European Commission
IP/03/713
Brussel, 21 mei 2003
Openbare financiën in 2003: evenwicht zoeken tussen
begrotingsconsolidatie en aanzwengeling van economie
In een mededeling over de stand van de openbare financiën in de EMU doet de Europese Commissie vandaag een oproep om een coherente middellange-termijnstrategie voor de Unie die tegelijkertijd het probleem van de groeiende begrotingsonevenwichtigheden en de behoefte aan stimulering van de groei overeenkomstig de strategie van Lissabon aanpakt. De Commissie is, evenals verschillende toekomstige lidstaten, bezorgd dat slechts een deel van de verslechtering van de begrotingssituaties te verklaren is door conjunctuureffecten. Pedro Solbes, Commissielid voor economische en monetaire zaken, verklaarde: "Het is van essentieel belang dat de lidstaten de beleidsrichtsnoeren ten uitvoer leggen die de Europese Raad in maart heeft gegeven en waarin wordt gezocht naar een evenwicht tussen begrotingsconsolidatie en aanzwengeling van de economie en versterking van het groeipotentieel. Het is de combinatie van begrotingsconsolidatie en structuurhervorming die de beste vooruitzichten biedt om de werkgelegenheids- en groeidoelstellingen van de strategie van Lissabon te verwezenlijken. Er moeten moeilijke keuzen worden gemaakt en er zijn geen kant-en-klare oplossingen. Ik voel mij echter gesterkt door de hernieuwde bereidheid de diepgewortelde structurele problemen aan te pakken en door het groeiende bewustzijn van de noodzaak zich voor te bereiden op de budgettaire gevolgen van de vergrijzing. Het is nu aan de lidstaten om ambitieuze hervormingprogramma's door te voeren".
De mededeling van de Commissie verschijnt op hetzelfde ogenblik als
het vierde jaarverslag over de openbare financiën in de EMU dat is
opgesteld door het Directoraat-generaal Economische en Financiële
Zaken. Dit verslag maakt deel uit van de inspanningen van de Commissie
om het onderzoek en de controle van het begrotingsbeleid in de EMU te
verbeteren en meer nadruk te leggen op kwaliteit en houdbaarheid van
de openbare financiën. Voorts is het verslag een verdere stap naar de
geleidelijke opname van de kandidaat-lidstaten in het EU-kader voor
begrotingscontrole. In het verslag worden de voornaamste uitdagingen
voor de begrotingspolitiek aangegeven:
* landen van de eurozone met een begrotingstekort moeten blijven
streven naar een structurele begrotingsconsolidatie.
Overeenkomstig de mededeling van de Commissie en de conclusies van
de Europese Raad is een verbetering van ten minste 0,5% van het
BBP per jaar, gecorrigeerd voor de conjunctuur, nodig om het
begrotingsevenwicht te benaderen;
* goed doordachte begrotingsconsolidatiestrategieën die eerder op
besnoeiingen dan op belastingverhogingen gericht zijn, kunnen een
positieve invloed hebben op de groei, vooral als zij worden
gecombineerd met de essentiële structuurhervormingen die worden
aangegeven in de globale richtsnoeren voor het economisch beleid
en die deel uitmaken van de strategie van Lissabon;
* in bijna de helft van de lidstaten komt de houdbaarheid van de
openbare financiën in gevaar door de vergrijzing. Om een duurzame
ontwikkeling te bereiken, moeten lidstaten met een
begrotingstekort in de eerste plaats het SGP-doel van een
begroting "in evenwicht of met een overschot" verwezenlijken. Maar
zelfs dan bestaat er nog een groot financieringstekort in veel
lidstaten. Om dit te verhelpen wordt beter niet gebruik gemaakt
van belastingverhogingen (vooral die op arbeid), maar van
reducties van leeftijdsgebonden uitgaven door hervorming van de
pensioenregelingen en de zorgstelsels en/of verlaging van
niet-leeftijdsgebonden primaire uitgaven.
Recente budgettaire ontwikkelingen en vooruitzichten
Het nominale begrotingstekort voor de eurozone als geheel is toegenomen van 1,6% van het BBP in 2001 tot 2,2% in 2002, en volgens de laatste prognoses van de Commissie zal het oplopen tot 2,5% in 2003. Eind 2002 hadden slechts zes lidstaten, waarvan vier uit de eurozone, een begrotingssituatie (zowel nominaal als gecorrigeerd voor de conjunctuur) die voldeed aan de eis van het stabiliteits- en groeipact (evenwicht of overschot), terwijl twee landen van de eurozone (met de helft van de productie van de eurozone) een tekort hadden dat boven de referentiewaarde 3% van het BBP lag. De verslechtering van de nominale tekorten is slechts gedeeltelijk te verklaren door de economische achteruitgang en heeft ook te maken met een discretionaire versoepeling van de begrotingspolitiek in sommige lidstaten in de laatste twee jaren door een combinatie van ongedekte belastingverlagingen, discretionaire uitgavenverhogingen en ontsporingen bij de uitvoering van de begroting. Voor de middellange termijn hebben de meeste lidstaten in de laatste bijwerking van de stabiliteits- en convergentieprogramma's de toezegging gedaan om tegen 2005 of 2006 een sluitende begroting of een begrotingsoverschot te bereiken. De landen die nog steeds een groot voor de conjunctuur gecorrigeerd begrotingstekort kennen hebben deze termijn evenwel verschoven tot 2006 of 2007, en zelfs deze termijn kan slechts worden gehaald als bijkomende consolidatiemaatregelen worden genomen.
Uitvoering van de overeenkomst van de Europese Raad van Barcelona over de versterking van de coördinatie van de begrotingspolitiek
De Europese Raad van maart 2003 heeft beleidsconclusies goedgekeurd
over de coördinatie van de begrotingspolitiek in de EMU.
Overeengekomen werd dat alle landen van de eurzone met een
begrotingstekort zouden streven naar een jaarlijkse verbetering van
het voor de conjunctuur gecorrigeerde begrotingstekort met ten minste
0,5% van het BBP. De automatische stabilisatoren moeten symmetrisch
werken gedurende de conjunctuurcyclus en het is vooral van belang een
procyclische versoepeling van de begrotingspolitiek te voorkomen in
goede tijden. De Europese Raad wees ook nog op het belang van een
snelle reductie van de staatsschuld tot de referentiewaarde 60% van
het BBP.
Het is mogelijk tegelijkertijd een consistente aanpak te volgen die
een evenwicht zoekt tussen begrotingsconsolidatie, aanzwengeling van
de economie en versterking van het groeipotentieel.
Grote vooruitgang is geboekt in het kader van de begrotingscontrole
In het verslag over de openbare financiën in de EMU - 2003 worden drie terreinen belicht waar belangrijke vorderingen zijn gemaakt in het kader van de begrotingscontrole. In de eerste plaats verloopt de integratie van de kandidaat-lidstaten in het begrotingscontrolekader van de EU probleemloos en worden voor alle kandidaat-lidstaten prognoses gegeven samen met die voor de EU-landen, tegelijk met het onderzoek van de economische pretoetredingsprogramma's.
In de tweede plaats is de houdbaarheid van de openbare financiën opnieuw bekeken op basis van de geactualiseerde stabiliteits- en convergentieprogramma's 2002, hetgeen tot krachtige beleidsconclusies van de Raad heeft geleid. Het risico op een onhoudbare ontwikkeling bestaat in ongeveer de helft van de lidstaten, vooral België, Duitsland, Griekenland, Spanje, Frankrijk, Italië, Oostenrijk en Portugal. In de derde plaats is het beheer van de begrotingsstatistiek verbeterd met een overeenkomst over een code van goede praktijken.
Werkt begrotingsconsolidatie altijd contraherend?
Een van de dringendste beleidsvraagstukken betreft de invloed van
begrotingsconsolidatie op de productie tegen de huidige achtergrond
van trage economische groei. Uit een empirische analyse van de
ervaringen van de lidstaten blijkt evenwel dat ongeveer de helft van
de perioden van begrotingsconsolidatie van de laatste drie decennia
vergezeld is gegaan van een versnelling van de economische groei.
Bijkomende simulaties van de Commissie bevestigen dat een goed
doordachte (eerder via besnoeiingen dan belastingverhogingen)
begrotingsconsolidatie de productie en de werkgelegenheid op
middellange termijn kan doen toenemen. Het effect kan zelfs op korte
termijn positief zijn, als de begrotingsconsolidatie gecombineerd
wordt met structurele hervormingen van de factor- en productmarkten en
een accomoderende monetaire politiek.
Overheidsinvesteringen
In het verslag van dit jaar gaat bijzondere aandacht naar de
overheidsinvesteringen, die in de laatste decennia in verhouding tot
het BBP zijn afgenomen. Bij zorgvuldig onderzoek van de gegevens
blijkt er geen duidelijk verband te bestaan tussen de afname van de
overheidsinvesteringen en de budgettaire voorschriften van de EU.
Lagere uitgaven voor overheidsinvesteringen kunnen vaak worden
verklaard door factoren zoals structurele veranderingen in de economie
en de verschuivende grenzen tussen openbare en particuliere
investeringen als gevolg van het privatiseringsproces. De belangrijke
betekenis van de overheidsinvesteringen wordt erkend in het bestaande
kader voor begrotingscontrole. In de mededeling over de versterking
van de coördinatie van de begrotingspolitiek werd getracht rekening te
houden met de budgettaire gevolgen van grote investeringsprojecten en
tegelijk met de behoefte aan gezonde en houdbare openbare financiën.
In het verslag worden ook overtuigende theoretische en praktische
argumenten gegeven tegen het financieren van overheidsinvesteringen
met leningen. Dit zou niet alleen leiden tot grotere
begrotingstekorten, maar ook tot een scheeftrekking ten voordele van
materieel kapitaal en ten nadele van menselijk en kenniskapitaal.
Inspanningen van de lidstaten om te voldoen aan de budgettaire eisen
van de EU: regels voor uitgaven en betrekkingen tussen de
verschillende overheidsniveaus
Het verslag bevat ook een hoofdstuk over hetgeen de lidstaten van
elkaar kunnen leren met betrekking tot de organisatie van hun
begrotingsprocedure. Veel lidstaten hebben de laatste jaren
uitgavenregels ingevoerd als middel ter verbetering van het beheer van
hun overheidsfinanciën en om uitgavenposten die aan overschrijdingen
onderhevig zijn beter te kunnen controleren. Enkele hebben ook een
zogenaamd nationaal stabiliteitspact vastgesteld om ervoor te zorgen
dat alle overheidsniveaus, van lagere tot centrale overheid, hun
bijdrage leveren om de begrotingsstreefcijfers te halen die voor het
land als geheel zijn vastgesteld. Hoewel de beschikbare voorlopige
gegevens positief mogen worden beoordeeld, zal nader onderzoek nodig
zijn om de doeltreffendheid van deze procedures te controleren. De
Commissie zal een hoofdrol moeten spelen in de verspreiding van goede
praktijken.
http://europa.eu.int/comm/economy_finance/publications/publicfinance_e
n.htm