Ministerie van Justitie
http://www.justitie.nl
MIN JUST: Toespraak minister Donner op congres strafvordering in Tilburg
Strafvordering 2001 en verder
Inleiding
Het doet mij genoegen hier te kunnen zijn. Het project dat vandaag tot
een afronding komt en waarvan ik de eindresultaten zojuist ontvangen
heb, is van wezenlijk belang voor de ontwikkeling van het
strafproces-recht in de komende jaren. Ik had dit moment niet gaarne
willen mis-sen, maar eigenlijk had ik het voorbij moeten laten gaan
voor een be-spreking van de opheffing van het bordeelverbod met de
Vaste Com-missie voor Justitie. Dat ik hier toch kan zijn is een
bijkomend voordeel van de overeenstemming over een regeerakkoord die
gisteren werd be-reikt. De vergadering vanochtend gaat niet door omdat
er drie fracties zijn die de resultaten moeten bespreken. Of het
regeerakkoord zelf ook nog wat biedt voor het strafprocesrecht, zal
moeten blijken; ik kan het u nog niet zeggen. Maar wat daar ook van
zij, zeker is dat het de komende jaren voortdurend aan de orde zal
zijn.
Nu ik hier toch ben, maak ik daarom gaarne gebruik van de gelegenheid
om stil te staan bij het onderzoek en de betekenis daarvan in de
ko-mende tijd. In dat verband wil ik ook ingaan op de maatschappelijke
omgeving waarbinnen de voorstellen beoordeeld zullen worden en op de
rol van beginselen voor de ontwikkeling van het recht op dit terrein.
Tenslotte hoop ik te schetsen op welke wijze de resultaten van het
on-derzoek verder in het proces van wetgeving worden verwerkt.
Omvang en waarde van het onderzoek
We zijn bijeen voor de afronding van vier jaar onderzoek. Het heeft in
de afgelopen jaren al drie kloeke delen opgeleverd en resultaten die
over het algemeen kwalitatief van hoog niveau zijn. Het vierde deel
zal nog verschijnen en er is nog een bonus toegezegd door de beide
leiders van het onderzoek. Zij zullen de grote lijnen van het
onderzoek ander-maal samenvatten en uitwerken; dat is nooit weg bij
zo.n omvangrijk project. Want dat is het geworden. Niet alleen de
Universiteit van Til-burg en de Rijksuniversiteit Groningen hebben
daaraan meegewerkt, maar ook andere universiteiten. Het onderzoek
heeft bovendien al een discussie op gang gebracht in strafrechtelijk
Nederland over de uit-gangspunten en grondslagen van strafvordering.
Dit is op zich zelf al een verdienste en het is een miskenning die
discussie te kenschetsen als één tussen .fundi.s. en .realo.s.. Ook
blijkt dat in de praktijk, bij het ontwikkelen van nieuwe voorstellen
op dit terrein - b.v. van de zittende magistratuur . en de adviezen
daarover, de grondslagen van Strafvor-dering 2001 vaak òf als
referentiekader òf als vertrekpunt nemen. Het onderstreept de waarde
van het onderzoek.
Aanleiding voor het onderzoek
Aanleiding voor het onderzoek was de conclusie dat het huidig Wetboek
van Strafvordering verouderd is en dat de regeling van het strafproces
verbrokkeld is geraakt, als gevolg van de wijzigingen die in de loop
van de jaren zijn aangebracht. Gedachte bij de start van het project
was dat er een geheel nieuw wetboek zou moeten komen. Die herziening
zou bij voorkeur op wetenschappelijke leest geschoeid moeten worden. U
ziet de vooruitgang in de afgelopen eeuw. De voorbereiding van het
huidig wetboek begon in 1910 met een solo-ontwerp van de toenmalige
raad-adviseur bij Justitie de heer Ort. Het project is later
voortgezet in een staatscommissie onder zijn leiding. Vervolgens heeft
hij de ontwikkeling nog als minister beïnvloed. U zult begrijpen dat
ik als oud raadadviseur bij Justitie een grote sympathie heb voor een
dergelijke aanpak, maar zij is heden ten dage wat Procola-gevoelig;
vandaar de wetenschappelijke methode.
In overleg met de hoogleraren Knigge en Groenhuijsen heeft het
onder-zoek de vorm gekregen van een grondslagenonderzoek; een
systemati-sche doordenking, in onderlinge samenhang, van de beginselen
die aan een nieuw wetboek ten grondslag zouden moeten liggen. Daarmee
is de concrete uitwerking in een wetboek nu niet aan de orde. Dat het
onder-zoek echter noopt tot een grondige herziening is ook duidelijk.
Het hui-dig wetboek zou naar het oordeel van de onderzoekers
gemoderniseerd moeten worden om te komen tot een betere systematiek en
om beter tegemoet te komen aan de noden van de huidige rechtspraktijk.
Zo werd aan het begin van de 20e eeuw weinig rekening gehouden met de
zelfstandige belangen van getuigen en slachtoffers. In het huidig
tijds-gewricht is er echter reden om hen te erkennen als
procesdeelnemer. Dat heeft echter gevolgen voor de belangen van de
overige procesdeel-nemers, in het bijzonder de positie van de
verdachte. Gisteren heb ik nog in de kamer kunnen verwijzen naar deze
voorstellen in verband met de toenemende behoefte in de politiek om de
positie van het slachtoffer te versterken. Het is de bedoeling dat de
voorstellen die daarvoor worden gedaan, het fundament kunnen vormen
voor een nieuwe wettelijke regeling terzake.
Aantrekkelijk in de aanpak van het onderzoek is voorts dat op
even-wichtige wijze aandacht is besteed aan de noden van de praktijk,
waar-onder het bestaande capaciteitsgebrek in de gehele
strafrechtelijke ke-ten. Ik acht het getuigen van gezond realisme om
een evenwichtige be-nutting van de capaciteit als één van de
uitgangspunten voor de inrich-ting van het strafproces te erkennen.
Evenzo getuigen de voorstellen voor een nieuwe positie van de
rechter-commissaris die meer in over-eenstemming is met de feitelijke
situatie, van realisme. Dat wil niet zeg-gen dat een herziening op dit
punt zonder meer tot de afschaffing tout court van het gerechtelijk
vooronderzoek zou moeten leiden. Dat valt nog te bezien. Maar dat
neemt niet weg dat de regeling van het voorbe-reidend onderzoek op de
helling moet na de wet bijzondere opspo-ringsbevoegdheden en de
invoering van verschillende nieuwe dwang-middelen en het
strafrechtelijke financiële onderzoek. Op welke termijn we met een
dergelijke omvangrijke operatie kunnen beginnen, is wel een vraag.
Nog weer een ander winstpunt is de wijze waarop de jurisprudentie van
het EHRM in relatie is gebracht met de verschillende strafvorderlijke
beginselen en de rechtsvergelijkende studies die in de deelonderzoeken
zijn verricht.
Het maatschappelijk kader
De aanpak langs de kant van de grondslagen heeft het grote voordeel
dat het nieuwe strafprocesrecht niet als Athene eertijds in een keer
in volle wapenrusting uit het brein van de bedenkers hoeft te ontstaan
en vervolgens als wetboek in zijn geheel tot stand moet komen. Dan zou
het nog jaren duren voordat we de vruchten ervan kunnen plukken, zo we
dat al ooit zouden kunnen. Want het strafrecht en het
strafproces-recht in het bijzonder staan tegenwoordig in het centrum
van de pu-blieke aandacht en de opvattingen daarover zijn in snelle
ontwikkeling. Het is daarom waarschijnlijk dat het opstellen van een
wetboek dat bij de tijd moet zijn, hetzelfde lot zal ondervinden als
de snelle Achilles die de schildpad niet kan inhalen, omdat iedere
keer dat hij op de plaats aankomt waar de schildpad even te voren was,
de laatste inmiddels al weer verder is. Juist in tijden van
verandering zijn een beperkt aantal samenhangende grondslagen van
belang. Zij kunnen de ontwikkeling en het debat oriënteren, en zij
kunnen geleidelijk worden uitgewerkt en geconcretiseerd in wettelijke
regelingen die ieder, op het moment dat zij totstandkomen bij de tijd
kunnen zijn, maar desondanks onderlinge samenhang hebben vanwege de
grondslagen die er het uitgangspunt van vormen.
Want laten we ons bewust zijn dat het strafprocesrecht de
eerstkomen-de tijd verder onder druk zal staan. Die druk komt van alle
kanten en wordt geïnspireerd door verschillende belangen. De belangen
van de verschillende betrokkenen, maar ook algemene maatschappelijke
be-langen. Vastgesteld moet worden dat de strafrechtelijke procedure
en het strafproces in de afgelopen jaren onmiskenbaar aan nieuwswaarde
hebben gewonnen. Ze zijn commercieel heel interessant voor de
produ-centen van dag- en weekbladen en de overige media. Omgekeerd
heb-ben de procespartijen de media ontdekt als bredere rechtszaal.
Gevolg is dat het proces thans vaak al in de media wordt uitgevochten
waarbij de nuances doorgaans verloren gaan. Het is ook veel
begrijpelijker als .goeden. en .slechten. zijn en het oordeel is gauw
geveld. Het maat-schappelijk ongeduld vergt instant berechting en
bestraffing van het kwaad en de media voorzien in die behoefte. Daar
hoeft eigenlijk geen rechter meer aan te pas te komen. En als deze dan
tenslotte een oordeel velt dat afwijkt van wat verwacht werd, dan is
dat een fout van de rechter. De onderste steen moet in alle gevallen
boven komen. En het is onverdraaglijk dat er niet altijd een schuldige
kan worden aangewezen en dat sommige ernstige misdrijven onopgelost
blijven. In een maat-schappelijk verhardend klimaat wordt ook de roep
om een hardere re-actie op criminaliteit luider. Het strafrechtelijke
apparaat dat daaraan niet kan voldoen, schiet in deze optiek
schromelijk tekort.
Zo is het wellicht een karikatuur. En ook waar dergelijke gevoelens en
opvattingen zich manifesteren, dient de wetgever deze niet zonder meer
in de wetgeving te vertalen, omdat dit democratisch zou zijn. De
poli-tiek mag zich niet per definitie laten leiden door het gevoelen
van het volk. Maar er zal geluisterd moeten worden naar de
onderliggende mo-tieven en angsten, en er zal gelet moeten worden op
de commerciële effecten van de aandacht van de media voor het
strafproces. Het straf-recht en het strafprocesrecht zijn een levend
onderdeel van het maat-schappelijk leven, die een uitlaatklep en
veiligheidsventiel bieden voor spanningen en tegenstellingen. Wat dat
betreft zitten we op dit moment in een maatschappelijk klimaat waarin
het evenwicht tussen de beteke-nis van de opvoedende waarde van
straffen en de vergelding herijkt worden. Dat is niet per definitie
onbespreekbaar. Strafrecht is geen na-tuurrecht, maar om duurzaam
burgervrede te bewaren zal het tevens moeten aansluiten bij noties van
recht en rechtvaardigheid zoals die in de loop van de afgelopen eeuwen
zijn ontwikkeld.
De publieke aandacht heeft ook gevolgen voor het wetgevingspro-gramma
van het departement van Justitie en de prioriteiten die daarbij
gelden. Die worden sterk bepaald door de wensen van kabinet en
par-lement in reactie op de als terecht ervaren wensen uit de
samenleving. Zo is het is ingrijpend aangepast naar aanleiding van het
Strategisch akkoord 2002 en het Veiligheidsprogramma. Evenzo wordt het
mede bepaald door twee andere factoren; de internationalisering van
het strafrecht en de beperkingen van de overheidsfinanciën. Er is
sprake van een wassende stroom van EU-kaderbesluiten op het terrein
van het straf- en procesrecht. Nederland heeft daar maar beperkt
invloed op, terwijl de besluitvorming wel grote invloed heeft op de
inrichting van het nationale recht. Neem bijv. het Kaderbesluit over
de positie van het slachtoffer. Evenzo dringen de initiatieven van de
Europese Commissie ten aanzien van de minimumrechten van de verdachte
en de oprichting van een Europese aanklager tot bezinning. Zoals
bekend was dit aanlei-ding voor het kabinet om onlangs een notitie
over dit onderwerp in te brengen bij de Europese Conventie. Als het
Gereformeerde karakter van die voorstellen het belangrijkste bezwaar
daartegen is, dan acht ik dat een compliment. De noodzaak om te
woekeren met de schaars be-schikbare middelen is naast Europa een
tweede belangrijke factor die de prioriteitstelling beinvloedt.
Onvermijdelijk is dat in de komende kabinetsperiode de regering
bezuinigingsmaatregelen moet treffen in een omvang die wij na Bestek
81 niet meer hebben gekend.
De rol van beginselen
Tegen deze achtergrond spreekt de benadering van het onderzoek op
basis van beginselen mij bijzonder aan. Het resultaat laat zien dat
daar-van op verstandige en redelijke wijze kan worden uitgegaan,
zonder aan alle of één daarvan een absolute waarde toe te kennen, die
bij toepas-sing geen rechtvaardiging meer zou behoeven. Telkens wordt
beargu-menteerd op welke wijze in een wettelijke regeling aan een
beginsel uitdrukking dient te worden gegeven en op welke wijze de
relevante belangen zijn gewogen. Star vasthouden aan dogma.s waaraan
univer-sele waarde wordt toegekend, brengt het denken - ook het denken
over straf- en strafprocesrecht - in het algemeen niet verder en zeker
niet in een tijd waarin opvattingen fundamenteel veranderen. Het
resultaat van het onderzoek biedt een systematisch stel
uitgangspunten, die een doordacht referentiekader opleveren aan de
hand waarvan nieuwe voorstellen kunnen worden voorbereid en
beoordeeld. Ik benadruk systematisch, omdat het laat zien dat het
steeds moet gaan om een af-weging waarbij niet één belang of
uitgangspunt kan prevaleren. One-venredige nadruk op één element leidt
tot veronachtzaming van andere belangen die de overheid ook dient te
beschermen. Dan gaat het bij voorbeeld zowel over de zorgvuldigheid en
integriteit van de rechtsple-ging als over de effectiviteit
daarvan.
Verwerking van resultaten van het onderzoek
Maar hoe nu verder met deze voorstellen. Twee jaar na de start van het
project werd al onderkend dat het niet raadzaam was te wachten totdat
het helemaal was afgerond, voordat zou worden bezien wat wij zouden
gaan doen. Een eerste vraag die onder ogen gezien moest worden was, in
welke omvang verdere uitvoering te realiseren was. Het ging immers om
een aanzienlijke hoeveelheid voorstellen die uiteenliepen in mate van
omvang en detail. De tweede vraag is die naar een realiseerbaar
wetgevingsprogramma. Weliswaar vormde de behoefte aan herziening van
het Wetboek van Strafvordering de aanleiding, maar tegelijk is een
proces dat zou moeten leiden tot een algehele herziening daarvan, geen
reële optie. De ervaringen met de totstandkoming van het nieuw BW zijn
wat dat betreft leerzaam. Een gefaseerde uitvoering is daarom
on-ontkoombaar.
Bij de fasering gaat het om de volgorde en de omvang van de
onder-werpen. In 2001 en 2002 is in brede kring van rechtspraktijk en
weten-schap besproken aan welke onderwerpen gedacht zou moeten worden
en wat de relatie daarvan was met reeds ter hand genomen
wetsvoor-stellen. Zo werd al twee jaar gewerkt aan de voorbereiding
van de OM-afdoening die in hoge mate parallel zou kunnen lopen aan de
uitwer-king van het zogenaamde .derde spoor. uit de voorstellen uit
Strafvor-dering 2001. Het gaat daarbij om het scheppen van een aparte
afdoe-ningsmodaliteit voor de lichtste strafbare feiten door de
officier van justitie, met beroep op de rechter. Een ander onderdeel
uit de voorstel-len - dat ook al was aangereikt uit de zittende
magistratuur . betrof de invoering van de raadsheer-commissaris. Het
is zeer voortvarend be-handeld en zal waarschijnlijk over twee weken
in werking treden.
Vooralsnog zal verder worden gegaan op deze gefaseerde wijze. Het ter
hand nemen van de voorstellen op de wijze en in de mate zoals die
aanvankelijk voor ogen stond, zal niet mogelijk zijn. Dat betekent
niet dat planning op langere termijn niet mogelijk is. Het gaat om een
her-schikking van prioriteiten, niet om afstel. Daarbij zal de
samenhang van oude en nieuwe voorstellen zo goed mogelijk worden
bewaakt. Zo wor-den verzoeken van de zittende magistratuur tot
verbetering van de be-tekeningsregeling mede bezien in het licht van
de voorstellen van Straf-vordering 2001. Hetzelfde geldt voor de
stroomlijning van het hoger beroep. De eerlijkheid gebiedt wel om te
zeggen dat op korte termijn een belangrijk criterium zal zijn in
hoeverre nieuwe voorstellen bijdra-gen aan bezuinigingen.
Het voorlopig resultaat van de herwaardering van prioriteitstelling
levert op dat de volgorde van uitwerking die destijds was gepland moet
wor-den aangepast. In het belang van het verbeteren van de veiligheid
heeft een minder ingrijpende aanpassing van de transactieregeling in
het Wetboek van Strafrecht nu voorrang. Voorts zal binnenkort worden
be-gonnen aan het voorbereiden van een wetsvoorstel over de positie
van het slachtoffer met het accent op de uitwerking van het eerste
deelrap-port uit 1999. Vanaf het begin van dit jaar wordt er daarnaast
gewerkt aan een aanpassing van de betekeningsregeling.
Het onderzoek laat zien dat er goede redenen zijn voor een
systemati-sche herstructurering van de regeling van het voorbereidend
onderzoek. Op korte termijn is de noodzakelijke capaciteit voor een
dergelijke om-vangrijke operatie niet voor handen, maar dat laat
onverlet dat niet al-vast aan kleinere onderdelen kan worden begonnen.
Zo het wetsvoor-stel inbeslagneming en doorzoeking door de
rechter-commissaris dat onlangs voor consultatie is toegezonden. Ook
is er veel voor te zeggen om het voorstel om in ieder geval in
ernstige zaken verhoren op beeld- of geluidsband op te nemen, alvast
beleidsmatig op te pakken in af-wachting van regelgeving. Klachten
over ongeoorloofde druk op het afleggen van verklaringen kunnen dan
beter worden beoordeeld door de rechter. Wat ook voorrang krijgt, is
de stroomlijning van het hoger beroep met als leidraad het
voortbouwend karakter daarvan, zoals ook in het onderzoek bepleit.
Ligt daarmee niet het gevaar van versnippering op de loer? Ik erken
dat dit gevaar niet denkbeeldig is, maar overeenkomstig de toezegging
van mijn ambtsvoorganger, is het de bedoeling om jaarlijks de Tweede
Ka-mer verslag te doen over de voortgang. Dat biedt ook de
mogelijkheid om de samenhang te bewaken.
Tot besluit
Ik kom tot een afronding. Ik hoop u in het voorgaande te hebben laten
zien op welke wijze wij menen op de relatief korte termijn van één
ko-mende kabinetsperiode uitvoering te geven aan een deel van de
voor-stellen. Wat in het vat zit verzuurt niet en goede wijn wordt
beter met de jaren. Op termijn zullen ook de andere voorstellen aan de
orde ko-men. Met dit onderzoek hebben we waardevol en belangwekkend
mate-riaal, waarmee we nog jaren voort kunnen. En daarmee bedoel ik
niet alleen het departement, maar de veel bredere kring van
belangstellende vak- en beroepsgenoten zoals hier vertegenwoordigd en
aanwezig.
15 mei 03 13:16