de objectafbakening geen rol;
partijen zijn het kennelijk erover eens dat te dien aanzien de
objectafbakening juist is geschied. Voor het Hof ging het daardoor wat
betreft de objectafbakening slechts om 14 van de 29 in geschil zijnde
objecten.
2.2. Aangaande de door het College voorgestane objectafbakening en de
daarbij gehanteerde uitgangspunten overwoog het Hof:
6.2.2. Verweerder heeft (...) naar voren gebracht dat zij de
objectafbakening van de op de luchthaven gelegen onroerende zaken
heeft gemaakt overeenkomstig het bepaalde in artikel 16 van de Wet
. Zulks heeft zij gedaan aan de hand van de volgende stappen:
1. Eigendomsgrenzen bepalen aan de hand van het antwoord op de vraag,
wie van een onroerende zaak de genothebbende is krachtens eigendom,
bezit of beperkt recht;
2. Zelfstandig bruikbare gedeelten aanwijzen;
3. Eén of meer samenstel(len) vormen.
Voor de afbakening naar zelfstandig bruikbare gedeelten (2) zijn de
volgende criteria gebruikt:
a. afsluitbaarheid;
b. aanwezigheid van elementaire voorzieningen (toilet, pantry etc.);
c. minimale oppervlakte;
d. de oppervlakte van de ruimte moet niet regelmatig wijzigen;
e. tijdsduur huurcontract.
Voor het vormen van de samenstellen (3) is het luchtvaartterrein
uiteindelijk verdeeld in een zestal deelgebieden. Dat zijn:
* Centrum
* Zuid
* Oost "toegankelijk gebied"
* Oost "beperkt toegankelijk gebied"
* Noord
* Zuidoost.
Bij dit onderscheid heeft verweerder beoordeeld of de objecten met een
zelfde gebruiker 'naar de omstandigheden beoordeeld' bij elkaar horen.
Zij heeft daarbij de volgende criteria gehanteerd:
* de afstand tussen de verschillende deelgebieden;
* het verschil in herkenbaarheid en uitstraling van de deelgebieden;
* het verschil in functie en gebruik van de deelgebieden;
* het verschil in bereikbaarheid tussen de deelgebieden.
6.2.3. Vooropgesteld moet worden dat op verweerder, nu daaromtrent met
belanghebbende geen overeenstemming te bereiken viel, een zeer
moeilijke opgave rustte om voor dit omvangrijke en specifieke complex
tot een verantwoorde objectafbakening te komen.
Naar 's Hofs oordeel kunnen bovenvermelde criteria tot een objectieve
en redelijke, en mitsdien aanvaardbare, objectafbakening leiden.
Verweerder heeft terecht, overeenkomstig het bepaalde in artikel 16
van de Wet, het eigendom van de onroerende zaken als beginpunt van de
objectafbakening genomen. Verweerder kon en mocht voorts een verdeling
van het luchthaventerrein in de zes territoriale deelgebieden mede tot
richtsnoer nemen, gezien de uitgestrektheid van dat terrein en de
globale verschillen tussen functie en gebruik van die deelgebieden.
Hierbij neemt het Hof mede in aanmerking dat de deelgebieden kennelijk
ook door belanghebbende zelf als functioneel te onderscheiden gebieden
worden beschouwd.
Ook de verdeling van het deelgebied Oost in twee aparte gebieden,
waarbij de al dan niet beperkte toegankelijkheid van het gebied het
doorslaggevend criterium is, is te dezen verantwoord te achten.
2.3. Vervolgens beoordeelt het Hof in rov. 6.2.4.2 de door het College
gemaakte objectafbakening, toegespitst op elk van de 14 in geschil
zijnde objecten, om ten slotte in rov. 6.2.5 de stelling van
belanghebbende dat de afbakening van de 14 objecten onjuist is, te
verwerpen.
2.4. In cassatie speelt object 1 geen rol meer nu belanghebbende haar
op dat object betrekking hebbende subklacht f, onder ix, ten pleidooie
heeft ingetrokken.(2) Resteren dus 13 objecten. Belanghebbende stelt
dat ter zake van deze objecten niet 13 maar slechts vier
WOZ-beschikkingen genomen hadden moeten worden, nu deze tezamen vier
samenstellen zouden vormen.
2.5. Het belang bij een juiste objectafbakening is - in de optiek van
belanghebbende - vooral gelegen in de omstandigheid dat zij bij de
objectafbakening van het College haar "vrijstellings- en
aftrekmogelijkheden" niet ten volle kan benutten.
Wat betreft de "vrijstellingen" - naar geldend recht is de term
"uitzonderingen" beter - gaat het met name om de
openbare-(land)weguitzondering van art. 2, lid 1, onder d,
Uitvoeringsregeling uitgezonderde objecten Wet waardering onroerende
zaken, die belanghebbende van toepassing acht op de start- en
landingsbanen; daarover gaat klacht II. De aan die banen dienstbare
zaken die bij een ander object of samenstel dan belanghebbende wil,
zijn ingedeeld, zouden dan volgens belanghebbende niet in de
openbare-(land)weguitzondering kunnen delen. Dit argument komt mij
echter niet juist voor. Vóór 1995 was het inderdaad zo dat een object
in zijn geheel werd vrijgesteld of niet.(3) Vanaf dat jaar zijn de
vrijstellingen (uitzonderingen) echter geen objectvrijstellingen meer,
maar wordt bij de waardebepaling slechts de waarde van de
uitgezonderde bestanddelen van een object buiten aanmerking
gelaten.(4)
Van meer gewicht is de vrees van belanghebbende dat zij bij een te ver
gaande opdeling van de luchthaven de bij de waardebepaling in
aanmerking te nemen negatieve componenten niet geheel kwijt kan;
daarover gaan de klachten V tot en met VII.
2.6. Een ander belang bij een juiste objectafbakening is door het Hof
onder ogen gezien in rov. 6.2.1:
(...) Verweerder heeft primair gesteld dat belanghebbende geen
materieel belang heeft bij de objectafbakening, aangezien partijen
over de zogenoemde basiswaarden een compromis hebben gesloten, en dat
het beroep van belanghebbende met betrekking tot de objectafbakening
reeds hierom zou moeten worden verworpen.
Voorop staat dat belanghebbende ook in het onderhavige geval belang
heeft bij een juiste objectafbakening. Een WOZ-beschikking zal immers
volgens vaste jurisprudentie, zoals die is tot stand gekomen met
betrekking tot de onroerende-zaakbelastingen, vernietigd moeten worden
indien is komen vast te staan dat de objectafbakening onjuist is.
Aangezien het tussen partijen gesloten compromis in wezen de
waardering van de onroerende zaken betreft, immers partijen stellen
dat het compromis vooral 'taxatietechnische' zaken betreft en niet
zozeer 'taxatiejuridische' zaken, en overigens niet is komen vast te
staan dat het compromis de objectafbakening uitputtend beoogt te
regelen, treft verweerders primaire stelling geen doel.
2.7. De vaste jurisprudentie, waarop het Hof doelt, is door mij
beschreven en bekritiseerd in mijn conclusie van heden in de zaak met
nr. 34.928. Het gaat niet aan het daarbij gehouden betoog te herhalen
en daarom volsta ik thans met een enkel citaat:
3.32.3. Ik meen dat de volgende regel tegemoet komt aan de bezwaren
tegen de objectafbakeningsjurisprudentie tot dusverre, zonder dat
afbreuk wordt gedaan aan de gerechtvaardigde belangen van de eigenaar
of de gebruiker van een onroerende zaak.
Indien een aanslag36 is opgelegd voor een verkeerd afgebakend object,
maar redelijkerwijs niet kan worden betwijfeld welk object de aanslag
in wezen betreft, kan die aanslag (in bezwaar of beroep) worden
gewijzigd in een aanslag voor het juist afgebakende object, met dien
verstande dat het bedrag van de aanslag niet mag worden verhoogd.
2.8. Voor een overzicht van de regels met betrekking tot de
objectafbakening in de onroerendezaakbelasting tot 1 januari 1997
verwijs ik naar evengemelde conclusie. Met de inwerkingtreding van de
Wet WOZ is geen inhoudelijke wijziging beoogd; art. 16 Wet WOZ sluit
naadloos aan op art. 220a (oud) Gemeentewet. De wetgever heeft
bovendien uitdrukkelijk te kennen gegeven dat hij op het punt van de
objectafbakening aansloot bij de toenmalige
onroerendezaakbelastingen(5).
2.9. De memorie van toelichting op het ontwerp van de Wet WOZ meldt
het volgende omtrent de complexbepaling (art. 16, onder d, Wet WOZ) in
de regeling van de objectafbakening:(6)
Complexen, onderdeel d
In onderdeel d is een regeling gegeven voor complexen van gebouwde en
ongebouwde eigendommen en van gedeelten daarvan.
De complexbepaling zal veel worden toegepast. Het gaat hier om
objecten die bestaan uit twee of meer gebouwde dan wel ongebouwde
eigendommen die, naar de omstandigheden beoordeeld, bij elkaar behoren
en door één en dezelfde (rechts)persoon worden gebruikt.
Dit is onder meer het geval bij een woning met schuur en tuin, voor
zover deze objecten bij dezelfde belanghebbende in gebruik zijn. Het
complex omvat dan twee gebouwde eigendommen en één ongebouwd eigendom.
Het moge duidelijk zijn dat deze onroerende zaken naar omstandigheden
beoordeeld bij elkaar behoren. Er doen zich evenwel ten aanzien van
onroerende zaken ook meer gecompliceerde situaties voor, waarbij
niettemin sprake is van een samenstel als bedoeld in onderdeel d. Wij
hebben hierbij het oog op fabriekscomplexen en agrarische bedrijven
die in beginsel bestaan uit een aantal afzonderlijke onroerende zaken,
zoals bij voorbeeld een kantoorgebouw, de produktieruimten, de
opslagruimten en de bijbehorende terreinen. Deze onroerende zaken
vormen te zamen één onroerende zaak in de zin van onderdeel d, indien
is voldaan aan de voorwaarden dat ze bij dezelfde (rechts)persoon in
gebruik zijn en naar de omstandigheden beoordeeld bij elkaar behoren.
Deze laatste voorwaarde houdt overigens niet in dat de genoemde
onroerende zaken alle op één terrein moeten zijn gesitueerd.
Onroerende zaken kunnen naar de omstandigheden beoordeeld bij elkaar
behoren ondanks het feit dat ze in fysieke zin op afstand van elkaar
zijn gelegen, waarbij uiteraard - gelet op onderdeel e - de
gemeentegrenzen niet mogen worden overschreden. Aan de hand van de
omstandigheden in concrete gevallen zal moeten worden beoordeeld of
onroerende zaken bij elkaar horen of niet.
De complexbepaling is ook van toepassing op zelfstandige gedeelten.
Wanneer dergelijke gedeelten die naar indeling zijn bestemd om elk als
afzonderlijk geheel te worden gebruikt toch gezamenlijk als één geheel
worden gebruikt, dan vormen die gedeelten samen één object. Een
dergelijk geval kan zich bij voorbeeld voordoen bij woonhuizen die
vroeger in twee of meer zelfstandige gedeelten werden gebruikt, doch
thans zonder dat de indeling is gewijzigd, als één geheel worden
gebruikt.
2.10. De kern van het objectafbakeningsdispuut zit in de
onderverdeling door het College van het luchtvaartterrein in zes
deelgebieden. Die onderverdeling in deelgebieden is bij het aanwijzen
van samenstellen overigens alleen een tussenstap geweest: over de
grenzen van die zes deelgebieden heen heeft het College geen
samenstellen aanwezig geacht. Belanghebbende is het daarmee niet eens;
zij meent dat het luchtvaartterrein als één geheel moet worden gezien
dat, nu er volgens haar vier gebruikers van dat terrein zijn aan te
wijzen, moet worden verdeeld in vier samenstellen.
2.11. Het Hof heeft de aanpak van het College gebillijkt; het heeft
daarbij (in rov. 6.2.3) vooropgesteld dat op het College, ik citeer,
nu daaromtrent met belanghebbende geen overeenstemming te bereiken
viel, een zeer moeilijke opgave rustte om voor dit omvangrijke en
specifieke complex tot een verantwoorde objectafbakening te komen. Het
mag dan zo zijn dat belanghebbende daarvan niet onder de indruk is(7),
feit is dat een gecompliceerde en unieke locatie als Schiphol niet
eenvoudig in een WOZ-beschikking valt te vatten, ook al omdat fouten
in de objectafbakening nogal eens fataal kunnen zijn, waarna de lokale
fiscus met lege handen staat. Om met Dorknoper te spreken: wij
ambtenaren doen ons best en zodoende gaat er veel mis. Het Hof toonde
daar begrip voor en ik kan daarin meegaan.
2.12. Van meer gewicht is echter dat het criterium in de
complexbepaling dat een samenstel wordt gevormd door die (gedeelten
van) eigendommen die naar de omstandigheden beoordeeld bij elkaar
horen. Dat gecursiveerde begrip kwam reeds voor in art. 219a
Gemeentewet zoals dat was opgenomen in het oorspronkelijke ontwerp van
het wetsvoorstel tot Wijziging van de Gemeentewet met betrekking tot
de materiële belastingbepalingen(8). Dat begrip moest het begrip naar
maatschappelijke opvatting vervangen, dat op dat moment gehanteerd
werd in art. 1, onder a, ten 4°, Besluit gemeentelijke
onroerende-zaakbelastingen.
2.13. In de artikelsgewijze toelichting op dat wetsvoorstel wordt
daarover het volgende gemeld:(9)
Het begrip > is daarbij vervangen
door >. Vanwege de eenheid van
terminologie kan beter de laatstgenoemde term, die ook elders in de
wet voorkomt, gebruikt worden. De vervanging van deze term leidt niet
tot een inhoudelijke wijziging.
De leden van de V.V.D.-fractie achtten de vervanging van het begrip
> door > (...) juist. Zij vernamen gaarne de mening van de
bewindslieden over de vraag of dit begrip hier dezelfde betekenis
heeft als elders in de fiscale wetgeving.(10)
Die bewindslieden antwoorden(11):
De vervanging van het begrip > door
het begrip > heeft juist ten doel
het oude begrip in overeenstemming te brengen met de terminologie die
ter zake elders in de fiscale wetgeving gangbaar is. Dit nieuwe begrip
heeft dan ook dezelfde betekenis als elders in de fiscale wetgeving.
Het begrip naar de omstandigheden beoordeeld is uiteindelijk
terechtgekomen in art. 220a (oud) Gemeentewet (zie § 2.8). Art. 220a
(oud) Gemeentewet week op een aantal punten af van het oorspronkelijk
voorgestelde art. 219a. Een en ander is voor deze zaak echter niet van
belang.
2.14. Voor de uitleg van het begrip naar de omstandigheden beoordeeld
moeten we dus elders te rade gaan. Het bekendste voorbeeld van het
gebruik van dat begrip is art. 4, lid 1, AWR, dat de (fiscale) woon-
of vestigingsplaats betreft. Maar bestudering van de wetsgeschiedenis,
de literatuur en de - uitgebreide - jurisprudentie ter zake van die
bepaling zal ons weinig wijzer maken over de inhoud van dat begrip.
Evenmin als de bestudering van de wetsgeschiedenis, de literatuur en
de jurisprudentie aangaande andere bepalingen waarin dat begrip wordt
gebruikt: we hebben immers te maken met een open norm.(12)
2.15. De wetgever heeft bovendien geen enkele indicatie gegeven welke omstandigheden relevant zijn en welke niet. Aangenomen moet worden dat hij dat niet heeft willen doen. De praktijk moet zich er maar mee zien te redden, zo is kennelijk de gedachte. Dat betekent dat het eerst en vooral het bevoegde bestuursorgaan is (te dezen: het College) dat de relevante omstandigheden moet vaststellen en beoordelen.
2.16. Volgens het Hof heeft de gemeente de volgende omstandigheden
gehanteerd:
* de afstand tussen de verschillende deelgebieden;
* het verschil in herkenbaarheid en uitstraling van de deelgebieden;
* het verschil in functie en gebruik van de deelgebieden;
* het verschil in bereikbaarheid tussen de deelgebieden.
2.17. Anders dan belanghebbende betoogt(13), heeft het Hof door deze
omstandigheden in zijn oordeel te betrekken niet blijk gegeven van een
onjuiste opvatting omtrent het begrip naar de omstandigheden
beoordeeld. In zoverre faalt de klacht derhalve.
2.18. Belanghebbende klaagt(14) voorts dat de laatste twee omstandigheden (functie en gebruik, en bereikbaarheid) geen rol mogen spelen omdat het College deze in de primaire fase van de besluitvorming niet zou hebben gebruikt en ze bovendien in een te laat stadium van de procedure - te weten bij brief van 26 november 1999 - kenbaar heeft gemaakt. Ik kan dat betoog niet bijtreden. Dat het College van de gewraakte omstandigheden pas laat in de procedure expliciet gewag maakt, wil nog niet zeggen dat die omstandigheden in beroep geen rol meer kunnen spelen. Immers, het College mocht "zijn verweer baseren op andere gronden dan die van zijn uitspraak".(15) Van een tardieve stelling is al helemaal geen sprake nu belanghebbende blijkens 's Hofs uitspraak van gemelde brief heeft kunnen kennisnemen en daarop ter zitting van 3 december 1999 heeft kunnen reageren.
2.19. Bezien wij de indeling in zes deelgebieden en de (daaropvolgende) afbakening van de 13 nog in geschil zijnde objecten eens nader. Het Hof heeft tijdens een op 27 oktober 1999 gehouden descente de situatie ter plekke in ogenschouw genomen. De feitenrechter, wiens oordeel over de feitelijke omstandigheden betreffende de objectafbakening in cassatie maar zeer beperkt kan worden getoetst, heeft dus met eigen ogen gezien hoe de wereld die Schiphol heet, eruit ziet. Dat brengt mee dat het mij niet veel moeite kost mijn neiging alles beter te willen weten thans te onderdrukken.
2.20. Is het nu werkelijk zo onbegrijpelijk Schiphol in zes
deelgebieden te verdelen? Mrs. Hamer en Meijer hebben ter zitting van
6 december 2000 de Hoge Raad vier kaarten laten zien en overgelegd,
die in menig opzicht verhelderend zijn. Mij gaat het thans om de kaart
met als onderwerp "sloten/hekken + toegangen". Daarop is het
landingsterrein blauw gekleurd en de daartussen en daaromheen liggende
andere gedeelten van het luchtvaartterrein geel. Nu kan men het
landingsterrein centraal stellen en de rest van het luchtvaartterrein
beschouwen als daaraan annex, zoals belanghebbende doet. Maar men kan
het landingsterrein ook zien als begrenzing van de deelgebieden,
waarbij de overige begrenzing wordt gevormd door de buitenhekken en
-sloten en de omliggende wegen, zoals het College doet en het Hof
billijkt. Ik meen dat deze verdeling van Schiphol in zes deelgebieden
en de - daaropvolgende - aanwijzing van 13 objecten begrijpelijk is.
2.21. In 's Hofs rov. 6.2.3 kan ik - samenvattend - geen redeneerfouten ontdekken. De daarin neergelegde oordelen geven niet blijk van een onjuiste rechtsopvatting en ze zijn verder toereikend gemotiveerd, ook al omdat ze mede zijn gebaseerd op 's Hofs eigen waarneming. Nu het Hof de objectafbakening van het College geheel onderschreef, kon het ten slotte ermee volstaan belanghebbendes andersluidende stelling te verwerpen. Mitsdien faalt klacht I.
2.22. Dat neemt niet weg dat het wellicht ook anders, bijvoorbeeld op de door belanghebbende voorgestane manier, had gekund. Er leiden meer wegen naar Rome, zeker bij een ingewikkeld en uitgestrekt complex als Schiphol. Maar omdat de objectafbakening sterk met de feitelijke omstandigheden is verweven, is er voor de cassatierechter niet veel te toetsen. Dat moet hij overlaten aan het Hof dat zich te dezen op aanvaardbare wijze van zijn taak heeft gekweten.
3. Start- en landingsbanen en parkeerterreinen; openbare
(land)weguitzondering
3.1. De vraag is of de start- en landingsbanen en de
parkeerterreinen(16) onder de uitzondering van art. 2, eerste lid,
aanhef en onderdeel d, Uitvoeringsregeling uitgezonderde objecten Wet
WOZ vallen. Dit artikel luidt - voorzover hier van belang - als volgt:
1. Bij de bepaling van de waarde wordt buiten aanmerking gelaten de
waarde van:
a. (...);
d. openbare land- en waterwegen en banen voor openbaar vervoer per
rail, een en ander met inbegrip van kunstwerken;
(...).
3.2. Een soortgelijke bepaling was van 1 januari 1995 tot 1 januari
1997 opgenomen in art. 220d, lid 1, onder f, Gemeentewet. Ook dat
voorschrift had zijn voorloper: art. 11, lid 1, onder d, Besluit
gemeentelijke onroerendezaakbelastingen, welke bepaling was gebaseerd
op art. 273, lid 11 (van 1983 tot 1987) en lid 12 (van 1987 tot 1994)
gemeentewet en op art. 220, lid 12, Gemeentewet (1994). In alle
gevallen ging het - voor zover thans van belang - om openbare
landwegen met inbegrip van kunstwerken.
3.3. De geschiedenis van de totstandkoming van de
openbare-weg-vrijstelling is uiteengezet in de Vakstudie Lokale
belastingen en milieuheffingen, onderdeel Gemeentewet 1994 (hierna: VS
LBM Gem.w. 1994), art. 220, aant. 1591. Het ging om een amendement-Van
Rossum c.s. op wetsvoorstel 17 653.(17) Dat amendement had vooral
betrekking op waterstaatswerken en bevat dan ook geen enkele
toelichting op de vrijstelling voor openbare wegen.
3.4. Intussen is wel duidelijk waar de vrijstelling vandaan komt. Immers, tot 1983 werden de gemeenten door de Kroon in het kader van het toen nog bestaande preventieve toezicht als het ware ertoe gedwongen de vrijstelling van (onder meer) openbare land- en waterwegen en banen voor openbaar vervoer per rail in hun belastingverordeningen op te nemen. Gebeurde dat namelijk niet, dan werd aan de verordening de Koninklijke goedkeuring onthouden. Dat blijkt uit een Koninklijk Besluit(18) waarbij aan twee besluiten van de gemeenteraad van Schiedam tot wijziging van de plaatselijke OGB-verordening de goedkeuring werd onthouden. De Kroon overwoog: dat, hoewel bedoelde onroerende goederen niet behoren tot een categorie goederen, waarvoor krachtens artikel 273, zevende lid, van de gemeentewet, juncto artikel 11 van het Besluit gemeentelijke onroerend-goedbelastingen, een verplichte vrijstelling geldt, tegen het in de heffing van onroerend-goedbelastingen betrekken van deze onroerende goederen ernstige bedenkingen bestaan.
Naast de feitelijke onmogelijkheid om de waarde in het economisch verkeer te bepalen, voerde de Kroon aan dat er voor de gebruikersbelasting geen gebruiker van de openbare weg zou kunnen worden aangewezen, dat de zakelijk gerechtigde geen genot heeft krachtens zakelijk recht en dat het niet opnemen van de vrijstelling in strijd zou zijn met het algemeen belang.(19)
3.5. De term 'openbare landwegen' is niet gedefinieerd in de
Uitvoeringsregeling uitgezonderde objecten Wet WOZ en evenmin in de
daaraan voorafgaande regelingen. Het Hof heeft de term uitgelegd aan
de hand van het spraakgebruik en de verkeersopvattingen. Het Hof
overwoog:
6.3.2. Naar 's Hofs oordeel zijn de onderhavige start- en
landingsbanen geen landwegen. Beoordeeld naar de verkeersopvattingen
en naar het spraakgebruik kunnen de banen niet als landwegen worden
gekwalificeerd, temeer daar een landweg naar zijn aard een verbinding
vormt tussen twee punten over land.
Daarvan is bij start- en landingsbanen geen sprake. De taxibanen en
andere verharde banen voor vliegtuigen, met inbegrip van de
parkeerplaatsen voor de vliegtuigen, kunnen, nu deze vooral dienstbaar
zijn aan de start- en landingsbanen, evenmin als landwegen worden
aangemerkt. Daarbij kan in het midden worden gelaten of wordt voldaan
aan het vereiste 'openbaar' in artikel 2, aanhef en onderdeel d, van
de Uitvoeringsregeling uitgezonderde objecten. Dat de luchthaven een
verkeersknooppunt vormt, doet aan voormeld oordeel niet af.
3.6. Mij spreekt het beroep op het spraakgebruik en de
verkeersopvattingen niet aan. Dat levert mijns inziens te veel
onzekerheden op, die de uitvoeringspraktijk te zeer belasten. Beter
(of eigenlijk: juister) is het dunkt mij de Wegenwet tot richtsnoer te
nemen(20), zeker nu in de memorie van antwoord op het ontwerp van die
wet wordt gemeld:(21)
Eenige leden der Commissie vestigden er de aandacht op, dat, nu in dit
wetsontwerp wordt aangegeven, wanneer een weg openbaar is, dit ertoe
zal kunnen leiden, dat de burgerlijke rechter en de strafrechter bij
de beoordeling van de aan hunne beslissing onderworpen zaken de
bepalingen dezer wet tot richtsnoer zullen nemen, wanneer de vraag
moet worden beantwoord of een weg openbaar is. Deze opmerking is
juist. Wanneer de wettelijke regeling, tot toepassing waarvan de
burgerlijke of de strafrechter geroepen wordt, de uitdrukking
"openbare weg" gebruikt, zonder dat uit die regeling zelve
bepaaldelijk volgt, wat daarin onder "openbare weg' is te verstaan,
zal de rechter de bepalingen der Wegenwet betreffende hetgeen onder
"openbare weg" moet worden verstaan, toepassen (...).
3.7. Het gaat dus om de vraag of de start- en landingsbanen en de
parkeerterreinen openbare wegen zijn in de zin van de Wegenwet.
Hennekens schrijft:(22)
Bij het gebruik van de term openbare weg kan misverstand gemakkelijk
rijzen. De twee elementen, zowel het begrip 'weg' als het begrip
'openbaar', zijn niet zonder meer duidelijk. In de Wegenwet is 'weg'
niet omschreven. Artikel 1 bepaalt slechts wat mede onder wegen wordt
verstaan in deze wet en somt dan op 'voetpaden, rijwielpaden,
jaagpaden, dreven, molenwegen, kerkwegen en andere verkeersbanen voor
beperkt gebruik' alsmede 'bruggen' .Uit deze opsomming kan men
overigens enigszins distilleren wat volgens deze wet onder 'wegen'
dient te warden verstaan. Daar sprake is van .andere verkeersbanen'
geeft de Wegenwet te kennen op 'verkeersbanen' te duiden. Een weg is
in de visie van de Wegenwetgever een (gewone) verkeersbaan te land.
Verkeersbanen zijn dienstig aan het verloop van het verkeer, zij
hebben de functie mogelijkheden te scheppen om zich van de ene naar de
andere plaats te begeven. Wegen zijn verkeersbanen te land die tot
verbinding van plaatsen dienen, zij dienen het verkeer in de
'lengterichting' (...). Men kan bij een verkeersbaan te land in elk
geval denken aan een zodanige wijze van gebruik door gebruikers als in
het wegenverkeersrecht is geregeld. De relatie tussen verkeer en weg
is in de Wegenwet causaal aanwezig, omdat de weg ten dienste van het
verkeer is. Men kan zeggen dat de algemene gebruiksfunctie van de weg
tot uitdrukking komt in de verkeersfunctie. Niet relevant is het doel
waartoe of de reden waarom aan het verkeer door een weggebruiker wordt
deelgenomen (...).
Hier rijst (...) de vraag of al hetgeen in het verkeersrecht geregeld
is als object waarvan het verkeer gebruik kan maken ipso facto onder
het begrip 'weg' valt of althans onder 'weg' in wegenwettelijke zin te
rekenen valt. Een voorbeeld: is een parkeerterrein een 'weg' omdat het
verkeersrecht regelingen ter zake van parkeren in het algemeen geeft?
Uit jurisprudentie blijkt dat in het verkeersrecht een ruime
interpretatie wordt gegeven aan het begrip 'wegen' (...).
Ofschoon deze jurisprudentic licht aanleiding kan geven tot de
stelling dat het begrip weg in de Wegenwet eveneens een soortgelijke
interpretatie ten deel zou (moeten) vallen, is hier voorzichtigheid
geboden. In de verkeersrechtelijke jurisprudentie gaat het om de vraag
of strafrechtelijke bepalingen uit het verkeersrecht van toepassing
zijn op het gedrag van weggebruikers, waarbij niet primair het begrip
weg bepalend is, maar veeleer de samenhang tussen de gedraging als
verkeersgedrag en de plaats waar die gedraging heeft plaatsgevonden
relevant is. Daarbij speelt een teleologische interpretatie in die zin
een rol, dat de reikwijdte van de verkeersregels richtinggevend is
voor het van toepassing zijn op allerlei plaatsen die feitelijk voor
verkeersgebruik open staan. Daarenboven gaat het om de context
waarbinnen die interpretatie geschiedt en de betekenis die aan de
daarbij betrokken elementen wordt toegekend. Zo valt erop te wijzen,
dat in parkeergarages ook de gebruikelijke verkeerstekens gehanteerd
plegen te worden en maatschappelijk het verkeersgedrag op
parkeerterreinen en in parkeergarages in het verlengde ligt van het
gedrag in het verkeer in het algemeen. Dit kan de rechter er
toebrengen en heeft hem er in voorkomende gevallen ook toe gebracht
bij de term 'weggebruiker' het begrip weg te plaatsen in de context
van het verkeersgedrag. Deze benadering past evenwel niet in het
antwoord op de vraag naar het begrip weg in de Wegenwet. De
wegenwettelijke weg mag dan causaal verbonden zijn met het verkeer,
dit wil niet zeggen dat de jurisprudentie welke uit het verkeersrecht
stamt zonder meer bepalend is voor de uitleg van de term 'weg' in de
Wegenwet. In de Wegenwet is het begrip weg gerelateerd aan
openbaarheid in specifieke zin. In deze wet gaat het om een zaak in
civielrechtelijke zin en om de betekenis die een weg heeft ten behoeve
van de algemene verkeersfunctie -het zich van de ene plaats kunnen
begeven naar de andere - waartoe het openbaarheidselement, de publieke
functie, eisen aan het bestaan en voortbestaan van die weg stelt. De
samenstelling van 'openbaar' en 'weg' vraagt een daarop afgestemde
interpretatie. Hierop richt zich de Wegenwet en hieraan verbindt zij
eigen rechtsgevolgen.
Het wezenlijk verschil tussen het verkeersrecht en het wegenrecht is
hierin gelegen, dat in het verkeersrecht het gedrag van de
weggebruiker voorop staat, terwijl het in het wegenrecht gaat om de
juridische status van het object 'weg' zelf, de zorg voor het voldoen
aan de communicatiefunctie van die weg en de daaruit voortvloeiende
rechtsgevolgen. Dit pleit ervoor de term 'weg' in de Wegenwet niet uit
te leggen in het perspectief van het gedrag van gebruikers, maar
vanuit het object zelf dat ten behoeve van het 'gewone verkeer'
bestemd is. Hiervan uitgaande meen ik te mogen stellen, dat ook al
wordt een parkeerterrein in verkeersrechtelijke zin aangemerkt als
'weg', daarmee bepaald niet zonder meer vaststaat dat dit terrein ook
in wegenwettelijke zin een weg is. De wegenverkeerswetgeving heeft
zich ook niet begeven in regelingen voor parkeerterreinen en -garages,
zij heeft zich in het RVV 1990 beperkt tot een omschrijving van
'parkeerhaven of parkeerstrook' en deze omschreven als 'langs de
rijbaan gelegen verharding die is bestemd voor stilstaande of
geparkeerde voertuigen' (art. 1 sub ab). Daarmee is de door de
wetgever gekozen benadering in het verkeersrecht wel in
overeenstemming met de wegenwettelijke visie. Dit sluit dan ook aan op
de term 'weg' in wegenwettelijke zin die parkeerhavens en
parkeerstroken langs een weg evenzeer tot de 'weg' rekent. Die
wegenwettelijke term gaat evenwel niet op voor van bijzondere aard
zijnde en als inrichtingen te kwalificeren parkeerterreinen en
parkeergarages.
Hennekens vervolgt:(23)
Het tweede element dat nog bespreking behoeft, is de betekenis van
'openbaarheid' in de samenstelling met weg. (...). Een belangrijk
verschil is gelegen in de verkeersrechtelijke en wegenwettelijke
openbaarheid. (...). De Wegenverkeerswet is van toepassing op alle
voor het verkeer openstaande wegen. De feitelijke situatie is dus in
het verkeersrecht bepalend voor de vraag of een 'openstaat'. In het
taalgebruik spreekt men dan eveneens van een 'openbare weg'. Voor het
wegenrecht ligt dit evenwel wezenlijk anders. Niet het feitelijk
openstaan van de weg, doch het rechtens bestemd zijn tot openbaarheid
van een weg is doorslaggevend om van een openbare weg in
wegenwettelijke zin te mogen spreken. In d Wegenwet gaat het om de
juridische positie van de weg, in het verkeersrecht daarentegen om de
feitelijke en is die juridische positie irrelevant.
Wel is het zo dat een weg door gewoonte juridisch openbaar kan
worden(24) of juist kan ophouden dat te zijn. Zoals mijn
ambtsvoorganger Van Asch van Wijck in zijn conclusie voor HR 22 juli
1947, NJ 1947, 453, al opmerkte:
De openbaarheid in de Wegenwet is, wat ik zou willen noemen, een
juridische openbaarheid, geen feitelijke openbaarheid; die feitelijke
openbaarheid kan leiden onder de in art. 4 der Wegenwet vermelde
omstandigheden, tot de juridische openbaarheid van de weg en andersom,
de niet-feitelijke openbaarheid gedurende dertig jaren doet de
juridische openbaarheid ophouden (art. 7 lid 1 sub I dier wet).
3.8. Op grond van art. 4, lid 1, Wegenwet is een weg openbaar:
I. wanneer hij, na het tijdstip van dertig jaren vóór het in werking
treden van deze wet, gedurende dertig achtereenvolgende jaren voor een
ieder toegankelijk is geweest;
II. wanneer hij, na het tijdstip van tien jaren vóór het in werking
treden van deze wet, gedurende tien achtereenvolgende jaren voor een
ieder toegankelijk is geweest en tevens gedurende dien tijd is
onderhouden door het Rijk, eene provincie, eene gemeente of een
waterschap;
III. wanneer de rechthebbende daaraan de bestemming van openbaren weg
heeft gegeven.
In leden 2 en 3 van art. 4 Wegenwet is een uitzondering gegeven op de
voorwaarden waaronder een weg door gewoonte openbaar wordt. In art. 5
Wegenwet zijn nadere voorwaarden gegeven waaronder de bestemming tot
openbaarheid van een weg mogelijk is, terwijl in de overige artikelen
van Hoofdstuk II van de Wegenwet (art. 6 tot en met art. 12) de
openbaarheid van wegen nader wordt uitgewerkt.
3.9. Wat betreft de parkeerterreinen heeft het Hof - in cassatie
onbestreden - vastgesteld:
5.6. (...). Het gaat (...) om de parkeergelegenheden in het kader van
het zogenoemde 'kort-parkeren' en 'lang-parkeren'. Het betreft met
slagbomen afgezette parkeervoorzieningen, waar tegen betaling dan wel
met een parkeervergunning kan worden geparkeerd. (...).
En:
6.4.4. (...).
De parkeervoorzieningen zijn in casu door belanghebbende speciaal
gebouwd en aangelegd ten behoeve van parkeren, en niet ten behoeve van
het verkeer over de openbare weg als zodanig. (...).
3.10. Deze vaststellingen nopen mij tot het oordeel dat de
parkeerterreinen niet tot de openbare weg in de zin van de Wegenwet
behoren.(25) Het gaat hier niet om een weg, dat wil zeggen om een
verkeersbaan die dienstig is aan het verloop van het verkeer. De
parkeerterreinen hebben niet de functie om voor verkeersdeelnemers
mogelijkheden te scheppen zich te begeven van de ene naar de andere
plaats. Het gaat hier om inrichtingen en niet om wegen. De
vergelijking met parkeerplaatsen op en langs de openbare weg - die wel
zijn vrijgesteld of uitgezonderd - gaat niet op, aangezien dergelijke
parkeerplaatsen deel uitmaken van de openbare weg en dus in het voor
dergelijke wegen geldende regiem delen; het gaat hier dus niet om
gelijke gevallen.
3.11. Mitsdien faalt klacht III.
3.12. Voor de start- en landingsbanen geldt het volgende. De
juridische status van het luchtvaartterrein zal in de eerste plaats
door de Luchtvaartwet (en aanverwante regelingen) worden bepaald, maar
ik wil wel aannemen dat tot het luchtvaartterrein wegen kunnen behoren
die onder het regiem van de Wegenwet vallen. Ik zie echter niet in hoe
men kan volhouden dat start- en landingsbanen wegen zouden zijn. Zij
vormen slechts begin- en eindpunt van een verkeersroute die zich per
definitie in het luchtruim bevindt en niet op het land. Die banen
kunnen reeds daarom niet als openbare weg worden aangemerkt.
3.13. Belanghebbende heeft ook nog een beroep gedaan op de ratio (doel
en strekking) van de openbare-weg-uitzondering, evenwel tevergeefs.
Probleem is immers dat die uitzondering in het desbetreffende
amendement niet van een ratio is voorzien (zie §3.3).(26) Ook in de
overwegingen van de Kroon in het KB-Schiedam (zie § 3.4) kan ik geen
werkelijke ratio ontdekken. Dus kan men alleen constateren dat de
wetgever (en in zijn voetspoor de regelgever) - om welke redenen dan
ook - land- en waterwegen en spoorbanen wel heeft willen vrijstellen
maar start- en landingsbanen niet.
3.14. Voorts heeft belanghebbende een beroep gedaan op het
gelijkheidsbeginsel. Ook dat beroep faalt aangezien de wet- en
regelgever in een vliegveld enerzijds en in andere verkeersbanen als
wegen en spoorbanen anderzijds kennelijk geen gelijke gevallen heeft
gezien en ook niet heeft behoeven te zien.
3.15. In dit verband verdient opmerking dat de regering in de Nota
inzake de werking van de OGB(27) te kennen heeft gegeven dat ook in
andere gevallen een uniforme vrijstelling wenselijk zou zijn. Daarbij
is onder meer gedacht aan vrijstelling van vliegvelden. Aan deze
opvatting kan echter geen gewicht worden toegekend aangezien de Nota
enkel heeft geleid tot twee ronden schriftelijke vragen van de Tweede
Kamer. Tot een openbare behandeling is het niet gekomen als gevolg van
de instelling van de Commissie tot herziening van het belastinggebied
van gemeenten en provincies (Commissie-Christiaanse) waardoor zij werd
achterhaald.(28)
3.16. Klacht II stuit op het voorgaande af.
4. Set-aside-gronden en braakliggende gronden;
cultuurgronduitzondering
4.1. Om de start- en landingsbanen, taxibanen en platforms ligt
7.436.930 m2 grond, welke behoort tot het samenstel Schiphol-Centrum
9561. De onderverdeling daarvan is als volgt:
i. landbouw/cultuurgrond4.000.000 m2
ii. set-asidegrond2.480.000 m2
iii. braakliggende grond31.840 m2
iv. overige grond925.090 m2
In klacht IV herhaalt belanghebbende haar voor het Hof gehouden betoog
dat de waarde van de sub ii en iii bedoelde gronden - net als die van
de sub i bedoelde gronden - onder de cultuurgronduitzondering van art.
2, lid 1, onder a, Uitvoeringsregeling uitgezonderde objecten Wet WOZ
valt en dus bij de waardering buiten aanmerking moet blijven.(29) Ook
in dit kader beroept belanghebbende zich op het gelijkheidsbeginsel.
4.2. Art. 2 van deze Uitvoeringsregeling luidt:
1. Bij de bepaling van de waarde wordt buiten aanmerking gelaten de
waarde van:
a. ten behoeve van de land- of bosbouw bedrijfsmatig geëxploiteerde
cultuurgrond, voor zover die niet de ondergrond vormt van gebouwde
eigendommen;
(...)
2. Voor de toepassing van het eerste lid, onderdeel a, wordt onder
landbouw verstaan landbouw in de zin van artikel 1, eerste lid,
onderdeel b, van de Pachtwet.
4.3. De set-aside-regeling berust op een EG-Verordening(30) en heeft
als doel de overproductie in de landbouw terug te dringen. De
grondeigenaar krijgt een vergoeding voor het uit productie nemen van
landbouwgrond.
4.4. Aan de set-aside-regeling is uitvoering gegeven in de Beschikking
ter zake van het uit productie nemen van bouwland van de minister van
Landbouw en Visserij.(31) Deze Beschikking luidt - voorzover hier van
belang -:
Artikel 2
Ter bevordering van het uit produktie nemen van bouwland kan de
minister (...) op aanvraag een bijdrage verlenen.
Artikel 3
1. De bijdrage kan slechts worden verleend aan (...) rechtspersonen,
indien:
a. zij als bedrijfshoofd op het tijdstip van indiening van de aanvraag
voor eigen risico als eigenaar (...) een landbouwbedrijf exploiteren
met als zodanig in gebruik zijnde bouwland;
b. (...).
Artikel 4
1. Een bijdrage kan slechts worden verleend indien de aanvrager zich
ertoe verplicht om gedurende een periode van vijf jaren (...) bouwland
uit produktie te nemen en te houden.
2. (...).
Artikel 6
Het uit produktie nemen van bouwland dient te geschieden door:
- braaklegging, met mogelijkheid van vruchtwisseling;
- (...).
4.5. De Beschikking is als volgt toegelicht:
De door braaklegging uit produktie genomen grond dient met een
groenbemester te worden bebouwd. Deze groenbemester mag niet voor
veevoeder- of commerciële doeleinden worden gebruikt. Een dergelijk
gebruik is onverenigbaar met de voorwaarde dat de grond aan de
landbouwproduktie moet worden onttrokken. (...).
De begunstigde heeft (...) bij braakligging zonder vruchtwisseling de
keus de groenbemester onder te werken of te laten staan. Het is hem
echter niet toegestaan de groenbemester te maaien en alsnog te
commercialiseren.
Om controletechnische redenen is wel een verplichting tot onderwerking
opgenomen bij vruchtwisseling. (...).
4.6. De aanvraag van belanghebbende om een bijdrage in het kader van
de set-aside-regeling is bij beschikking van 10 november 1992
gehonoreerd.(32) De looptijd van de beschikking is van 15 september
1992 tot 16 september 1997; zij gold dus op de waardepeildatum (1
januari 1995).
4.7. Volgens het Hof zijn set-aside gronden weliswaar landbouwgronden,
doch is geen sprake van een bedrijfsmatige exploitatie van deze
gronden:
6.5.2. Belanghebbende stelt dat (...) de waarde van de set-aside grond
buiten aanmerking moet blijven, aangezien weliswaar het bouwland uit
productie wordt genomen, doch groenbemester wordt geplant, welke door
de landbouwer moet worden onderhouden. Voorts gaat het om, zoals
belanghebbende onweersproken heeft gesteld, regelmatig wisselende
gedeelten van het landbouwareaal, zodat de grond het karakter van
cultuurgrond behoudt.
Verweerder stelt dat de set-aside grond niet bedrijfsmatig als
cultuurgrond wordt geëxploiteerd, en dat de waarde ervan mitsdien niet
buiten aanmerking kan worden gelaten.
Het Hof verwerpt de stelling van belanghebbende. De bemesting en het
onderhoud waarvan bij de set-aside grond kennelijk sprake is, brengen
niet met zich dat de grond bedrijfsmatig wordt geëxploiteerd. Dat het
gaat om regelmatig wisselende gedeelten van het landbouwareaal, doet
daaraan niet af, nu de toestand op de peildatum beslissend is.
Voorzover de stelling van belanghebbende inhoudt dat het tegen
vergoeding uit de productie nemen van bouwland op zichzelf reeds
bedrijfsmatige exploitatie vormt, verwerpt het Hof die stelling, omdat
zulks geen bedrijfsmatige exploitatie is in de zin van artikel 2,
eerste lid, aanhef en onderdeel a, van de Uitvoeringsregeling
uitgezonderde objecten.
4.8. Uit art. 2 van meerbedoelde Uitvoeringsregeling kunnen de
volgende voorwaarden worden gedestilleerd, waaraan moet worden voldaan
om een succesvol beroep op de cultuurgronduitzondering te kunnen doen:
1. er is sprake van cultuurgrond;
2. er is sprake van bedrijfsmatige exploitatie;
3. de exploitatie vindt plaats in het kader van de landbouw.(33)
De jurisprudentie van de landbouwvrijstelling in de
inkomstenbelasting(34) is van belang voor de uitleg van de
cultuurgronduitzondering van de Wet WOZ. Immers bij de invoering van
een facultatieve vrijstelling voor cultuurgronden werd in de memorie
van toelichting opgemerkt:(35)
Met betrekking tot de (...) uitzondering voor cultuurgronden, die
bedrijfsmatig geëxploiteerd worden ten behoeve van de land- of
bosbouw, merken de ondergetekenden op dat het begrip landbouw in
dezelfde zin dient te worden opgevat als voor de heffing van de
inkomstenbelasting het geval is.
De landbouwvrijstelling van de Wet WOZ heeft echter wel een ruimer
bereik dan de vrijstelling voor de inkomstenbelasting.(36) Dat komt
door het aannemen van een amendement(37) op wetsvoorstel 9538, als
gevolg waarvan destijds aan art. 273 gemeentewet een lid werd
toegevoegd met dezelfde inhoud als thans het tweede lid van art. 2
Uitvoeringsregeling uitgezonderde objecten Wet WOZ. Dit amendement had
tot gevolg dat elk stuk cultuurgrond dat (pluim)veehouders aanwenden
in hun bedrijf, in de vrijstelling (uitzondering) deelt.(38) Voor het
onderhavige geval heeft deze verruiming echter geen betekenis.
4.9. Tuinte schrijft over de toepassing van de landbouwvrijstelling
voor de inkomstenbelasting in het kader van de set-aside-regeling:
(39)
Zowel de bijdragen uit hoofde van de set-aside-regeling als de
steunregeling (Mac Sharry) behoren tot de winst uit onderneming in de
zin van artikel 7 Wet IB 1964. Voor de toepassing van de
landbouwvrijstelling dient het volgende te gelden.
Het land dat braak ligt (braakland) blijft in fiscaalrechtelijke zin
deel uitmaken van - en behoren tot - het landbouwbedrijf. Dit is
anders dan in BNB 1964/83, waar het braakland volledig ongeschikt was
als cultuurgrond en bovendien van stonde af aan (na aankoop) bestemd
was om te worden verkocht voor niet-agrarische doeleinden. Het
'huidige' braakland blijft echter potentieel geschikt tot het
voortbrengen van tot het plantenrijk behorende produkten. Sterker nog,
circa 90% van de braakgelegde grond wordt aangewend voor de teelt van
groenbemestingsgewassen. Kortom, de braakgronden verliezen niet hun
karakter van landbouwgrond.
Bovendien worden de gronden gedurende de braakligging niet aangewend
buiten de eigen ondernemingssfeer, zoals bijvoorbeeld wel het geval is
bij verpachting (exploitatie door een derde). De feitelijke beoefening
van de landbouw (BNB 1960/203) behelst bij braakligging een zekere
mate van 'niets doen'. Dit laatste houdt echter wel rechtsreeks
verband met de exploitatie van (het overige deel van) het
landbouwbedrijf.
Conclusie: het wezen van de landbouwvrijstelling wordt niet aangetast
door enige braakleggingsverplichting. Ook braakland wordt aangewend
binnen het kader van de uitoefening van een landbouwbedrijf.
4.10. Toegespitst op het onderhavige geval is het zo dat de
cultuurgronduitzondering betrekking heeft op ten behoeve van de
landbouw bedrijfsmatig geëxploiteerde cultuurgrond. Essentieel in de
set-aside-regeling is dat bouwland, dat is dus landbouwgrond, voor ten
minste vijf jaar uit productie wordt genomen en gehouden. Dergelijke
cultuurgrond wordt dus niet meer ten behoeve van de landbouw
bedrijfsmatig geëxploiteerd.(40) 's Hofs oordeel in rov. 6.5.2 is dus
juist. Derhalve faalt klacht IV, onder a.
4.12. Ten aanzien van de braakliggende gronden overweegt het Hof:
6.5.4. Belanghebbende heeft nog gesteld dat de - voedingsarme -
braakliggende grond, welke voor korte tijd in het kader van het
agrarische productieproces braak wordt gelegd eveneens als
cultuurgrond moet worden aangemerkt.
Verweerder heeft gemotiveerd gesteld dat er op de peildatum geen
sprake van was dat de grond tijdelijk niet als cultuurgrond in gebruik
was, en dat ook niet aannemelijk was dat de grond binnen afzienbare
tijd bedrijfsmatig als cultuurgrond zou worden geëxploiteerd. De
stelling van belanghebbende wordt verworpen. Naar 's Hofs oordeel had
de grond op de peildatum zijn karakter van cultuurgrond verloren.
4.13. Daartegen richt zich klacht IV, onder b, evenwel tevergeefs. 's
Hofs oordeel, dat berust op de aan het Hof voorbehouden waardering van
de bewijsmiddelen, geeft niet blijk van een onjuiste rechtsopvatting
en is evenmin onbegrijpelijk.
5. Slotsom
Ik kom tot de slotsom dat geen van de klachten I tot en IV tot
cassatie kan leiden.
6. Conclusie
Ik concludeer tot ongegrondverklaring van de klachten I tot en met IV.
De Procureur-Generaal bij de
Hoge Raad der Nederlanden
A-G
1 NTFR 2000/597 m.n. J.F. Kastelein, Futd 2000-0619, Belastingblad
2000, blz. 347.
2 Noot 4 op blz. 11 van de pleitnotities van belanghebbende.
3 HR 15 juli 1987, BNB 1987/275 (NS/Woerden).
4 Vgl. Kamerstukken II 1989/90, 21 591, nr. 3, blz. 25.
36 (nummering van die conclusie) Voor aanslag kan (...) steeds
beschikking worden gelezen.
5 Kamerstukken II 1992/93, 22 885, nr. 3, blz. 13/14 en blz. 41.
6 Kamerstukken II 1992/93, 22 885, nr. 3, blz. 43.
7 Subklacht iii.
8 Kamerstukken II 1989/90, 21 591, nr. 2, blz. 3.
9 Kamerstukken II 1989/90, 21 591, nr. 3, blz. 69.
10 Kamerstukken II 1990/91, 21 591, nr. 6, blz. 14.
11 Kamerstukken II 1990/91, 21 591, nr. 7, blz. 21.
12 Zie ook L.A. de Blieck c.s., Algemene wet inzake rijksbelastingen,
1999, blz.70.
13 In de algemene klacht; vervolgens (met name) uitgewerkt in de
subklachten i, iv en vi.
14 Subklacht vii.
15 P. Meyjes, J. van Soest, J.W. van den Berge, J.H. van Gelderen,
Fiscaal procesrecht, 1997, blz. 96 (onder verwijzing naar vele
arresten).
16 In navolging van het Hof bedoel ik daarmee de parkeergelegenheden
in de open lucht en de parkeergarages.
17 Kamerstukken II 1982/83, 17 653, nr. 10, onderdeel I.
18 KB van 5 december 1977, nr. 7, V-N 1978, blz. 206 (zie tevens V-N
1978, blz. 56). In V-N 1977, blz. 1182, staan de Kamervragen opgenomen
die tot het KB hebben geleid.
19 Vgl. verder nog de Informatieve notitie vrijstelling OZB van de
minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Kamerstukken
II 1999/00, 26 800 B, nr. 9, § 4.6.
20 Zo ook J.P. Kruimel, Theorie en praktijk van de gemeentelijke
onroerendezaakbelastingen, 1997, blz. 148/149. Anders dan hij meent,
staat HR 7 december 1983, BNB 1984/19 (Waalbrug bij Tiel) daaraan niet
in de weg. De Waalbrug vormde een kunstwerk dat als verbinding tussen
twee openbare wegen aan die wegen dienstbaar was en kon dus delen in
de vrijstelling. Uit dat arrest kan alleen worden afgeleid dat
kunstwerken zelf niet openbaar hoeven te zijn om te worden
vrijgesteld. Het zegt niets over de vraag of de Wegenwet hier zou
moeten worden toegepast.
21 Kamerstukken II 1928/29, 75, nr. 2, blz. 1. Dat de wetgever hier
slechts de strafrechter en de burgerlijke rechter noemt en niet ook de
belastingrechter, lijkt mij niet relevant. Er is geen enkele reden
waarom niet ook de belastingrechter in een voorkomend geval aan de
oproep van de wetgever gehoor zou geven.
22 H.Ph.J.A.M. Hennekens, Openbare zaken naar publiek- en
privaatrecht, tweede druk 2001, blz. 96/99.
23 A.w., blz. 101.
24 Hennekens a.w., blz. 28 e.v.
25 Dat neemt niet weg dat parkeerterreinen in andere gevallen wel tot
de openbare weg zouden kunnen worden gerekend; dat blijkt immers uit
HR 7 april 2000, NJ 2000, 652.
26 Dat blijkt duidelijk uit de wetsgeschiedenis die op heldere en
systematische wijze is uiteengezet in VS LBM Gem.w. 1994, art. 220,
aant. 1401-1460.
27 Kamerstukken II 1978/79, 15 439, nr. 1-2.
28 Zie VS LBM Gem.w. 1994, art. 220, aant. 1452, onder d.
29 Vgl. ook hier de Informatieve notitie vrijstelling OZB van de
minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Kamerstukken
II 1999/00, 26 800 B, nr. 9, § 4.1.
30 Vo. (EG) nrs. 797/1985 en 1094/1988.
31 Stcrt. 17 augustus 1988, nr. 158.
32 Deze beschikking is als bijlage 18 gevoegd bij het beroepschrift
van belanghebbende voor het Hof.
33 M.P. van der Burg, G. Groenewegen, F.J.H.L. Makkinga, J.A. Monsma,
G.I. Sheer-Mahomed, Gemeentelijke belastingen, tweede druk, 1999, blz.
120.
34 Art. 3.12. Wet IB 2001 (en voorheen art. 8, lid 1, onder b, Wet IB
1964).
35 Kamerstukken II 1967/68, 9538, nr. 3, blz. 23.
36 J.P. Kruimel, Theorie en praktijk van de gemeentelijke
onroerendezaakbelastingen, vierde druk 1997, blz. 138.
37 Kamerstukken II 1970/71, 9538, nr. 33.
38 Vgl. VS LBM Gem.w. 1994, art. 220, aant. 1501.
39 G.H.J. Tuinte, De Landouwvrijstelling, 5e druk 1993, blz. 64
40 Daaraan doet niet af dat de cultuurgrond blijft behoren tot het
ondernemingsvermogen van de exploitant van het landbouwbedrijf en die
grond dus (mogelijk) onder de landbouwvrijstelling blijft vallen,
zoals Tuinte betoogt.
PROCUREUR-GENERAAL BIJ DE HOGE RAAD DER NEDERLANDEN
MR. J.W. ILSINK
ADVOCAAT-GENERAAL
Nr. 35.987
Derde Kamer B
Wet WOZ
1997-2001
Aanvullende conclusie van 28 februari 2003 inzake:
N.V. X
tegen
HET COLLEGE VAN BURGEMEESTER EN WETHOUDERS VAN DE GEMEENTE
HAARLEMMERMEER
1. Inleiding
1.1. Op 10 augustus 2001 nam ik mijn conclusie in deze zaak. Ik
concludeerde tot ongegrondverklaring van de klachten I tot en met IV;
de overige klachten liet ik onbesproken. Belanghebbende heeft op 24
augustus 2001 op de conclusie gereageerd. Op verzoek van
belanghebbende is klacht I op 10 februari 2003 andermaal mondeling
toegelicht; beide partijen hebben hun standpunten doen bepleiten.
1.2. Dat tweede pleidooi geeft mij aanleiding nog wat nader in te gaan
op de problematiek van de objectafbakening, in die zin dat ik de
aandacht wil vestigen op het bestuursrechtelijke karakter van een
WOZ-beschikking en op de juridisch-technische systematiek van de
voorbereiding en de totstandkoming van zo'n beschikking, zulks omdat
belanghebbende ervan blijk heeft gegeven dat karakter en die
systematiek te miskennen.
1.3. Voorts wil ik van de gelegenheid gebruikmaken na te gaan wat er
moet gebeuren indien klacht I, anders dan ik heb betoogd, wel doel
treft en het hof waarnaar de zaak dan zal moeten worden verwezen, tot
het oordeel komt dat de objectafbakening (geheel of gedeeltelijk)
onjuist is geweest.
2. Bestuursrechtelijk kader
2.1. Tot 1 januari 1998 bepaalde art. 22, lid 1, in verbinding met
art. 1, lid 2, Wet WOZ dat het college van burgemeester en wethouders
de waarde van de onroerende zaak vaststelt bij voor bezwaar vatbare
beschikking.(1) Het gaat hier om een bevoegdheid die van ambtswege
bestaat en waaraan - behoudens in enkele hier niet ter zake doende
gevallen(2) - geen aanvraag van een belanghebbende vooraf gaat. Het
College stelde dus ambtshalve de onderhavige waardebeschikkingen vast.
2.2. Tegen dergelijke rechtsvaststellende beschikkingen staan bezwaar
en beroep open. In bezwaar heroverweegt het bestuursorgaan zijn
besluit en in beroep toetst de fiscale bestuursrechter de
rechtmatigheid van het (heroverwogen) besluit. Dat laatste is
belangrijk, omdat daarin tot uitdrukking komt het verschil met de taak
van de civiele rechter in een verzoekschriftprocedure, waarin deze op
verzoek van een belanghebbende de inhoud vaststelt van de tussen de
verzoeker en de gerekwestreerde bestaande of te creëren
rechtsbetrekking. Kortom, bestuursrechtelijk toetsen versus
civielrechtelijk vaststellen.
2.3. Op de studiemiddag van de Vereniging voor bestuursrecht (VAR),
die op vrijdag 28 maart a.s. is gepland, zal worden gedebatteerd over
een rapport van een commissie uit de VAR, waaruit ik citeer:(3)
a. Geen rechtsvaststelling maar toetsing
(...). De burgerlijke rechter beslecht een geschil tussen partijen
door hun onderlinge rechtsbetrekking bindend vast te stellen. Het
typische van het bestuursrecht is dat één van de partijen, het
bestuursorgaan, zelf eenzijdig (een deel van) zijn rechtsbetrekking
tot zijn wederpartij kan vaststellen door daarover een besluit te
nemen. De bestuursrechter toetst vervolgens of het bestuursorgaan de
rechtsbetrekking correct heeft vastgesteld. Bij een ontkennend
antwoord kan hij slechts bij uitzondering zelf de rechtsbetrekking
vaststellen door te bepalen dat zijn uitspraak in de plaats treedt van
het bestreden besluit (art. 8:72, vierde lid, Awb). In de meeste
gevallen moet hij volstaan met vernietiging van het bestreden besluit
en terugwijzing naar het bestuur.
Dit houdt verband met de ten onzent heersende opvatting over de
scheiding der machten, die meebrengt dat de rechter de beleids- en
beoordelingsvrijheid van het bestuur moet respecteren, maar heeft in
veel gevallen ook een praktische achtergrond: de rechter mist soms de
deskundigheid - en de tijd! - om te beoordelen welke voorschriften
precies aan een vergunning moeten worden verbonden e.d..
Een en ander is overigens niet onomstreden en wordt in de praktijk wel
gerelativeerd. In het belastingrecht stelt de rechter na vernietiging
van een aanslag als regel wel zelf de belastingschuld van appellant
vast. Dit houdt verband met de opvatting - fictie? - dat de
belastingschuld rechtstreeks en objectief uit de wet voortvloeit,
zodat de aanslag als het ware een declaratoir karakter heeft. De
jarenlange praktijk in milieugeschillen leert voorts, dat de
praktische problemen bij het formuleren van vergunningvoorschriften
e.d. overkomelijk zijn als de rechter over voldoende deskundige
adviseurs kan beschikken. Maar ook daar heeft de rechter uiteindelijk
om principiële redenen een zekere beoordelingsvrijheid voor het
bestuur erkend.(...)
Eén verschil blijft echter bij alle relativering overeind. Het
bestuursrechtelijk proces gaat niet over de toewijsbaarheid van eisers
vordering, maar over de geldigheid van het bestreden besluit. Dit
heeft ingrijpende gevolgen. Zowel het toetsingskader als de
uitspraakbevoegdheden van de bestuursrechter zijn toegesneden op de
toetsing van besluiten.(...) De bestuursrechter die een beroep tegen
de weigering van huursubsidie behandelt, vraagt zich in eerste
instantie niet af of eiser recht heeft op huursubsidie. Hij vraagt
zich af of het weigeringsbesluit voldoet aan de daaraan gestelde,
deels formele, eisen. Als het antwoord ontkennend is, stelt hij dus
ook niet vast dat eiser recht heeft op huursubsidie, maar vernietigt
hij het weigeringsbesluit, met als gevolg dat het bestuur opnieuw moet
beslissen over eisers recht op huursubsidie.
Deze gerichtheid op het besluit werkt door in het procesrecht. Artikel
8:69 Awb geeft de eiser meer invloed op de omvang van het geschil dan
hij vroeger had, maar deze invloed wordt nog altijd begrensd door het
bestreden besluit. Eiser kan binnen de grenzen van dit besluit het
geschil beperken, maar hij kan het niet uitbreiden tot buiten de
grenzen van het bestreden besluit.(...)
(...).
En voorts:(4)
Het huidige Awb-procesrecht is sterk gericht op besluiten. Historisch
gezien is dit begrijpelijk. Van oudsher wordt - overigens niet alleen
in Nederland - bevoegdheidscontrole als een kerntaak van
(gespecialiseerde) bestuursrechters gezien. Het bestuur reguleert het
maatschappelijk leven door middel van besluiten. Door die besluiten
wordt, vaak op basis van een nadere belangenafweging in concreto,
invulling gegeven aan doelgebonden wetten. Het voorbereiden, nemen en
uitvoeren van besluiten (in de zin van de Awb) behoort tot de
verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan. Staatsrechtelijk is deze
verantwoordelijk essentieel omdat door middel van het nemen van
besluiten juridisch éénzijdig de rechtspositie van een (ander)
rechtssubject (nader) wordt bepaald.
Juridisch éénzijdig omdat een ander rechtssubject onder omstandigheden
een (grote) feitelijke invloed kan hebben op de inhoud van het
besluit. Dit kan er echter niet aan afdoen dat alleen door middel van
een rechtshandeling van het bevoegde bestuursorgaan de in geding
zijnde rechtspositie kan worden bepaald. Het gaat bij het nemen van
besluiten om een vorm van publiekrechtelijke rechtsvorming. De
wetgever heeft - om uiteenlopende redenen - geen kans gezien om de
juridische vormgeving van het algemeen belang tot in detail te regelen
en deze taak toegekend, overgedragen of overgelaten aan een of meer
bestuursorganen.
Aangezien het om publiekrechtelijke rechtsvorming ter behartiging van
het algemeen belang gaat constitueert een publiekrechtelijke
rechtshandeling objectief recht. Met het objectiefrechtelijke karakter
van besluiten hangt nauw samen dat de actietermijnen
(beroepstermijnen) in het traditionele bestuursprocesrecht (het
vernietigingsberoep) veel korter zijn dan in het burgerlijk recht. Na
het verstrijken van de actietermijn mag immers geen onzekerheid meer
bestaan over de inhoud van het geldende objectieve recht.
Bij het theoretische gegeven dat het nemen van besluiten (in de zin
van de Awb) een vorm van publiekrechtelijke rechtsvorming inhoudt past
niet alleen het instituut van de korte actietermijn, maar ook de
gedachte dat de rechter om staatsrechtelijke redenen terughoudendheid
past. Deze komt procesrechtelijk hierin tot uitdrukking dat:
- het voorwerp van het geschil van rechtswege is gegeven en in
essentie het besluit betreft; de aanleggende partij heeft het derhalve
niet in de hand het object van geschil anders te omschrijven dan het
genomen besluit (als buitengrens); in het burgerlijk recht is dat
wezenlijk anders;
- de rechter in beginsel tot taak heeft het bestreden besluit te
beoordelen zoals het destijds genomen is op grond van de feiten en
omstandigheden, zoals die toen waren, en op grond van het toen
geldende recht;
- de rechter bij de toepassing van het recht de door de wetgever
gelaten keuzevrijheid (discretionaire ruimte) zoveel als mogelijk
dient te respecteren;
- in geval van onrechtmatigheid van het bestreden besluit, het beroep
gegrond moet worden verklaard en het bestreden besluit dient te worden
vernietigd, waarna, in voorkomend geval, een nieuw besluit dient te
worden genomen met inachtneming van de rechterlijke uitspraak;
- de rechter in beginsel niet tot taak kan hebben de inhoud van het
besluit bindend vast te stellen wanneer het bestuur nog rechtens meer
dan een besluit zou kunnen nemen; ook hierin openbaart zich een
karakteristiek verschil met het burgerlijk recht; daarin bepaalt de
rechter immers bindend de rechtsbetrekking tussen partijen
(daadwerkelijke geschilbeslechting) en hij kan en moet dat ook doen
omdat de rechter het vaststellen van die rechtsbetrekking niet heeft
opgedragen aan een ander orgaan van de overheid.
- tenslotte past daarbij dat de bestuursrechter een onrechtmatig
besluit vernietigt met dien verstande dat deze vernietiging inhoudt
dat aan dat besluit met terugwerkende kracht de rechtsgevolgen worden
ontnomen. Dit oordeel werkt jegens een ieder.
2.4. Bij de besluitvorming komt aan het bestuursorgaan in feitelijk
opzicht een zekere beoordelingsvrijheid toe, ook in die gevallen
waarin het - zoals te dezen - gaat om een gebonden beschikking. Nadat
het College de relevante feiten had verzameld, stelde het de
onderhavige WOZ-beschikkingen vast. Met deze publiekrechtelijke
rechtshandelingen gaf het invulling en inhoud aan de uit de wet
voortvloeiende rechtsbetrekking(en) met belanghebbende. Met dat
bestuursrechtelijke karakter van de WOZ-beschikkingen moet de
toetsende rechter rekening houden; het Hof deed dat.
3. Objectafbakening
3.1. In § 3.27 van mijn conclusie voor HR 27 september 2002, BNB
2002/376, heb ik uiteengezet welke stappen moeten worden gezet om in
het kader van de vaststelling van een WOZ-beschikking te komen tot een
juiste objectafbakening. Het komt mij geraden voor die paragraaf hier
aan te halen:(5)
3.27.1. De Waarderingskamer beschrijft in de Waarderingsinstructie
1995 de drie stappen die moeten worden genomen om te komen tot een
juiste objectafbakening.
Deze afbakening vindt plaats in drie stappen.
Eigendom
Het uitgangspunt voor de objectafbakening vormt het eigendom. Volgens
de Wet WOZ wordt gesproken van een gebouwd of een ongebouwd eigendom.
De ondergrond van een gebouwd eigendom wordt doorgaans ook als gebouwd
eigendom aangemerkt.
Splitsing in zelfstandig gedeelte
De tweede stap in de objectafbakening is het eventueel splitsen van
een eigendom in gedeelten die blijkens hun indeling zijn bestemd om
als afzonderlijk geheel te worden gebruikt. (...).
Het vormen van een samenstel, complex
De derde stap in de objectafbakening wordt gevormd door het eventueel
samenvoegen tot een complex van eigendommen of van, als zelfstandige
eenheden bruikbare (en ook zodanig gebruikte), gedeelten van
eigendommen.
3.27.2. Aanmerkelijk gedetailleerder is Kruimel:
De toepassing van de in artikel 16 Wet WOZ gegeven regels leidt tot
het volgende stappenplan bij de objectafbakening:
a. onroerende zaken zijn in één gemeente gelegen en nimmer in twee of
meer gemeenten (...);
b. tot het belastingobject behoren uitsluitend zaken van één zakelijk
gerechtigde (...);
c. een onroerende zaak kan bestaan uit een gebouwd eigendom (...);
d. een onroerende zaak kan bestaan uit een ongebouwd eigendom (...);
e. een onroerende zaak kan bestaan uit een zelfstandig gedeelte van
een gebouwd eigendom of ongebouwd eigendom (...);
f. een onroerende zaak kan bestaan uit een samenstel (of complex) van
gebouwde eigendommen, ongebouwde eigendommen en/of zelfstandige
gedeelten (...).
In de praktijk is het van belang dat de analyse van onroerend goed
voor de afbakening van het belastingobject plaatsvindt in de hier
aangegeven volgorde van a naar f. Daarmee kan worden voorkomen dat een
onjuiste objectafbakening tot stand komt.
3.27.3. Het "Rotterdamse" Compendium brengt een wat andere volgorde
aan dan Kruimel:
Als we de objectafbakeningsregels op een rij zetten, komen we tot het
volgende stappenplan. Gestart wordt met het beoordelen van de
zakelijkgerechtigdesituatie. Een goede indicatie kan worden verkregen
met een recherche van de kadastrale percelen. Een onroerende zaak in
de zin van art. 16 Wet WOZ omvat in beginsel niet meer dan één
kadastraal perceel. Echter als twee (aangrenzende) eigendommen
dezelfde genothebbende krachtens eigendom bezit of beperkt recht
hebben, dan zijn deze percelen één eigendom.
Daarna dient te worden bepaald of het eigendom gebouwd of ongebouwd
is. (...).
Vervolgens wordt gekeken of de diverse eigendommen dienen te worden
gesplitst in gedeelten die blijkens hun indeling zijn bestemd om als
een afzonderlijk geheel te worden gebruikt. De reden hiervoor is
gelegen in het feit dat gezocht dient te worden naar de kleinste
zelfstandig bruikbare eenheid, aangezien de gebruiker van slechts deze
eenheid niet dient te worden betrokken in de belastingheffing van
gedeelten van een eigendom die hij niet gebruikt.
Deze zelfstandige eenheid moet voldoen aan een aantal vereisten (...).
Indien de dan afgebakende eenheden in gebruik zijn bij dezelfde
belastingplichtige en, naar de omstandigheden beoordeeld, bij elkaar
behoren, dienen deze vanwege doelmatigheid weer samengevoegd te worden
tot een samenstel (complex).
Ten slotte dient te worden onderzocht of het afgebakende object geheel
of gedeeltelijk binnen de gemeentegrens ligt. Indien het object in
meer dan één gemeente ligt, wordt het deel dat binnen de gemeentegrens
is gelegen als één onroerende zaak aangemerkt. Bij de waardering van
het complex wordt wel over de gemeentegrenzen heen gekeken: het totale
object wordt gewaardeerd en de waarde wordt naar evenredigheid in de
belastingheffing van de desbetreffende gemeenten betrokken.
3.27.4. Het valt op dat stap a van Kruimel in het Compendium niet als eerste maar als laatste stap wordt gezet omdat het object eerst als één geheel moet worden gewaardeerd en vervolgens een evenredige vermindering moet plaatsvinden in verband met de eliminatie van het buiten de gemeentegrens gelegen deel ervan. Mij lijkt dat juist.
3.2. Toegespitst op de luchthaven Schiphol moeten bij de objectafbakening dus de volgende stappen worden gezet.
3.2.1. Uitgangspunt kan zijn het met hekken en sloten afgebakende luchtvaartterrein dat in eigendom aan belanghebbende toebehoort.
3.2.2. Dit terrein moet worden opgedeeld in gebouwde en ongebouwde
eigendommen.
3.2.3. Die eigendommen moeten worden gesplitst in gedeelten die
blijkens hun indeling zijn bestemd om als een afzonderlijk geheel te
worden gebruikt. Opdeling dus in zelfstandig bruikbare eenheden.
3.2.4. Vervolgens moeten die zelfstandige eenheden en de niet te
splitsen eigendommen, die bij een ander dan belanghebbende in gebruik
zijn, voorlopig terzijde worden gesteld. Die eenheden en eigendommen
komen later aan bod.
3.2.5. Daarna moeten de overblijvende, bij belanghebbende in gebruik
zijnde eenheden en eigendommen, worden samengevoegd indien en voor
zover ze, naar de (feitelijke) omstandigheden beoordeeld, bij elkaar
behoren. Er kunnen dan één of meer samenstellen ontstaan, maar dat
hoeft niet. Er kunnen immers ook zelfstandige eenheden en eigendommen
overblijven, die elk een afzonderlijk object vormen.
3.2.6. Dat laatste moet ook gebeuren met de niet bij belanghebbende in gebruik zijnde zelfstandig bruikbare eenheden en eigendommen. Per gebruiker moeten die eenheden en eigendommen worden samengevoegd indien en voor zover ze, naar de (feitelijke) omstandigheden beoordeeld, bij elkaar behoren. Ook dan kunnen er per gebruiker één of meer samenstellen ontstaan, dan wel één of meer zelfstandige eenheden en eigendommen als afzonderlijke objecten overblijven.
3.2.7. Als laatste stap moet dan bij de waardering van al die
samenstellen worden geëlimineerd hetgeen buiten de gemeentegrens is
gelegen.(6) Te dezen doet zich zulks echter niet voor. Het gehele
luchtvaartterrein ligt binnen de grenzen van de gemeente
Haarlemmermeer.
3.3. Uit 's Hofs rov. 6.2.2. begrijp ik dat het College - terecht - op
de zojuist geschetste wijze te werk is gegaan.
3.4. Bij het in ogenschouw nemen van het luchtvaartterrein heeft het
College feitelijk zes deelgebieden waargenomen, waarna bij het vormen
van de samenstellen als feitelijke omstandigheden de volgende criteria
zijn gehanteerd, die uit de aard der zaak in onderlinge samenhang
moeten worden beschouwd:
* de afstand tussen de verschillende deelgebieden;
* het verschil in herkenbaarheid en uitstraling van de deelgebieden;
* het verschil in functie en gebruik van de deelgebieden;
* het verschil in bereikbaarheid tussen de deelgebieden.
3.5. Als naar zijn oordeel relevante omstandigheden om tot
samenstellen te komen heeft het College dus in aanmerking genomen:
afstand, herkenbaarheid, uitstraling, functie, gebruik en
bereikbaarheid. De op basis daarvan door het College gevormde oordelen
heeft het Hof - naar ik uit zijn rov. 6.2.3 begrijp - tot de zijne
gemaakt, waarna in rov. 6.2.4 een beoordeling van de door het College
gemaakte objectafbakening volgt, die wordt besloten met de verwerping
in rov. 6.2.5 van het standpunt dienaangaande van belanghebbende.
3.6. Mijn beoordeling van 's Hofs werkwijze gaf ik in § 2.21 van mijn
eerste conclusie. Ik zie geen reden daaraan iets af te doen. De in
aanmerking genomen omstandigheden - die in onderlinge samenhang moeten
worden bezien; dat spreekt vanzelf - lijken mij valide. Het mag dan zo
zijn dat kwalificaties als herkenbaarheid en uitstraling nogal vaag en
betrekkelijk subjectief zijn - de overige omstandigheden zijn
inderdaad meer concreet en objectief - niet vergeten mag worden dat
ook de visuele waarneming een rol kan spelen en - bij de descente -
heeft gespeeld.
4. Gevolgen verkeerde objectafbakening
4.1. Dat alles neemt niet weg dat ik het best mis kan hebben in die
zin dat de Hoge Raad tot een ander oordeel komt.(7) Ook in cassatie is
rechtspreken dikwijls een kwestie van appreciatie. Het recht en de
feiten zijn vaak en zeker in dit geval gecompliceerd en weerbarstig;
het is dan ook maar net hoe je er tegen aan kijkt. In dergelijke
gevallen doet het ontbreken van een appèlinstantie in belastingzaken
zich gevoelen en kan er reden zijn te besluiten dat een ander hof er
nog maar eens naar moet kijken. Daarom is een kleine gedachteoefening
op haar plaats voor het geval klacht I gegrond wordt bevonden.
4.2. Daarbij zou ik onderscheid willen maken tussen enerzijds de eigendommen die bij belanghebbende zelf in gebruik zijn (op de ten pleidooie door belanghebbende overgelegde kaart waarin haar standpunt grafisch tot uitdrukking is gebracht, zijn die eigendommen in twee kleuren geel aangegeven) en anderzijds de eigendommen die in gebruik zijn bij E (bruin op evengemelde kaart), D (groen op die kaart) en F (blauw op de kaart). Dat onderscheid is hierop terug te voeren dat het gele gebied het overgrote deel van het luchthaventerrein beslaat en - op een enkele eigendom na - een aaneengesloten gebied vormt, terwijl de bruine, groene en blauwe eigendommen min of meer verspreid over het terrein liggen, met dien verstande dat van een zekere samenklontering in het centrum en aan de oost- en de zuidkant kan worden gesproken.
4.3. Belanghebbende
4.3.1. Ik begin met de eigendommen die bij belanghebbende zelf in
gebruik zijn. Mocht na verwijzing komen vast te staan dat die
eigendommen naar de omstandigheden beoordeeld bij elkaar horen - wat
gelet op de geproduceerde kaarten niet onaannemelijk lijkt - dan
blijkt sprake te zijn van één samenstel (object) en niet van vier
samenstellen (objecten). Er had dan één WOZ-beschikking moeten worden
vastgesteld en niet vier.(8)
4.3.2. Moeten die beschikkingen dan alle vier worden vernietigd? Die
vraag zou ik ontkennend willen beantwoorden. Van belang is dat de Hoge
Raad in zijn arresten van 27 september 2002, BNB 2002/375 en 376 m.n.
Van Leijenhorst,(9) zijn strenge jurisprudentie op het stuk van de
objectafbakening heeft verzacht.(10) Ik citeer HR BNB 2002/376:
3.2.5. Deze bezwaren brengen de Hoge Raad ertoe zijn in de hiervoor
(...) bedoelde rechtspraak neergelegde leer te herzien. Indien, zoals
hier, bij het opleggen van een aanslag in de onroerendezaakbelastingen
een fout is gemaakt bij de afbakening van het belastingobject doordat
de aanslag mede betrekking heeft op objecten die in gebruik zijn bij
derden of geheel of gedeeltelijk op het grondgebied van een andere
gemeente zijn gelegen, kan de afbakening van het belastingobject in
bezwaar of beroep door de gemeente of de belastingrechter worden
aangepast, zodanig dat de aanslag nog slechts betrekking heeft op één
- op de juiste wijze afgebakend - belastingobject. Daarbij dient zo
nodig de waarde van het object te worden verlaagd.
3.2.6. Opmerking verdient dat deze wijziging van de jurisprudentie ook geldt met betrekking tot beschikkingen welke zijn gegeven op grond van de Wet waardering onroerende zaken. Deze beschikkingen kunnen in bezwaar of beroep op overeenkomstige wijze worden gewijzigd.
4.3.3. Weliswaar ging het in de septemberarresten om een te ruime en
gaat het nu om een te krappe objectafbakening, maar voorshands zou ik
ervan willen uitgaan dat plakken voortaan net zo geoorloofd is als
knippen - wie A zegt, moet ook B zeggen - al zou dat vanwege de grens
van de aanslag (of de beschikking) problematisch kunnen zijn; ik kom
daarop terug. Onduidelijk is echter nog hoeveel van een object mag
worden afgeknipt; daaromtrent geven de septemberarresten geen
uitsluitsel. En hoeveel erbij mag worden geplakt, is al helemaal de
vraag.
4.3.4. In mijn conclusie voor HR BNB 2002/376 heb ik gepoogd een norm
te stellen:
3.32.3. Ik meen dat de volgende regel tegemoet komt aan de bezwaren
tegen de objectafbakeningsjurisprudentie tot dusverre, zonder dat
afbreuk wordt gedaan aan de gerechtvaardigde belangen van de eigenaar
of de gebruiker van een onroerende zaak.
Indien een aanslag(11) is opgelegd voor een verkeerd afgebakend
object, maar redelijkerwijs niet kan worden betwijfeld welk object de
aanslag in wezen betreft, kan die aanslag (in bezwaar of beroep)
worden gewijzigd in een aanslag voor het juist afgebakende object, met
dien verstande dat het bedrag van de aanslag niet mag worden verhoogd.
Afbakeningsfouten die niet tot gevolg hebben dat in wezen een andere
onroerende zaak wordt belast dan het op juiste wijze af te bakenen
object, kunnen in die optiek worden geheeld. En of het nu gaat om een
te ruime afbakening of een te enge, het maakt niet uit zolang aan het
zojuist gegeven criterium wordt voldaan. Evenmin doet het ertoe of een
buiten een complex of zelfs buiten de gemeente gelegen onderdeel in de
afbakening is betrokken. Kan redelijkerwijs niet worden betwijfeld om
welk object het in wezen gaat, dan kunnen de fouten worden hersteld.
4.3.5. BNB-annotator Van Leijenhorst meent dat in de septemberarresten
twee beperkingen van de mogelijkheid tot herstel van
objectafbakeningfouten liggen besloten:(12)
Ten eerste kan het herstel niet leiden tot een hogere waarde dan de in
de WOZ-beschikking vastgestelde waarde, noch tot een hoger
belastingbedrag dan het in de aanslag vastgestelde belastingbedrag.
Deze beperking is voor de hand liggend. Als in bezwaar of beroep een
belastingaanslag of een fiscale beschikking wordt aangepast, dient de
aanpassing binnen de grens van de belastingaanslag of de beschikking
te blijven. Bezwaar en beroep mogen niet tot reformatio in peius
leiden.
Ten tweede is de herstelmogelijkheid beperkt tot het geval dat een
fout is gemaakt bij de afbakening van het belastingobject, doordat de
aanslag of de WOZ-beschikking mede betrekking heeft op objecten die in
gebruik zijn bij derden of geheel of gedeeltelijk op het grondgebied
van een andere gemeente zijn gelegen. Voor andere fouten in de
objectafbakening is in de hier besproken arresten niet in herstel
voorzien. Niet reparabel op grond van de hier besproken arresten is
derhalve het niet-inachtnemen van de begrenzing van de gerechtigdheid
krachtens eigendom, bezit of beperkt recht (...). Die lacune is nadien
opgevuld in het arrest HR 8 november 2002, nr. 36 941, waarin de Hoge
Raad een fout die is gemaakt bij de afbakening van het
belastingobject, doordat de aanslag of de WOZ-beschikking mede
betrekking heeft op objecten die eigendom zijn van derden, als
herstelbaar aanmerkt.
4.3.6. Vervolgens stelt Van Leijenhorst een vraag die hij niet
beantwoordt, naar eigen zeggen: bij gebrek aan praktisch belang:(13)
De vraag rijst of ook in de splitsing tot op de kleinste eenheid en in
de samenvoeging op grond van de complexbepaling fouten kunnen worden
gemaakt, die niet eruit bestaan dat de aanslag of de WOZ-beschikking
mede betrekking heeft op objecten die in gebruik zijn bij derden. Te
denken valt aan een te ver doorgevoerde splitsing en, bij de
samenvoeging, aan een onjuiste toepassing van het criterium 'en die
naar de omstandigheden beoordeeld, bij elkaar behoren'. Het praktische
belang van deze mogelijke beperkingen van de herstelmogelijkheid lijkt
mij overigens niet bijzonder groot.
Een antwoord op die vraag had ik echter wel graag willen horen; nu
moet ik er zelf één bedenken.
4.3.7. Het komt mij voor dat het weinig bezwaar ontmoet als het
samenstel Centrum 9561 (object 18)(14) wordt uitgebreid met de
samenstellen Zuid 9620 (object 19)(15) en Oost 9752 (object 22)(16),
alsmede met de eigendommen 9803 (object 20)(17) en 9801 (object
21)(18). Op de kaart van het College zie ik dat de objecten 19 t/m 22
zich aan de periferie van het luchthaventerrein bevinden, terwijl het
totaal van de bij de WOZ-beschikkingen vastgestelde waarden van die
objecten een fractie (2,58%) bedraagt van de voor object 18
vastgestelde waarde.
4.3.8. Als ik belanghebbende volg in haar betoog dan is het
landingsterrein 'zowel de levensader als het leeuwendeel van het hele
Schiphol-complex' en zijn alle in de deelgebieden 'gehuisveste
activiteiten ook van dit landingsterrein afhankelijk'.(19) Dat zo
zijnde komt het mij voor dat - in de pré-WOZ-terminologie - alle bij
belanghebbende in gebruik zijnde eigendommen die niet op het
landingsterrein liggen, aanhorigheden zijn van dat landingsterrein;
zij zijn daaraan immers dienstbaar. Andersom kan men het ook zien: het
landingsterrein is een aanhorigheid van, want dienstbaar aan de andere
eigendommen.
4.3.9. Ik bedoel maar te zeggen: voor het herstel van de te dezen
gemaakte objectafbakeningsfouten hebben wij de septemberarresten
helemaal niet nodig. Dat kon onder de oude jurisprudentie ook al.
Immers, de Hoge Raad overwoog, die rechtspraak samenvattend, in BNB
2002/376:
3.2.3. Indien bij het opleggen van een aanslag in de (destijds)
onroerendgoedbelastingen (...) een fout is gemaakt bij de afbakening
van het belastingobject, kan die fout volgens de rechtspraak van de
Hoge Raad in bezwaar of beroep niet worden hersteld en dient de
aanslag te worden vernietigd (zie o.a. HR 8 juli 1992, nr. 28262, BNB
1992/311), behoudens indien een aanhorigheid niet in aanmerking is
genomen (zie o.a. HR 21 januari 1981, nr. 20302, BNB 1981/100).
4.3.10. Na het samenvoegen van al deze samenstellen en eigendommen tot
één samenstel Schiphol zal niet een wezenlijk ander object zijn
ontstaan dan object 18 was. De beschikkingen voor de objecten 19 t/m
22 moeten dan worden vernietigd. De opnieuw vast te stellen waarde van
het nieuwe object 18 zal niet uitkomen boven de oorspronkelijk voor
het oude object 18 vastgestelde waarde, nu die laatste waarde bij
bezwaar al is verminderd met een bedrag (afgerond f aaa mln) dat een
veelvoud is van de aan de objecten 19 t/m 22 toegekende waarden (in
totaal afgerond f bbb mln).
4.3.11. Voor de aanslagen onroerendezaakbelastingen en
waterschapsomslagen zal hetzelfde hebben te gelden als voor de
WOZ-beschikkingen. Een probleem lijkt mij dat alles niet op te
leveren. Aan de gerechtvaardigde belangen van belanghebbende wordt
geen afbreuk gedaan en aan die van de lokale en regionale fisci
evenmin.
4.3.12. Daarmee lijkt mij de angel uit het onderhavige geschil te zijn
getrokken. Indien de Hoge Raad antwoord geeft op de overige klachten,
zullen partijen het wel snel eens worden.
4.4. D
4.4.1. Ik ga verder met de eigendommen die bij D in gebruik zijn. Dat
zijn de eigendommen 9607 (object 23) en 9515 (object 25).(20) Het gaat
hier om twee vrachtstations waarvan het Hof, in navolging van het
College, heeft geoordeeld dat deze niet naar de omstandigheden
beoordeeld bij elkaar behoren. Mocht dat oordeel in cassatie geen
stand houden, dan zal het verwijzingshof opnieuw moeten beoordelen of
de beide vrachtstations, die bij D in gebruik zijn, naar de
omstandigheden beoordeeld bij elkaar behoren.
4.4.2. Het dubbeltje kan dan twee kanten op vallen: samenstel of niet.
In het laatste geval is er geen probleem aangezien de
WOZ-beschikkingen, waarvan er één na bezwaar is verminderd, dan juist
blijken te zijn. Voor de aanslagen onroerendezaakbelastingen en
waterschapsomslagen zie ik evenmin een probleem.
4.4.3. Mocht evenwel sprake zijn van een samenstel, dan komt het mij
voor dat er niet veel anders zal opzitten dan beide WOZ-beschikkingen
te vernietigen. Na de samenvoeging van de beide eigendommen zal er
toch een wezenlijk ander object zijn ontstaan dan ervoor, tenzij moet
worden gezegd dat de ene eigendom in wezen een aanhorigheid is van de
andere. Weliswaar is het begrip aanhorigheid bij de totstandkoming van
de Wet WOZ verdwenen, maar in een geval als het onderhavige kan het
dunkt mij nog wel dienst doen.(21)
4.4.4. Wat gebeurt er als beide beschikkingen worden vernietigd? Het
College zal er niet veel last van hebben. Tijdens het tweede pleidooi
is immers meegedeeld dat het College gebruik heeft gemaakt van de
zogenoemde vangnetbepaling in art. 220d, lid 6(22), Gemeentewet.(23)
Te dezen houdt dat in dat het College - tot behoud van rechten(24) -
aanslagen onroerendezaakbelastingen heeft opgelegd conform de door
belanghebbende voorgestane objectafbakening. De heffing van
onroerendezaakbelastingen is dus verzekerd.
4.4.5. Art. 220d, lid 6, Wet WOZ luidde tot de aanvang van het tweede
WOZ-tijdvak:
Indien met betrekking tot een onroerende zaak geen waarde is
vastgesteld op de voet van hoofdstuk IV van de Wet waardering
onroerende zaken wordt de heffingsmaatstaf van die onroerende zaak
bepaald met toepassing van het eerste tot en met het vierde lid,
alsmede met overeenkomstige toepassing van het bepaalde bij of
krachtens de artikelen 17, 18, 19, eerste lid, onderdelen b en c,
tweede lid, onderdelen b en c, 20, tweede lid, en 22, derde lid, van
de Wet waardering onroerende zaken
4.4.6. De vangnetbepaling is ingevoerd bij de Aanpassingswet Wet
WOZ.(25) Zij is als volgt toegelicht:(26)
De vangnetbepaling
In artikel 220d, zesde lid, is de zogenoemde vangnetbepaling
opgenomen. Op grond van deze regeling kan B en W als heffingsinstantie
een aanslag OZB opleggen voor het uitzonderlijke geval dat er geen
WOZ-beschikking aanwezig is. Een WOZ-beschikking zou bij voorbeeld
niet (meer) aanwezig kunnen zijn in een geval waarin een
WOZ-beschikking na een WOZ-procedure door de rechter is vernietigd
vanwege een fout in de objectafbakening. Om in dergelijke gevallen
toch een aanslag te kunnen opleggen voor het juiste object kan B en W
spoedshalve - omdat bij voorbeeld de termijn voor het opleggen van de
aanslag OZB dreigt te verstrijken - een aanslag OZB opleggen zonder
eerst een WOZ-beschikking te hoeven nemen. Alsdan kan binnen de
wettelijke termijn een aanslag OZB worden opgelegd voor het
belastingobject zoals dat door belanghebbende wordt geduid. Ook zou
door een administratieve omissie een WOZ-beschikking achterwege kunnen
zijn gebleven. In dat geval ligt het voor de hand om alsnog een
WOZ-beschikking te nemen, doch de noodzaak kan bestaan om in een
dergelijk geval gelijk een aanslag op te leggen. Voorts wordt verwezen
naar de toelichting bij artikel 18a van de AWR.
De waardebepaling op de voet van het zesde lid geschiedt met
overeenkomstige toepassing van dezelfde bepalingen van de Wet WOZ als
die waarnaar in het vijfde lid wordt verwezen. (...).
4.4.7. Het desbetreffende waterschap - dat zal het Hoogheemraadschap
van Rijnland zijn - heeft - naar ik ten pleidooie van partijen heb
begrepen - minder alert gereageerd en zal dus mogelijk (een deel van)
de waterschapsomslag verloren zien gaan. Alleen voor zover de
aanslagtermijnen niet zijn verstreken kunnen eventueel nog nieuwe
aanslagen worden opgelegd.
4.4.8. Het College (of de aangewezen gemeenteambtenaar) kan echter na
de vernietiging nog nieuwe (primaire) beschikkingen vaststellen.
Weliswaar bepaalt art. 24, lid 1, Wet WOZ dat die beschikkingen worden
genomen binnen acht weken na het begin van het WOZ-tijdvak, welk
tijdstip allang achter ons ligt, maar uit lid 2 blijkt dat het hier
slechts om een instructienorm gaat.
4.4.9. Fraaier is het echter om hier - bij wijze van analogie - de weg
van art. 25 jo. art. 19 Wet WOZ te bewandelen; ik leg dat uit. Art.
19, lid 2 (en 1), letter a, Wet WOZ ziet op wijzigingen in de
objectafbakening: een zaak gaat op in één of meer andere zaken. Zulk
een wijziging leidt - binnen zekere grenzen - tot een nieuwe
waardevaststelling. Dat is geregeld in art. 25 Wet WOZ. Weliswaar gaat
het daar naar de letter genomen slechts om feitelijke wijzigingen in
de objectafbakening en niet om het herstel van fouten gemaakt bij de
objectafbakening, maar dat is verklaarbaar nu de wetgever niet heeft
willen weten van het herstel van objectafbakeningsfouten. Het is de
Hoge Raad en niet de wetgever geweest die de regels heeft versoepeld.
Het moet dus ook de Hoge Raad zijn die het vervolgtraject uitzet. Naar
mijn mening moet daarbij zoveel mogelijk worden aangesloten bij de wel
in de wet geregelde gevallen, te dezen dus bij het art. 25/19-systeem.
Dat betekent dat de nieuw vast te stellen beschikking in de plaats
treedt van de twee vernietigde beschikkingen; vgl. art. 25, lid 2, Wet
WOZ.(27)
4.4.10. Ik zie hier echter wel een rechtsbeschermingsprobleem. De
'normale' art. 25-beschikkingen zullen doorgaans net voor, tijdens of
net na het WOZ-tijdvak waarvoor zij gelden, worden vastgesteld. In het
onderhavige geval kan de herstelbeschikking pas ver na het einde van
het WOZ-tijdvak worden vastgesteld. De vraag rijst dan of dat niet te
zeer op gespannen voet staat met de rechtszekerheid. In dat verband
wijs ik op art. 27, lid 2, Wet WOZ waarin voor de
herzieningsbeschikking - een soort navordering - is bepaald dat de
bevoegdheid tot herziening vervalt door verloop van vijf jaren na de
vaststelling van de primaire beschikking. Een belanghebbende mag niet
te lang in onzekerheid verkeren, zo is de daaraan ten grondslag
liggende gedachte. In een geval als het onderhavige is die onzekerheid
echter maar betrekkelijk en inherent aan het voeren van een procedure.
Bovendien gaat het bij de herzieningsbeschikking om het verhogen van
de aanvankelijk te laag vastgestelde waarde en daarvan is thans geen
sprake, althans dat zou ik willen bepleiten. Het komt mij voor dat aan
de gerechtvaardigde belangen van belanghebbende wordt tegemoetgekomen
indien zou gelden dat de bij de herstelbeschikking vast te stellen
waarde niet uitgaat boven de som van de bij de vernietigde
beschikkingen vastgestelde waarden. Per saldo wordt belanghebbende er
dus niet slechter van.
4.4.11. De vraag is vervolgens of die nieuwe beschikking nog tot een
nieuwe aanslag kan leiden. Voor een antwoord moeten we te rade gaan
bij art. 18a AWR dat, voor zover thans van belang, luidt:
1. Indien een op de voet van hoofdstuk IV van de Wet waardering
onroerende zaken gegeven beschikking tot vaststelling van de waarde,
welke ingevolge een wettelijk voorschrift ten grondslag heeft gelegen
aan de heffing van belasting, is herzien met als gevolg dat:
a. een aanslag of navorderingsaanslag ten onrechte achterwege is
gelaten of tot een te laag bedrag is vastgesteld, dan wel dat een in
de belastingwet voorziene vermindering, ontheffing of teruggaaf ten
onrechte of tot een te hoog bedrag is verleend, dan kan de inspecteur
de te weinig geheven belasting navorderen;
b. een aanslag of navorderingsaanslag ten onrechte of tot een te hoog
bedrag is vastgesteld, dan wel dat een in de belastingwet voorziene
vermindering, ontheffing of teruggaaf ten onrechte niet of tot een te
laag bedrag is verleend, dan vernietigt de inspecteur de ten onrechte
vastgestelde aanslag of navorderingsaanslag dan wel vermindert hij de
aanslag of navorderingsaanslag, onderscheidenlijk verleent hij alsnog
de in de belastingwet voorziene vermindering, ontheffing of teruggaaf.
2. (...).
3. Indien aan de heffing van belasting een aan een onroerende zaak
toegekende waarde ten grondslag ligt en met betrekking tot die
onroerende zaak voor een voor die heffing van belang zijnd tijdvak een
waarde wordt vastgesteld op de voet van hoofdstuk IV van de Wet
waardering onroerende zaken, zijn het eerste en tweede lid van
overeenkomstige toepassing.
4.4.12. Art. 18a is in de AWR opgenomen bij de Aanpassingswet Wet WOZ.
Ik citeer de memorie van toelichting:(28)
6. ALGEMENE WET INZAKE RIJKSBELASTINGEN
De doelstelling van de Wet WOZ is te voorzien in een uniforme
waardering van onroerende zaken ten behoeve van de belastingheffing
van verscheidene heffingsinstanties in de, overeenkomstig het
onderhavige wetsvoorstel, daartoe in de wet aangewezen gevallen. De
door B en W decentraal uitgevoerde waardebepaling en
waardevaststelling op de voet van de Wet WOZ leidt tot een WOZ-waarde
die bindend is zowel voor de heffingsinstanties die afnemer zijn van
het waardegegeven als voor de belanghebbenden. De WOZ-beschikking
heeft formele rechtskracht. De verzelfstandiging van de waardering van
onroerende zaken gaat gepaard met een aantal mogelijkheden voor B en W
tot herziening van die waardevaststelling, alsmede met de mogelijkheid
van belanghebbenden daartegen rechtsmiddelen aan te wenden.
Overeenkomstig dit wetsvoorstel wordt in de daarvoor in aanmerking
komende wetten geregeld in welke gevallen aan de belastingheffing, al
dan niet mede, de ingevolge de Wet WOZ vastgestelde waarde van een
onroerende zaak ten grondslag dient te worden gelegd. In de praktijk
zullen zich echter gevallen voordoen waarin hetzij de primaire
WOZ-beschikking wordt gevolgd door een herziene waardevaststelling,
hetzij aanvankelijk geen WOZ-beschikking voorhanden was dan wel een
voorhanden zijnde WOZ-beschikking bij voorbeeld naderhand wordt
vernietigd en vervolgens alsnog een correcte WOZ-beschikking
beschikbaar komt. Ook in deze gevallen zal die nadere vaststelling van
de waarde van een onroerende zaak in de door de wet aangewezen
gevallen zijn doorwerking moeten krijgen. Het voorgestelde artikel 18a
van de AWR voorziet daarin. Dit artikel schrijft voor dat, als dat
nodig is om tot een juiste belastingheffing te komen, in alle gevallen
waarin een WOZ-beschikking wordt gevolgd door een herziene
waardevaststelling, dit leidt tot een aanpassing van de
belastingheffing van de belastingplichtige die het aangaat. Voorts
regelt dat artikel dat, in de gevallen dat er geen WOZ-beschikking
(meer) ten grondslag ligt aan de belastingheffing terwijl de
heffingswet daar wel in voorziet, er - indien er vervolgens alsnog een
correcte WOZ-beschikking beschikbaar komt - een overeenkomstige
aanpassing van de belastingheffing tot stand komt.
En voorts:(29)
Artikel VII (Artikel 18a AWR)
Voorgesteld wordt in de AWR een nieuw artikel 18a in te voegen. De
strekking van dit artikel is dat in alle gevallen waarin, al dan niet
opnieuw, met betrekking tot een onroerende zaak een waardevaststelling
plaats vindt ingevolge de Wet WOZ en die WOZ-waardering krachtens
wettelijk voorschrift ten grondslag moet worden gelegd aan de heffing
van belasting, die waardevaststelling zijn doorwerking vindt in de
belastingheffing. Het doel van de Wet WOZ is immers te komen tot een
uniforme waarde die bindend is zowel voor de heffingsinstanties die
afnemer zijn van het WOZ-waardegegeven als voor de belastingplichtigen
in de door de wetgever daartoe aangewezen gevallen. De bestuurlijke
taken inzake de waardebepaling en -vaststelling met betrekking tot
onroerende zaken, met inbegrip van hetgeen voortvloeit uit de door
belanghebbenden tegen die waardevaststelling uitgeoefende
rechtsmiddelen, zijn geheel toegedeeld aan B en W. De
heffingsinstanties zijn derhalve lijdelijk met betrekking tot het al
dan niet totstandkomen van de WOZ-waarde en de wijze waarop die waarde
tot stand komt. Ze zijn eveneens lijdelijk met betrekking tot de vraag
of de WOZ-waarde al dan niet moet worden toegepast in hun
heffingsproces. Ze zijn namelijk geheel gebonden aan de daartoe door
de wet aangewezen gevallen. Dit impliceert dat ook elke herziening van
de vastgestelde WOZ-waarde, hetzij neerwaarts bij uitspraak op
bezwaar, ingevolge een rechterlijke beslissing, dan wel in de vorm van
een ambtshalve vermindering, hetzij opwaarts op basis van artikel 27
van de Wet WOZ, indien dat consequenties heeft voor een juiste
belastingheffing, dient te leiden tot overeenkomstige wijziging van de
belastingaanslagen waaraan de oorspronkelijke WOZ-beschikking ten
grondslag heeft gelegen. Hetzelfde dient te gelden indien aan de
heffing niet, dan wel niet langer, een WOZ-beschikking ten grondslag
ligt en alsnog een WOZ-beschikking met betrekking tot de
desbetreffende onroerende zaak tot stand komt. In het belastingrecht
bestaat daartoe thans nog geen geschikt handvat.
Met het voorgestelde eerste lid van artikel 18a wordt bereikt dat elke
herziening van de ingevolge de Wet WOZ vastgestelde waarde
overeenkomstig doorwerkt naar de desbetreffende belastingaanslag(en)
of belastingbeschikking(en) door middel van een (verminderings)-
beschikking, dan wel door middel van navordering. Indien de wijziging
leidt tot vermindering van de belastingaanslag dient de inspecteur
deze uit eigen beweging (ambtshalve) te verlenen binnen acht weken
nadat de desbetreffende wijziging van de WOZ-beschikking
onherroepelijk is geworden. Indien de wijziging in de WOZ-beschikking
leidt tot een na te vorderen bedrag dient deze navordering eveneens
binnen acht weken plaats te vinden, zij het dat de inspecteur
navordering achterwege kan laten, bij voorbeeld indien het gaat om
zeer kleine bedragen.
De termijn van acht weken, welke overeenkomt met de voor de
bekendmaking van de WOZ-beschikking geldende termijn in artikel 24,
eerste lid, van de Wet WOZ, begint te lopen op het tijdstip dat de
"nieuwe" WOZ-beschikking onherroepelijk vaststaat, dit om te voorkomen
dat de desbetreffende belastingaanslagen verschillende keren zouden
moeten worden gewijzigd.
Met het oog op de mogelijkheid dat de "nieuwe" WOZ-beschikking onjuist
zou kunnen worden verwerkt door de inspecteur, dient de
belastingplichtige die het aangaat de bevoegdheid te hebben
rechtsmiddelen daartegen aan te wenden. Daarom bepaalt het tweede lid
dat de in dat lid bedoelde beschikkingen tot vermindering, ontheffing,
teruggaaf of vernietiging voor bezwaar vatbaar zijn. Dit laatste
behoeft niet te worden bepaald met betrekking tot de
navorderingsaanslag omdat artikel 23, eerste lid, van de AWR reeds
meebrengt dat die mogelijkheid bestaat.
Voor andere belastingbeschikkingen dan belastingaanslagen is het
vorenstaande mutatis mutandis eveneens toepasselijk.
Voor zowel de vermindering als de navordering is geen nadere afweging
nodig. Het WOZ-orgaan informeert de heffende instanties. Voor zover
wijziging van de ingevolge de Wet WOZ vastgestelde waarde gevolgen
heeft voor het verschuldigde bedrag aan belasting, leidt dat er
automatisch toe dat vermindering moet plaatsvinden dan wel navordering
kan plaatsvinden. Bij navordering op de voet van artikel 18a geldt
niet een afzonderlijk vereiste van een nieuw feit. De "nieuwe"
WOZ-beschikking is het nieuwe feit. Voor de navordering ex artikel 18a
geldt - afgezien van de termijn van acht weken na het onherroepelijk
worden van de desbetreffende WOZ-beschikking - weliswaar geen
rechtstreeks op die navordering toepasselijke verjaringstermijn,
indirect echter wel. De begrenzing in de tijd voor die vorm van
navordering is namelijk primair gelegen in de mogelijkheden tot
wijziging van de WOZ-beschikking ten nadele van de belanghebbende: die
is, ingevolge artikel 27 van de Wet WOZ, gebonden aan een termijn van
vijf jaren. Ingevolge artikel 18a, tweede lid, dient vervolgens binnen
acht weken nadat de ex artikel 27 van de Wet WOZ herziene
waardevaststelling onherroepelijk is komen vast te staan, de daarmee
samenhangende navordering geëffectueerd te worden.
Onder omstandigheden is het denkbaar dat voor bepaalde objecten niet
of niet tijdig een WOZ-beschikking wordt vastgesteld. Dat kan
betekenen dat de heffende instantie tot het vaststellen van een
belastingaanslagen moet overgaan zonder te beschikken over een
ingevolge de Wet WOZ vastgestelde waarde en derhalve zelf de waarde
van de onroerende zaak dient te bepalen, dan wel - indien het een
belasting betreft waarvoor aangifte van onder meer de waarde van de
eigen woning moet worden gedaan - de juistheid van de door de
belastingplichtige aangegeven waarde dient te beoordelen. Indien
vervolgens alsnog een WOZ-beschikking met betrekking tot die
onroerende zaak ter beschikking komt waarop een andere waarde is
vermeld dan die waarvan de heffende instantie is uitgegaan, wordt die
WOZ-beschikking ingevolge het derde lid behandeld als ware deze
beschikking een herziening in op- of neerwaartse richting als bedoeld
in het eerste lid. Om dezelfde reden ziet het derde lid eveneens op
gevallen waarin heffing van belasting heeft plaatsgevonden op grond
van een WOZ-beschikking die - vanwege daaraan klevende gebreken -
alsnog wordt vernietigd.
Samenvattend: het eerste lid van artikel 18a van de AWR leidt tot
doorwerking van de herziening van de oorspronkelijk ingevolge de Wet
WOZ vastgestelde waarde in de belastingheffing van de afnemers,
terwijl het derde lid zorgt voor doorwerking van de ingevolge de Wet
WOZ vastgestelde waarde in de belastingheffing van de afnemers in de
gevallen dat ten tijde van de heffing geen WOZ-waarde beschikbaar was
dan wel later is komen te ontbreken doordat de oorspronkelijke
WOZ-beschikking is vernietigd.
4.4.13. Art. 18a AWR moet ruim worden uitgelegd. Dat blijkt met name
uit drie passages uit de zojuist weergegeven wetsgeschiedenis, die ik
voor alle duidelijkheid nogmaals zal citeren:
In de praktijk zullen zich echter gevallen voordoen waarin hetzij de
primaire WOZ-beschikking wordt gevolgd door een herziene
waardevaststelling, hetzij aanvankelijk geen WOZ-beschikking
voorhanden was dan wel een voorhanden zijnde WOZ-beschikking bij
voorbeeld naderhand wordt vernietigd en vervolgens alsnog een correcte
WOZ-beschikking beschikbaar komt. Ook in deze gevallen zal die nadere
vaststelling van de waarde van een onroerende zaak in de door de wet
aangewezen gevallen zijn doorwerking moeten krijgen. Het voorgestelde
artikel 18a van de AWR voorziet daarin.
(...).
De strekking van dit artikel is dat in alle gevallen waarin, al dan
niet opnieuw, met betrekking tot een onroerende zaak een
waardevaststelling plaats vindt ingevolge de Wet WOZ en die
WOZ-waardering krachtens wettelijk voorschrift ten grondslag moet
worden gelegd aan de heffing van belasting, die waardevaststelling
zijn doorwerking vindt in de belastingheffing.
(...).
Dit impliceert dat ook elke herziening van de vastgestelde WOZ-waarde,
hetzij neerwaarts bij uitspraak op bezwaar, ingevolge een rechterlijke
beslissing, dan wel in de vorm van een ambtshalve vermindering, hetzij
opwaarts op basis van artikel 27 van de Wet WOZ, indien dat
consequenties heeft voor een juiste belastingheffing, dient te leiden
tot overeenkomstige wijziging van de belastingaanslagen waaraan de
oorspronkelijke WOZ-beschikking ten grondslag heeft gelegen. Hetzelfde
dient te gelden indien aan de heffing niet, dan wel niet langer, een
WOZ-beschikking ten grondslag ligt en alsnog een WOZ-beschikking met
betrekking tot de desbetreffende onroerende zaak tot stand komt. In
het belastingrecht bestaat daartoe thans nog geen geschikt handvat.
4.4.14. Weliswaar wordt in die laatste passage art. 25 Wet WOZ niet
genoemd, maar het lijdt dunkt mij geen twijfel dat art. 18a AWR ook
ziet op beschikkingen die op de voet van art. 25 zijn vastgesteld.
Zouden dergelijke beschikkingen niet doorwerken in de
belastingheffing, dan zou het zinloos zijn ze vast te stellen. Het
komt mij dan ook voor dat het woord 'herzien' in de aanhef van art.
18a, lid 1, AWR moet worden gelezen als 'vervangen'. Een
herzieningsbeschikking ex art. 27 is gewoon een echte op zichzelf
staande beschikking, net als de primaire beschikking die zij vervangt.
Voor de herstelbeschikking ex art. 25 geldt hetzelfde. Art. 18a AWR
ziet op beide.
4.4.15. Na de vernietiging van de oorspronkelijke beschikkingen komen
alsnog correcte beschikkingen beschikbaar, die in de belastingheffing
zullen moeten doorwerken.(30) Dat betekent dat alsnog aanslagen
onroerendezaakbelastingen en waterschapsomslagen zullen kunnen worden
opgelegd. Voor de reeds met behulp van de vangnetbepalingen opgelegde
aanslagen is art. 18a, lid 3, AWR geschreven: de nieuwe beschikkingen
worden als het ware onder de bestaande aanslagen geschoven.
4.4.16. Een andere, mijns inziens minder fraaie oplossing zou kunnen
zijn het College te laten kiezen welke WOZ-beschikking het in stand
wil houden; dat zal dan wel de beschikking met de hoogste vastgestelde
waarde worden. De andere beschikking moet dan worden vernietigd.
Nadeel daarvan is dat de waarde van dat ene samenstel dan aanmerkelijk
te laag blijkt te zijn vastgesteld. In afgeronde cijfers: object 23 is
f ccc mln waard en object 25 f ddd mln; het samenstel is f eee mln
waard, maar komt voor f ddd mln in de boeken.
4.4.17. Zou de waarde van dat ene samenstel dan misschien kunnen
worden verhoogd? Art. 27 Wet WOZ biedt daarvoor geen grondslag. Zo al
sprake is van een nieuw feit als bedoeld in het eerste lid, de
vijfjaarstermijn van het tweede lid is inmiddels verstreken. De
herzieningsmogelijkheid is dus verjaard, tenzij zou kunnen worden
gezegd dat de verjaringstermijn is gestuit of geschorst als gevolg van
het instellen van bezwaar en beroep. Dat zou dan wel een heel creatief
staaltje van rechtsvinding zijn.
4.4.18. Maar waarom zou de rechter zelf de waarde niet kunnen
verhogen? Bedacht moet worden dat de waarde van het ene object dan
wordt verhoogd met het bedrag van de waarde die bij de vernietigde
beschikking aan het andere object is toegekend. Daarbij moet ook in
ogenschouw worden genomen dat beide beschikkingen in hetzelfde
geschrift zijn vermeld. Per saldo verandert er dan niets. Van een
reformatio in peius is dus geen sprake.
4.4.19. Deze vorm van compensatie lijkt mij niet in strijd met bijv.
HR 22 november 2000, BNB 2001/32, waarin de Hoge Raad oordeelde dat
compensatie van middels een gecombineerde aanslag geheven
inkomstenbelasting en premie volksverzekeringen niet mogelijk is. In
een dergelijk geval gaat het om twee afzonderlijke heffingen van twee
verschillende middelen, terwijl het in casu gaat om twee
waardebeschikkingen die betrekking hebben op twee onzelfstandige
onderdelen (eigendommen) van dezelfde onroerende zaak (samenstel).
4.4.20. Voor de aanslagregeling onroerendezaakbelastingen en
waterschapsomslagen levert deze handelwijze geen probleem op nu art.
18a, lid 1, AWR hier een adequate voorziening biedt. Immers, na het
herzien van een beschikking kan de te weinig geheven belasting worden
nagevorderd (art. 18a, lid 1, letter a, AWR), terwijl na het
vernietigen van een beschikking de ten onrechte geheven belasting
wordt teruggegeven (art. 18a, lid 1, letter b, AWR). In het
onderhavige geval wordt dan in feite de teruggaaf met de navordering
gecompenseerd. Ook aldus bezien is er evenmin sprake van een
reformatio in peius.
4.4.21. Of nu uiteindelijk in deze of in gene zin wordt beslist, voor
de heffing van onroerendezaakbelastingen maakt het geen verschil. Ik
zou mij dus kunnen voorstellen dat partijen er op dit punt na
verwijzing snel uit zullen zijn, zeker als de Hoge Raad uitsluitsel
geeft over de overige klachten in cassatie.
4.5. E
4.5.1. Voor de eigendommen die bij E in gebruik zijn - dat zijn 9516
(object 26) en 9605 (object 27) - geldt min of meer hetzelfde als voor
de eigendommen die bij D in gebruik zijn en waarover ik zojuist mijn
licht heb laten schijnen.
4.5.2. In feitelijk opzicht zijn er echter wel een paar verschillen
aan te geven. Vooreerst liggen beide eigendommen - volgens de
overgelegde kaarten - naast elkaar zodat het aannemen van een
samenstel eigenlijk wel voor de hand ligt. Aan de andere kant moet
worden geconstateerd dat het Hof heeft vastgesteld dat object 26
(vrachtstation) in deelgebied Centrum ligt en object 27
(kantoor/werkplaats) in deelgebied Zuid, al kan ik die vaststelling
niet rijmen met wat ik op de kaarten zie; maar misschien zie ik wel
verkeerd. Het tweede verschil is hierin gelegen dat object 27 vijf
keer zoveel waard is als object 26, hetgeen het wat gemakkelijker
maakt om het tweede in het eerste object te laten opgaan. Maar in
hoofdzaak kan voor E dezelfde redenering worden gevolgd als voor D.
4.6. F
4.6.1. Voor de bij F in gebruik zijnde eigendommen ligt het allemaal
wat ingewikkelder. Vooreerst gaat het om veel meer eigendommen dan bij
D en E en bovendien liggen die eigendommen veel meer verspreid over
het luchtvaartterrein. Vijf eigendommen(31) liggen bij elkaar in het
deelgebied Centrum (object 28), zes eigendommen(32) liggen in
toegankelijke deel van Oost (object 29) en 20 eigendommen(33) liggen
in het beperkt toegankelijke deel van Oost (object 30). Daarom zijn
door het College en het Hof ook drie samenstellen geconstateerd. Na
verwijzing zal een hernieuwde beoordeling moeten plaatsvinden.
4.6.2. Dan zijn verschillende scenario's denkbaar. Ik noem er drie. 1. Het College heeft toch gelijk; daarop hoef ik dus niet in te gaan. 2. Belanghebbende krijgt alsnog gelijk. In dat geval kan hetzelfde betoog als bij D worden gehouden. Ik volsta met een verwijzing. 3. Er blijken twee samenstellen te zijn, te weten enerzijds de eigendommen op Centrum en anderzijds die op Oost. Voor het samenstel Centrum geldt dan scenario 1 en voor dat op Oost scenario 2.
4.7. Slotsom
4.7.1. Mocht na verwijzing worden geoordeeld dat de objectafbakening
niet juist is geweest, dan zijn er twee mogelijkheden: vernietiging
van alle beschikkingen of reparatie van de gemaakte fouten. Beide
wegen zijn in beginsel begaanbaar.
4.7.2. Na vernietiging kunnen door het bevoegde bestuursorgaan op de
voet van art. 24 Wet WOZ, of liever: naar analogie van art. 25 Wet WOZ
nieuwe beschikkingen worden vastgesteld. Die beschikkingen kunnen
ingevolge het bepaalde in art. 18a, lid 1, letter a, AWR worden
gevolgd door navorderingsaanslagen onroerendezaakbelastingen en
waterschapsomslagen. Ook kunnen zij op de voet van art. 18a, lid 3,
AWR worden geschoven onder de aanslagen die met behulp van de
zogenoemde vangnetbepalingen zijn opgelegd. De op basis van de
vernietigde beschikkingen geheven belasting moet op de voet van art.
18a, lid 1, letter b, AWR worden teruggegeven. Het saldo van
navordering en teruggaaf is hooguit nihil.
4.7.3. Ook reparatie door de rechter is mogelijk. Daarbij kan de
vroegere aanhorighedenregel dienstdoen, in die zin dat de
beschikkingen die in feite op aanhorigheden zien, worden vernietigd,
terwijl de beschikking die op het 'hoofdobject' ziet, in stand blijft
en verder dienst doet als beschikking voor het samenstel. Mocht de
waarde van dat samenstel dan uitgaan boven de oorspronkelijk voor het
'hoofdobject' vastgestelde waarde, dan kan die waarde worden verhoogd,
met dien verstande dat de herziene waarde niet mag uitgaan boven het
totaal van de aanvankelijk vastgestelde waarden. Te weinig geheven
belasting kan dan op de voet van art. 18a AWR worden nagevorderd,
terwijl te veel geheven belasting op dezelfde voet moet worden
teruggegeven. Het saldo van navordering en teruggaaf is hooguit nihil.
4.7.4. Mocht de vroegere aanhorighedenregel geen soelaas kunnen
bieden, dan kan het College de keuze worden gelaten welke beschikking
in stand blijft en welke beschikkingen moeten worden vernietigd. De in
stand gebleven beschikking kan dan verder dienstdoen als beschikking
voor het samenstel, waarna verder kan worden gehandeld als beschreven
in de vorige paragraaf.
5. Conclusie
Tot persistit!
De Procureur-Generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden
A-G
1 De Aanpassingswet derde tranche Awb II bewerkstelligde dat die
bevoegdheid met ingang van 1 januari 1998 is geattribueerd aan de
gemeenteambtenaar die is belast met de uitvoering van de Wet WOZ.
2 Zie art. 26 en 28 Wet WOZ, waarin sprake is van een beschikking op
verzoek indien in de loop van het WOZ-tijdvak een wijziging optreedt
in de persoon van de belanghebbende of een medebelanghebbende zich
aandient.
3 Het onderwerp van de studiemiddag is de toekomst van de
(bestuursrechtelijke) rechtsbescherming in Nederland. Het rapport van
de VAR-commissie verschijnt half maart op de website van de VAR
(www.verenigingvoorbestuursrecht.nl). Ik beschik nog slechts over een
concept-versie van het rapport; het citaat is te vinden in § 2.3.2,
onder a.
4 Ik citeer nu § 4.2.1.
5 Ik laat de voetnoten weg; die zijn in BNB te vinden.
6 En ook - maar dat is voor de objectafbakening als zodanig niet
relevant - de vrijgestelde of uitgezonderde bestanddelen van de
samenstellen, eigendommen of eenheden.
7 Het is dan wel zaak dat de Hoge Raad niet ermee volstaat de door het
College gehanteerde criteria te invalidiseren, maar het verwijzingshof
- en daarmee de praktijk - voldoende houvast geeft door criteria te
noemen die wel valide zijn.
8 Ik laat de eigendommen (object 17) en (object 1) buiten beschouwing,
het eerste omdat ik tijdens het tweede pleidooi heb begrepen dat dit
object niet meer in geschil is en het tweede omdat de klacht
dienaangaande tijdens het eerste pleidooi is ingetrokken.
9 FED 2003/78 en 79 m.n. Monsma.
10 Zie voorts, daarop voortbordurend, HR 8 november 2002, BNB 2003/46.
11 (noot 36) Voor aanslag kan ook hier steeds beschikking worden
gelezen.
12 Blz. 3442, r. 26-41.
13 Blz. 3442 r. 42-58.
14 Onder meer landingsterrein, terminals, parkeervoorzieningen,
kantoren, werkplaatsen, brandweerpost, reclamemasten, spottersplaats,
kinderopvang, boerderij en bouwterrein.
15 Parkeerterreinen.
16 Onder meer parkeerterreinen, opslagruimte, werkplaats, kantoren,
winkels en rioolzuivering.
17 Brandweer.
18 Bouwterrein.
19 Pleitnotities 10 februari 2003, § 3.20.
20 Tijdens het tweede pleidooi is gebleken dat het samenstel Oost 9751
(object 24) geen rol meer speelt en dat belanghebbende haar grieven
tegen de dienaangaande vastgestelde en na bezwaar verminderde
WOZ-beschikking heeft laten varen.
21 Vgl. § 4.3.8 hiervoor.
22 Thans lid 4.
23 Ook in de Borgersbrief wordt daarvan gewag gemaakt.
24 In § 3.30.5 van mijn conclusie voor HR BNB 2002/376 besteedde ik -
in positieve zin - aandacht aan dat fenomeen.
25 Net als de vangnetbepalingen in de andere heffingswetten: art. 120,
lid 6, Waterschapswet, alsmede, maar te dezen niet van belang: art.
42a, lid 4, Wet IB 1964 en art. 9, lid 5, Wet VB 1964; zie voorts art.
3.112, lid 3, Wet IB 2001.
26 Kamerstukken II 1996/97, 25 037, nr. 3, blz. 19.
27 Dat lijkt op conversie die een vermetele rechter misschien wel zelf
zou kunnen bewerkstelligen. Mij gaat dat echter te ver.
28 Kamerstukken II 1996/97, 26 037, nr. 3, blz. 10-11.
29 Kamerstukken II 1996/97, 26 037, nr. 3, blz. 35-36.
30 Voor de goede orde: ook de vernietigde beschikkingen moeten in de
belastingheffing doorwerken. Art. 18a, lid 1, letter b, AWR schrijft
in dat geval de vernietiging van de aanslag voor.
31 Kantoren en vrachtstations.
32 Kantoren, werkplaatsen, magazijn, horecavoorziening.
33 Kantoren, hangars, opslagruimten, werkplaatsen,
horecavoorzieningen, testruimte, bouwterrein, afvalverwerking.