Hoge Raad der Nederlanden
Uitspraak Hoge Raad LJN-nummer: AF4610 Zaaknr: C01/263HR
Bron: Hoge Raad der Nederlanden 's-Gravenhage
Datum uitspraak: 23-05-2003
Datum publicatie: 23-05-2003
Soort zaak: civiel - civiel overig
Soort procedure: cassatie
23 mei 2003
Eerste Kamer
Nr. C01/263HR
RM
Hoge Raad der Nederlanden
Arrest
in de zaak van:
STICHTING ROOMS KATHOLIEK ONDERWIJS HUIZEN,
gevestigd te Huizen,
EISERES tot cassatie,
advocaat: mr. M.W. Scheltema,
t e g e n
DE GEMEENTE HUIZEN,
gevestigd te Huizen,
VERWEERSTER in cassatie,
advocaat: mr. T.H. Tanja-van den Broek.
1. Het geding in feitelijke instanties
Verweerster in cassatie - verder te noemen: de Gemeente - heeft bij
exploit van 15 oktober 1998 eiseres tot cassatie - verder te noemen:
de Stichting - gedagvaard voor de Rechtbank te Amsterdam en gevorderd
de Stichting te veroordelen tot betaling aan de Gemeente van een
bedrag van f 115.103,--, te vermeerderen met de wettelijke rente
daarover vanaf 15 oktober 1998 tot aan de dag der algehele voldoening.
De Stichting heeft de vordering bestreden.
De Rechtbank heeft bij vonnis van 16 februari 2000 de vordering
toegewezen.
Tegen dit vonnis heeft de Stichting hoger beroep ingesteld bij het
Gerechtshof te Amsterdam.
Bij arrest van 3 mei 2001 heeft het Hof het bestreden vonnis
bekrachtigd.
Het arrest van het Hof is aan dit arrest gehecht.
2. Het geding in cassatie
Tegen het arrest van het Hof heeft de Stichting beroep in cassatie
ingesteld. De cassatiedagvaarding is aan dit arrest gehecht en maakt
daarvan deel uit.
De Gemeente heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep.
De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten en voor de
Gemeente mede door mr. F. Vermeulen, advocaat bij de Hoge Raad.
De conclusie van de Advocaat-Generaal F.F. Langemeijer strekt tot
verwerping van het beroep.
De advocaat van de Stichting heeft bij brief van 27 februari 2003 op
die conclusie gereageerd.
3. Beoordeling van het middel
3.1 In cassatie kan worden uitgegaan van hetgeen is vermeld in de
conclusie van de Advocaat-Generaal onder 1.1.1 - 1.1.7.
3.2 Kort gezegd gaat het in cassatie om het volgende.
De Stichting houdt als bevoegd gezag in de zin van de Wet op het
basisonderwijs (hierna: WBO (oud)) in de Gemeente de basisschool "De
Springplank" in stand. Voor bekostiging van de nieuwbouw van vijf
lokalen voor deze school heeft de Gemeente aan de minister van O & W
(hierna: de minister) goedkeuring verzocht. Die goedkeuring is
verleend, maar vervolgens ingevolge het bepaalde in art. III lid 1,
onder b, van de wet van 18 juni 1992, Stb. 310, in werking getreden op
26 juni 1992 (hierna: de wet van 18 juni 1992), vervallen, omdat niet
tijdig, te weten vóór 1 september 1992 een afschrift van de
bouw-opdracht aan de minister is toegezonden. In cassatie is niet in
geschil dat de Stichting wel tijdig een afschrift van de bouwopdracht
aan de Gemeente heeft gezonden. Via het zogenoemde hersteltraject is
alsnog Rijksbekostiging verkregen met ingang van 1 januari 1997. De
Gemeente had inmiddels de bouwkosten aan de Stichting voldaan tot een
bedrag van in totaal f 544.248,--. De Gemeente heeft de door haar over
het tijdvak 1 januari 1993 tot 1 januari 1997 gederfde rente berekend
op f 115.103,--. Aan haar vordering tot betaling van dit bedrag met
wettelijke rente heeft de Gemeente ten grondslag gelegd dat de
Stichting ingevolge art. 113a lid 1 WBO (oud) jegens de Gemeente
aansprakelijk is voor deze (rente)schade omdat de Stichting niet
tijdig een afschrift van de bouwopdracht aan de minister had
toegezonden. De Stichting heeft als verweer aangevoerd, voor zover in
cassatie van belang, dat zij met betrekking tot de inzending van het
afschrift van de bouwopdracht aan de minister geen rechtsplicht heeft
geschonden. Volgens de Stichting was dat niet haar taak, maar was de
Gemeente daartoe gehouden. De Rechtbank en het Hof hebben het
standpunt van de Gemeente gehonoreerd en de vordering geheel
toegewezen. Daartegen keert zich het middel.
3.3 De Rechtbank heeft geoordeeld dat het antwoord op de vraag of de
Stichting dan wel de Gemeente gehouden was om de bouwopdracht aan de
minister toe te zenden, weliswaar niet te vinden is in de WBO (oud),
maar wel in de daarbij behorende, tot onder meer de gemeenten en
besturen van onderwijsinstellingen gerichte beleidsregel van 21 april
1992, gepubliceerd in Uitleg O en W Regelingen, nr. 12 van 13 mei
1992, waarin hieromtrent is bepaald dat degene die de opdracht geeft
voor de bouw ook een kopie van de bouwopdracht naar de minister dient
te zenden. Het Hof heeft zich bij deze overweging van de Rechtbank
aangesloten in zijn rov. 4.10 door te oordelen dat de bedoelde
inzendingsverplichting van besturen van een onderwijsinstelling niet
met zoveel woorden in de wettekst is neergelegd, maar anders dan de
Stichting betoogt wel een wettelijke grondslag heeft, "immers de
grondslag die de rechtbank heeft aangewezen". Hetgeen het Hof daaraan
nog heeft toegevoegd in rov. 4.11, komt - zakelijk weergegeven - erop
neer dat voormelde beleidsregel de Stichting bond.
3.4 Onderdeel 2, dat de Hoge Raad eerst zal behandelen, keert zich met
een rechtsklacht tegen de betekenis die het Hof heeft toegekend aan de
hiervoor in 3.3 vermelde beleidsregel bij zijn interpretatie van art.
III lid 1, onder b, van de wet van 18 juni 1992. Hetgeen inmiddels in
titel 4.3 (de art. 4:81 - 84) Awb is bepaald omtrent beleidsregels kan
worden beschouwd als ongeschreven in de rechtspraak ontwikkeld recht
in de voor dit geding relevante periode. Uit deze regeling blijkt dat
het bestuursorgaan (en dus niet de burger) aan een beleidsregel kan
worden gehouden. Beleidsregels regelen slechts de uitoefening van
bevoegdheden. Zij scheppen geen (nieuwe) bevoegdheden. De door de
minister gegeven (interpretatieve) beleidsregel, hiervoor vermeld in
3.3, waarin (onder meer) de zo-even vermelde wetsbepaling aldus wordt
uitgelegd dat een afschrift van de bouwopdracht door het bevoegd gezag
van een bijzondere school aan de minister dient te worden toegezonden,
bindt derhalve wel de minister, zodat deze uitleg in een voorkomend
geval aan de minister kan worden tegengeworpen, maar zij kan niet aan
de Stichting worden tegengeworpen. De meergenoemde beleidsregel is dus
niet van betekenis voor het antwoord op de vraag op wie de in art. III
lid 1, onder b, van de wet van 18 juni 1992 vermelde verplichting
rust. Onderdeel 2 is derhalve gegrond.
3.5.1 Onderdeel 1 strekt ten betoge dat het Hof rechtens onjuist,
althans ontoereikend gemotiveerd, heeft geoordeeld dat op de Stichting
jegens de Gemeente de verplichting rustte om (tijdig) een afschrift
van de bouwopdracht aan de minister te zenden. Uit art. 113a WBO (oud)
valt integendeel af te leiden dat op de Stichting de verplichting
rustte om de bouwopdracht aan de Gemeente te zenden en op de Gemeente
vervolgens de verplichting deze opdracht door te zenden aan de
minister, aldus het onderdeel.
3.5.2 Bij de beoordeling van het onderdeel moet het volgende worden
vooropgesteld. Uit de inleidende beschouwingen in de conclusie van de
Advocaat-Generaal onder 2 blijkt het volgende. In de relevante periode
moest het bevoegd gezag van een bijzondere school zich voor de
bekostiging van huisvesting tot de gemeente wenden (art. 67 WBO
(oud)). Vervolgens diende de gemeente het overzicht als bedoeld in
art. 65 WBO (oud) ter goedkeuring aan de minister voor te leggen (art.
69 WBO (oud)), waarna de bouwkosten, als aan de gestelde eisen was
voldaan, voor vergoeding door het Rijk in aanmerking kwamen. Bij de
wet van 18 juni 1992 werd de geldigheidsduur van de
huisvestingsbeschikkingen beperkt. Daartoe werden aan art. 69 WBO
(oud) vier nieuwe leden toegevoegd. Met betrekking tot de reeds
afgegeven huisvestingsbeschikkingen werd een overgangsregeling
opgenomen in art. III, geciteerd in de conclusie onder 2.3.
Ingevolge art. 16 Bekostigingsbesluit was het bevoegd gezag van een
bijzondere school verplicht om de ingebruikneming van een voorziening
binnen veertien dagen te melden aan de gemeente en was de gemeente
verplicht binnen veertien dagen na ontvangst van deze opgave de
desbetreffende gegevens aan de minister te verstrekken. De melding van
de ingebruikneming van een voorziening was bepalend voor de
ingangsdatum van de Rijksvergoeding (zie ook Kamerstukken II 1991/92,
22 397, nr. 5, blz. 7).
3.5.3 Zowel in het systeem van de WBO als in het systeem van het
Bekostigingsbesluit moest het bevoegd gezag zich derhalve tot de
gemeente wenden voor de bekostiging van huisvesting respectievelijk
het melden van de ingebruikneming van een voorziening en moest de
gemeente zich vervolgens wenden tot de minister. Het wetsvoorstel dat
heeft geleid tot de wet van 18 juni 1992 heeft in dit systeem geen
wijziging gebracht, maar beoogde slechts een verbetering van de
beheersbaarheid van de begroting en een vereenvoudiging van de
bekostigingsstelsels voor het basisonderwijs en het (voortgezet)
speciaal onderwijs door - voor zover hier van belang - de
geldigheidsduur van de huisvestingsbeschikkingen te beperken
(Kamerstukken II 1991/92, 22 397, nr. 3, blz. 6). Voorts biedt noch de
tekst van de wet van 18 juni 1992 noch de totstandkomingsgeschiedenis
steun voor de opvatting dat het bevoegd gezag van een bijzondere
school zorg moest dragen voor de (tijdige) inzending van het afschrift
van de bouwopdracht aan de minister. Het ligt dus in de rede dat ook
het afschrift van de bouwopdracht bedoeld in art. III lid 1, onder b,
van die wet tijdig door het bevoegd gezag aan de gemeente diende te
worden gezonden, waarna de gemeente gehouden was dit afschrift tijdig
aan de minister toe te zenden. Art. III lid 1, onder b, moet derhalve,
voor zover hier van belang, aldus worden uitgelegd dat toezending van
een afschrift van de bouwopdracht aan de minister diende te geschieden
door de gemeente. De rechtsklacht van onderdeel 1 slaagt. Dit brengt
mee dat de onderdelen 3 en 4 geen behandeling behoeven en dat de Hoge
Raad zelf de zaak kan afdoen door de vordering van de Gemeente alsnog
af te wijzen.
4. Beslissing
De Hoge Raad:
vernietigt het arrest van het Gerechtshof te Amsterdam van 3 mei 2001;
vernietigt het vonnis van de Rechtbank te Amsterdam van 16 februari
2000;
wijst de vordering van de Gemeente af;
veroordeelt de Gemeente in de kosten van de procedure, tot op deze
uitspraak aan de zijde van de Stichting begroot:
- in eerste aanleg op EUR 2.546,71;
- in hoger beroep op EUR 6.154,80
- in cassatie op EUR 1.501,75 aan verschotten en EUR 1.590,-- voor
salaris.
Dit arrest is gewezen door de vice-president R. Herrmann als
voorzitter en de raadsheren D.H. Beukenhorst, O. de Savornin Lohman,
A. Hammerstein en F.B. Bakels, en in het openbaar uitgesproken door de
raadsheer F.B. Bakels op 23 mei 2003.
*** Conclusie ***
C 01/263 HR
Mr. F.F. Langemeijer
Zitting 14 februari 2003
Conclusie inzake:
Stichting Rooms-Katholiek Onderwijs Huizen
tegen
de gemeente Huizen
Voor de bekostiging van een schoolgebouw voor het bijzonder
basisonderwijs heeft de gemeente aan de minister van O&W goedkeuring
verzocht. De goedkeuring is verleend, maar vervolgens vervallen omdat
niet tijdig een afschrift van de bouwopdracht aan de minister is
ingezonden. De gemeente en het schoolbestuur twisten in dit geding
over de vraag, wie van beide voor tijdige inzending van het afschrift
aan de minister had behoren zorg te dragen.
1. De feiten en het procesverloop
1.1. In cassatie kan worden uitgegaan van het volgende(1):
1.1.1. Eiseres in cassatie (hierna: de Stichting) is een rechtspersoon
als bedoeld in art. 35 van de Wet op het Basisonderwijs (WBO)(2). Zij
houdt, als bevoegd gezag in de zin van die wet, in de gemeente Huizen
de basisschool "de Springplank" in stand.
1.1.2. Voor vergoeding van de kosten van nieuwbouw van vijf lokalen
voor deze school heeft de Stichting, overeenkomstig het bepaalde in
(art. 65 e.v. van) de WBO, aan de raad van verweerster in cassatie
(hierna: de Gemeente) het verzoek gedaan om de voorziening in de
huisvesting op te nemen in het Overzicht(3). De raad heeft daartoe
beslist op 14 september 1989. Vervolgens heeft de gemeente het
Overzicht ter goedkeuring voorgelegd aan de minister van (destijds:)
Onderwijs en Wetenschappen. De minister heeft het Overzicht
goedgekeurd bij beschikking van 13 februari 1990. Het rechtsgevolg van
deze zgn. huisvestingsbeschikking was dat de Gemeente de bouwkosten,
begroot op f 544.248,-, ten laste van het Rijk kon brengen.
1.1.3. De bouwopdracht is begin 1992 door de Stichting verstrekt.
1.1.4. Bij besluit van 10 september 1993 is, voor zover thans van
belang, namens de minister het volgende aan de Gemeente bericht:
"Op 24-12-1992 heb ik van u ontvangen, gedateerd 23-12-1992, de
melding van ingebruikneming van een voorziening (...) in de
huisvesting voor de hieronder genoemde school (...).
Afgezien van de vraag of de bouwopdracht voor bovengenoemde
voorziening(en) tijdig is afgegeven, hetgeen ik niet kan beoordelen
omdat geen afschrift van de bouwopdracht is toegezonden, moet ik
constateren dat de bouwopdracht door u niet binnen de in artikel III
genoemde termijn is ingezonden.
Dit betekent dat op grond van genoemd artikel de
huisvestingsbeschikking is vervallen en de voorziening(en) niet voor
vergoeding door het Rijk c.q. de gemeente in aanmerking komt/komen.
Gelet op het voorgaande heb ik besloten voornoemde voorziening(en)
niet in aanmerking te brengen voor de vergoeding van de
stichtingskosten, wel zullen de vergoeding voor de materiële
instandhouding en de andere voorzieningen worden verstrekt."
1.1.5. De Stichting heeft op 27 september 1993 in een brief aan de
Gemeente verzocht, op de in die brief aangegeven gronden, bezwaar aan
te tekenen tegen de beschikking van de minister van 10 september
1993(4).
1.1.6. De Gemeente heeft op 7 oktober 1993 een bezwaarschrift
ingediend. Bij beschikking van 6 april 1994 heeft de minister dit
bezwaar ongegrond verklaard. Vervolgens heeft de Gemeente beroep
ingesteld. De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft
op 22 oktober 1996 beslist dat de (hierboven in rubriek 1.1.2
genoemde) huisvestingsbeschikking is vervallen omdat niet, althans
niet tijdig, een afschrift van de bouwopdracht aan de minister is
verstrekt en derhalve op goede grond is besloten om niet over te gaan
tot vergoeding van de stichtingskosten.
1.1.7. Inmiddels was bij besluit van de gemeenteraad d.d. 22 september
1994 opnieuw Rijksbekostiging van de bouwkosten aangevraagd via het
zgn. hersteltraject. In 1996 heeft de minister een besluit afgegeven
waarmee de Rijksbekostiging van deze bouwkosten ingaande 1 januari
1997 op gang zou moeten komen. De Gemeente had inmiddels de bouwkosten
aan de Stichting voldaan tot een bedrag van in totaal f 544.248,-. De
Gemeente heeft de door haar over het tijdvak van 1 januari 1993 tot 1
januari 1997 gederfde rente berekend op f 115.103,-.
1.2. Bij inleidende dagvaarding d.d. 15 oktober 1998 heeft de Gemeente
de Stichting gedagvaard en betaling gevorderd van f 115.103,-, te
vermeerderen met de wettelijke vertragingsrente vanaf de datum van
dagvaarding. Aan haar vordering heeft de Gemeente ten grondslag gelegd
dat de Stichting ingevolge art. 113a (oud) WBO jegens de Gemeente
aansprakelijk is voor de (rente-)schade die de Gemeente lijdt ten
gevolge van het feit dat het bevoegd gezag, de Stichting, een bij of
krachtens de wet gestelde termijn heeft overschreden. De Gemeente
heeft aangevoerd dat het niet tijdig door de Stichting inzenden van
een afschrift van de bouwopdracht aan de minister van O&W tot gevolg
heeft gehad dat de Gemeente in het tijdvak tussen 1 januari 1993 en 1
januari 1997 geen Rijksbekostiging heeft verkregen.
1.3. De Stichting heeft diverse formele en materiële verweren gevoerd.
In de cassatiefase zijn slechts de materiële verweren van belang.
Primair stelde de Stichting dat zij m.b.t. de inzending van het
afschrift van de bouwopdracht aan de minister geen rechtsplicht heeft
geschonden; volgens de Stichting was het inzenden de taak van de
gemeente. Subsidiair stelde de Stichting dat haar van het niet-tijdig
inzenden van het afschrift geen verwijt kan worden gemaakt. Meer
subsidiair voerde zij aan dat een eventueel tekortschieten van de
Stichting wegvalt tegen de eigen schuld van de Gemeente, die op zijn
minst de Stichting had behoren te waarschuwen vóórdat de termijn van
inzending verstreek. De overige verweren laat ik thans onvermeld(5).
1.4. Bij vonnis van 16 februari 2000 heeft de rechtbank te Amsterdam
de vordering van de Gemeente toegewezen. De rechtbank overwoog onder
meer:
"6.1. Het materiële geschil van partijen spitst zich toe op de vraag
of de Stichting dan wel de Gemeente gehouden was om de onder 1.c
vermelde bouwopdracht aan de Minister toe te zenden. Alleen indien dit
de Stichting is, wordt toegekomen aan de beoordeling van de
vergoedingsplicht uit artikel 113a WBO (oud) - thans artikel 181 Wet
op het primaire onderwijs - waarop de Gemeente haar vordering heeft
gegrond.
6.2. Het antwoord op deze vraag is weliswaar niet te vinden in de te
dezen toepasselijke Wet op het basisonderwijs (thans de Wet op het
primaire onderwijs) maar wel in de daarbij behorende, tot onder meer
de gemeenten en besturen van onderwijsinstellingen gerichte
beleidsregel (beleidsregel d.d. 21 april 1992, gepubliceerd in "uitleg
O en W-regelingen" nr 12 d.d. 13 mei 1992), waarin hieromtrent is
bepaald:
2.1. Wie zendt een kopie van de bouwopdracht respectievelijk
huurovereenkomst in
De verantwoordelijkheid met betrekking tot de zogenaamde
meldingsplicht aan de minister inzake de bouwopdracht respectievelijk
huurovereenkomst hangt af van de uitkomst van het overleg tussen
Burgemeester en Wethouders en het Bevoegd Gezag van de school over de
wijze van uitvoering als bedoeld in artikel 69 lid 8 WBO resp. artikel
177 lid 8 ISOVSO.
Degene die de opdracht geeft voor de bouw of de huurovereenkomst
afsluit, dient ook een kopie van de bouwopdracht respectievelijk de
huurovereenkomst naar de minister te zenden. Als het bevoegd gezag van
een bijzondere school de inzender is van een bouwopdracht, stelt het
de gemeente daarvan in kennis.
De verklaring van ingebruikneming met betrekking tot C-accommodaties
voor openbare scholen zal - gelet op het bovenstaande - alleen van de
gemeente kunnen komen.
6.3. De rechtbank is van oordeel dat niet kan worden gezegd dat de
Minister - door de toezending van de bouwopdracht in deze beleidsregel
op te dragen aan degene die de opdracht heeft gegeven - hier de
grenzen te buiten is gegaan van de hem toekomende ruimte voor
interpretatie van een wettelijke regeling, zijnde in dit geval de Wet
van 18 juni 1992 (Stb. 310) waarbij het bekostigingsstelsel op het
basisonderwijs is ingevoerd. In deze wettelijke regeling is immers
onderkend (zie de toelichtingen op artikel III en op artikel 69 WBO
oud) dat het niet altijd de gemeenten zijn die de bouwopdracht naar de
Minister dienen in te zenden, maar dat dit ook het bestuur van de
onderwijsinstelling (het bevoegd gezag) kan zijn. Dit ligt ook voor de
hand wanneer wordt bedacht dat het regelmatig voorkomt dat het bevoegd
gezag de hierbedoelde bouwopdrachten geeft.
6.4. Aangezien in dit geval de Stichting degene is geweest die de
bouwopdracht heeft verstrekt, was het derhalve de Stichting die een
kopie daarvan aan de Minister had moeten toezenden. Nu de Stichting
niet heeft weersproken dat zij de bouwopdracht te laat aan de Minister
heeft toegezonden en dat de Gemeente daardoor later een vergoeding
heeft ontvangen dan het geval zou zijn geweest indien de Stichting wèl
tijdig een afschrift van de bouwopdracht aan de Minister had
ingezonden, is het bepaalde in artikel 113a, eerste en derde lid, WBO
(oud) van toepassing.
6.5. Van eigen schuld danwel medeschuld aan de zijde van de Gemeente
is naar het oordeel van de rechtbank niet gebleken. Voor de Gemeente
bestond er in dit geval geen verplichting tot doorzending van een
bouwopdracht danwel van een afschrift daarvan. Hieraan doet niet af
dat de Gemeente zich in de (...) bezwaar- en beroepsprocedure op een
afwijkend standpunt heeft gesteld."
1.5. De Stichting heeft hoger beroep ingesteld bij het gerechtshof te
Amsterdam. Bij arrest van 3 mei 2001 heeft het hof de beslissing van
de rechtbank bekrachtigd.
1.6. De Stichting heeft - tijdig - cassatieberoep ingesteld. De
Gemeente heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep. Partijen
hebben hun standpunten schriftelijk laten toelichten. De Stichting
heeft gerepliceerd.
2. Inleidende beschouwingen
2.1. Ingevolge art. 23 lid 7 van de Grondwet wordt het bijzonder
algemeen vormend lager onderwijs, dat aan de bij de wet te stellen
voorwaarden voldoet, bekostigd uit de openbare kas naar dezelfde
maatstaf als het openbaar onderwijs. De Wet op het basisonderwijs -
thans: Wet op het primair onderwijs - bevat in titel IV voorschriften
voor de bekostiging. Het systeem zoals dit bestond in de hier
relevante periode (1989-1992) hield het volgende in. In de art. 64a
e.v. (oud) WBO worden de voorzieningen in de kosten van huisvesting
van scholen geregeld. De gemeenteraad stelt een overzicht vast van de
gewenste vermeerdering van voor blijvend gebruik bestemde
voorzieningen in de huisvesting van scholen voor een periode van drie
opeenvolgende jaren (art. 65 lid 1 (oud) WBO). Ten aanzien van
openbare scholen kan de gemeente zelf vaststellen welke voorzieningen
gewenst zijn. Ten aanzien van bijzondere scholen kan het bevoegd gezag
van de school, dat een voorziening als bedoeld in art. 65 lid 1 (oud)
WBO wenst, een verzoek indienen bij de gemeenteraad (art. 67 (oud)
WBO). Burgemeester en wethouders zenden het overzicht als bedoeld in
art. 65 (oud) WBO ter goedkeuring aan de minister van (destijds:)
Onderwijs en Wetenschappen. De minister beslist over de goedkeuring en
zendt een afschrift van zijn beslissing aan het college van B en W en
aan het bevoegd gezag van de in het overzicht voorkomende bijzondere
scholen (art. 69 lid 6 (oud) WBO). Indien de minister een in het
overzicht voorkomende voorziening heeft goedgekeurd, treden B en W met
het bevoegd gezag in overleg over de wijze van uitvoering (art. 69 lid
8 (oud) WBO). De minister brengt de in het overzicht opgenomen
voorzieningen die voor het eerste jaar zijn gewenst, voor zover deze
door hem zijn goedgekeurd, voor vergoeding door het Rijk in aanmerking
(art. 69 lid 1 (oud) WBO). Het bevoegd gezag van een bijzondere
school, dat aldus aanspraak heeft op een voorziening in de
huisvesting, dient zijn bouwplannen ter goedkeuring in bij
burgemeester en wethouders in (art. 81 (oud) WBO). Het bevoegd gezag
is verplicht de uit de overheidskassen ontvangen gelden overeenkomstig
de bestemming te gebruiken (art. 114 (oud) WBO)(6).
2.2. Het geschetste systeem had een nadeel. Wanneer de minister het
overzicht van de gemeenteraad had goedgekeurd waarin een bepaalde
voorziening in de huisvesting van een school was opgenomen - en in
beginsel dus kon worden gebouwd voor rekening van het Rijk - was het
bevoegd gezag niet verplicht om de bouwkosten te maken in het jaar
waarin deze kosten in het zgn. Overzicht waren gepland. Dit maakte de
begroting voor het ministerie van O&W, die immers op jaarbasis wordt
ingericht, moeilijk beheersbaar: de vrijheid van het bevoegd gezag ten
aanzien van het tijdstip van besteding kon tot een overschrijding of
onderschrijding van de voor een bepaald jaar geplande Rijksuitgaven
leiden. Om de begroting van het ministerie van O&W beter beheersbaar
te maken, is in 1991 een aantal wijzigingen in de Wet op het
basisonderwijs voorgesteld. Dit wetsvoorstel heeft geleid tot de wet
van 18 juni 1992, Stb. 310, in werking getreden op 26 juni 1992(7).
2.3. Als eerste wettelijke maatregel werd de geldigheidsduur van
huisvestingsbeschikkingen beperkt. Aan art. 69 (oud) WBO werden vier
leden toegevoegd, waarvan voor dit geding van belang zijn:
"9. De goedkeuring op grond van het zesde of zevende lid van
nieuwbouw, uitbreiding, algehele aanpassing, partiële aanpassing of
ingrijpend onderhoud (...) vervalt indien niet uiterlijk in het jaar
waarvoor de goedkeuring geldt de bouwopdracht is gegeven, of niet
binnen 2 maanden na het geven van deze bouwopdracht Onze minister
onder toezending van een afschrift van de bouwopdracht in kennis is
gesteld van de datum daarvan. (...)
10. (...)
11. Op grond van bijzondere omstandigheden die niet aan de gemeente of
het bevoegd gezag zijn toe te rekenen, keurt Onze minister naar
aanleiding van een daartoe door burgemeester en wethouders of het
bevoegd gezag binnen 2 maanden na afloop van een termijn voor het
geven van een bouwopdracht als bedoeld in dit artikel ingediend
verzoek goed dat deze termijn met een door Onze minister bepaalde
periode wordt verlengd. (...)
12. Voorzieningen waarvoor de goedkeuring op grond van het negende of
tiende lid is vervallen, komen niet voor vergoeding door het Rijk of,
in het geval van een bijzondere school, de gemeente in aanmerking."
Met betrekking tot reeds afgegeven zgn. huisvestingsbeschikkingen werd
een overgangsbepaling opgenomen in art. III. Deze bepaling luidde,
voor zover van belang voor dit geding:
"1. De goedkeuring op grond van artikel 69, zesde of zevende lid, de
beslissing tot bekostiging van een voorziening in de huisvesting op
grond van artikel 70, vijfde lid, en de beslissing tot vergoeding van
een voorziening in de huisvesting als bedoeld in artikel 73, eerste
lid, van de Wet op het basisonderwijs (...) vervallen indien de
goedkeuring, de beslissing tot bekostiging, de beslissing tot
vergoeding of de toestemming heeft plaatsgevonden:
a. (...)
b. in 1990: op 1 juli 1992, tenzij binnen twee maanden na die datum
door toezending van een afschrift van de bouwopdracht aan Onze
minister van Onderwijs en Wetenschappen wordt aangetoond dat voor die
datum de bouwopdracht is gegeven.
c. (...)
2. (...)
3. (...)
4. Voorzieningen waarvoor de goedkeuring, de beslissing tot
bekostiging, de beslissing tot vergoeding of de toestemming op grond
van het eerste lid is vervallen, komen niet voor vergoeding door het
Rijk of, in het geval van een bijzondere school, de gemeente in
aanmerking."
Deze termijn is krap te noemen: de wet verscheen op 25 juni 1992 in
het Staatsblad en trad in werking op 26 juni 1992. Reeds op 1 juli
1992 verviel van rechtswege de in 1990 verleende goedkeuring
(huisvestingsbeschikking), zij het dat een termijn van twee maanden
(dus tot 1 september 1992) resteerde om alsnog door toezending van een
afschrift van de bouwopdracht aan te tonen dat vóór 1 juli 1992 de
desbetreffende bouwopdracht was gegeven.
2.4. In de bestuursrechtelijke procedure, die aan dit geding vooraf is
gegaan, heeft de minister van O&W zich op het standpunt gesteld dat de
op 13 februari 1990 verleende goedkeuring per 1 juli 1992 is vervallen
omdat niet vóór 1 september 1992 door toezending van een afschrift van
de bouwopdracht aan de minister is aangetoond dat de bouwopdracht vóór
1 juli 1992 was gegeven. De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad
van State overwoog in haar uitspraak van 22 oktober 1996 onder
meer(8):
"In beroep voeren appellanten aan, dat aan het goedkeuringsbesluit
geen tijdlimiet was verbonden, zodat zij erop mochten vertrouwen, dat
de beschikking gehandhaafd zou blijven. Naar de mening van appellanten
is het voorts niet de bedoeling van de wet van 18 juni 1992 geweest om
reeds ontstane rechten op bekostiging aan te tasten en kunnen de
publicaties van verweerder met betrekking tot de wijziging van de wet
niet worden aangemerkt als een zorgvuldige mededeling van die
wijziging.
(...)
De Afdeling stelt voorop dat de Wet van 18 juni 1992, waarbij onder
meer aan artikel 69 WBO het negende lid en het twaalfde lid zijn
toegevoegd, een wet in formele zin is, waarvan de billijkheid niet ter
beoordeling van de Afdeling staat.
(...)
Nu appellanten erkennen dat de wettelijke termijn voor het inzenden
van de bouwopdracht niet in acht is genomen, constateert de Afdeling
dat het goedkeuringsbesluit van 13 februari 1990 van rechtswege is
vervallen. De omstandigheden die door appellanten naar voren zijn
gebracht kunnen hieraan - wat daar ook van zij - niets afdoen."
2.5. Noch de tekst van de wet van 18 juni 1992 noch de parlementaire
geschiedenis ervan geeft uitsluitsel omtrent de vraag wie van beide -
de gemeente of het bevoegd gezag van de bijzondere school - zorg
behoort te dragen voor de (tijdige) inzending van het afschrift van de
bouwopdracht. In "Uitleg", het mededelingenblad van het ministerie van
O&W, is op 12 februari 1992 een samenvatting gegeven van het destijds
bij de Tweede Kamer in behandeling zijnde wetsvoorstel. Volgens deze
samenvatting hield het voorstel van wet in dat positieve
huisvestingsbeschikkingen afgegeven in 1990 zullen vervallen op 1 juli
1992, tenzij wordt aangetoond dat de bouwopdracht vóór het verstrijken
van genoemde datum is gegeven. De samenvatting vermeldt noch de
termijn waarbinnen, noch de wijze waarop, noch door wie dit laatste
zou moeten worden aangetoond; ook was het voorstel van wet toen nog
niet aangenomen. In een als zodanig aangeduide "beleidsregel", op 13
mei 1992 gepubliceerd in "O en W-Regelingen" (nr. 12, een uitgave
behorend bij het blad "Uitleg") en blijkens zijn tekst bestemd voor
"de gemeenten en het bevoegd gezag van scholen voor basisonderwijs en
(voortgezet) speciaal onderwijs", zijn vooruitlopend op de
inwerkingtreding van de wet alvast de belangrijkste veranderingen
toegelicht. In rubriek 1.4 van deze uitgave werd de overgangsbepaling
toegelicht, die als art. III zou worden opgenomen in de wet van 18
juni 1992. In deze toelichting werd verzocht het afschrift van de
bouwopdracht zo spoedig mogelijk na het geven van de bouwopdracht aan
de minister van O en W in te zenden en daarmee niet te wachten tot de
wettelijke termijn bijna is afgelopen. Dit werd nodig geacht voor een
goed inzicht in de financiële verplichtingen van het Rijk. Ook werd
gewezen op het risico dat de inzending vergeten kan worden, in welk
geval geen aanspraak meer bestaat op een Rijksvergoeding. Daarna volgt
de passage die in het rechtbankvonnis voluit is geciteerd, die
betrekking heeft op de vraag wie van beide voor de inzending van het
afschrift van de bouwopdracht zou moeten zorgen: de gemeente of het
bevoegd gezag. Het bij deze beleidsregel behorende
Uitvoeringsformulier voorziet in beide mogelijkheden: het kan worden
ingevuld door de gemeente of door het bevoegd gezag.
2.6. Eén van de andere, door de wet van 18 juni 1992 ingevoegde
bepalingen is art. 113a (oud) WBO:
"1. Indien een bij of krachtens de wet gestelde termijn door het
bevoegd gezag wordt overschreden en de gemeente daardoor met ingang
van een latere datum een vergoeding van het Rijk voor de voorziening
in de huisvesting, voor voorzieningen als bedoeld in artikel 74,
tweede lid, of voor de materiële instandhouding ontvangt dan het geval
zou zijn geweest indien deze termijn wel in acht was genomen, vergoedt
het bevoegd gezag de door de gemeente geleden schade.
2. (...)
3. Burgemeester en wethouders en het bevoegd gezag kunnen in onderling
overleg de in het eerste en tweede lid bedoelde verplichting tot
schadevergoeding matigen. Indien dit overleg niet tot overeenstemming
leidt, is artikel 109 van boek 6 van het Burgerlijk Wetboek van
toepassing."
2.7. De memorie van toelichting vermeldt dat deze bepaling samenhangt
met de voorgenomen wijziging van het Bekostigingsbesluit WBO/OWBO(9).
Met deze wijziging, die inhield dat voortaan de melding van de
ingebruikneming bepalend zou zijn voor de ingangsdatum van de
Rijksvergoeding, werd een verbetering beoogd van de beheersbaarheid
van de Rijksbegroting. De wijziging had volgens de memorie van
toelichting wel tot gevolg, dat de gemeente en het bevoegd gezag het
risico gingen lopen schade te lijden door een fout van de ander.
Ingevolge art. 16 Bekostigingsbesluit WBO/OWBO is het bevoegd gezag
namelijk verplicht om de ingebruikneming binnen 14 dagen te melden aan
de gemeente en is de gemeente verplicht binnen 14 dagen na ontvangst
van deze opgave de desbetreffende gegevens aan de minister te
verstrekken. Wanneer het bevoegd gezag de ingebruikneming te laat aan
de gemeente meldt, kan deze, op haar beurt, niet tijdig opgave aan de
minister doen. Dit kan ertoe leiden dat de Rijksvergoeding aan de
gemeente voor een voorziening in de huisvesting later ingaat dan
verwacht, waardoor de gemeente rente derft. Omgekeerd, als de gemeente
te laat is met haar melding aan de minister, kan het zijn dat het
bevoegd gezag schade lijdt, bijv. doordat de Rijksvergoeding van
kosten van materiële instandhouding (van een reeds opgericht
schoolgebouw) uitblijft. In art. 113a (oud) WBO werd om die reden een
bijzondere schadevergoedingsregeling opgenomen(10). De memorie van
toelichting vermeldt dat ook zonder een dergelijke bepaling een claim
tot schadevergoeding mogelijk zou zijn. Het opnemen van een regeling
in de WBO heeft slechts een vereenvoudiging van de bewijslast tot
gevolg: "de enkele overschrijding van de termijn leidt tot
schadeplichtigheid".(11)
2.8. De tekst van artikel 113a WBO is nadien nog gewijzigd door de wet
van 4 juli 1996, Stb. 402, in verband met de decentralisatie van
huisvestingsvoorzieningen en door de wet van 4 juli 1996, Stb. 403, in
verband met een nieuw bekostigingsstelsel. Thans is de desbetreffende
bepaling neergelegd in art. 181 Wet op het primaire onderwijs.
3. Bespreking van het cassatiemiddel
3.1. Onderdeel 1 richt primair een rechtsklacht tegen het oordeel van
het hof dat op de Stichting jegens de Gemeente de verplichting rustte
om - tijdig en eigener beweging - een afschrift van de bouwopdracht
aan de minister van O&W in te zenden. Volgens het middel ontbreekt de
benodigde wettelijke grondslag voor zulk een verplichting. Hetzelfde
standpunt had de Stichting in hoger beroep ingenomen in grief 4.
3.2. Ten aanzien van voorzieningen in de huisvesting van bijzondere
scholen, liep in het toenmalige wettelijke stelsel het contact tussen
het bevoegd gezag en het ministerie van O&W via de gemeente. Het
bevoegd gezag van een bijzondere school kon immers niet rechtstreeks
bij de minister om bekostiging vragen. Het bevoegd gezag diende zich
daarvoor tot de gemeenteraad te wenden. Art. 16 van het
Bekostigingsbesluit WBO/OWBO, dat hiervoor reeds aan de orde kwam,
wijst dezelfde route aan: het bevoegd gezag doet aan de gemeente
opgave van iedere wijziging; de gemeente geeft die wijziging dan weer
door aan de minister van O&W. Eerder(12) werd gesproken over een
"coördinerende en adviserende taak" van gemeenten m.b.t. de
huisvesting van scholen in het basisonderwijs. Een directe lijn tussen
het bevoegd gezag en het ministerie is wel te vinden in art. 112 (oud)
WBO:
"Het bevoegd gezag is verplicht Onze minister en de door hem
aangewezen ambtenaren desgevraagd alle inlichtingen te geven omtrent
de school en het onderwijs."
Art. 112 (oud) WBO spreekt alleen over inlichtingen die "desgevraagd"
worden verstrekt. Deze bepaling geeft dus geen antwoord op de vraag of
het bevoegd gezag eigener beweging een afschrift van de bouwopdracht
aan de minister had moeten sturen.
3.3. Het hof erkent in rov. 4.10 dat niet met zoveel woorden in de
wettekst is neergelegd dat de inzendverplichting, als bedoeld in art.
III van de wet van 18 juni 1992, op het bevoegd gezag van deze
bijzondere basisschool rust. Het hof ziet de rechtsgrond van zulk een
verplichting in de door de rechtbank aangewezen grondslag. De
rechtbank heeft een interpretatie aan art. III van meergenoemde wet
gegeven, waarbij de rechtbank zich heeft laten inspireren door de
beleidsregel d.d. 21 april 1992 (zie rov. 6.2 Rb). De rechtbank heeft
beslissend geacht dat de Stichting degene is geweest die de
bouwopdracht heeft verstrekt (rov. 6.4 Rb).
3.4. Het middel stelt een lastige vraag aan de orde. Artikel III legt
naar zijn tekst inderdaad geen verplichting tot inzending op het
bevoegd gezag van de school, net zo min trouwens als het artikel een
verplichting tot inzending op de Gemeente legt. In art. III valt
slechts te lezen dat de verleende goedkeuring van rechtswege vervalt
indien niet vóór 1 september 1992 een afschrift van de bouwopdracht is
ingezonden. Hier is sprake van het verschijnsel dat in de
rechtsliteratuur pleegt te worden aangeduid met de Duitse term
Obliegenheit(13). Deze term ziet op situaties, waarin iemand een
bepaalde gedraging moet verrichten op straffe van verval of beperking
van aan hem toekomende rechten of bevoegdheden. In zulke gevallen is
er geen sprake van een rechtsplicht (de betrokkene kan rechtens niet
ertoe gedwongen worden), maar wel van een sanctie (als hij het niet
doet, schaadt hij zijn eigen belang).
3.5. De wezenlijke vraag is dus: tot wie richt zich de impliciete
norm, dat het afschrift van de bouwopdracht tijdig aan de minister
wordt ingezonden? In het voordeel van de Gemeente kan worden gezegd
dat het bevoegd gezag van de school degene is die er belang bij heeft
dat wordt voorkomen dat de huisvestingsbeschikking vervalt; de
Gemeente is, oneerbiedig gezegd, een doorgeefluik met betrekking tot
de financiering. Een praktisch argument in het voordeel van de
Gemeente is dat degene die de bouwopdracht heeft verstrekt de meest
aangewezene is om ervoor te zorgen dat een afschrift daarvan tijdig
aan de minister wordt gezonden. Het hof heeft dit argument gebruikt.
In deze lezing richt de geschonden norm (de eis van een tijdige
inzending) zich dus tot het bevoegd gezag van de school.
3.6. Daarentegen kan in het voordeel van de Stichting worden gezegd,
dat het leggen van de verantwoordelijkheid bij de Gemeente beter past
in het getrapte stelsel, waarin het bevoegd gezag zich voor de
bekostiging van huisvesting tot de Gemeente moet wenden. De
huisvestingsbeschikking is bij het ministerie aangevraagd door de
Gemeente, niet door het bevoegd gezag. Zo beschouwd, ligt het op de
weg van de Gemeente om ervoor te zorgen dat het nodige wordt gedaan
teneinde te voorkomen dat de verkregen huisvestingsbeschikking
vervalt. Het is dan ook de Gemeente, die in de bestuursrechtelijke
procedure het bezwaarschrift heeft ingediend en beroep heeft
ingesteld. Ook in het systeem van het Bekostigingsbesluit verloopt het
opgeven van wijzigingen door het bevoegd gezag via de Gemeente, die
deze wijzigingen dan weer doorgeeft aan de minister. Kortom, de
Gemeente heeft een coördinerende taak m.b.t. de huisvesting. In deze
lezing richt de geschonden norm (de eis van een tijdige inzending)
zich tot de Gemeente.
3.7. Ter voorkoming van een mogelijk misverstand: ik sluit niet de
mogelijkheid uit dat een gemeente en het bevoegd gezag afspraken maken
waarin de verantwoordelijkheid (voor tijdige inzending van het
afschrift van de bouwopdracht) op een bepaalde wijze wordt geregeld.
Na een huisvestingsbeschikking treedt het College van B en W in
overleg met het bevoegd gezag van de school over de wijze van
uitvoering (art. 69 lid 8 (oud) WBO). In dit geding is echter niet
vastgesteld, noch aangevoerd, dat het bevoegd gezag en het College van
B en W afspraken zouden hebben gemaakt over de vraag, wie van hen
beide voor de inzending van het afschrift van de bouwopdracht zou
moeten zorgen.
3.8. Rechtseconomische argumenten of maatschappelijke belangen, die in
deze of gene richting wijzen, zijn in het debat niet of nauwelijks aan
de orde gesteld(14). Per saldo meen ik dat het hof niet van een
onjuiste rechtsopvatting is uitgegaan door beslissend te achten: wie
de bouwopdracht heeft gegeven. Ook uitgaande van de zienswijze dat de
informatiestroom tussen het bevoegd gezag en het ministerie via de
Gemeente behoort te verlopen, blijft de vraag wie in dit geval deze
informatiestroom, voor wat betreft het inzenden van het afschrift van
de bouwopdracht, in gang had behoren te zetten. Doordat het bevoegd
gezag van de school dit niet tijdig heeft gedaan, lijdt de gemeente
renteschade. Dan rest alleen nog de vraag, of art. 113a (oud) WBO
uitsluitend kan worden toegepast in gevallen waarin het bevoegd gezag
een uitdrukkelijk door de wet op hem gelegde verplichting heeft
geschonden (dat is de opvatting waarop het middel is gebaseerd), of
ook in gevallen waarin slechts sprake is van een Obliegenheit. Noch in
de parlementaire geschiedenis van deze bepaling, noch in de
rechtspraak wordt uitsluitsel gegeven over het antwoord op deze vraag.
Kortom, er moet een knoop worden doorgehakt. De wijze waarop het hof
dit heeft gedaan is m.i. niet in strijd met enige rechtsregel. De
slotsom is dat de rechtsklacht van onderdeel 1 geen doel treft. De
subsidiaire motiveringsklacht treft geen doel omdat een rechtsoordeel
niet met vrucht kan worden bestreden door middel van een
motiveringsklacht.
3.9. Onderdeel 2 richt zich tegen het gebruik dat het hof in zijn
motivering heeft gemaakt van de op 13 mei 1992 gepubliceerde
"beleidsregel" (zie alinea 2.5 hiervoor). Voor zover rov. 4.10-4.11
inhoudt dat uit deze beleidsregel volgt dat op de Stichting de
verplichting rustte om tijdig een afschrift van de bouwopdracht aan de
minister in te zenden, wordt volgens het middelonderdeel miskend dat
een beleidsregel geen verplichtingen voor burgers schept, maar
uitsluitend aangeeft op welke wijze het desbetreffende bestuursorgaan
met zijn bevoegdheden zal omgaan. De Stichting acht zich aan deze
beleidsregel niet gebonden. In het bijzonder wordt aangevoerd dat,
anders dan het hof overwoog, niet ter zake doet dat de Stichting in
feitelijke aanleg niet had aangevoerd dat zij niet bekend was met deze
beleidsregel, noch daarmee bekend behoefde te zijn (rov. 4.11).
3.10. Het juridische uitgangspunt, waarop de klacht berust, komt mij
juist voor. Een bestuursorgaan kan beleidsregels vaststellen met
betrekking tot een hem toekomende of onder zijn verantwoordelijkheid
uitgeoefende, dan wel door hem gedelegeerde bevoegdheid. In andere
gevallen kan een bestuursorgaan slechts beleidsregels vaststellen,
voor zover dit bij wettelijk voorschrift is bepaald. Zijn
beleidsregels gegeven, dan handelt het bestuursorgaan overeenkomstig
de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen
zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in
verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. Deze, aan de
huidige artikelen 4:81 en art. 4:84 Awb ontleende regels kunnen worden
beschouwd als ongeschreven, in de rechtspraak ontwikkeld recht in de
voor dit geding relevante periode(15). Uit deze omschrijving blijkt
dat slechts het bestuursorgaan, niet de burger, aan een beleidsregel
kan worden gehouden. Beleidsregels regelen de uitoefening van
bevoegdheden, zij scheppen geen bevoegdheden. Een door de minister van
O&W gegeven beleidsregel is niet bindend voor het bevoegd gezag van
een bijzondere school. Het bevoegd gezag oefent niet een aan de
minister van O&W toekomende of onder zijn verantwoordelijkheid
uitgeoefende bevoegdheid uit, en evenmin een door de minister
gedelegeerde bevoegdheid. De onderhavige, in "Uitleg" gepubliceerde
circulaire heeft slechts betekenis omdat de minister daarin zijn eigen
interpretatie geeft van art. III van meergenoemde wet.
3.11. In de vakliteratuur wordt gewezen op het bestaan van zgn.
interpretatieve richtlijnen, ook wel genaamd interpretatieve
beleidsregels, d.w.z. regels waarin een bestuursorgaan zijn
interpretatie van bepaalde (open) wettelijke normen weergeeft(16).
Interpretatieve regels kunnen worden tegengeworpen aan het
bestuursorgaan dat door de regel wordt gebonden. Zij hebben praktische
betekenis, in die zin dat een bestuursorgaan niet willekeurig de ene
keer interpretatie A volgt en in een ander, gelijksoortig geval voor
interpretatie B mag kiezen. Voor derden zijn interpretatieve
beleidsregels niet bindend.
3.12. Het feitelijke uitgangspunt, waarop de klacht berust, komt mij
echter onjuist voor. Het hof heeft de Stichting niet in het ongelijk
gesteld omdat het hof de Stichting aan de beleidsregel, hiervoor in
alinea 2.5 genoemd, gebonden acht. Voor het hof is immers beslissend
dat de Stichting degene is geweest die de bouwopdracht had verstrekt.
Het hof heeft een eigen, rechterlijke, interpretatie gegeven aan de
regel van art. III van de wet van 18 juni 1992 en heeft zich daarbij
laten inspireren door de interpretatie die de minister van O&W in de
aangehaalde beleidsregel aan art. III had gegeven. Het stond het hof
vrij, zich aan te sluiten bij die interpretatie. Nadere motivering
behoefde dit rechtsoordeel niet.
3.13. Subsidiair, aan het slot van onderdeel 2, klaagt de Stichting
over het oordeel "dat het (enkele) feit dat de Stichting niet heeft
aangevoerd dat zij niet met de beleidsregel bekend was of behoefde te
zijn, meebrengt dat daaruit verplichtingen jegens de gemeente
voortvloeien". Een zodanig oordeel heb ik in het bestreden arrest niet
kunnen terugvinden. In rov. 4.11 reageert het hof slechts op een
verweer dat door de Stichting was aangevoerd.
3.14. Onderdeel 3 vloeit voort uit de voorgaande klachten. In de rov.
4.14-4.18 behandelt het hof het beroep van de Stichting op eigen
schuld van de Gemeente. Het hof neemt in rov. 4.16
veronderstellenderwijs aan dat de Stichting (tijdig) een afschrift van
de bouwopdracht aan de Gemeente heeft toegezonden. Volgens het hof
zijn in dit geding geen feiten gesteld waaraan de Stichting het
gerechtvaardigd vertrouwen heeft mogen ontlenen dat de Gemeente reeds
had gezorgd voor de noodzakelijke (d.w.z.: tijdige) inzending van een
afschrift van de bouwopdracht aan de minister. In het middelonderdeel
wordt aangevoerd dat dit oordeel rechtens onjuist is omdat - wegens de
in de onderdelen 1 en 2 aangegeven redenen - op de Stichting niet de
verplichting rustte eigener beweging een afschrift van de bouwopdracht
aan de minister te zenden.
3.15. In een situatie waarin de Stichting jegens de Gemeente
aansprakelijk is komt, subsidiair, het beroep van de Stichting op
eigen schuld van de Gemeente aan de orde. Onderdeel 3 bestrijdt niet
de gronden waarop het hof voor die situatie het beroep van de
Stichting op eigen schuld van de Gemeente heeft verworpen. Het middel
voert slechts aan dat die situatie zich in het geheel niet voordoet.
Bij ongegrondbevinding van de onderdelen 1 en 2 deelt onderdeel 3 dus
in dat lot. Een rechtsoordeel kan niet met vrucht worden bestreden met
een motiveringsklacht, zodat de subsidiaire motiveringsklacht faalt.
3.16. Onderdeel 4 klaagt over het oordeel (in rov. 4.12) dat op de
Stichting de bewijslast rust van haar stelling dat zij een afschrift
van de bouwopdracht in februari 1992 tijdens een overleg op het
ministerie heeft overhandigd (bedoeld zal zijn: aan een
vertegenwoordiger van de minister). Volgens het middel had het hof de
bewijslast niet bij de Stichting mogen leggen: het is immers de
Gemeente, die zich heeft beroepen op het rechtsgevolg van art. 113a
(oud) WBO. Op grond van de hoofdregel van art. 177 (oud) Rv rust,
volgens het middel, op de Gemeente de verplichting om aan te tonen dat
een afschrift van de bouwopdracht de minister niet tijdig heeft
bereikt, aangezien de Stichting deze stelling van de Gemeente heeft
betwist.
3.17. Het juridische uitgangspunt van de klacht lijkt mij correct:
voor aansprakelijkheid van de Stichting, als bedoeld in art. 113a
(oud) WBO, is vereist dat het bevoegd gezag van de school een bij of
krachtens de wet gestelde termijn heeft overschreden. Als er geen
sprake is geweest van termijnoverschrijding (omdat de Stichting het
afschrift van de bouwopdracht wel tijdig - d.w.z. vóór 1 september
1992 - aan de minister van O&W heeft ingezonden), kan de Stichting
niet aansprakelijk zijn op grond van dit artikel.
3.18. De Gemeente heeft aan haar vordering ten grondslag gelegd dat de
Stichting de termijn van art. III heeft overschreden. In hoger beroep
heeft de Stichting hiertegen ingebracht dat zij een afschrift van de
bouwopdracht tijdens een bespreking op het ministerie in februari 1992
- derhalve ruim vóór 1 september 1992 - heeft overhandigd(17). Als het
zó eenvoudig zou liggen als zo-even uiteengezet, dan is het oordeel
van het hof inderdaad in strijd met de hoofdregel van art. 177 (oud)
Rv te achten, althans niet toereikend gemotiveerd. Immers, wanneer de
Gemeente stelt dat de Stichting een bij de wet gestelde termijn heeft
overschreden en de Stichting die stelling betwist, onder aanvoering
van het argument dat zij het vereiste afschrift reeds in februari 1992
aan het ministerie heeft doen toekomen, ligt het in beginsel op de weg
van de Gemeente om haar betwiste stelling aan te tonen. De
omstandigheid dat een verweerder niet volstaat met een blote
ontkenning, doch zijn ontkenning onderbouwt met een bepaalde
feitelijke stelling, betekent niet dat de bewijslast daarmee naar de
verweerder verschuift(18).
3.19. Ik vrees dat het iets ingewikkelder ligt. Het door onderdeel 4
bestreden oordeel moet kennelijk worden verstaan in het licht van het
debat in feitelijke instanties. In de brief d.d. 27 september 1993
(zie alinea 1.1.5 hiervoor) had de Stichting aan de Gemeente verzocht
een bezwaarschrift in te dienen. Als één van de argumenten, die
volgens de Stichting in dat bezwaarschrift door de Gemeente zouden
moeten worden aangevoerd, heeft de Stichting opgegeven dat zij in het
kader van een bespreking op het ministerie - welke bespreking
betrekking had op een ander onderwerp(19) en welke plaatsvond vóórdat
op 12 februari 1992 voor het eerst in het blad "Uitleg" bekendheid
werd gegeven aan de ingediende wetsvoorstellen - reeds een copie van
de bouwopdracht heeft overhandigd. De genoemde brief vervolgt: "Hoewel
gesteld zou kunnen worden dat het schoolbestuur formeel niet aan de
wettelijke voorschriften heeft voldaan, is dat materieel in ieder
geval wel geschied." De Gemeente heeft aan het verzoek gehoor gegeven
en in het door haar ingediende bezwaarschrift (en vervolgens in beroep
bij de Afdeling Bestuursrechtspraak) dit standpunt van de Stichting
naar voren gebracht en de stelling van de Stichting zelfs "zeer
aannemelijk" genoemd. Het aldus aangevoerde argument heeft bij de
Afdeling Bestuursrechtspraak evenwel niet geleid tot een ander
resultaat dan de hiervoor, in alinea 1.1.6, vermelde beslissing.
3.20. In eerste aanleg en hoger beroep heeft de Gemeente dan ook het
standpunt ingenomen dat in dit geding ervan uit moet worden gegaan dat
de inzending van het afschrift van de bouwopdracht niet tijdig is
geschied en dat te dien aanzien geen bewijslast op de Gemeente rust.
Het hof heeft kennelijk bedoeld dat het onder deze omstandigheden -
d.w.z. na de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak - op de weg
van de Stichting ligt om aan te tonen dat het afschrift van de
bouwopdracht wél tijdig aan de minister is toegezonden. Aldus
verstaan, is het bestreden oordeel niet in strijd met art. 177 (oud)
Rv, noch ontoereikend gemotiveerd.
4. Conclusie
De conclusie strekt tot verwerping van het beroep.
De Procureur-Generaal bij de
Hoge Raad der Nederlanden,
1 Rov. 3 van het bestreden arrest, in verbinding met het vonnis van de
rechtbank onder 1 a - i. (De vaststelling door de rechtbank onder j is
in dit stadium niet meer van belang).
2 Wet van 2 juli 1981, Stb. 468, thans: Wet op het primair onderwijs.
3 Het overzicht als bedoeld in art. 65 (oud) WBO; zie alinea 2.1
hieronder.
4 De tekst van deze brief en van het door de gemeente ingediende
bezwaarschrift is opgenomen in het vonnis van de rechtbank.
5 De verweren zijn samengevat in het vonnis van de rechtbank onder 3.1
- 3.5.
6 Zie: A. Postma, Handboek van het Nederlandse onderwijsrecht (1995),
blz. 394-396.
7 Zie voor de datum van inwerkingtreding: art. V van de wet.
8 Prod. 12 bij CvA, blz. 5-7. Met "appellanten" wordt bedoeld:
burgemeester en wethouders van Huizen.
9 Bedoeld is het KB van 26 november 1991, Stb. 637, houdende wijziging
van het Bekostigingsbesluit WBO/OWBO en het Bekostigingsbesluit
ISOVSO/OISOVSO in verband met de melding van ingebruikneming van
voorzieningen in de huisvesting.
10 MvT, Kamerstukken II 1991/92, 22 397, nr. 3, blz. 2 en blz. 12;
NAV, Kamerstukken II 1991/92, nr. 5, blz. 7.
11 Kamerstukken II 1991/92, 22 397, nr. 3, blz. 7.
12 MvT bij de Overgangswet WBO (Kamerstukken 17 628), afgedrukt in
S&J-editie 7-I (1991) blz. 166.
13 Vgl. Asser-Hartkamp 4-I (2000), nr. 11.
14 Vgl. de noot van Van der Net onder AGvB RvS 29 oktober 1992, AB
1993, 99, sprekend over de administratieve mogelijkheden van
termijnbewaking die zowel voor gemeenten als voor schoolbesturen
openstaan.
15 Zie over beleidsregels o.m.: MvT, Daalder/De Groot/Van Breugel,
Parl. Gesch. Awb, Derde Tranche, blz. 278-279; Van
Wijk/Konijnenbelt/Van Male, Hoofdstukken van bestuursrecht (2002),
blz. 226-227.
16 Van Wijk/Konijnenbelt/Van Male, Hoofdstukken van bestuursrecht
(2002), blz. 235, die in dit verband de circulaires van het ministerie
van O&W noemen: "Nu ze niet worden uitgevaardigd krachtens enige
wettelijke bevoegdheid, vormen ze in zoverre een juridisch nihil.
Niettemin hebben ze in de praktijk groot gezag, doordat er op de
betrokken terreinen vaak veel behoefte is aan vastigheid". Zie ook: P.
Nicolaï c.s., Bestuursrecht (1997), blz. 331-335 en van de oudere
literatuur: J.H. van Kreveld, Beleidsregels in het recht (1983), blz.
91 e.v. en blz. 138-139.
17 Zie MvG blz. 15 (toelichting op grief 4).
18 HR 23 oktober 1992, NJ 1992, 813; W.D.H. Asser, Bewijslastverdeling
(1998), blz. 41.
19 Te weten: een uitbreiding met 3 lokalen extra, naast de lopende
nieuwbouwplannen.