Ministerie van Buitenlandse Zaken
bescherming in de regio
Kamerbrief over bescherming in de regio
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Binnenhof 4
Den Haag
Directie Personenverkeer, Migratie en Vreemdelingen Zaken
Afdeling Asiel- en Migratiezaken
Bezuidenhoutseweg 67
Postbus 20061
2500 EB Den Haag
Datum
28 mei 2003
Behandeld
drs. F. Wijnen
Kenmerk
DPV/AM-270/03
Telefoon
070-348 6375
Blad
1/16
Fax
070-348 4006
Bijlage(n)
-
E-Mail
friso.wijnen@minbuza.nl
Betreft
Brief over bescherming in de regio
Zeer geachte Voorzitter,
Tijdens de afgelopen begrotingsbehandelingen van de ministeries van
Buitenlandse Zaken en Justitie heeft de regering toegezegd uw Kamer in
de eerste helft van 2003 over haar standpunt inzake bescherming in de
regio te informeren. Met deze brief van de minister van
Buitenlandse Zaken, de minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie,
en de minister voor Ontwikkelingssamenwerking wordt deze belofte
ingelost.
Inleiding
De regering streeft naar een versterking van bescherming van
asielzoekers en vluchtelingen in de regio. Dit voornemen is mede
ingegeven door de wens om de huidige vermenging van vluchtelingen en
economische migranten in de asielprocedure in toenemende mate te
scheiden en de druk op deze procedure te verlichten. Bestrijding van
illegale migratie zal vervolgens eenduidiger en krachtiger kunnen
zijn, terwijl bescherming kan worden toegespitst op diegenen die deze
echt nodig hebben. Daarnaast beoogt de regering met internationale
afspraken over bescherming in de regio ook de uitvoering van het
terugkeerbeleid gunstig te beïnvloeden.
Tot dusverre is in het politieke en publieke debat over dit onderwerp
meestal over opvang in de regio gesproken. Er is in deze brief echter
voor gekozen de term bescherming in de regio te hanteren, omdat het
bieden van bescherming het wezenlijke element is in geval van
vluchtelingensituaties. Deze keuze sluit ook aan bij de discussies
zoals die zich in toenemende mate in internationaal verband afspelen.
Deze brief bevat geen blauwdruk voor een beleid voor bescherming in de
regio. Daarvoor is meer tijd nodig; de materie is te complex en het
aantal betrokkenen, zowel nationaal en internationaal, te omvangrijk
om in dit stadium een geheel nieuw beleid voor bescherming in de regio
te kunnen presenteren. De inhoud van deze brief kent derhalve een
verkennend karakter.
Dat deze brief nu is opgesteld, heeft twee redenen. Allereerst is er,
zoals gezegd, de belofte om uw Kamer in de eerste helft van 2003 over
het regeringsstandpunt inzake bescherming in de regio te informeren.
Daarnaast spelen internationale ontwikkelingen een rol. Het onderwerp
bescherming in de regio maakt sinds enige maanden deel uit van
besprekingen in EU-verband. Reden temeer om verder met uw Kamer van
gedachten te wisselen over de Nederlandse inzet in deze besprekingen.
De brief is als volgt opgebouwd. Om te beginnen wordt de achtergrond
van het streven naar bescherming in de regio aan de orde gesteld.
Daarbij worden recente voorstellen van het Verenigd Koninkrijk en
UNHCR toegelicht. Vervolgens wordt het standpunt van de regering op
deze voorstellen uiteengezet en worden enkele uitgangspunten
uitgewerkt waaraan een beleid voor versterkte bescherming in de regio,
naar ons oordeel, zal moeten voldoen. Tot slot wordt bezien hoe dit
beleid in de nabije toekomst kan worden geconcretiseerd en
geïmplementeerd.
In deze brief wordt verwezen naar een motie van de leden Koenders,
Hoekema en Verhagen. Deze motie over asiel en migratie in een
geïntegreerd buitenlands beleid werd tijdens de begrotingsbehandeling
van het ministerie van Buitenlandse Zaken voor het jaar 2002
ingediend. Wij zijn van mening dat de uitgangspunten van beleid,
zoals in deze brief uiteengezet, aan verschillende elementen van
bovenstaande motie raakt.
1.3.2. Europese centra voor de behandeling van asielverzoeken
In het Hoofdlijnenakkoord stelt de regering dat Nederland bereid
blijft vluchtelingen in de zin van het Vluchtelingenverdrag op te
vangen. Tegelijkertijd acht de regering het tegengaan van oneigenlijk
gebruik van de asielprocedure, door mensen die geen aanspraak op
internationale bescherming kunnen maken, van groot belang. Verder
verdient het, volgens de regering, de voorkeur dat vluchtelingen
worden opgevangen in de regio en de asielprocedure door UNHCR wordt
uitgevoerd. Daartoe wordt gestreefd naar versterking van de positie
van UNHCR door aanvulling van het Vluchtelingenverdrag.
1.1. Bescherming in de regio: een bestaand concept
Het voornemen om bescherming in de regio te versterken is op zich geen
nieuw idee. Het sluit aan bij het principe van UNHCR dat mensen die
internationale bescherming zoeken deze bescherming zo dicht mogelijk
bij huis zouden moeten vinden. Dit principe is door de UNHCR in de
loop der jaren keer op keer bevestigd en het versterken van de
beschermingscapaciteit van landen in de regio behoort nog altijd tot
de prioriteiten van UNHCR.
Naast UNHCR hebben ook nationale staten bij herhaling op het belang
van bescherming in de regio gewezen. Zo ook Nederland. In 1993 stelde
de toenmalige staatssecretaris van Justitie, tijdens een conferentie
van EU-ministers verantwoordelijk voor asiel- en migratiezaken, dat
het nuttig zou zijn de haalbaarheid te onderzoeken om asielverzoeken
zo veel mogelijk af te handelen in de regio waar asielzoekers vandaan
komen. In de discussies die hierop volgden, werden verschillende
mogelijkheden bekeken, maar concrete stappen naar een nadere
uitwerking bleven uit.
Nederland heeft in de jaren daarna veelvuldig aandacht voor
bescherming in de regio gevraagd. Bijvoorbeeld tijdens de Global
Consultations van UNHCR in 2001 en 2002, en tijdens een ministeriële
conferentie in Genève ter gelegenheid van het 50-jarig bestaan van het
Vluchtelingenverdrag, op 12 december 2001. De toenmalige
staatssecretaris van Justitie stelde bij die gelegenheid dat
bescherming in de regio een essentieel uitgangspunt van het
Nederlandse asielbeleid was en dat in het verlengde daarvan secundaire
migratiestromen, meer dan voorheen, zouden moeten worden voorkomen.
1.2. Conventie Plus
Meer recent heeft het debat over bescherming in de regio een nieuwe
impuls gekregen door een voorstel van UNHCR. Tijdens de informele
Justitie en Binnenlandse Zaken-Raad van 13 en 14 september 2002
lanceerde Hoge Commissaris Lubbers zijn initiatief voor de Conventie
Plus. Dit initiatief heeft als oogmerk multilaterale afspraken en
overeenkomsten in het leven te roepen, die bedoeld zijn als aanvulling
op het Vluchtelingenverdrag van 1951. Het idee is dat in de vorm van
additionele instrumenten gestreefd wordt naar een multilaterale
benadering voor de verdeling van verantwoordelijkheden en duurzame
oplossingen. De aandacht spitst zich daarbij toe op operationele
maatregelen voor specifieke groepen van vluchtelingen, ontheemden,
asielzoekers en terugkeerders in specifieke situaties.
Conventie Plus gaat uit van afspraken tussen onder meer landen van
bestemming en landen in de regio over het bieden van internationale
bescherming. Belangrijk is dat deze bescherming zo efficiënt mogelijk
verloopt en dat secundaire migratiestromen zoveel mogelijk worden
beperkt. UNHCR heeft een aparte unit in werking gesteld om de
werkzaamheden van Conventie Plus te begeleiden. Op 24 juni 2003 zal de
eerste bijeenkomst van het `Forum on International Protection'
plaatsvinden. In dit Forum zullen naast staten ook NGO's en andere
relevante organisaties zitting hebben. Het proces van de Conventie
Plus zal vanuit dit Forum worden begeleid.
1.3. Voorstel Verenigd Koninkrijk
Een ander initiatief dat bescherming in de regio uitdrukkelijk op de
Europese agenda heeft geplaatst, is afkomstig van het Verenigd
Koninkrijk. Op 10 maart 2003 stuurde premier Blair een brief naar het
Voorzitterschap van de Europese Unie, waarin hij een voorstel voor een
nieuw internationaal beschermingsregime ontvouwde. Dit voorstel vangt
aan met de premisse dat het huidige regime niet naar tevredenheid
functioneert. Veel geld en middelen worden besteed aan asielzoekers
die het zich kunnen veroorloven om zich naar de Europa te begeven,
terwijl lotgenoten die dichter bij huis blijven, bijvoorbeeld in
Afrika of Azië, het in de regel met veel beperktere middelen moeten
stellen.
Het Verenigd Koninkrijk heeft berekend dat in Europa per jaar
gemiddeld 10.000 dollar aan een asielzoeker wordt uitgegeven, terwijl
UNHCR wereldwijd ongeveer 50 dollar per persoon kan besteden.
Bovendien, zo stelt het Verenigd Koninkrijk, komt een ruime
meerderheid van de asielzoekers die Europa weten te bereiken niet in
aanmerking voor internationale bescherming, en werkt het huidige
systeem mensensmokkel en -handel in de hand. Op basis van bovenstaande
analyse komt het Verenigd Koninkrijk met een voorstel dat in twee
elementen uiteenvalt.
1.3.1 Verbetering van regionaal migratie-management
Het eerste element gaat uit van een verbetering van regionaal
migratie-management. Dit door meer aandacht te besteden aan de
oorzaken waarom mensen huis en haard verlaten. Met landen in de regio
zullen, volgens het Britse voorstel, overname-overeenkomsten moeten
worden afgesloten. Personen die bescherming in de eigen regio hadden
kunnen zoeken, worden op grond van deze overeenkomsten teruggezonden,
op voorwaarde dat ter plaatse effectieve bescherming kan worden
geboden. Zonder sluitende afspraken op deze punten zal een versterkte
bescherming in de regio niet van de grond komen. Vluchtelingen die
niet in de regio kunnen worden opgevangen, of die niet op redelijke
termijn kunnen terugkeren naar hun land van herkomst, zullen volgens
een quotasysteem over de lidstaten van de Europese Unie worden
verdeeld.
1.3.2. Europese centra voor de behandeling van asielverzoeken
Het tweede element van het Britse voorstel, zoals verwoord in het
voorstel van 10 maart jl., gaat uit van het opzetten van Europese
centra voor de behandeling van asielverzoeken. Naar deze centra zouden
al diegenen moeten worden overgebracht die op Europees grondgebied een
asielaanvraag doen (evenals mogelijk uitgeprocedeerde asielzoekers en
illegalen).Vanuit deze `Transit Processing Centres' zouden door UNHCR
dan wel door de Internationale Organisatie voor Migratie (IOM) alleen
diegenen naar de Europese Unie worden doorgeleid die in aanmerking
voor een vluchtelingenstatus komen. Het Verenigd Koninkrijk stelt voor
deze centra vlak buiten de Europese Unie te plaatsen. Daarover zouden
nauwsluitende afspraken met het desbetreffende land moeten worden
gemaakt. Verder zouden terugname-overeenkomsten met de landen van
herkomst moeten worden gesloten om personen wier asielverzoek wordt
afgewezen naar het land van herkomst terug te kunnen sturen.
1.4 Reacties en initiatieven binnen de Europese Unie
In een reactie op het voorstel van het Verenigd Koninkrijk heeft de
Europese Raad van Brussel van 20 en 21 maart 2003 de Commissie
verzocht om de Britse ideeën, in samenwerking met UNHCR, verder uit te
werken en het resultaat te presenteren aan de Europese Raad die op 19
en 20 juni 2003 in Thessaloniki bijeenkomt. Het voorstel is meer in
detail besproken op ambtelijk niveau en kwam aan de orde tijdens de
informele Justitie en Binnenlandse Zaken-Raad van Veria, op 28 en 29
maart 2003. Deze besprekingen hebben duidelijk gemaakt dat lidstaten
geïnteresseerd zijn, maar ook dat er nog vele vragen leven over de
praktische invulling van de Britse ideeën. Duitsland uitte in Veria
vooral twijfels over de haalbaarheid van het concept, terwijl
lidstaten als Nederland, Denemarken, Italië en Spanje voorzichtig
positief reageerden. De posities van de lidstaten zullen, in aanloop
naar de Europese Raad van Thessaloniki, ongetwijfeld vastere vorm
krijgen. De regering zal ook de komende tijd ontwikkelingen op dit
vlak aandachtig blijven volgen.
De Commissie zal, in reactie op het verzoek van de Europese Raad, haar
bevindingen neerleggen in een Mededeling. Deze Mededeling zal eerst in
de Justitie en Binnenlandse Zaken-Raad van 5 en 6 juni 2003 worden
besproken alvorens later die maand door de Raad Algemene Zaken en
Externe Betrekkingen en de Europese Raad te worden behandeld. Zodra
deze Mededeling beschikbaar is, zal deze aan uw Kamer worden
aangeboden en zal de regering zo snel mogelijk haar standpunt terzake
toelichten.
Vooruitlopend hierop kan over de positie van de Commissie al wel het
volgende worden gezegd. In haar Mededeling over het gemeenschappelijk
asielbeleid en de Agenda voor bescherming, van 31 maart 2003, uitte de
Commissie enkele zorgen die ook in het Britse voorstel worden
aangestipt. Zo brengt de Commissie naar voren dat "de crisis in het
asielstelsel in een aantal lidstaten steeds duidelijker wordt en dat
het onbehagen in de publieke opinie toeneemt." De Commissie stelt
verder dat: "er sprake is van toenemend misbruik van asielprocedures
en van steeds grotere, vaak door mensenhandel en -smokkel gevoede
gemengde migratiestromen, die deels bestaan uit personen die op
legitieme gronden internationale bescherming zoeken, en deels uit
migranten die de asielprocedures gebruiken om toegang te krijgen tot
het grondgebied van de lidstaten om hun economische situatie te
verbeteren. Daardoor blijft het percentage negatieve beslissingen na
onderzoek van de internationale beschermingsbehoefte erg hoog. Dit
vormt een ernstige bedreiging voor het instituut asiel en meer in het
algemeen voor de Europese humanitaire traditie, en vraagt om
structurele oplossingen."
De Commissie ziet deze oplossingen in een verbetering van de kwaliteit
van de besluiten in de lidstaten, maar ook in de consolidatie van
beschermingsfaciliteiten in de regio en in de behandeling van
asielverzoeken zo dicht mogelijk bij de behoefte. In de nog te
verschijnen Mededeling over de Britse voorstellen zal de Commissie
naar verwachting verder op deze punten ingaan.
1.5. Reactie UNHCR
UNHCR heeft inmiddels op het Britse voorstel gereageerd. UNHCR erkent
dat een verbetering van regionale beschermingsmogelijkheden een
belangrijke bijdrage kan leveren aan een beter en effectiever
internationaal asielsysteem. UNHCR onderschrijft ook dat een
dergelijke verbetering een gunstig effect kan hebben op het
terugdringen van secundaire migratiestromen. UNHCR dringt er wel op
aan dat een uitwerking van een versterkte bescherming in de regio in
nauwe internationale samenwerking plaatsvindt. Een dialoog met de
landen in de regio verdient hierbij bijzondere aandacht. UNHCR ziet
verder een prominente rol voor de Conventie Plus weggelegd en zij gaat
tevens uit van een sterke betrokkenheid van NGO's.
UNHCR acht het cruciaal dat daadwerkelijk effectieve bescherming wordt geboden aan mensen die deze bescherming behoeven. Een versterking van bescherming in de regio zal, volgens UNHCR, moeten bijdragen aan duurzame oplossingen voor het vluchtelingenvraagstuk. Dit betekent dat naast vrijwillige terugkeer, zodra de omstandigheden daarvoor geschikt zijn, ook lokale integratie en, waar nodig, hervestiging van vluchtelingen in andere delen van de wereld moeten worden bevorderd. UNHCR erkent verder dat het sluiten van overname-overeenkomsten met landen in de regio deel van het geheel uitmaakt. UNHCR heeft aangegeven hieraan een bijdrage te willen leveren.
Voor wat betreft het idee om Europese centra voor de behandeling van
asielverzoeken op te richten, stelt UNHCR dat deze centra niet buiten,
maar binnen de Europese Unie zouden moeten worden geplaatst. Deze
centra zouden voorzieningen moeten bieden in overeenstemming met
internationale maatstaven en met de Europese richtlijn voor de opvang
voor asielzoekers. De centra zouden tevens moeten voorzien in tolken
en juridische bijstand voor alle asielzoekers. De centra zouden, waar
nodig, een gesloten karakter moeten kennen en procedures dienen binnen
een maand te worden afgerond.
Volgens UNHCR is dit alles alleen haalbaar als de centra zich beperken
tot de behandeling van asielaanvragen uit enkele van tevoren
vastgestelde landen. Dit zouden landen moeten zijn wier onderdanen in
de praktijk nauwelijks voor internationale bescherming in aanmerking
komen. Met deze landen zouden van tevoren terugname-overeenkomsten
moeten worden gesloten voor diegenen die geen aanspraak op bescherming
kunnen maken.
2. Inzet van de regering
2.1. Internationaal overleg
De regering is ingenomen met de toegenomen internationale aandacht
voor het concept voor bescherming in de regio. De regering acht het
veelbelovend dat bescherming in de regio prominent op de agenda van de
Europese Unie staat en dat UNHCR een sterke betrokkenheid bij de
praktische invulling van dit concept toont. Een sterke betrokkenheid
van UNHCR maakt ook deel uit van de Nederlandse amendementen op het
asiel-beleidsartikel van de Europese Conventie. Hierin is een zinsnede
opgenomen die expliciet stelt dat samenwerking met zowel UNHCR als met
landen in de regio van herkomst een belangrijk aspect moet zijn van de
EU-verplichting bescherming te bieden aan vluchtelingen.
Reeds voor de presentatie van het Britse voorstel namen de ministeries van Buitenlandse Zaken en Justitie het initiatief voor een ambtelijke bijeenkomst over bescherming in de regio. Op 26 februari 2003 vonden in Den Haag informele besprekingen plaats met het Verenigd Koninkrijk en Denemarken. Aan dit overleg namen vertegenwoordigers van respectievelijk de Europese Commissie en de `Intergovernmental Consultations on Asylum, Refugee and Migration Policies' (IGC) deel. Tijdens dit overleg werden ideeën en mogelijke modaliteiten ten aanzien van bescherming in de regio besproken. Op 17 maart 2003 vond een vervolgoverleg in Londen plaats, waaraan ook UNHCR deelnam. Op 23 april 2003 werd het gesprek voortgezet in Kopenhagen. Bij die laatste gelegenheid waren, naast eerdergenoemde deelnemers, ook vertegenwoordigers van de Verenigde Staten, Australië en de Internationale Organisatie voor Migratie (IOM) aanwezig.
In aansluiting op de gesprekken in Den Haag en Londen, organiseerde de IGC tijdens haar jaarlijkse `Full Round', van 2 tot en met 4 april 2003, een debat over bescherming in de regio. Deelnemende landen werden uitgenodigd hun ideeën over dit onderwerp uiteen te zetten. De bijeenkomst toonde aan dat ook landen buiten Europa, zoals Canada, de Verenigde Staten en Australië, belangstelling hebben. Tijdens de `Full Round' wisselden de deelnemers verder van gedachten met Hoge Commissaris Lubbers, waarbij de laatste andermaal benadrukte dat de Conventie Plus een goed platform biedt om nieuwe en reeds bestaande ideeën over bescherming in de regio nader te concretiseren.
Bovengenoemde besprekingen kennen tot dusverre een informatief en
zeker geen concluderend karakter. Ideeën worden uitgewisseld en
becommentarieerd. Tijdens deze besprekingen heeft Nederland ook een
eerste informele reactie op de voorstellen van het Verenigd Koninkrijk
en UNHCR gegeven.
2.2. Appreciatie van de voorstellen van het Verenigd Koninkrijk en
UNHCR
2.2.1. Analyse
De regering deelt de analyse van het Verenigd Koninkrijk waar het de
tekortkomingen van het internationale asielsysteem betreft. Een
versterkte bescherming in de regio zou aanzienlijk kunnen bijdragen
aan het verlichten van deze tekortkomingen. Dit concept heeft tot
dusverre verschillende reacties opgeroepen. Ook in uw Kamer. Een
veelgehoorde reactie is dat een concept naar voren wordt geschoven dat
in de praktijk al lang en breed realiteit is. Daarbij wordt benadrukt
dat de overgrote meerderheid van asielzoekers en vluchtelingen zich
thans al in Azië en Afrika bevindt. Dit gegeven is juist, maar maakt
het streven naar een versterkte bescherming in de regio volgens de
regering niet minder relevant.
Een belangrijk argument hiervoor is van financiële aard. Zo telde het
totale budget van UNHCR in 2002 circa 1 miljard dollar. In datzelfde
jaar bedroegen de kosten van toelating en opvang, en van toezicht en
terugkeer van asielzoekers in Nederland ruim 1,4 miljard euro. Ter
illustratie: waar UNHCR zich in 2002 verantwoordelijk wist voor het
bieden van bescherming aan 20 miljoen mensen in de wereld, bood
Nederland in 2002 opvang aan 81.000 asielzoekers.
Nog los van dit financiële aspect zijn er andere argumenten waarom de
regering naar een versterkte bescherming in de regio streeft.
Terugdringen van het oneigenlijk gebruik van de asielprocedure is een
argument dat reeds genoemd is. Maar ook valt te denken aan terugkeer
als de omstandigheden in het land van herkomst zich ten positieve
wijzigen. Door bescherming in de regio te bieden, kan de aandacht van
de internationale gemeenschap voor duurzame oplossingen, waaronder
terugkeer, beter worden vastgehouden. Bovendien verloopt deze
terugkeer makkelijker als men relatief dichtbij huis verblijft. De
ervaringen met Kosovo zijn in dit verband illustratief. Een ander
argument houdt verband met mensensmokkel. Door erop toe te zien dat er
in de regio bescherming kan worden gevonden, zouden asielzoekers zich
niet meer, meestal via mensensmokkelaars, op illegale wijze naar
Europa hoeven te begeven.
2.2.2. De twee elementen uit het Britse voorstel
Voor wat betreft de twee elementen uit het voorstel van het Verenigd
Koninkrijk ligt de opvatting van de regering genuanceerder. De
regering steunt de gedachte om concrete initiatieven voor een
versterkte bescherming in de regio verder uit te werken, het eerste
element uit het Britse voorstel. Aan deze uitwerking zullen
verschillende uitgangspunten ten grondslag moeten liggen. Deze punten
komen in het vervolg van deze brief aan bod.
De regering plaatst wel enige kanttekeningen bij het tweede element
van het Britse voorstel, daar waar het gaat om de Europese centra voor
de behandeling van asielverzoeken. Met UNHCR meent de regering dat
deze centra eerder binnen dan buiten de grenzen van de Europese Unie
zouden moeten worden geplaatst. Op deze manier kan de continuïteit
beter worden gewaarborgd, net als de vereiste standaarden waaraan de
procedures zullen moeten voldoen. Ook is dit model juridisch beter
vorm te geven indien dit binnen de Europese Unie wordt gerealiseerd.
Daarnaast acht de regering het vanuit internationaal oogpunt - met
name waar het gaat om het creëren van internationaal draagvlak voor
bescherming in de regio - te prefereren dat de Europese Unie deze
asielverzoeken binnen haar eigen grenzen behandelt. Voorts deelt de
regering de opvatting van UNHCR dat deze Europese centra zich tot
enkele nationaliteiten zouden moeten beperken. Praktische
overwegingen, zoals de noodzaak van een gezamenlijke inschatting van
de situatie in de landen van herkomst en de voorwaarde om van tevoren
een terugname-overeenkomst met deze landen te hebben afgesloten,
spelen hierbij een rol. Tevens geeft de keus voor centra binnen de
Unie een dwingende impuls aan verdere harmonisatie van het Europese
asielstelsel.
Inmiddels is gebleken dat het Verenigd Koninkrijk bereid is de
suggesties van UNHCR in overweging te nemen. Het Verenigd Koninkrijk
wordt hierin gesterkt vanuit de gedachte dat een breed draagvlak
essentieel is om de voorstellen in praktijk te brengen. Zonder dit
draagvlak, zo beseft het Verenigd Koninkrijk, zullen resultaten
uitblijven. In gesprekken met Nederland en Denemarken heeft het
Verenigd Koninkrijk laten weten prijs te stellen op verdere suggesties
en aanbevelingen. De regering zal de dialoog met het Verenigd
Koninkrijk en anderen voortzetten.
2.3. Uitgangspunten voor beleid
2.3.1. Effectieve bescherming
Belangrijk uitgangspunt van het Nederlandse beleid inzake bescherming
in de regio is dat voldaan wordt aan het beginsel van non-refoulement
zoals neergelegd in het Vluchtelingenverdrag, en dat voorts wordt
gehandeld in overeenstemming met de bepalingen van het EVRM. Wat dit
laatste betreft, is vooral artikel 3 EVRM van belang dat bepaalt dat
personen niet onderworpen mogen worden aan marteling, of onmenselijke
of vernederende behandeling.
De omstandigheden in de regio dienen zodanig te zijn dat vluchtelingen
daadwerkelijk bescherming genieten tegen refoulement. Bovendien geldt
dat, indien zij op grond van hun persoonlijke omstandigheden gegronde
vrees voor vervolging hebben in het land van opvang, zij niet in die
regionale opvang zullen kunnen worden ondergebracht. Ook zullen
voorzieningen moeten worden getroffen die vluchtelingen beschermen
tegen onmenselijke behandeling ter plaatse: dit betekent in het
bijzonder dat hun fysieke veiligheid moet worden gegarandeerd en dat
zij aanspraak kunnen maken op bepaalde minimum-voorzieningen op
sociaal en economisch gebied.
Beide aspecten dienen in de bredere, regionale context te worden
geplaatst. Indien de voorzieningen in de opvang gunstiger zijn dan de
gemiddelde levensstandaard in de regio, kan dit aanleiding geven tot
toestroom vanuit de regio naar de opvang. Daarnaast zouden er dan ook
spanningen kunnen optreden tussen de lokale bevolking en de
vluchtelingen in de opvang. Indien de levensstandaard in de regio
dermate laag is dat geen sprake is van een menswaardig niveau, kan
ervoor worden gekozen een specifiek initiatief voor versterkte
bescherming in die regio achterwege te laten.
2.3.2. Internationale samenwerking
De regering zal voldoende internationale steun moeten verwerven om een
versterkte bescherming in de regio te realiseren . Daarbij gaat de
voorkeur uit naar verdere uitwerking van het concept binnen
EU-verband. Immers, de Unie is reeds op weg naar een gemeenschappelijk
asielbeleid. Bovendien zal Nederland op eigen kracht moeilijk in staat
zijn voldoende invloed uit te oefenen en middelen bijeen te krijgen om
dit te realiseren. De omstandigheden voor internationale samenwerking
lijken gunstig. Recente ontwikkelingen, zoals het reeds genoemde
initiatief voor de Conventie Plus van UNHCR, het voorstel van het
Verenigd Koninkrijk en de eerste reactie van de Commissie tonen dit
aan.
Naast steun van bestemmingslanden vereist een versterkte bescherming
in de regio uiteraard ook medewerking van de landen waar deze
bescherming plaats zal moeten vinden. Zonder deze medewerking, ook
waar het gaat om het sluiten van overname-overeenkomsten, zal het
streven van de regering een dode letter blijven. De situatie in deze
landen is niet zelden fragiel. Een plotselinge vluchtelingenstroom kan
hen voor grote problemen stellen. Daarbij valt te denken aan etnische
spanningen en bedreigingen voor vrede en veiligheid, maar ook aan
milieu-, sociaal-economische- of andere problemen. Voorstellen voor
een versterkte bescherming zullen oog moeten tonen voor de belangen
van deze landen.
De steun van UNHCR voor verdere initiatieven is cruciaal. In de
afgelopen maanden hebben leden van de regering herhaaldelijk met de
Hoge Commissaris over bescherming in de regio gesproken. Deze
gesprekken hebben duidelijk gemaakt dat UNHCR bereid is een actieve
rol te blijven spelen bij een verdere uitwerking van dit concept. Deze
uitwerking dient volgens de Hoge Commissaris dan wel aan te sluiten
bij lopende initiatieven van UNHCR. Eerder werd al de Conventie Plus
genoemd. In dit verband speelt ook de `Agenda for Protection' een
belangrijke rol. Deze agenda staat voor een reeks aan activiteiten,
die in 2001, tijdens een interministeriële conferentie ter gelegenheid
van het 50-jarig bestaan van het Vluchtelingenverdrag is vastgesteld.
De `Agenda for Protection' bevat onder meer activiteiten als het
versterken van asielsystemen in ontwikkelingslanden en het tegengaan
van secundaire migratiestromen. Deze agenda is goedgekeurd door de
landen die partij bij het Vluchtelingenverdrag zijn.
Tenslotte is de rol van UNHCR van essentieel belang waar het gaat om
de toegang tot opvangvoorzieningen in de regio. Net als in het geval
van de `Comprehensive Plans of Actions', is het voor de haalbaarheid
van bescherming in de regio een voorwaarde dat UNHCR
verantwoordelijkheid neemt voor de opvang van personen die afkomstig
zijn uit een specifiek land van herkomst. Hiermee worden betrokkenen
`mandaatsvluchtelingen', dat wil zeggen vluchtelingen wier bescherming
UNHCR tot haar mandaat rekent. In principe zullen alle asielzoekers
die worden doorgeleid naar opvangvoorzieningen in de regio ook
daadwerkelijk tot de opvang moeten kunnen worden toegelaten. Daarbij
wordt ervan uitgegaan dat UNHCR, behoudens in het geval van
toepasselijkheid van artikel 1F (uitsluitingsgronden), in eerste
instantie geen andere toets aanlegt dan die op nationaliteit van
betrokkenen: anders bestaat immers het risico dat bepaalde categorieën
niet tot de opvang kunnen worden toegelaten, waarna zij alsnog het
eerdere land van bestemming voor de behandeling van het asielverzoek
verantwoordelijk kunnen stellen. Hierover zal, ook de komende tijd,
verder met UNHCR moeten worden gesproken.
Behalve met UNHCR zal Nederland ook binnen IGC-verband verdere
gesprekken over bescherming in de regio voeren. Voorts zal Nederland
op dit vlak uiteraard een actieve opstelling van en binnen de Europese
Unie bepleiten. De behandeling van de toegezegde Mededeling van de
Commissie in de verschillende Raden in de maand juni vormt hiervoor
een goed aanknopingspunt.
2.3.3. Geïntegreerd buitenlands beleid
Een beleid van bescherming in de regio zal deel moeten uitmaken van
een breder buitenlands beleid. Zo vormt de regionale veiligheid een
cruciaal element om rekening mee te houden. Een versterkte bescherming
in de regio mag niet tot regionale instabiliteit leiden. Afgezien van
de gevolgen voor eventuele demografische druk zal daarbij in het
bijzonder aandacht moeten worden besteed aan de etnische en religieuze
achtergrond van asielzoekers en vluchtelingen. Indien de komst van
asielzoekers en vluchtelingen de lokale verhoudingen in zodanige mate
verstoort dat gevreesd moet worden voor spanningen in de regio, zal
dit niet alleen de veiligheid van de vluchtelingen ondermijnen, maar
kan dit uiteindelijk zelfs tot weer nieuwe vluchtelingenstromen
leiden.
Meer in het algemeen zal de internationale gemeenschap zich moeten
blijven inzetten voor duurzame oplossingen voor
vluchtelingensituaties. Bescherming in de regio kan immers niet
`eindeloos' zijn. Inspanningen om binnen een redelijke termijn
terugkeer naar het land van herkomst mogelijk te maken door
verbetering van de situatie aldaar, zijn van groot belang. Als dat op
termijn niet uitvoerbaar is, zal bezien moeten worden in hoeverre
lokale integratie van de vluchtelingen in de regio kan worden
bevorderd, en in het bijzonder hoe vluchtelingen kunnen bijdragen tot
de sociaal-economische ontwikkeling van de regio. Als laatste
oplossing geldt tenslotte hervestiging. Elk van deze duurzame
oplossingen vereist nauwe internationale samenwerking en een blijvende
betrokkenheid van de internationale gemeenschap bij de regio waar
bescherming wordt geboden.
Een initiatief van UNHCR dat in dit verband relevant is, is het
zogeheten "4R"-initiatief (repatriation, reintegration,
rehabilitation, reconstruction). Dit initiatief is gericht op
terugkeer naar het land van herkomst. Hiermee poogt UNHCR als
katalysator op te treden om de kloof tussen humanitaire hulp en
ontwikkelingssamenwerking in post-conflictsituaties te dichten.
Verdergaande samenwerking tussen UNHCR, UNDP, de Wereldbank, het
Wereldvoedselprogramma en UNICEF dient de verschillende organisaties
de mogelijkheid te bieden zich te concentreren op activiteiten binnen
hun mandaatsgebied en ervoor te zorgen dat deze activiteiten goed op
elkaar aansluiten.
Momenteel worden vier `pilots' uitgewerkt, in Eritrea, Sierra Leone,
Sri Lanka en Afghanistan. De regering ondersteunt de gedachte achter
het "4R"-initiatief. Als een succesvolle en duurzame terugkeer naar
landen van oorspong kan worden bevorderd, dan zal dit tevens een
positief effect kunnen hebben op de bereidwilligheid van landen in de
regio om vluchtelingen op te vangen. Deze landen zullen in dat geval
minder bevreesd zijn dat mensen andermaal op de vlucht slaan en
wederom aanspraak op hun gastvrijheid zullen maken.
Naast het "4-R"-initiatief heeft de Hoge Commissaris ook een zogeheten "DLI-initiatief" ontwikkeld (development through local integration). "4-R" en "DLI" vallen beide onder de noemer Development for Assistance for Refugees. Verschil is dat het eerstgenoemde concept zich, zoals gezegd, richt op een succesvolle terugkeer naar het land van herkomst, terwijl het tweede concept uitgaat van lokale integratie van vluchtelingen in een opvangland in de regio. Tijdens de JBZ-raad in Veria van maart jl. is HCR Lubbers op beide concepten ingegaan.
Het belang van een geïntegreerd beleid wordt ook in EU-verband
onderkend. Zo stelde de Europese Raad van Tampere in oktober 1999 dat
"de Europese Unie behoefte heeft aan een alomvattende aanpak van
migratie, met aandacht voor de politieke, mensenrechten- en
ontwikkelingsvraagstukken in de landen en regio's van herkomst en
doorreis." En tijdens de Europese Raad van Sevilla, in juni 2002,
concludeerden de regeringsleiders dat "de intensivering van de
economische samenwerking, ontwikkeling van handel, ontwikkelingshulp
en conflictpreventie evenzovele middelen zijn om de economische
welvaart van de betrokken landen te bevorderen en aldus de oorzaken
van de migratiestromen te verminderen."
Zoals gezegd zal de Europese Raad van Thessaloniki op 20 en 21 juni
2003 over bescherming in de regio komen te spreken. Bij die
gelegenheid zal de regering het belang van een geïntegreerd
buitenlands beleid op dit vlak nogmaals benadrukken. Deze inzet sluit
naar onze opvatting goed aan bij de motie die tijdens de
begrotingsbehandeling van het ministerie van Buitenlandse Zaken voor
2002 door de leden Koenders, Hoekema en Verhagen werd ingediend.
2.3.4. Relatie tot nationaal en Europees vreemdelingenbeleid
Het realiseren van voorstellen voor een versterkte bescherming in de regio zal ongetwijfeld gevolgen voor het huidige vreemdelingenbeleid hebben. Dat zal nationaal gelden, maar gegeven de voortschrijdende harmonisatie, zal dit ook op Europees niveau zijn weerslag hebben.
Bij de uitwerking van verdere voorstellen zal goed moeten worden
bezien hoe deze zich verhouden tot de nationale wet- en regelgeving,
met name op het gebied van het vreemdelingenrecht. Daarbij zal de
aandacht onder meer moeten uitgaan naar de procedures op de
aanmeldcentra, de toepassing van de Dublin-verordening en de
regelgeving met betrekking tot veilige landen van herkomst en
verblijf. Verder zal rekening moeten worden gehouden met de lopende
onderhandelingen over de richtlijn inzake minimumnormen voor de
asielprocedure, de verordening veilige derde landen en de richtlijn
betreffende minimumnormen voor de vluchtelingendefinitie en
subsidiaire vormen van bescherming.
Voorts zal aandacht aan flankerende maatregelen moeten worden gegeven.
Eerder werd al gesteld dat een versterkte bescherming in de regio
impliceert dat asielzoekers zich niet meer, op illegale wijze, naar
Europa hoeven te begeven. Dit betekent echter niet dat diegenen die
primair om economische redenen naar Europa reizen zich vanaf dat
moment niet meer tot mensensmokkelaars en -handelaars zullen wenden.
Maar in dat geval zullen zij minder snel het middel van een
asielprocedure aanwenden en veel eerder hun toevlucht tot het illegale
circuit zoeken. Een voordeel van dit scenario is dat de huidige
gemengde stromen van vluchtelingen en economische migranten, die
aanspraak op het asielsysteem doen in toenemende mate zullen worden
gescheiden. De bestrijding van illegale immigratie zal daardoor
eenduidiger en krachtiger kunnen zijn, terwijl anderzijds bescherming
beter kan worden toegespitst op hen die echt bescherming behoeven.
Er is, ook in uw Kamer, regelmatig gesproken over de vraag of een systeem van bescherming in de regio onderdeel zal uitmaken van ons nationale asielsysteem, of dat het dit geheel zal vervangen. Dit laatste zal niet het geval zijn. Er zal altijd een nationaal of Europees asielsysteem bestaan, al was het maar om de aanvragen vanuit de regio te behandelen. Versterking van bescherming in de regio zal tijd vergen en zal zorgvuldig, en in overeenstemming met internationale verplichtingen, moeten worden uitgewerkt. Naar ons oordeel is het daarbij realistisch uit te gaan van een stapsgewijze aanpak die allereerst gericht is op een bepaalde regio.
2.3.5. Inzet van financiële middelen
Een versterking van bescherming in de regio zal naar verwachting in
het begin met een extra financiële inspanning gepaard gaan. Immers,
initiatieven op dit vlak zullen niet ten laste kunnen komen van landen
wier bevolking zich nu al grotendeels op of onder de armoedegrens
bevindt. Op termijn zal een verminderde asielinstroom zeker gunstige
effecten op de rijksbegroting hebben, maar naar verwachting zal hier
enige tijd overheen gaan. Zolang het nog ontbreekt aan beleid gericht
op een specifieke regio is het evenwel lastig een inschatting van de
financiële lasten te maken. Temeer daar het streven erop gericht is
een dergelijk beleid in samenwerking met andere betrokken landen,bij
voorkeur in EU-verband, uit te werken.
In algemene zin is het zo dat financieringsbehoeften mede afhankelijk
zullen zijn van de specifieke regio waar activiteiten uiteindelijk
zullen plaatsvinden, alsook van de aard van deze activiteiten en van
de partners en de gekozen vorm van samenwerking. De inzet van de
regering is om het concept van bescherming in de regio met een zo
breed mogelijke coalitie van bondgenoten in EU-verband verder uit te
werken. Gegeven deze inzet zal eventuele financiering in eerste
instantie in de context van Europese fondsen worden bezien. De
Commissie zal naar verwachting de mogelijkheden hiervoor in de door
haar toegezegde Mededeling uiteenzetten.
3. Nadere invulling van beleid
Uit het voorgaande is gebleken dat een versterking van bescherming in
de regio een complex vraagstuk is. Het raakt aan vele elementen van
zowel binnenlands als buitenlands beleid en het vereist een
zorgvuldige afstemming met andere landen en internationale
organisaties. Gegeven deze complexiteit zal een versterkte bescherming
in de regio geleidelijk tot stand moeten komen. Daarbij gaan onze
gedachten in eerste instantie uit naar het bereiken van internationale
overeenstemming over de uitgangspunten, om vervolgens te participeren
in de ontwikkeling van een pilot project in een specifieke regio.
Bij de keuze voor een regio zal de nationale instroom van asielzoekers
een rol kunnen spelen. Hoe meer asielzoekers uit een bepaalde regio
komen, hoe groter het belang van Nederland kan zijn om de
beschermingsmogelijkheden in dat gebied te versterken. Maar dit
criterium alleen is onvoldoende. Hierboven zijn andere uitgangspunten
genoemd die evenzeer een rol spelen bij de keuze voor een pilot.
Bovendien zal rekening moeten worden gehouden met ideeën en wensen van
andere landen. Want als iets duidelijk is, dan is het dat Nederland
verdere internationale steun zal moeten verwerven en niet eigenstandig
kan opereren.
De regering zal zich actief opstellen in het Europese en het bredere
internationale debat over bescherming in de regio en nieuwe vormen van
een internationaal beschermingsregime. Daartoe zal Nederland de
gesprekken in Europees verband en met andere geïnteresseerde nationale
staten, internationale organisaties als UNHCR en NGO's voortzetten.
Bij deze gesprekken zullen de bovengenoemde uitgangspunten als een
rode draad door de Nederlandse inzet heenlopen. Deze punten zijn
cruciaal om op termijn concrete en duurzame resultaten voor een
versterkte bescherming in de regio te boeken. Uw Kamer zal van verdere
ontwikkelingen op de hoogte worden gehouden.
De Minister van Buitenlandse Zaken
Mr. J.G. de Hoop Scheffer
De Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie
Drs. M.C.F. Verdonk
De Minister voor Ontwikkelingssamenwerking
A.M.A. van Ardenne-van der Hoeven
Behandeling begroting Buitenlandse Zaken 2003, nr. 28 600-V.
Behandeling begroting Justitie 2003, 28 600, nr. 2 en 18.
Motie 28000-V, nr.22, behandeling van de begroting van
Buitenlandse Zaken, 1 november 2001. In deze motie werd geconstateerd
`dat er een groeiende behoefte is aan integratie van beleid en
initiatieven op het gebied van ontwikkelingssamenwerking, buitenlandse
politiek, bilaterale en multilaterale remigratieprojecten, asielbeleid
en economische stabilisering.'
Print Stuur door
Terug naar top