Ministerie van Buitenlandse Zaken
Bijlage Eindrapport Adviescommissie MFP-breed
Eindrapport van de Adviescommissie Medefinancieringsprogramma-breed
9 april 2003
"De grenzen tussen overheid en samenleving,
zonder welke de burgerlijke openbaarheid nooit was ontstaan,
vervaagden, terwijl de politiek geleidelijk werd gedomineerd
door belangengroepen in plaats van individuen,
en beslissingen niet op basis van argumenten
maar arrangementen werden genomen."
Van Vree, De slag om de onafhankelijkheid 1999
INHOUD
AFKORTINGEN
SAMENVATTING
Taak en
aanpak
1
Beleidskader: totstandkoming, interpretatie en
effect 2
Totstandkoming van het
beleidskader
2
Interpretatie van het
beleidskader
4
Effect van het
beleidskader
5
Verbeterpunten
beleidskader
6
Beoordelingskader: aanpak, criteria en
betrokkenen 9
Hantering van de criteria uit het
beleidskader
9
Wijze waarop de criteria zijn
geoperationaliseerd
11
Bevindingen betreffende het
beoordelingsproces
13
Toelichting bij de Toelating en
toewijzing 15
Toelichting bij de
toelating
15
Toelichting bij de
beoordeling
15
Toelichting bij de
toewijzingsmethodiek
16
AANBEVELINGEN VOOR DE VOLGENDE
BEOORDELINGSRONDE 18
BIJLAGEN (bijgevoegd op Cd-rom)
Bijlage A Samenstelling en werkwijze van de Adviescommissie
MFP-breed
Bijlage B Geraadpleegde personen
Bijlage C Interim-rapport 'Breed Uitgemeten. Advies van de
Commissie Medefinancieringsprogramma-breed inzake toetreding en
toewijzing van middelen 2003-2006'
Bijlage D Verslagen van de interviews met de betrokkenen
(Cordaid, plv. DGIS, DSI, DSI/CU en ACD, DSI/MY, Front
Office/Linkis.nl, mevrouw mr. E.L. Herfkens, Hivos, ICCO, IOB, Novib,
Plan NL, Terre des Hommes)
AFKORTINGEN
ACD
Accountantsdienst - Ministerie van Buitenlandse Zaken
Adviescommissie MFP-breed Adviescommissie
Medefinancieringsprogramma-breed
Cordaid Catholic
Organisation for Relief and Development Aid
DGIS
Directoraat-Generaal Internationale Samenwerking - Ministerie van
Buitenlandse Zaken
DSI Directie
Sociale en Institutionele Ontwikkeling - Ministerie van Buitenlandse
Zaken
DSI/MY Directie Sociale
en Institutionele Ontwikkeling/ Maatschappelijke Organisaties -
Ministerie van Buitenlandse Zaken
FEZ Financieel
Economische Zaken - Ministerie van Buitenlandse Zaken
FPP Foster Parents
Plan
GOM Gemeenschappelijk
Overleg Medefinancierings-organisaties
Hivos Humanistisch
Instituut voor Ontwikkelings-samenwerking
IBO
Interdepartementaal Beleidsonderzoek
ICCO Interkerkelijke
Organisatie voor Ontwikkelings- samenwerking
IOB Inspectie
Ontwikkelingssamenwerking en Beleidsevaluatie - Ministerie van
Buitenlandse Zaken
MFO
Medefinancieringsorganisatie
MFP Het gehele
Medefinancieringsprogramma
MFP-breed
Medefinancieringsprogramma-breed, zoals gedefinieerd in het besluit
van 20 december 2001
NGO Niet
Gouvernementele Organisatie
Novib Nederlandse
Organisatie voor Internationale Betrekkingen
ODA Official
Development Assistance
OS-budget
Ontwikkelingssamenwerkingsbudget
Plan NL Plan Nederland
Stuurgroep Evaluatie MFP Stuurgroep Evaluatie
Medefinancieringsprogramma
TMF Thematische
Medefinanciering
SAMENVATTING
De toenmalige Minister voor Ontwikkelingssamenwerking, mevrouw mr.
E.L. Herfkens, verzocht de Adviescommissie
Medefinancieringsprogramma-breed om een evaluatie te maken van het
beoordelingsproces dat gevolgd is voor de toelating tot en toewijzing
van middelen uit het MFP-breed. De commissie ontwikkelde daartoe een
eenvoudige evaluatiemethode en betrok hierin de belangrijkste
betrokkenen op ambtelijk en uitvoerend niveau. In deze samenvatting
geeft de commissie bondig de belangrijkste conclusies en aanbevelingen
weer.
De belangrijkste conclusies zijn:
- De volksvertegenwoordiging heeft zich vooral laten leiden
door de belangen van een aantal direct betrokken organisaties,
waardoor er jarenlang een gesloten stelsel rond het MFP is blijven
bestaan.
- De minister stond onder grote politieke druk en was door
het voortijdig bekend worden van het ontwerpbeleidskader feitelijk
gedwongen aan de wensen van de betrokken organisaties tegemoet te
komen.
- Het departement heeft onvoldoende sturing kunnen geven aan
de totstandkoming van het beleidskader.
- Vrijwel alle betrokkenen zijn tevreden over de procedure
die de commissie heeft gevolgd.
- Twee van de zes aanvragers (Novib en Hivos) menen dat het
door de commissie gehanteerde toewijzingsmodel resulteert in een
onrechtvaardige toewijzing.
De belangrijkste aanbevelingen zijn:
1. Er dient tijdig politieke overeenstemming te bestaan (voorjaar
2005) over de financiële ruimte voor het Medefinancieringsprogramma
voor de periode 2007-2010 en het bijbehorende beleidskader, op grond
waarvan de toewijzing plaats zal vinden.
2. De commissie beveelt DGIS aan om tijdig (najaar 2003) te
starten met de opzet van het beleidskader, dat beantwoordt aan de
prioriteiten van het dan zittende kabinet. Een belangrijk punt van
overweging daarbij is de wenselijkheid van een grotere concurrentie
tussen de aanvragers op kwaliteit van de beleidsplannen.
3. De bestaande afbakening tussen MFP-breed en TMF moet kritisch
worden bezien; de commissie stelt voor het `schot' tussen deze
programma's te verwijderen.
4. Om concurrentie te bevorderen en de kwaliteit van de voor
medefinanciering voorgestelde programma's te verbeteren, dient de
bandbreedte (11 tot 14%) voor het MFP-breed-budget te vervallen.
5. De interne coördinatie binnen het departement moet worden
versterkt, met name waar het de relatie tussen IOB en DSI betreft,
maar ook met FEZ en ACD. Gegeven de omvang van het MFP (rond EUR 500
miljoen per jaar) en de grote diversiteit van daaronder vallende
programma's is de huidige stafbezetting van DSI-MY met (3 ambtenaren)
te klein.
6. De door de commissie voorgestelde criteria voor toelating en
toewijzing kunnen in een volgende ronde worden toegepast. Op punten
dienen aanpassingen te worden gemaakt, zoals met betrekking tot het
innovatiecriterium. Het criterium taakstelling dient nader te worden
ingevuld.
7. Begeleidend wetenschappelijk onderzoek naar de aard en de
resultaten van civilaterale samenwerking is gewenst, mede doordat
Nederland een pioniersrol vervult op wereldschaal en nog veel onbekend
is. De resultaten kunnen mede gebruikt worden om de kwaliteit van de
bedrijfsplannen te verhogen .
1. Taak en aanpak Top
Bij de instelling van de commissie verzocht de vertegenwoordiger van
minister Herfkens om een evaluatie van de huidige adviesronde en
advies voor de volgende ronde. De commissie heeft het begrip `huidige
adviesronde' als volgt geïnterpreteerd: het omvat het traject vanaf de
totstandkoming van het beleidskader tot en met de vaststelling van de
voorgestelde verdeling door de Staatssecretaris voor
Ontwikkelingssamenwerking, mevrouw Van Ardenne-Van der Hoeven.
De aanpak is mede bepaald door de wens van de bewindspersonen om op korte termijn de advisering inzake het MFP-breed af te ronden. Het verzoek van de toenmalige minister is besproken met de betrokken ambtenaren en resulteerde in de volgende aanpak:
- Gesprekken met alle naast betrokkenen, dat wil zeggen met
de vertegenwoordigers van de betrokken MFO's, de toenmalige Minister
voor Ontwikkelingssamenwerking, de betrokken DGIS-ambtenaren, en de
voorzitter en secretaris van de Stuurgroep Evaluatie MFP. Bepaalde
commissieleden waren verantwoordelijk voor de bespreking van één
dossier. Daarnaast hebben gesprekken plaatsgevonden tussen de
voorzitter en de secretaris van de commissie met de betrokken
IOB-inspecteurs, vertegenwoordigers van de departementale
accountantsdienst en de afdeling FEZ, en met de verantwoordelijke voor
het zogenaamde frontoffice. Alle gesprekverslagen zijn geaccordeerd
door de betrokkenen en als bijlage toegevoegd aan dit Eindrapport
(bijlage D).
- Bestudering van alle reacties op het Interim-rapport van
de commissie, ontvangen via het departement. Dit betreft enerzijds
brieven van betrokken MFO's, maar ook reacties vanuit DGIS-DSI en van
individuele wetenschappers (zoals dr. L. Schulpen en dr. P.J.R.
Hoebink).
- Verwerking van de reacties. De commissie heeft alle
opmerkingen punt voor punt besproken. Ter wille van de gewenste
beknoptheid wordt in dit Eindrapport slechts ingegaan op de
belangrijkste punten (hoofdstuk 4 en 5).
- Verzameling van relevant documentatiemateriaal. Alle
relevante openbare stukken zijn opgenomen in een digitaal archief op
Cd-rom, opvraagbaar bij het secretariaat van de commissie. Daarin is
ook de voorlopige afrekening van de commissie meegenomen om inzicht te
geven in de geschatte kosten van een dergelijke operatie.
- Vaststelling van het Eindrapport. De commissie heeft vijf
maal plenair vergaderd om de aanpak, de uitvoering en de conclusies
vast te stellen.
De commissie spreekt haar dank uit aan alle betrokkenen voor de open
sfeer waarin deze evaluatie heeft plaatsgevonden. Alle betrokkenen
hebben hun volledige medewerking aan de evaluatie verleend. De
samenwerking met de DGIS-ambtenaren verliep goed.
De commissie dankt ook het secretariaat dat verzorgd werd door de heer
ir. S.C.A. (Charles) de Monchy (De Monchy & Partners) en de
medewerkers van Van de Bunt, adviseurs voor organisatie en beleid, met
name mevrouw drs. A.R.L. (Anne) Raemaekers. Het was een genoegen met
hen samen te werken.
2. Beleidskader: totstandkoming, interpretatie en effect
Top
2.1 Totstandkoming van het beleidskader Top
De minister heeft het proces aangezwengeld, nadat bleek dat er
spanning ontstond over de vraag welke afspraken er in het verleden
waren gemaakt over plaats en omvang van het MFP. Daarna is het
initiatief door de MFO's overgenomen.
In 2000 en 2001 bleken grote verschillen van mening te bestaan in het
parlement en daarbuiten inzake de aard en opzet van het MFP. Sommigen
(waaronder de minister, en de fracties van de VVD en D66) meenden dat
het programma diende te worden opengesteld voor nieuwe deelnemers
(zoals FPP). Anderen (CDA, PvdA) waren hier fel tegen. De minister
beloofde een motie uit te voeren waarin om een nieuwe regeling werd
gevraagd.
De minister nam daartoe het initiatief tot een nieuwe regeling, door
de instelling van een werkgroep in januari 2001, bestaande uit
vertegenwoordigers van de MFO's en het departement, en onder leiding
van haar Ambassadeur in Algemene Dienst, de heer drs. A. van Ojik. In
deze werkgroep werd binnen twee maanden een regeling ontworpen, die
aan de minister werd voorgelegd. Onderdeel van de regeling vormde een
ontwerp-beleidskader. Uit de interviews van de commissie blijkt dat
vooral de MFO's bij monde van Novib, als GOM-voorzitter, een grote
bijdrage leverden aan de totstandkoming van het beleidskader.
Grondslagen van het nieuwe beleidskader werden:
- structurele armoedebestrijding via de drieledige
taakstelling: directe armoedebestrijding, maatschappijopbouw en
beleidsbeïnvloeding;
- instellingsfinanciering: men streefde ernaar om van
project- en programmafinanciering naar instellingsfinanciering toe te
werken;
- opening van het MFP-breed voor deelnemers die aan de
criteria voldeden, en die op gelijke titel konden deelnemen aan het
programma.
De commissie merkt hierbij het volgende op.
Er bestaat een redelijke mate van overeenstemming tussen de meeste
betrokkenen over de genoemde grondslagen en het feit dat het
initiatief voor de uitwerking bij de MFO's lag. De drieledige
taakstelling werd door alle partijen onderschreven, zo ook de
wenselijkheid van instellingssubsidie. Minder overeenstemming bestaat
over de wenselijkheid van competitie of concurrentie. Een vergaande
openstelling van het programma voor nieuwe deelnemers werd gesteund
door het departement. De MFO's, gesteund door de Kamerfracties van
PvdA en CDA, hielden dit tegen, omdat zij aan het toen bestaande MFP
en aan de desbetreffende toelatingscriteria wilden vasthouden.
Daarmee werd in feite `van een oud naar een nieuw kartel gegaan'.
Minister Herfkens heeft gepoogd invulling aan haar ministeriële
verantwoordelijkheid te geven, zoals aanbevolen in het IBO-rapport ,
maar is daar naar het oordeel van de commissie slechts gedeeltelijk in
geslaagd. Het rapport stelt dat de `ministeriële verantwoordelijkheid
niet adequaat wordt ingevuld'. Het beveelt de bewindspersoon aan om
een `helder beleidskader op te stellen met voldoende expliciete en
gespecificeerde doelstellingen'.
De minister kreeg echter onvoldoende politieke steun in de Kamer om de
verantwoordelijkheid ten volle te kunnen nemen. Er bestond weliswaar
de reeds genoemde werkgroep onder het voorzitterschap van de
Ambassadeur in Algemene Dienst, waarin ook drie DSI-ambtenaren zaten,
maar deze laatsten hadden naar eigen mening en ook in de waarneming
van de commissie onvoldoende invloed om de ministeriële
verantwoordelijkheid te kunnen realiseren. De voormalige minister
stelde zich daarentegen op het standpunt dat zij door de
kwaliteitsbeoordeling over te laten aan een onafhankelijke externe
commissie op gepaste wijze invulling gaf aan haar ministeriële
verantwoordelijkheid.
Zowel op ambtelijk niveau als op politiek niveau heeft het gebrek aan
politieke steun voor grotere openstelling van het programma aanleiding
tot spanning gegeven. Op ambtelijk niveau werd duidelijk dat het
initiatief bij de MFO's lag en de DSI-ambtenaren daarom moesten
afwachten. Op politiek niveau heeft minister Herfkens een aantal
scherpe conflicten gehad met deze organisaties. Slechts na veel
inspanning kon ze Plan Nederland tot het MFP toelaten.
In een ander conflict, betreffende de zogenaamde `bandbreedte' van het
MFP-breed (minimaal 11%, maximaal 14% van het OS-budget) gaf de
minister toe aan de wensen van betrokkenen. De minister meende dat er
geen politiek draagvlak was voor een afwijzing van deze eis, die als
een `verkapte bezuinigingsmaatregel' zou worden gezien. De toenmalige
GOM-voorzitter, Novib, was daarvoor beducht, en meende dat de middelen
voor het `particuliere kanaal' afnamen.
De commissie concludeert dan ook dat zowel de inhoud van het
beleidskader, als de bandbreedte in hoge mate bepaald zijn door de
belanghebbenden. Door de steun in het parlement kon een `gesloten
systeem' ontstaan waarin de betrokken MFO's zowel het beleid
bepaalden, als de allocatie van gelden voor het programma. Waar de
minister streefde naar het volledig openbreken van dit gesloten
systeem, werd haar dit politiek onmogelijk gemaakt. Met de instelling
van een onafhankelijke adviescommissie ter verdeling van de MFP-gelden
is niettemin een aanzienlijke verbetering opgetreden. Daarmee werd
immers de advisering buiten de kring gelegd van betrokkenen en
parlement.
Daarnaast concludeert de commissie dat DSI, de eerstverantwoordelijke
afdeling van het departement, in feite `buitenspel' stond bij de
totstandkoming van het beleidskader. Dit betekent dat de
ambtelijk-professionele verantwoordelijkheid onvoldoende werd
gerealiseerd en dat belanghebbenden het overheidsbeleid hebben kunnen
bepalen. Het heeft vooral gevolgen gehad voor de vereisten die er aan
aanvragers werden gesteld, waardoor wellicht weinig nieuwe
organisaties zich geroepen voelden een aanvraag in te dienen. Alleen
Terre des Hommes deed dit.
De commissie beveelt aan om het initiatief voor de ontwikkeling van
het beleidskader 2007-2010 van het departement uit te laten gaan.
Indien de ambtelijke ondersteuning onverhoopt niet voldoende blijkt te
zijn, kan worden overwogen om tijdelijk onafhankelijke adviseurs aan
te trekken zoals ook in het buitenland wel geschiedt. De
verantwoordelijkheid voor het beleidskader berust echter in eerste en
in laatste instantie bij de desbetreffende bewindspersoon.
De commissie was onvoldoende overtuigd van de kwaliteit van de aanvragen om zondermeer de bandbreedte, in casu de ondergrens van 11% van het OS-budget, over te nemen. In een komende verdelingsronde dient hierover dan ook een open debat te worden gevoerd. Tevens dient competitie op kwaliteit tussen aanvragers te worden bevorderd. Dit kan door het MFP in zijn geheel open te stellen. Het onderscheid tussen het MFP-breed en het TMF kan dan ook verdwijnen. De commissie beveelt aan om tijdig politieke overeenstemming te bereiken over de financiële ruimte voor het volgende MFP (2007-2010) en het bijbehorende beleidskader, op grond waarvan de toelating en toewijzing zullen plaatsvinden. Daarin kan het huidige TMF worden opgenomen.
2.2 Interpretatie van het beleidskader Top
Uit de gesprekken met betrokkenen blijkt dat over het algemeen geen
verschillende interpretaties van het beleidskader plaatsvonden. Daar
bestaan twee uitzonderingen op:
- Een aantal betrokkenen (vooral Novib en Hivos) menen dat
het beleidskader onjuist is geïnterpreteerd in het zogenaamde stramien
(de Opzet Bedrijfsplan met Aandachtspunten voor de subsidieaanvraag
Tijdvak 2003-2006). Dit stuk gaf aan op welke wijze de
beleidsplannen en begrotingen dienden te worden opgesteld. Het
stramien is door DSI ontwikkeld op basis van een format, opgesteld
door een consultant. Het is in beperkte mate aangepast aan de wensen
van het GOM. Mede gezien de tijdsdruk waaronder de operatie
plaatsvond, ware het volgens betrokkenen beter geweest om ook deze
fase onder de gezamenlijke verantwoordelijkheid van betrokkenen en het
departement uit te voeren.
De commissie beveelt aan om bij de volgende ronde erop toe te zien dat
de ontwikkeling van het beleidskader en het stramien voor het
bedrijfsplan geschieden door het departement, opdat de samenhang
tussen beide beter kan worden bewaakt.
- Een aantal betrokkenen meent dat de commissie een onjuiste
interpretatie heeft gegeven aan het beleidskader. Er zou
onvoldoende aandacht zijn gegeven aan de drieledige doelstelling van
het MFP-breed, te weten: directe armoedebestrijding,
maatschappijopbouw en beleidsbeïnvloeding. De commissie komt op deze
kritiek terug in hoofdstuk 4 van dit rapport.
2.3 Effect van het beleidskader Top
Samengevat: het beleidskader blijkt effectief te zijn geweest bij de
opstelling van de bedrijfsplannen. Op een enkele na hebben alle
aanvragers het proces om te komen tot een bedrijfsplan als waardevol
en leerzaam ervaren. De gemaakte kosten werden als een vruchtbare
investering gezien. Desondanks heeft de commissie al in het
Interim-rapport geconstateerd dat de gepresenteerde bedrijfsplannen
nog onvoldoende inzicht bieden in de taakstelling. De bedrijfsplannen
hebben derhalve niet volledig voldaan aan de verwachting zoals die in
het beleidskader is geformuleerd: `de minister inzicht te bieden in de
te bereiken doelen, resultaten, de doeltreffendheid, de doelmatigheid
en de beheersbaarheid' van de bedrijfsvoering van de MFO's.
Om dit inzicht te vergroten zullen de afdelingen die binnen DGIS
betrokken zijn bij het toezicht op de uitvoering van het programma,
intensief moeten samenwerken. De invulling van de management audits,
het toezicht via de jaarverslagen, de beoordeling van de jaarplannen
en de evaluaties moeten daartoe goed op elkaar worden afgestemd.
Als dit achterwege blijft, zal het inzicht in de doeltreffendheid en
de doelmatigheid niet groeien, waardoor de beoordeling van de
aanvragen 2007-2010 zal worden bemoeilijkt. Dit betreft vooral een
hechte samenwerking tussen de afdelingen belast met de
beleidsvoorbereiding en uitvoering (DSI), beleidsevaluatie (IOB) en
financiële controle (ACD). Tevens hebben MFO's aangegeven een
intensieve beleidsdialoog wenselijk te achten, die apart van het
toezicht op de voortgang dient te geschieden.
Deze beleidsvoorbereidende en toezichthoudende taken zullen van
DGIS-DSI een grotere inzet vergen, waardoor een uitbreiding van de
capaciteit noodzakelijk is.
3. Verbeterpunten beleidskader Top
De huidige subsidiewetgeving gaat ervan uit dat subsidie zoveel
mogelijk moet worden toegekend op basis van een soort openbare
inschrijving, waarbij het onderling vergelijken van kwaliteit mogelijk
moet zijn. Om dit goed te laten functioneren is een helder en
éénduidig beleidskader nodig, met doelstellingen (i.c. van de
betrokken bewindspersoon), instrumenten en criteria.
Bij de beoordeling van de aanvragen is het van belang dat de te bereiken doelen, de te verwachte resultaten, de doeltreffendheid en de doelmatigheid van de aangewende middelen kunnen worden vergeleken. Volgens de commissie behoeft het beleidskader MFP-breed daarom op verscheidene punten nadere aanscherpingen of veranderingen. Hieronder volgt een opsomming van de belangrijkste punten.
Doelstellingen van het MFP-breed
Het hoofddoel, `structurele armoedebestrijding' staat centraal,
maar de uitwerking ervan is niet duidelijk en bemoeilijkt daardoor de
beoordeling. Zo wordt `structurele armoedebestrijding' vertaald naar
drie subdoelstellingen, die vervolgens `interventiestrategieën' worden
genoemd. In punt 4 van het beleidskader staan resultaten geformuleerd
die raken aan de eerder genoemde doelstellingen, en die weer uit
zouden monden in de zogenaamde `seven pledges'. De commissie
constateert dat deze brede benadering en de onduidelijke uitwerking
onvoldoende richting geven aan het programma als geheel en verwarring
voor (nieuwe) indieners veroorzaken.
Beoordelingscriteria
Over de verdeling van de middelen zegt het beleidskader dat het
toewijzen van `core funding' is gebaseerd op het algehele
bedrijfsplan , en dan gaat het met name om de kwaliteit van de
ingediende plannen. Maar het beleidskader stelt ook dat de verdeling
van middelen op basis van vier overwegingen tot stand moet komen :
1. de kwaliteit van de geleverde bedrijfsvoering en resultaten in
de afgelopen periode;
2. aantoonbare strategische samenwerkingsverbanden;
3. verankering in de Nederlandse samenleving;
4. speciale innovatieplannen.
Alleen de eerste overweging heeft direct betrekking op de kwaliteit
van de bedrijfsplannen, hoewel het bedrijfsplan niet wordt genoemd. De
andere overwegingen hebben in eerste instantie betrekking op het
karakter van de organisatie. Zie hoofdstuk 5 van dit rapport voor een
gedetailleerde bespreking van deze aspecten.
Het beleidskader geeft 8 toetredingscriteria en 7 minimale
kwaliteitseisen waaraan de indieners moeten voldoen. Ook deze
eisen hebben vooral betrekking op het karakter van de organisatie en
niet op de eisen die aan de bedrijfsvoering worden gesteld. De vier
genoemde eisen die wel betrekking hebben op de bedrijfsvoering zijn:
- er is continuïteit en kwaliteit van de bedrijfsvoering (o.a.
ISO-certificering);
- samenwerkings- en donor relaties zijn van goede kwaliteit;
- de organisaties werken doelmatig, doeltreffend en
professioneel;
- het plausibel en aantoonbaar kunnen maken van de geleverde
bijdrage aan structurele armoedebestrijding, via resultaatsindicatoren
die beschreven en toetsbaar zijn.
Het bestuurlijk model
De commissie heeft gemerkt dat het huidige beleidskader weliswaar
openingen biedt voor nieuwe toetreders, maar dat het gehele pakket van
voorwaarden waaraan voldaan moet worden in de praktijk nieuwe
toetreders ontmoedigt. De opeenstapeling van eisen (zowel inhoudelijk
als geografisch) leidt daardoor feitelijk tot een afscherming van het
programma. Organisaties die zich specialiseren, hebben geen toegang.
Daarnaast rijst de vraag of de breedte van het werkveld, waarin de
MFO's volgens het beleidskader MFP-breed moeten opereren, de
beheersbaarheid van de deelprogramma's wel ten goede komt. Juist die
organisaties, die hun missie scherp weten af te bakenen, slagen er
beter in hun doelen en prestaties te formuleren. Daarom verdient het
aanbeveling om in het beleidskader expliciet aan te geven dat de
organisaties duidelijke keuzes moeten maken en deze vervolgens naar
hun bedrijfsvoering vertalen.
De commissie is van mening dat het beleidskader niet alleen betrekking
moet hebben op de breed opererende MFO's, maar op het geheel van de
particuliere samenwerkingsvormen dat door de overheid wordt
ondersteund.
Het financiële kader
De commissie heeft op basis van het huidige beleidskader een
beoordelingskader opgesteld, waarin de criteria voor toelating en
toewijzing zijn beschreven. De beoordeling vond plaats op basis van de
kwaliteit van de plannen. Uit de beoordeling blijkt dat de kwaliteit
van alle plannen in meer of mindere mate beter kan. De commissie stond
voor de vraag of zij op basis van de scores alle MFO's had moeten
korten op hun aanvraag. Die ruimte had zij echter niet omdat zij
verplicht was 11% van het OS-budget toe te wijzen. De commissie
signaleert dat dit in de toekomst kan leiden tot de ongezonde situatie
waarin plannen die slecht scoren - door de verplichte ondergrens van
11% - toch volledig worden gefinancierd.
Door de instelling van de 11%-ondergrens ten aanzien van de toekenning
van middelen en het gesloten karakter van de regeling is van een
competitie op kwaliteit tot nu toe nauwelijks sprake. Om competitie en
kwaliteitsverbetering te bewerkstellingen moeten de bandbreedte voor
het MFP-breed worden afgeschaft, en het `schot' tussen MFP-breed en
TMF verwijderd worden, zodat ook thematische organisaties naar de
subsidiemiddelen van het MFP-breed kunnen meedingen.
4. Beoordelingskader: aanpak, criteria en betrokkenen Top
4.1 Hantering van de criteria uit het beleidskader Top
Doelstelling van dit hoofdstuk is het beantwoorden van de reacties van
betrokken organisaties en de samenleving ten aanzien van de gevolgde
beoordelingsprocedure. De hoofdpunten uit de interviews met de
betrokkenen staan hieronder verwoord in een kernachtig geformuleerde
zinsnede. De formulering komt voor rekening van de commissie.
`De werkwijze heeft geleid tot een negatief oordeel over de breedte van het
programma.'
De commissie heeft geen negatief oordeel over de breedte van het
werkveld, maar heeft feitelijk geconstateerd dat het kennelijk voor
een organisatie moeilijker wordt een coherent en geloofwaardig
bedrijfsplan te maken naarmate zij het werkveld breder formuleert. Bij
de onderlinge vergelijking van de verschillende bedrijfsplannen sprong
het verschil in aanpak (algemeen versus specifiek) in het oog.
De commissie is dus niet van mening dat het programma minder breed zou
moeten worden, maar heeft vastgesteld dat organisaties die hun missie
scherp weten af te bakenen er ook beter in slagen hun doelen en
prestaties te formuleren.
`De commissie heeft onvoldoende aandacht gegeven aan de drieledige
doelstelling van het MFP-breed, te weten armoedebestrijding,
maatschappijopbouw en beleidsbeïnvloeding.'
De drie strategieën zijn van aanzienlijk belang geweest, zowel voor de
toelating als voor de toewijzing van middelen. De commissie heeft de
wijze waarop een MFO met de drie strategieën omgaat op drie manieren
getoetst. Met toelatingscriterium 1 `de aard van de organisatie' werd
gekeken in hoeverre de organisatie zich in hoofdzaak met structurele
armoedebestrijding bezighoudt. Met het toewijzingscriterium 5 `de
samenhang van de interventiestrategieën' werd beoordeeld of de
strategieën op een samenhangende wijze zijn uitgewerkt. Met criterium
6 `de consistentie van de vertaalslag' werd beoordeeld of de
strategieën in een concrete en samenhangende aanpak zijn vertaald.
`De resultaten uit het verleden zijn onvoldoende meegenomen.'
Bij de beoordeling heeft de commissie zich laten leiden door de wijze
waarop in de aanvragen het verband is gelegd tussen ervaringen en
voornemens. Tevens zijn de ingezonden jaarverslagen bestudeerd.
Daarnaast hebben enkele organisaties (zoals Plan Nederland) de
aanvraag vergezeld laten gaan van evaluaties die door zowel interne-
als externe beoordelaars zijn gemaakt van het eigen beleid. Deze
evaluaties varieerden van positieve tot vernietigende oordelen. Waar
in de plannen de getrokken lessen uit de evaluaties of uit eigen
beleidsbezinning zichtbaar zijn, heeft dat in de onderlinge
vergelijking geleid tot een hogere score voor de betrokken
organisaties.
De commissie heeft alles gedaan om in haar oordeel de uitkomsten van
de Stuurgroep Evaluatie MFP te betrekken. Het eindrapport van die
stuurgroep (overigens vooral gericht op de effecten van het programma
als geheel en niet op de per organisatie gerealiseerde taakstellingen)
bleek niet tijdig beschikbaar. Een concept-eindversie kon niet
gebruikt worden omdat de begeleidingscommissie van de stuurgroep nog
geen consensus had bereikt over de formuleringen.
`Werken aan samenhang tussen beleidsontwikkelingen in het Noorden en het
Zuiden is te weinig meegewogen.'
Bij enkele aanvragers is de indruk ontstaan dat de commissie het
criterium `werken aan samenhang tussen beleidsontwikkelingen in het
Noorden en het Zuiden' niet heeft meegenomen in het beoordelingskader
en er zelfs een negatief oordeel over had. Dit is niet het geval. De
commissie is van oordeel dat er op het vlak van beleidscoherentie
zowel nationaal als internationaal nog erg veel valt te winnen. Werken
aan beleidsontwikkelingen zal derhalve een belangrijke activiteit
blijven in het kader van het MFP-breed.
Deze activiteit dient wel aan drie eisen te voldoen, die met
verschillende criteria kunnen worden beoordeeld:
1. Naar het oordeel van de commissie is het de samenhang van
de drie strategieën: directe armoedebestrijding, maatschappijopbouw en
beleidsbeïnvloeding, die financiering rechtvaardigt. Niet zozeer het
uitvoeren van één van die strategieën als zodanig.
2. Beleidsbeïnvloeding moet helder zijn vertaald in doelen,
onderdeel uitmaken van het bedrijfsproces en evenwichtig in het
bedrijfsproces zijn opgenomen.
3. Ten slotte dient via de taakstelling te worden aangegeven,
welk beleid van welke actor in welke mate zal worden beïnvloed.
`Verankering in de samenleving had volgens het beleidskader geen criterium voor toelating moeten zijn, maar een criterium voor toewijzing.'
De verankering van de MFO's in de samenleving - zowel in Nederland als daarbuiten - is opgenomen als criterium voor toelating omdat het een belangrijke karakteristiek betreft van de organisaties die een beroep kunnen doen op het MFP-breed. Het hebben van `aantoonbare strategische samenwerkingsverbanden die effectief bijdragen aan de doelstellingen van armoedebestrijding' is opgenomen als aspect 4.3 van dit criterium.
Het criterium `verankering in de samenleving' is niet als criterium
voor toewijzing opgenomen, omdat naar het oordeel van de commissie de
toewijzing van middelen moet geschieden op basis van de kwaliteit van
de ingediende plannen, en daar heeft de verankering in de samenleving
een indirecte relatie mee. Het is immers niet de verankering zelf die
financiering rechtvaardigt; het zijn de programmavoorstellen die
daaruit voortvloeien.
4.2 Wijze waarop de criteria zijn geoperationaliseerd Top
Om de criteria voor de beoordeling van de voorstellen te kunnen
toepassen, was het noodzakelijk de criteria nader te omschrijven.
Meestal kon worden volstaan met een nadere invulling van de begrippen.
Voor een aantal criteria voor toelating zijn verifieerbare grenzen in
het beleidskader gegeven. De commissie is terughoudend geweest met het
stellen van getalsmatige grenswaarden, omdat zij het stellen van
grenzen niet als haar taak zag. Hieronder gaat de commissie in op de
vragen die over de uitwerking van de criteria zijn gesteld.
De kwaliteit van de samenwerkingsrelaties
Twee vragen, gesteld op dit punt zijn:
- Wat is de rol van de partnertevredenheid bij de
beoordeling van dit criterium?
- Waarom is alleen naar de partnerrelaties gekeken, en zijn
de andere maatschappelijke relaties van de MFO's buiten beschouwing
gebleven?
Het toewijzingscriterium `kwaliteit van de samenwerkingsrelaties' is
als volgt door de commissie ingevuld: `de wijze waarop de MFO's de
kwaliteit van hun relaties trachten te beheersen is beoordeeld door te
kijken naar de helderheid en de logica van de selectiecriteria, de
wijze waarop de dialoog met de partners wordt gevoerd, en de wijze
waarop de tevredenheid van de partners wordt gebruikt voor de
opvolging van de relaties.'
De commissie is aan de hand van de stukken en van de hoorzitting
nagegaan in hoeverre een doordachte aanpak voor de partnerrelaties
wordt gepresenteerd. Daarbij gaat het om de vraag of op een doordachte
manier keuzes worden gemaakt voor een partner, hoe de partner wordt
begeleid en hoe de partnerrelatie wordt geëvalueerd. Sommige
aanvragers konden in hun bedrijfsplan duidelijk aangeven hoe dit
proces verliep, bij anderen was dit minder helder. De partnerkeuze is
naar de mening van de commissie zo bepalend voor een goede uitvoering
van de bedrijfsplannen dat zij zich op die relatie heeft
geconcentreerd en niet op andere maatschappelijke relaties van een
MFO. Ook al omdat de overige relaties niet met MFP-middelen hoeven te
worden gefinancierd.
Taakstelling
De wijze waarop de commissie dit criterium heeft gehanteerd zou
volgens enkele aanvragers in het nadeel zijn van organisaties die hun
accenten leggen op de strategieën maatschappijopbouw en
beleidsbeïnvloeding, terwijl het organisaties zou bevoordelen die zich
richten op directe armoedebestrijding. Ook werd gewaarschuwd voor een
te groot accent op cijfermatige onderbouwing, waardoor een `papieren
werkelijkheid' kan ontstaan, die geen recht meer doet aan de
werkelijke situatie. Tevens is de commissie gevraagd de redenen voor
het toekennen van een dubbel gewicht aan het criterium `taakstelling'
nader toe te lichten.
Het criterium `beoordeelbaarheid van de taakstelling' heeft de
commissie in het Interim-rapport als volgt omschreven: `de
taakstelling van een MFO is beoordeeld door te bekijken:
- in hoeverre deze is gespecificeerd in termen van
doelgroepen en diensten (wie wordt met wat bereikt?);
- om hoeveel mensen en diensten het gaat;
- wat het verschil is met de uitgangssituatie;
- wanneer dat zal zijn gerealiseerd.
Tevens is gekeken naar de wijze waarop de taakstelling in de keten
zichtbaar wordt gemaakt en de mate waarin er zicht is op prestaties in
het verleden.
De commissie heeft zich bij de beoordeling gerealiseerd dat
maatschappijopbouw en beleidsbeïnvloeding lastiger zijn uit te drukken
in concrete uitkomsten dan directe armoedebestrijding. Voor
beleidsbeïnvloeding en maatschappijopbouw zal een taakstelling anders
worden geformuleerd dan voor directe armoedebestrijding. Hierbij kan
het nuttig zijn onderscheid te maken tussen de diensten die de MFO
zelf aan haar partnerorganisaties levert (de output) en de diensten
die de partnerorganisaties aan de doelgroepen verderop in de keten
leveren (de outcomes). Deze diensten kunnen onderscheiden worden van
de effecten op de vergrote weerbaarheid of verminderde armoede van de
doelgroepen.
De commissie onderschrijft de mening dat het formuleren van
taakstellingen niet mag leiden tot een `papieren werkelijkheid',
waarin plannen uitsluitend cijfermatig worden vergeleken en
beoordeeld. De taakstelling moet een instrument zijn voor de MFO's om
de besteding van de middelen te verantwoorden en om goede
bedrijfsvoering te stimuleren. Zij geven zelf aan waarop zij zich
laten beoordelen en het is niet de bedoeling van de commissie geweest
dat organisaties letterlijk op het behalen van een taakstelling worden
`afgerekend'. Wel zal een MFO uitleg moeten geven wanneer een verwacht
resultaat niet is behaald. Als zodanig kan de verantwoording van de
prestaties een rol spelen bij de beoordeling.
De taakstelling toont aan wat een MFO met de aangevraagde middelen wil
bereiken en hoe ze dat zichtbaar zal maken. Daarmee legt de
taakstelling de cruciale verbinding tussen de gestelde doelen en de
aangevraagde middelen. Dat is precies datgene waarover de commissie
een oordeel moest vellen. Om die reden heeft het criterium een dubbele
zwaarte gekregen.
Speciale innovatieplannen
Het beleidskader noemt `speciale innovatieplannen waarvoor extra
middelen nodig zijn' uitdrukkelijk als toewijzingscriterium. De
commissie heeft gekeken naar de wijze waarop MFO's nieuwe allianties
en nieuwe thema's ontwikkelen en hoe dit proces in de organisatie is
verankerd.
Zoals reeds geconstateerd is in het Interim-rapport, geeft het
beleidskader geen verdere omschrijving van het begrip `innovatie'.
Veel als innovatief gepresenteerde initiatieven betreffen
verbeteringen in het bedrijfsproces, die naar het oordeel van de
commissie geen inzet van extra middelen rechtvaardigen. Daarmee
spreekt de commissie overigens geen oordeel uit over het nut van deze
initiatieven.
Verder constateert de commissie dat er vraagtekens te plaatsen zijn
bij de toepassing van `innovatie' als criterium voor toewijzing. Eén
MFO heeft de commissie gevraagd waarom een negatief oordeel over de
innovatiekracht van de organisatie werd geveld, terwijl de organisatie
juist een bewuste keuze had gemaakt om het bedrijfsproces te
consolideren en er daarom geen middelen waren aangevraagd voor
speciale innovatieplannen.
Gegeven deze aspecten beveelt de commissie aan om voor de volgende
beoordelingsronde de plaats en definitie van `innovatie' in het
beleidskader te herzien. Daarbij speelt de vraag waarom nieuwe plannen
extra middelen behoeven. Gezien de vrijheid van financiering die de
MFO's hebben, moet financiering uit reguliere middelen kunnen.
4.3 Bevindingen betreffende het beoordelingsproces Top
Over het contact met de aanvragers
Er is, behoudens een enkele uitzondering, waardering voor de wijze
waarop de commissie het proces van beoordeling en de
beoordelingsmethodiek heeft vormgegeven en uitgevoerd.
De hoorzitting is door vrijwel alle aanvragers als positief
ervaringen. Ook al was de beschikbare tijd beperkt, had meer tijd niet
noodzakelijkerwijze betere informatie opgeleverd. Niettemin werden de
volgende opmerkingen gemaakt:
- `De hoorzitting had een wat ander karakter dan
verwacht' , en `We waren voor de hoorzitting niet op de hoogte van
de beoordelingscriteria en de kritiek die binnen de commissie leefde.
Als dat wel het geval was geweest, hadden we er op kunnen
reageren'.
- `Tijdens het beoordelingsproces waren we graag in de
gelegenheid gesteld om het bedrijfsplan aan te scherpen op basis van
een eerste oordeel van de commissie.'
- `Een gesprek van een uur (tijdens de hoorzitting) is,
gegeven het onderwerp en de omvang van het gepresenteerde materiaal,
wel erg kort om tot een goede afweging te komen.'
De hoorzitting was bedoeld om vragen van de commissie te beantwoorden naar aanleiding van de ingediende voorstellen. De feitelijke beoordeling van de voorstellen is in de periode daarna gebeurd. De commissie heeft over enkele feitelijke aspecten van de bedrijfsvoering nadere informatie gevraagd. De commissie is van oordeel dat de hoorzitting en het accorderen van de verslagen na afloop hebben bijgedragen aan een weloverwogen oordeelsvorming.
Over de interpretatie van de gegevens
- De commissie heeft begrepen dat verscheidene aanvragers
uiteindelijk zijn afgeweken van het oorspronkelijk overeengekomen
stramien voor het bedrijfsplan. Het kostte dan ook veel tijd om de
essentiële bedrijfsinformatie uit de voorstellen te distilleren.
- De kengetallen en de budgetten waren niet gebaseerd op
eenduidige definities.
- Belangrijke informatie over normering van het
partnerbeleid en de financiële controle ontbrak in de meeste
voorstellen.
Over de oordeelsvorming binnen de commissie
- Het iteratieve beoordelingsproces heeft goed gewerkt,
waardoor uit de individuele beoordelingen een bruikbaar
commissieoordeel kon worden bepaald.
- Gezamenlijke oordeelsvorming vanuit verschillende
achtergronden (intersubjectiviteit) heeft de oordeelsvorming verrijkt
en vergemakkelijkt.
- De spreiding van de cijfermatige scores van de individuele
commissieleden was gering.
5. Toelichting bij de Toelating en toewijzing Top
In dit hoofdstuk wordt nader ingegaan op diverse vragen die in de
evaluatie zijn gesteld door de aanvragers. De commissie beperkt zich
hierbij tot vragen die een algemeen karakter hebben, en vragen die
door verschillende betrokkenen werden gesteld.
5.1 Toelichting bij de toelating Top
De commissie kreeg enkele malen de vraag of Plan Nederland en Terre
des Hommes wel voldoen aan de toelatingscriteria, omdat zij zich
slechts op één doelgroep zouden richten. Ook werd de vraag gesteld of,
indien deze twee organisaties wel voldoen aan de toelatingscriteria,
zij niet extra getoetst hadden moeten worden op hun kwaliteit als MFO.
Het beleidskader bevat geen toelatingscriterium over het `aantal
doelgroepen' waar een organisatie zich op dient te richten. Zowel Plan
Nederland als Terre des Hommes voldoen aan de criteria die zijn
genoemd en zijn derhalve toegelaten.
Aanvullend onderzoek naar de kwaliteit van de organisaties als
voorwaarde voor toetreding, anders dan omgeschreven in het
beleidskader, mist rechtsgeldigheid. Om nieuwe toetreders aan meer of
andere criteria te toetsen dan die in het beleidskader genoemd, zou
tot rechtsongelijkheid leiden. Wel zal de kwaliteit van alle
deelnemende organisaties in de periode 2003-2006 door management
audits worden getoetst. In hoeverre daaraan consequenties voor
toelating moeten worden verbonden, ligt ter beoordeling aan een
volgende commissie.
5.2 Toelichting bij de beoordeling Top
Enkele organisaties maakten opmerkingen over de beoordeling van Novib:
a. `De commissie heeft te weinig waardering voor de inspanningen van Novib op het gebied van internationale beleidsbeïnvloeding.'
De visie en de strategie van Novib leggen een sterk accent op het bevorderen van coherentie van beleid op internationaal niveau. De commissie heeft de samenhang van visie en strategie juist positief beoordeeld (cijfer 7,6), ondanks het feit dat er vragen waren over het juridische kader van de vijf rechten en de aansluiting bij de Millennium Doelstellingen. Van een gebrek aan waardering voor het internationale werk van Novib is dan ook geen sprake, integendeel.
b. `De score voor de beoordeelbaarheid van de taakstelling van
Novib is te laag.'
De taakstelling is onvoldoende uitgewerkt. Naast de taakstelling voor
directe armoedebestrijding - die 60% van de middelen omvat - zou Novib
duidelijk aan kunnen geven welke verbeteringen zij met haar
interventies op het niveau van de intermediaire organisaties denkt te
bewerkstellingen. Op het gebied van beleidsbeïnvloeding zal ze moeten
uitleggen wat in het beleid verbeterd wordt, hoe dat wordt aangepakt
en welke middelen daarvoor worden ingezet. Bij de beoordeling heeft
verder meegeteld dat het systeem voor terugmelding van resultaten wel
wordt aangekondigd maar niet wordt uitgewerkt. Er wordt ook
onvoldoende inzicht in de te behalen resultaten geboden. Deze punten
tezamen verklaren waarom de score van Novib op dit onderdeel lager
uitpakt dan die van de andere organisaties.
c. `De beoordeling van het aantal donateurs van Novib, het
ziekteverzuim, en de ISO-certificatie is niet juist.'
De commissie heeft, conform het beleidskader, geen vergelijking gemaakt van het aantal donateurs van de organisaties. De commissie heeft slechts willen aangeven dat Novib een wijdvertakte verankering in de Nederlandse samenleving heeft, waar de ruim 140.000 individuele en structurele donateurs een illustratie van zijn. Dat het aantal donateurs hoger is, is bij de commissie uiteraard bekend.
Bij de beoordeling van de bedrijfsvoering heeft de commissie
geconcludeerd dat de koersontwikkeling van Novib, waarin het accent in
hoog tempo naar internationale beleidsbeïnvloeding is verlegd, nog
niet volledig door de organisatie lijkt te zijn verwerkt. Dit komt
o.a. tot uiting in het ziekteverzuim dat vanaf 2000 aanzienlijk
toeneemt. Het betreft hier geen beoordeling van een criterium, maar
het heeft slechts gediend ter illustratie van een zorgpunt van de
commissie.
In de beoordeling van de bedrijfsvoering van Novib heeft de commissie
uitdrukkelijk meegenomen dat het bedrijf vanaf 1999 een
deelcertificering heeft, welke in 2003 wordt uitgebreid tot over de
hele organisatie. Mede hierdoor valt de cijfermatige beoordeling van
de bedrijfsvoering van Novib hoger uit dan die van de organisaties die
niet over een relevante certificering beschikken.
5.3 Toelichting bij de toewijzingsmethodiek Top
Ten aanzien van de toewijzing zijn de volgende vragen gesteld:
a. `Waarom worden alleen Novib en Plan NL gekort, en niet de
andere organisaties, die immers ook geen goede plannen hebben
ingeleverd?'
De commissie heeft gekozen voor een toewijzingsmodel waarbij de
waarderingscijfers van de voorstellen onderling met het gemiddelde
worden vergeleken. Deze methode brengt het beste tot uiting dat
plannen in concurrentie met elkaar behoren te worden ingediend. De
aanvragen die lager scoren, worden naar evenredigheid verminderd; die
gelijk of hoger scoren, krijgen het gevraagde bedrag toegewezen. Het
leek de commissie bestuurlijk niet gewenst om aanvragers meer toe te
kennen dan gevraagd. Het bedrijfsplan geeft immers aan wat nodig is om
het totaal aan voorgenomen activiteiten te realiseren.
Verder speelden de volgende overwegingen mee:
- Een onderlinge vergelijking van de cijfermatige beoordeling
geeft een getrouwer beeld van de kwaliteitsverschillen van de
aanvragen dan een absoluut cijfer.
- Alle voorstellen simpelweg minderen naar evenredigheid van
de gegeven score, geeft een te groot gewicht aan de cijfermatige
beoordeling van de voorstellen. Het veronderstelt dat de commissie in
voldoende mate in staat zou zijn om in absolute zin de kwaliteit van
een voorstel te bepalen.
- Een mindering naar evenredigheid over de aanvragen verdelen,
heeft het nadeel dat alle aanvragen, ook de goede, worden gekort. De
lager scorende aanvragen krijgen daarmee een relatief hoge toewijzing.
- Het effect van een mindering voor de goede aanvragen zou
beperkt kunnen worden door een `standaard' in te voeren waarboven geen
korting plaatsvindt. Deze standaard is echter weer arbitrair en
daardoor ongewenst.
b. `Waarom is bij de toewijzing uitgegaan van het aangevraagde
bedrag? Moet de toewijzing niet gebaseerd zijn op groeicapaciteit?'
De beoordeling door de commissie houdt in dat op basis van een oordeel
over de kwaliteit van het ingediende programma en de bedrijfsvoering
een voorspelling wordt gedaan over de mate waarin de aangevraagde
middelen ook goed zullen worden besteed. Iedere andere oplossing zou
inhouden dat de commissie zelf een uitgangspunt moest definiëren,
hetgeen in hoge mate arbitrair zou zijn. Het is immers aan de
aanvragers om de gevraagde bedragen te verantwoorden en niet aan de
commissie om op arbitraire wijze grenzen te trekken.
c. `De grens van 11% van het OS-budget houdt geen rekening met toekomstige groei en spoort nieuwe initiatieven niet aan.'
De commissie heeft 11% als ondergrens genomen aangezien deze politiek is bepaald; niet op grond van de kwaliteit van de aanvragen. Naar de mening van de commissie is het niet verantwoord om méér gemeenschapsgelden toe te wijzen als de kwaliteit van de plannen daar geen aanleiding toe biedt. De commissie deelt niet de mening dat haar advies zou leiden tot een ontmoediging van nieuwe voorstellen. Het feit dat de commissie vooral op kwaliteit heeft beoordeeld zal naar haar mening eerder een aansporing dan een ontmoediging zijn voor nieuwe aanvragers, die goede of verbeterde initiatieven ontwikkelen.
6. AANBEVELINGEN VOOR DE VOLGENDE BEOORDELINGSRONDE
Top
In dit hoofdstuk geeft de commissie aan wat naar haar eigen oordeel
goed gewerkt heeft in de afgelopen beoordelingsronde en wat voor
verbetering in aanmerking komt.
a. Beoordelingskader
De commissie is in april ingesteld, en moest in september met een
advies komen. Vanwege deze tijdsdruk was zij genoodzaakt het
beoordelingskader (criteria voor toelating en toewijzing) parallel met
de beoordeling van de bedrijfsplannen te ontwikkelen. Bij het
opstellen van de bedrijfsplannen was dus nog niet precies bekend hoe
ze beoordeeld zouden worden; geen ideale situatie.
Daarom is wenselijk het beoordelingskader vast te stellen en bekend te maken alvorens de aanvragen zijn geformuleerd. Dit, om verschillen over interpretatie van het doel van en de eisen aan het bedrijfsplan te voorkomen. Hiervoor dient voldoende tijd te worden gereserveerd. De toewijzings- en toelatingsmethodiek - de wijze waarop het oordeel over toelating en de hoogte van de toewijzing totstandkomt - dienen bekend te zijn alvorens de aanvragen worden beoordeeld. Dit om de beoordeling van de aanvragen zo transparant mogelijk te maken.
b. Richtlijnen bedrijfsplannen
De commissie heeft het als een gemis ervaren dat de behaalde
resultaten van de MFO's niet op een duidelijke wijze in de
bedrijfsplannen en jaarverslagen zijn gepresenteerd. Tevens dient
inzicht te worden verschaft in de wijze waarop de zogenaamde
ketenverantwoordelijkheid wordt ingevuld. Gegeven de weerbarstigheid
van de materie, zullen de MFO's ruim de tijd moeten krijgen de
resultaten van hun programma's en inspanningen te verzamelen en in
beeld te brengen. Er zal tijdig, wellicht al medio 2004, een richtlijn
moeten komen voor de wijze waarop de resultaten in het verleden worden
weergegeven. De richtlijn voor het opstellen van het bedrijfsplan
hoeft niet in detail op de inhoudsopgave in te gaan, maar moet wel
duidelijk zijn over het gewenste niveau van inzicht in de
bedrijfsvoering. Daarbij is van belang dat de aanvragers de cijfers
uniform presenteren, waardoor deze onderling beter te vergelijken
zijn.
c. Bedrijfsmatige ontwikkeling
Bij de beoordeling van de bedrijfsplannen was het voor de commissie
soms lastig de aangekondigde bedrijfsmatige verbeteringen in hun
context te plaatsten. Overwogen kan worden om bij de beoordeling van
de aanvragen 2007-2010 de evolutie van de jaarplannen in de periode
2003-2005 mee te nemen, zodat patronen in de bedrijfsontwikkeling
zichtbaar worden. De doelmatigheidsaudits die de komende jaren zullen
worden gedaan, bieden een goede gelegenheid een eerste stap hiermee te
zetten. Het is zaak de doelmatigheidsaudits zodanig in te richten dat
ze de beoordeling van de bedrijfsmatige ontwikkeling in 2006
ondersteunen.
d. Tijdpad
De gevolgde beoordelingsprocedure (kennismaken, kennisnemen van de
aanvraag, gesprek en hoorzitting, beoordelen) heeft alle benodigde en
relevante informatie opgeleverd. Indien het aantal aanvragen toeneemt,
moet echter ook in toenemende mate tijd worden gereserveerd om
gesprekken te organiseren en gespreksverslagen te laten accorderen. De
commissie zal medio 2005 haar werkzaamheden moeten starten. Het
aangepaste beleidskader dient dan gereed te zijn.
e. Samenstelling van de commissie
De onafhankelijkheid van de commissie is ook voor een volgende ronde
essentieel, omdat daarmee een brede acceptatie van de uitkomsten wordt
gewaarborgd. Daarnaast heeft de spreiding van achtergrond en expertise
van de commissieleden de evenwichtigheid van het besluitvormingsproces
binnen de huidige commissie bevorderd. Uit het oogpunt van de
continuïteit is bij de benoeming van de nieuwe commissie van belang
één of meer leden voor een tweede keer te vragen, zodat opgedane
ervaring kan worden benut.
f. Werkwijze van de commissie
Het iteratieve proces binnen de commissie van beoordelen en bespreken
werkte goed; uit de individuele beoordelingen is een bruikbare
`normaallijn' gedistilleerd. De gebruikte database, die het via het
web toegankelijk was gemaakt voor ieder commissielid, heeft de
snelheid en de interne `traceerbaarheid' van het beoordelingsproces
vergroot.
Tijdpad voor de belangrijkste aanbevelingen
Tijdstip
Actie
Zie paragraaf
Najaar
2003
Vaststellen eisen aan de jaarrapportage
2.3
Najaar 2003
Vaststellen eisen aan de jaarplannen
2.3
Najaar 2003
Afstemmen van management audits op de planningscyclus
2.3
Najaar 2003
Afstemmen van evaluatiemethodiek op het toezicht op de bedrijfsvoering
2.3
Najaar 2003
Start opzet van een nieuw beleidskader
Samenvatting
Voorjaar 2004
Vaststellen richtlijn voor de presentatie van gerealiseerde en beoogde
taakstelling
6.b
Voorjaar 2005
Vaststellen beleidskader 2007-2010
6.b
Najaar
2005
Vaststellen richtlijn voor de presentatie van het bedrijfsplan
2007-2010
6.b
Najaar 2005
Vaststellen richtlijn voor de presentatie van de cijfers 2007-2010
6.b
Voorjaar
2005
Samenstelling en instelling Adviescommissie 2007-2010
6.a
Voorjaar
2006
Vaststellen van de toelatings- en toewijzingsmethodiek 2007-2010
6.a
http://www.nrc.nl/W2/Nieuws/1999/09/02/Med/03.html
De MFO's willen hun werk steeds meer door derden laten onderzoeken, zie o.a. bijlage D: verslag interview met Cordaid.
Zie bijlage D op bijgevoegde Cd-rom.
Zie bijlage D: verslag interview met DSI, punt 1.
Ibidem; ook de rest van deze alinea is gebaseerd op de zienswijze
van de betrokken DSI-ambtenaren. Zie ook de interviewverslagen met
Plan Nederland en Terre des Hommes.
Zie Interdepartementaal Beleidsonderzoek
Medefinancieringsprogramma Eindrapport Den Haag 2000: p5-6.
Zie bijlage D: verslag interview met DSI, punt 1 en verslag met
Plan Nederland onder punt 4.
Zie bijlage D: verslag interview met mevrouw mr. E.L. Herfkens.
http://www.nrc.nl/W2/Nieuws/2000/01/03/Vp/kort.html.
Zie bijlage D: verslag interview met Novib.
Besluit Medefinancieringsprogramma-breed, Staatscourant 20
december 2001, nr. 247.
Zie bijlage D: verslag interview met Plan Nederland, pag. 1.
Zie bijlage D: verslag interview met Novib, pag. 3, en Novib's
reactie op het Interim-rapport van 4-10-2002.
De kosten voor het maken van bedrijfsplan variëren sterk, van EUR
30.000,- tot EUR 500.000,-. Het gemiddelde was ongeveer EUR 250.000,-.
Besluit Medefinancieringsprogramma-breed, Staatscourant 20
december 2001, nr. 247/pag. 18-7, 1^e alinea.
Zie bijlage D: verslag interview met DSI-CU en ACD, en verslagen
interviews met ICCO, Cordaid, Hivos en Terre des Hommes.
Het doel van het programma is om `...een bijdrage te leveren aan
de structurele vermindering van armoede in de landen in het Zuiden en
de armste landen in Midden en Oost-Europa, en aan de realisering van
internationaal erkende mensenrechten'.
Idem, pagina 6, onder Core funding en financieel volume.
Idem, pagina 6, onder Besluitvorming over toetreding, uittreding
en verdeling van middelen.
Idem, pag. 5, punt 5: bestuurlijk model.
Criterium 5 `de samenhang van de visie' zoals genoemd in bijlage
2 van het Interimrapport.
Criterium 6 `de consistentie van de vertaalslag', zoals genoemd
in bijlage 2 van het Interimrapport.
Interimrapport, pag. 11, 1e alinea.
Interim-rapport, pag. 11, 2e alinea.
Zie bijlage D: verslagen interview Cordaid pag. 2. en interview
met Plan NL pag. 2.
Zie bijlage D: Verslag interview Novib pag. 4.
Zie bijlage D: Verslag interview ICCO pag. 2.
Zie bijlage D: Verslag interview ICCO pag. 2.