Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
De uitvoering van de Algemene
bijstandswet in Amsterdam
Stand van zaken eerste kwartaal 2003
Inspectie Werk en Inkomen De uitvoering van de Algemene bijstandswet in Amsterdam
R03/06, mei 2003
ISSN 1383-8733
ISBN 90-5079-044-5
Inspectie Werk en Inkomen De uitvoering van de Algemene bijstandswet in Amsterdam
Voorwoord
In 2001 heeft de toenmalige minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid besloten om een
dossieronderzoek in te stellen naar de tekortkomingen in de uitvoering. Het dossieronderzoek
uit mei 2001 heeft geleid tot bestuurlijke afspraken tussen het Ministerie van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid en het gemeentebestuur van Amsterdam die de tekortkomingen in de
uitvoering van de Algemene bijstandswet moesten opheffen. Een van de afspraken betrof de
stationering van inspecteurs bij de sociale dienst Amsterdam voor een periode van twee jaar.
Deze inspecteurs rapporteren maandelijks over de voortgang van de door Amsterdam gestarte
verbeteracties. Belangrijke aandachtspunten in 2002 waren: heronderzoeken (tijdigheid/kwali-
teit), follow-up Mega Banenmarkt (de opname van de op de Mega Banenmarkt behandelde
gevallen door de regiokantoren), afwikkeling belastingsignalen, toepassing van boeten en maat-
regelen en de managementinformatiesystematiek.
Het gemeentebestuur van Amsterdam heeft op 4 december 2002 in een bestuurlijk overleg met
de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid de ambitie uitgesproken om in 2003
een hernieuwde verbeterslag te maken om de uitvoering van de Algemene bijstandswet op
orde te krijgen. De inspectie heeft eigen onderzoek gedaan om een oordeel te kunnen geven
over de uitvoering begin 2003. Het voorliggende rapport is het resultaat van dit onderzoek en
bevat het oordeel van de inspectie. De centrale vraag van het onderzoek is in hoeverre de
concrete aanpak van de tekortkomingen in het kader van het plan van aanpak (gebaseerd op de
bestuurlijke afspraken 2001) effect heeft gesorteerd en daarmee tot een rechtmatige wetsuit-
voering heeft geleid.
Mr. L.H.J. Kokhuis
Inspecteur-generaal Werk en Inkomen
3 Inspectie Werk en Inkomen De uitvoering van de Algemene bijstandswet in Amsterdam
Inhoud
Samenvatting 7
1 Inleiding 9
1.1 Aanleiding 9
1.2 Vraagstelling 9
1.3 Onderzoeksmethodiek 10
1.4 Bestuurlijke afspraken 11
1.5 Onderzoek belastingsignalen 12
2 Resultaten verantwoordingsgericht onderzoek 13
2.1 Verloop onderzoek 13
3 Resultaten dossieronderzoek 17
3.1 Inleiding 17
3.2 Resultaten uitvoeringsaspecten per besluit 20
3.3 Ontwikkelingen eerste kwartaal 23
3.4 Managementinformatie van Amsterdam over de tijdigheid
van besluiten 23
3.5 Vergelijking resultaten van onderzoeken uit 2001 en 2003 24
4 Conclusies en oordeel 27
5 Reactie gemeente Amsterdam 31
Lijst van afkortingen 33
Bijlage: Vaststelling van het financieel risico 35
Publicaties Inspectie Werk en Inkomen 37
5 Inspectie Werk en Inkomen De uitvoering van de Algemene bijstandswet in Amsterdam
Samenvatting
Op 5 oktober 2001 zijn door de toenmalige minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
(SZW) met het gemeentebestuur van Amsterdam afspraken gemaakt die moeten leiden tot het
opheffen van tekortkomingen bij de uitvoering van de Algemene bijstandswet (Abw) door het
gemeentebestuur van Amsterdam. Dit naar aanleiding van een dossieronderzoek in 2001 van de
rechtsvoorganger van de Inspectie Werk en Inkomen (IWI), de directie Toezicht van het
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, naar de uitvoering van de Abw.
Op de uitvoering van die bestuurlijke afspraken wordt toegezien door IWI via stationering van
enkele inspecteurs ter plaatse. Over dat bijzondere toezicht heeft de Inspectie Werk en
Inkomen tot nu toe twaalf voortgangsrapportages uitgebracht aan de staatssecretaris van
Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Naast de voortgangsrapportages wil de inspectie een eigen
oordeel vormen over de uitvoering van de Algemene bijstandswet, mede gebaseerd op eigen
onderzoek. Dit ten behoeve van het algemeen bestuurlijk oordeel dat de staatssecretaris in mei
2003 zal geven over de uitvoering van de Algemene bijstandswet. De centrale vraag van het
onderzoek van de inspectie is in hoeverre de concrete aanpak van de tekortkomingen in het
kader van het plan van aanpak (gebaseerd op de bestuurlijke afspraken 2001) effect heeft gesor-
teerd en daarmee tot een rechtmatige wetsuitvoering heeft geleid. Het IWI-onderzoek is een
momentopname van de uitvoering van de Abw, in het eerste kwartaal van 2003. Het is niet
gericht op de vaststelling van de rijksvergoeding en het op basis daarvan nemen van financiële
maatregelen. Om tot een oordeel te kunnen komen, heeft de inspectie een verantwoordings-
gericht onderzoek en een dossieronderzoek uitgevoerd.
Het verantwoordingsgerichte onderzoek richtte zich met name op het in het eerste kwartaal
van 2003 ingevoerde kwaliteitssysteem dat het gemeentebestuur van Amsterdam heeft ingevoerd
om uiteindelijk een rechtmatige uitvoering te realiseren. Dit kwaliteitssysteem dat door het
zogeheten project `In één keer goed' is geïmplementeerd, is in opzet goed. Over de werking
van het systeem kan de inspectie nog geen uitspraken doen; de rapportage van de accountant
van het gemeentebestuur van Amsterdam op basis waarvan de inspectie zich, zoals gebruikelijk,
een oordeel kan vormen over de werking ervan, verschijnt namelijk medio mei 2003.
De uitkomsten van het verantwoordingsgerichte onderzoek beïnvloeden het beeld van de
nakoming van de bestuurlijke afspraak `Verbetering organisatie werking sociale dienst' positief.
Begin 2003 is er namelijk in tegenstelling tot eind 2002 in opzet een systeem voorhanden dat
zorgt voor adequate managementinformatie. Het kwaliteitssysteem geeft een impuls om te
komen tot actuele sturingsinformatie voor het management.
Het dossieronderzoek richtte zich op de rechtmatigheid van de zes soorten besluiten die in de
uitvoering van de Algemene bijstandswet tekortkomingen vertoonden. Het gaat om de besluiten:
aanvragen van uitkeringen, heronderzoeken, beëindigingsonderzoeken, debiteurenonderzoeken,
terugvorderingen en opheffingen van opschortingen (van het recht op uitkering). In het onder-
zoek zijn 367 dossiers betrokken. Uit het dossieronderzoek bleek dat de besluiten terugvorde-
ring bij niet in uitkering zijnde personen rechtmatig zijn. De andere vijf soorten besluiten
voldoen niet aan alle eisen die de wet aan een rechtmatige uitvoering stelt. Het aanpakken van
de achterstanden en het uitvoeren van heronderzoeken is een onderdeel van de bestuurlijke
afspraak `Verbetering organisatie werking sociale dienst'. De uitkomsten van het dossieronder-
zoek laten zien dat het gemeentebestuur van Amsterdam nog steeds de termijn overschrijdt
waarbinnen heronderzoeken moeten worden afgehandeld.
7 Inspectie Werk en Inkomen De uitvoering van de Algemene bijstandswet in Amsterdam
De uitvoering van de Abw door het gemeentebestuur van Amsterdam als geheel laat op drie
punten verbeteringen zien in de loop van het eerste kwartaal van 2003: de volledigheid van de verificatie van door de cliënt verstrekte gegevens, het overeenkomen van de beslissing en de aan de belanghebbende verstrekte beschikking en de dossiervorming. In 2003 is de rechtmatig- heid op onderdelen verbeterd ten opzichte van 2001. De aandacht voor activering is aanzienlijk toegenomen. De inspectie stelt vast dat in Amsterdam begin 2003 nog geen sprake is van een rechtmatige uitvoering van de Algemene bijstandswet. Een structurele inbedding van het kwali- teitssysteem is volgens de inspectie noodzakelijk om uiteindelijk tot een rechtmatige uitvoering te komen. Daarbij is het systeem een voorwaarde, maar geen garantie voor succes.
8 Inspectie Werk en Inkomen De uitvoering van de Algemene bijstandswet in Amsterdam
1 Inleiding
1.1 Aanleiding
In mei 2001 heeft de rechtsvoorganger van de Inspectie Werk en Inkomen, de directie Toezicht
van het Ministerie van SZW, een dossieronderzoek gedaan naar de uitvoering van de Algemene
bijstandswet door het gemeentebestuur van Amsterdam. Uit dit onderzoek bleek dat de uit-
voering op onderdelen onrechtmatig was. Naar aanleiding van de uitkomsten van het dossier-
onderzoek zijn door de toenmalige minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, op
5 oktober 2001, met het gemeentebestuur bestuurlijke afspraken gemaakt die moeten leiden
tot een rechtmatige uitvoering van de Abw. Daarnaast heeft de toenmalige minister besloten
om ter plaatse verscherpt toezicht te houden. Daartoe zijn enkele inspecteurs gestationeerd bij
de sociale dienst Amsterdam (SDA). Zij rapporteren over de voortgang van het nakomen van
de bestuurlijke afspraken. De voortgangsrapportages zijn vooral gericht op de beoordeling van
maatregelen om achterstanden weg te werken en om de organisatie op orde te brengen.
Dit verscherpte toezicht is in beginsel voor een periode van twee jaar (tot 1 oktober 2003)
ingesteld. Als onderdeel van het verscherpte toezicht heeft de inspectie een eigen onderzoek
verricht naar de uitvoering van de Algemene bijstandswet in Amsterdam begin 2003. Dit mede
met het oog op het door de staatssecretaris te bepalen bestuurlijk oordeel in relatie tot de
toekenning van de Agenda voor de Toekomst-gelden.
1.2 Vraagstelling
De centrale vraag van dit onderzoek is in hoeverre de concrete aanpak van de tekortkomingen
door de gemeente effect heeft gesorteerd en daarmee tot een rechtmatige wetsuitvoering
heeft geleid.
Om deze vraag te beantwoorden, heeft de inspectie een dossieronderzoek en een verantwoor-
dingsgericht onderzoek uitgevoerd. Het dossieronderzoek beoogt aan de hand van zes soorten
besluiten, vast te stellen of begin 2003 sprake is van een rechtmatige uitvoering van de Abw.
Deze zes besluiten bevatten uitvoeringsaspecten waarop, zoals uit het IWI dossieronderzoek in
2001 en uit de verantwoordingsrapportage van Amsterdam over 2000 is gebleken, de belang-
rijkste tekortkomingen in Amsterdam betrekking hebben. Deze besluiten zijn: aanvragen voor
levensonderhoud, heronderzoeken, beëindigingsonderzoeken, opheffingen van opschortingen,
debiteurenonderzoeken en terugvordering. De inspectie beoordeelt in het dossieronderzoek of
er binnen de verschillende soorten onderzochte besluiten wordt voldaan aan de wettelijke
rechtmatigheidsaspecten.
Het verantwoordingsgerichte onderzoek richt zich op de informatie van de gemeente
Amsterdam over het kwaliteitssysteem dat zij heeft ingevoerd om de rechtmatigheid van de
uitvoering van de Algemene bijstandswet te verbeteren. Het verantwoordingsgerichte onder-
zoek beoogt vast te stellen of de door Amsterdam uitgebrachte informatie over de aanpak en
werking van het kwaliteitssysteem voldoende betrouwbaar is.
Bij de resultaten van het verantwoordingsgerichte onderzoek en het dossieronderzoek geven
we aan of, en zo ja, hoe de resultaten het beeld van het nakomen van de bestuurlijke afspraken
van oktober 2001direct beïnvloeden.
9 Inspectie Werk en Inkomen De uitvoering van de Algemene bijstandswet in Amsterdam
1.3 Onderzoeksmethodiek
Dossieronderzoek
De risico's in de uitvoering door het gemeentebestuur van Amsterdam liggen, zo blijkt uit
voorgaande onderzoeken en rapportages, vooral bij de volgende punten: aanvragen voor
periodieke bijstand, heronderzoeken, beëindigingsonderzoeken, debiteuren, terugvordering en
de toepassing van boeten en maatregelen. Daarom is gekozen de volgende besluiten in het
dossieronderzoek te betrekken: beslissing op aanvraag, heronderzoek, beëindigingsonderzoek,
debiteurenonderzoek, terugvordering en opheffing opschorting. Voor elk besluit is een vragen-
lijst ontwikkeld waarin de voor dit besluit relevante uitvoeringsaspecten aan bod komen.
Aspectenmethode
Om een uitspraak te kunnen doen over de rechtmatigheid van de uitvoering van de Abw door
de gemeente Amsterdam worden aan de hand van de zes soorten besluiten de volgende
uitvoeringsaspecten onderzocht: het recht op uitkering, de onderzoeksverplichting (inclusief de
tijdigheid), het opleggen en handhaven van verplichtingen en de betrouwbaarheid van de
administratie. Om er zeker van te zijn dat in de steekproef over de te onderzoeken periode
voldoende dossiers van elk van de genoemde aspecten zijn vertegenwoordigd, is gekozen voor
de aspectenmethode. De aspectenmethode maakt het mogelijk een oordeel te geven over de
juistheid van beslissingen die daadwerkelijk zijn genomen. Op deze wijze wordt geen zicht
verkregen op beslissingen die ten onrechte niet zijn genomen of op onderzoeken die ten
onrechte niet zijn uitgevoerd. Voor het beeld betreffende de tijdigheid van de uitvoering is
daarom aanvullende informatie van Amsterdam gevraagd.
Afbakening periode
Het dossieronderzoek heeft betrekking op het eerste kwartaal 2003. Omdat het eindrapport
half mei gereed moest zijn, ligt de nadruk van het onderzoek op de maanden januari en februari,
en is over de maand maart aanvullende informatie verzameld. Om een uitspraak te kunnen
doen over de hersteloperatie, dat wil zeggen het beoordelen van de juistheid van een genomen
besluit en de eventueel mogelijke correctie daarvan, waarmee de SDA in het eerste kwartaal
2003 bezig is, is een deel van de dossiers getrokken uit de maand januari (kunnen in principe al
gecontroleerd en hersteld zijn door de gemeente) en een deel uit de maand februari (nog niet
geaudit). In totaal zijn 367 dossiers in het onderzoek betrokken.
Verantwoordingsgericht onderzoek
De SDA is voor het bereiken van een rechtmatige uitvoering van de Abw in januari 2003
begonnen met het project `In één keer goed' dat werkt aan de invoering van een kwaliteits-
systeem ter verbetering van de uitvoering van de Abw in Amsterdam. Een verantwoordings-
gericht onderzoek door IWI beoogt vast te stellen of de door Amsterdam uitgebrachte
informatie over de aanpak en werking van het kwaliteitssysteem voldoende betrouwbaar is.
Door middel van de uitgebrachte rapportage inclusief de betrouwbaarheidstoets kan IWI vast-
stellen of de met dit project ingezette kwaliteitsverbetering tot een substantiële verbetering
van de uitvoering heeft geleid. In de situatie van Amsterdam is het niet mogelijk gebleken het
beoogde verantwoordingsgerichte onderzoek geheel uit te voeren.
10 Inspectie Werk en Inkomen De uitvoering van de Algemene bijstandswet in Amsterdam
1.4 Bestuurlijke afspraken
De resultaten van het dossieronderzoek en het verantwoordingsgerichte onderzoek kunnen
conclusies opleveren die het beeld van de nakoming van de bestuurlijke afspraken, zoals de
inspectie dat vastlegt in haar voortgangsrapportages, direct beïnvloeden. Voor zover dit aan de
orde is, bespreekt de inspectie haar conclusies uit het verantwoordingsgerichte onderzoek en
het dossieronderzoek in relatie tot de bestuurlijke afspraken. De bestuurlijke afspraken luiden
als volgt:
Strenge poortwachtersfunctie
`Het college draagt er zorg voor dat met cliënten die een aanvraag indienen voor een bijstands-
uitkering van begin af aan afspraken worden gemaakt over sollicitaties en/of andere activiteiten
gericht op het vinden van werk; werk dient voorop te staan. Daarbij dient de bevoorschotting
aan de cliënt zodanig plaats te vinden, dat het verstrekken van voorschotten slechts plaats kan
vinden op basis van individuele toetsing'.
Organisatie en werking sociale dienst
`Het college dient uiterlijk 1 oktober 2001 een door de gemeenteraad vastgesteld plan van
aanpak te doen toekomen ter verbetering van de organisatie en de werking van de sociale
dienst, inclusief de verbetering van de activering en fraudebestrijding, dat bestaat uit concrete
maatregelen voor de volgende onderdelen:
· Een duidelijke strategische visie en missie, waarbij aandacht wordt besteed aan de invulling van
de regiefunctie, het integraal klantbeheer ofwel casemanagement en de ICT-ontwikkeling;
· Een heldere organisatie-invulling met een inzichtelijke taakverdeling, eenduidige werkprocessen,
actuele taakprofielen en werkvoorschriften alsmede een adequate managementinformatie-
systematiek;
· Een concrete aanpak voor het wegwerken van bestaande tekortkomingen in de uitvoering van
de Abw ten aanzien van rechtmatigheid en doeltreffendheid;
· Het wegwerken van de achterstand in de heronderzoeken voor 1 januari 2002;
· Adequate maatregelen voor opleggen van sancties; het sanctie-instrumentarium wordt stringent
en consistent toegepast;
· Alle cliënten met een ontheffing van één of meer arbeidsverplichtingen moeten regelmatig
worden beoordeeld op de noodzaak van het al dan niet continueren daarvan;
· Een zodanig beleid van ontheffingen van de arbeidsverplichting dat het uitgangspunt is dat aan
elke cliënt in beginsel een arbeidsverplichting wordt opgelegd, tenzij de cliënt op basis van de
wet (alleenstaande ouders met een kind jonger dan vijf jaar en cliënten die 57,5 jaar en ouder
zijn) een ontheffing heeft. Echter ook aan deze cliënten zou een aanbod moeten worden gedaan
gericht op reïntegratie in de arbeidsmarkt en/of maatschappelijke participatie. Het gaat om een
consistente toepassing van het beginsel `geen ontheffing, tenzij'.
· Een adequate voortgangsbewaking van de met de cliënt gemaakte afspraak over activering en
uitstroom, waaronder een nauwkeurige bewaking van de voortgang in de trajecten;
· Een handhavingsplan waarin wordt aangegeven hoe de werkprocessen zodanig worden gestan-
daardiseerd dat deze adequaat de fraude tegengaan. Daarbij dient aandacht te worden besteed
aan de integratie van fraudebestrijding en activering'.
Wegwerken achterstand belastingsignalen 1997, 1998 en 1999
`Het college draagt er zorg voor dat de achterstand in de verwerking van de belastingsignalen
die betrekking hebben op de periode tot en met 1999 moet zijn weggewerkt voor 1 januari