Aan
De Voorzitter en Leden van de
Tweede Kamer der Staten-Generaal
Postbus 20018
2500 EA 's-GRAVENHAGE
| |
| | | |datum 5 juni 2003 |contactpersoon drs. J.H. | | |Pongers | |ons kenmerk RvTV 2003-10004 |doorkiesnummer 070-333 7025 | |uw kenmerk |bijlage(n) | |onderwerp | | | |Hooggeachte Voorzitter, | |Hooggeachte leden van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, | |In deze brief doe ik U -als voorzitter van de Raad voor de | |Transportveiligheid en als beoogd voorzitter van de nog in te stellen | |Onderzoeksraad voor Veiligheid- een reactie toekomen inzake de Nota van | |de toenmalige staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en | |Koninkrijksrelaties de Heer R.H. Hessing, die geschreven is naar | |aanleiding van het verslag van de vaste commissie voor Binnenlandse | |Zaken en Koninkrijksrelaties over het voorstel van rijkswet tot | |instelling van een Onderzoeksraad voor Veiligheid. (d.d. 13 mei 2003) | |Uit deze Nota valt te concluderen dat de toenmalige staatssecretaris | |zich | |-qua wijzigingen- zeer terughoudend heeft opgesteld met betrekking tot | |de aangedragen discussiepunten van zowel de vaste commissie voor | |Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, alsmede van de Raad voor de | |Transportveiligheid (zoals verwoord in de brief van 28 oktober 2002). | | | | | |../2 | |In eerste instantie zou ik -nogmaals- willen stilstaan bij: | |De onafhankelijkheid van de Onderzoeksraad | |Het functioneren van de Onderzoeksraad | |De scheiding tussen het onafhankelijk oorzakenonderzoek en het onderzoek| |naar de schuldvraag | |Vervolg op aanbevelingen/relatie inspecties | | | |A. De onafhankelijkheid van de Onderzoeksraad | |De onafhankelijkheid van de Onderzoeksraad voor Veiligheid staat op twee| |punten ter discussie. | |Ten eerste hebben de ministers van Justitie, van Defensie en van | |Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties de wettelijke bevoegdheid | |gekregen om in het werk van de Raad te kunnen interveniëren. | |Ten tweede heeft het ministerie van Binnenlandse Zaken en | |Koninkrijksrelaties besloten om de Onderzoeksraad voor Veiligheid geen | |rechtspersoonlijkheid toe te kennen. | |Interventie. | |De Nota stelt terecht, dat niemand vraagtekens plaatst bij het feit, dat| |militaire, justitiële en staatsveiligheidszaken belangen zijn, die | |dienen te worden beschermd. | |Ook bij de Raad voor de Transportveiligheid staat dit uitgangspunt | |geenszins ter discussie. Als bepaalde belangen echter prevaleren en de | |respectievelijke Ministers de wettelijke bevoegdheid krijgen om "op hun | |verzoek de informatie niet in het rapport op te nemen" dan verdraagt | |deze bevoegdheid zich niet met de woorden "onafhankelijk onderzoek". | |De toenmalige staatssecretaris noemt deze wettelijke mogelijkheid in | |zijn Nota "een genuanceerd systeem, waarbij de diverse betrokken | |belangen naar het oordeel van de regering het beste zijn gediend.". Deze| |mening wordt door ondergetekende niet gedeeld. | |Duidelijk wordt gesteld dat aan de Raad niet kan worden overgelaten, dat| |gerubriceerde en vertrouwelijke informatie ook daadwerkelijk | |vertrouwelijk blijft. | |Deze verantwoordelijkheid kan -volgens de Nota- niet gedelegeerd worden | |aan een onafhankelijk van de regering opererende Raad. Ten aanzien van | |het omgaan met die verantwoordelijkheid leggen ministers uiteindelijk | |verantwoording af in het Parlement. Gelet op het hier bovenstaande kan | |worden gesteld, dat bij bepaalde ongevallen geen sprake kan zijn van een| |onafhankelijk onderzoek. Dit is mijns inziens een acceptabel gegeven, | |dat openlijk dient te worden uitgesproken en niet moet worden verwerkt | |in een genuanceerd en daardoor mogelijk minder transparant systeem. | |In het verleden waren de overheidsinspecties belast met dergelijke | |onderzoeken. De overheid was niet alleen regelgever, maar ook | |toezichthouder en vanwege die enorme betrokkenheid werd besloten om de | |onafhankelijke onderzoeken 'buiten' de overheid te gaan plaatsen. "De | |slager keurde immers zijn eigen vlees", zo werd gesteld. De schijn was | |tegen! In dit geval heeft de Raad niet alleen de schijn tegen, maar is | |ook daadwerkelijk niet onafhankelijk als de hierboven genoemde belangen | |in het geding zijn. Om die reden is art. 36 (het vetorecht) veel | |duidelijker, dat namelijk bepaalt dat "de Raad zich onthoudt van | |onderzoek indien onze Minister dit bepaalt. ". De andere mogelijkheid, | |dat de Raad zelf het onderzoek stop zet indien onvoldoende informatie | |wordt verkregen, is alleen genoemd in de Memorie van Toelichting (pag. | |18) en geldt niet voor verplichte onderzoeken. | |De Raad voor de Transportveiligheid blijft van mening, dat deze twee | |mogelijkheden uitgangspunt dienen te zijn en dat de beperkingen in de | |artikelen 34, 43, 44, 51 en 55 moeten komen te vervallen. Het | |onafhankelijk onderzoek is gebaat bij de woorden "transparantie" en | |"integriteit" en niet bij onderhandelingen over wat wel of niet in de | |rapporten mag worden opgenomen. | | | |Rechtspersoonlijkheid. | |Bij de instelling van de Raad voor de Transportveiligheid oordeelde het | |Kabinet, dat rechtspersoonlijkheid van groot belang moest worden geacht | |om een dergelijk college niet in een te afhankelijke positie van de | |minister te laten geraken. Om deze reden kreeg de Raad voor de | |Transportveiligheid niet alleen de vorm van een zelfstandig | |Bestuursorgaan, maar tevens een eigen rechtspersoonlijkheid juist om te | |benadrukken, dat dit laatste noodzakelijk wordt geacht om onafhankelijk | |en deskundig onderzoek te kunnen verrichten (Zie Memorie | | | | | |van Toelichting bij de Wet Raad voor de Transportveiligheid). In dit | |licht gezien is het merkwaardig nu te moeten vernemen, dat slechts | |enkele jaren later wordt gesteld dat voor het verlenen van eigen | |rechtspersoonlijkheid een goede reden moet zijn, die in ieder geval niet| |gelegen kan zijn in het feit van onafhankelijkheid! | |Deze volledige koerswijziging roept vanzelfsprekend vraagtekens op. De | |Onderzoeksraad voor Veiligheid komt in financieel opzicht in een zeer | |nauwe relatie te staan met het ministerie van Binnenlandse Zaken en | |Koninkrijksrelaties. Dit ministerie wordt echter niet alleen geacht de | |coördinator te zijn op het terrein van het veiligheidsbeleid, maar de | |minister kan tevens -volgens de huidige wettekst- interveniëren in het | |werk van de Raad. | |Zonder rechtspersoonlijkheid zullen de banden met het ministerie van | |Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties nog verder moeten worden | |geïntensiveerd. Bij het inhoud geven aan het woord onafhankelijkheid | |dient uitgangspunt te zijn dat er geen afhankelijke relatie bestaat | |tussen de Raad en de uitvoerende macht. | |Alhoewel de consequenties van deze koerswijziging zich niet geheel laten| |overzien, blijft de vraag gerechtvaardigd of de onafhankelijkheid van de| |nieuwe onderzoeksraad in relatie tot het ministerie van Binnenlandse | |Zaken en Koninkrijksrelaties voldoende is gewaarborgd. | |B. Het functioneren van de Onderzoeksraad voor Veiligheid | |Bij de start van de Raad voor de Transportveiligheid heeft het | |ministerie van Verkeer en Waterstaat door onjuiste aannames de | |hoeveelheid werk van de Raad voor de Transportveiligheid in hoge mate | |onderschat. Zo werd de Raad voor de sector Binnenvaart uitgerust met | |vijf onderzoekers en geconfronteerd met 300 te onderzoeken ongevallen. | |Dit betekende, dat de Raad voor de Transportveiligheid met het Korps | |Landelijke Politiediensten een groot contract (jaarlijks zo'n 400.000 | |euro) moest afsluiten om aan zijn wettelijke verplichting 'alle' | |ongevallen te onderzoeken, te kunnen voldoen. | |De sector Railverkeer werd eveneens minimaal uitgerust, terwijl de | |wettelijke taken (ten opzichte van de toenmalige Spoorwegongevallenraad)| |werden verbreed naar het incidentenonderzoek, alsmede naar de | |tramongevallen en -incidenten. | | | | | |Voor de sector Buisleidingen werden geen extra voorzieningen (qua | |menskracht en onderzoeksbudget) in de begroting getroffen. Uitgangspunt | |was, dat de activiteiten op dit gebied door de Railsector zouden kunnen | |worden behartigd. | |Ook de sector Wegverkeer werd minimaal uitgerust. Dat gold in eerste | |instantie ook voor de sector Luchtvaart, dit werd naderhand | |rechtgetrokken. | |Om inhoud te kunnen geven aan zijn wettelijke taakstelling heeft de Raad| |voor de Transportveiligheid -met name door gebrek aan menskracht- een | |veel intensiever beroep moeten doen op de inschakeling van externe | |deskundigen. | |Dit structureel gegeven drukte een zwaar stempel op het budget van de | |Raad. | |Dit gegeven leidde er zelfs toe, dat de Raad voor de Transportveiligheid| |in zodanige liquiditeitsproblemen terecht kwam, dat activiteiten en | |ongevalsonderzoeken moesten worden stopgezet. Het ministerie van Verkeer| |en Waterstaat heeft bij het luiden van de noodklok de Raad in financiële| |zin extra ondersteund. | |Deze gang van zaken dreigt zich bij de nieuwe Onderzoeksraad voor | |Veiligheid (en wellicht in nog veel ergere mate) te gaan herhalen. | |Het aantal werkterreinen bij de Onderzoeksraad voor Veiligheid | |verdubbelt vergeleken met de vijf werkterreinen van de Raad voor de | |Transportveiligheid | |(Luchtvaart, scheepvaart, railverkeer, wegverkeer en buisleidingen | |;Nieuw: industrie, defensie, natuur, milieu, gezondheidszorg, | |kernenergie en overige ongevallen zoals explosies, grote branden en | |instortingen) | |Het budget van de nieuwe Onderzoeksraad voor Veiligheid wordt slechts | |circa | |E 2,7 miljoen hoger dan het huidige budget van E 5,4 miljoen van de Raad| |voor de Transportveiligheid. En dat budget van de Raad voor de | |Transportveiligheid is niet alleen te krap voor zijn huidige taken, die | |in de nieuwe Onderzoeksraad dienen te worden voortgezet, er dient ook | |nog rekening te worden gehouden met het gegeven dat het onderzoek naar | |ongevallen in de zeescheepvaart, ongeveer 100 per jaar, aan het | |werkterrein zullen worden toegevoegd. | | | |De benodigde extra medewerkers* voor zowel de Raad voor de | |Transportveiligheid, als voor de nieuwe Onderzoeksraad voor Veiligheid | |zullen een zodanig zwaar stempel op het extra budget van E 2,7 miljoen | |gaan drukken, dat er in de praktijk nauwelijks meer sprake kan zijn van | |voldoende onderzoeksbudget voor de nieuwe werkterreinen van de Raad. | |Het ministerie van Verkeer en Waterstaat heeft zich van meet af aan op | |het standpunt gesteld (hetgeen wordt onderschreven in de Memorie van | |Toelichting bij de Rijkswet Onderzoeksraad voor Veiligheid), dat het | |werk van de Raad voor de Transportveiligheid binnen de nieuwe | |Onderzoeksraad voor Veiligheid onverkort dient te worden voortgezet. De | |financiële middelen, die thans ter beschikking worden gesteld (door | |Verkeer en Waterstaat) worden derhalve niet geacht te worden ingezet op | |andere onderzoeksterreinen. | |Bij de voorbereidingen van dit nieuwe wetsvoorstel zijn naar het oordeel| |van de Raad voor de Transportveiligheid door het ministerie van | |Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties de opgedane ervaringen van de | |Raad voor de Transportveiligheid onvoldoende benut. | |Dit laatste vloeide mede voort uit de gedachte dat de nieuwe | |Onderzoeksraad voor Veiligheid niet moest worden gezien, als een | |verlengstuk van de Raad voor de Transportveiligheid, maar als een totaal| |'ander' college. | |De werkelijkheid pakt nu echter anders uit. De nieuwe Onderzoeksraad | |voor Veiligheid kan, op basis van het voorgestelde budget van E 8.1 | |miljoen, niet anders worden gezien dan als een voortzetting van de Raad | |voor de Transportveiligheid met een gering extra budget om eventueel | |ernstige ongevallen op andere werkterreinen ter hand te gaan nemen. | |In deze huidige opzet is eerder sprake van een achteruitgang ten | |opzichte van het huidig functioneren van de Raad voor de | |Transportveiligheid, dan van een vooruitgang met betrekking tot het doen| |van onafhankelijke onderzoeken in het algemeen of met betrekking tot de| |transportsectoren in het bijzonder. De Onderzoeksraad zal in feite ook | |met twee maten gaan meten, in de transportsector worden indien daar | |lering uit valt te trekken ter | | | |* (Het exacte aantal is nog niet duidelijk, maar voor de nieuwe | |werkterreinen zal dat niet | |minder zijn dan het huidige aantal RvTV-medewerkers) | | | | | |voorkoming van rampen, ook kleinere ongevallen onderzocht, en in de | |andere sectoren moet juist worden gewacht tot er een grootschalig | |ongeval of een ramp gebeurt. Dat is moeilijk uit te leggen aan de | |samenleving. | |Deze gang van zaken in acht nemende, alsmede rekening houdend met de | |werkelijkheid, dat Nederland geconfronteerd wordt met aanzienlijke | |bezuinigingen, vragen om een forse bijstelling van het | |verwachtingspatroon met betrekking tot het functioneren van de nieuwe | |Onderzoeksraad voor Veiligheid. | |Verwachtingspatroon. | |Het voorliggende wetsvoorstel -mits aangepast- kan men zeker beschouwen | |als een vooruitgang met betrekking tot de instellingswet van de Raad | |voor de Transportveiligheid. | |De Raad voor de Transportveiligheid is namelijk geenszins een integrale | |Raad te noemen, maar bestaat in feite uit een federatie van wettelijk | |afzonderlijke en onafhankelijke onderzoekskamers. | |Het werk van de Raad voor de Transportveiligheid kan onverkort -met | |financiële steun van het ministerie van Verkeer en Waterstaat- in de | |nieuwe Raad worden voortgezet. De realiteit gebiedt onder ogen te zien | |dat de Onderzoeksraad voor Veiligheid op de andere werkterreinen niet | |actief -vergelijkbaar met de transportsectoren- zal kunnen gaan | |functioneren. | |Met het extra beschikbaar budget zou een staf kunnen worden geformeerd, | |die enerzijds assisteert bij onderzoek naar ernstige | |transportongevallen, en anderzijds kan worden ingezet bij het onderzoek | |naar ernstige ongevallen in de nieuwe werkterreinen. Dat laatste is zeer| |afhankelijk van het aantal ongevallen waar op dit moment nog weinig | |zicht op is. | |Deze opzet had men natuurlijk ook kunnen realiseren -met een | |wetswijziging- bij de huidige Raad voor de Transportveiligheid. | |Met deze werkelijkheid voor ogen wordt het zelfs zeer de vraag of het | |ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties het departement| |moet worden, waaraan de Onderzoeksraad voor Veiligheid moet worden | |opgehangen. | | | | | |Want als het ministerie van Verkeer en Waterstaat zijn belangstelling | |voor het werk van de Raad voor de Transportveiligheid in zijn nieuw | |omhulsel als Onderzoeksraad voor Veiligheid zou gaan verliezen, kan niet| |anders worden vastgesteld dan dat de keuze om in Nederland te komen tot | |één Onderzoeksraad voor Veiligheid een historische vergissing is geweest| |en in hoge mate moet worden betreurd. | |Kenmerkend voor het onderwerp Veiligheid is het woord 'verkokering'. | |Deze verkokering had indertijd onder andere tot gevolg dat de wet voor | |de Raad voor de Transportveiligheid afzonderlijke en onafhankelijke | |onderzoekskamers kende, opdat de betrokken sectoren zich in het werk van| |de Raad zouden kunnen blijven herkennen! | |Deze verkokering had ook tot gevolg , toen het onafhankelijk onderzoek | |in het algemeen nog eens onder de loep werd genomen, dat het toenmalige| |Kabinet Kok voorstelde om in Nederland te komen met drie | |onderzoeksraden, te weten: | |- één voor defensieongevallen | |- één voor transportongevallen en | |- één voor de overige ongevallen. | |Ondergetekende was met het Parlement van mening, dat wij in Nederland de| |krachten op dit gebied dienden te bundelen. Echter als één | |onderzoeksraad in werkelijkheid betekent, dat de financiële middelen | |hiervoor gaan ontbreken, omdat de betrokken sectoren er onvoldoende geld| |voor overhebben, dan zou het oude Kabinetsstandpunt om drie raden in te | |stellen, wellicht in heroverweging moeten worden genomen. | |Een wet -mits aangepast- is thans voorhanden, die eenduidig aan deze | |drie Raden ten grondslag zou kunnen liggen. | |Met de komst van drie Raden voorkom je tevens dat het werk van de Raad | |voor de Transportveiligheid verdrinkt of ten onder gaat in de nieuwe | |werkterreinen, waarvoor immers de nodige middelen vooralsnog ontbreken. | | | | | | | | | |Samenvattend. | |Het nieuwe wetsvoorstel -mits aangepast- is zeer de moeite waard. Eén | |Onderzoeksraad voor Veiligheid, die voldoende is uitgerust, geniet de | |voorkeur. De werkelijkheid is echter wel dat er een gebrek is aan | |financiële middelen, hetgeen begrijpelijk en reëel is. Maar voorkomen | |moet worden dat het werk van de Raad voor de Transportveiligheid teloor | |gaat in de vele nieuwe werkterreinen. In dat geval wordt het een ernstig| |punt van overweging om in Nederland te komen tot de instelling van drie | |onderzoeksraden in plaats van één onderzoeksraad. | | | |Scheiding tussen het oorzakenonderzoek en het onderzoek naar de | |schuldvraag. | |Indertijd hebben de Raad voor de Transportveiligheid en het ministerie | |van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties een studie laten | |verrichten naar 'beginselen van behoorlijk rampenonderzoek' die is | |uitgevoerd door het E.M. Meijers Instituut voor Rechtswetenschappelijk | |Onderzoek van de Juridische Faculteit van de Universiteit Leiden. | |Uit deze studie blijkt duidelijk, en dit wordt ondersteund door | |internationale ervaringen, dat er geen sprake kan zijn van een absolute | |scheiding tussen het oorzakenonderzoek en het schuldonderzoek; niet kan | |worden voorkomen dat de informatie van de onderzoeksrapporten -die | |openbaar zijn- wordt gebruikt 'als sturingsinformatie' om een | |rechtsgeding aan te vangen. | |Samenloop van onderzoeken naar oorzaken en schuld zal zich blijven | |voordoen. Dit laatste betekent echter niet, dat niet alle zeilen dienen | |te worden bijgezet om de scheiding in een openbare regeling zo goed | |mogelijk te laten plaatsvinden. | |Het niet rechtstreeks kunnen gebruiken van bepaalde feiten of rapporten | |als bewijs in rechtsgedingen is natuurlijk efficiency verlies, omdat het| |andere onderzoeksinstanties dwingt tot nieuw onderzoek. | |Dit nieuwe onderzoek is noodzakelijk om met een nieuw doel -bijvoorbeeld| |vervolging van een verdachte- informatie te verzamelen. | | | | | |Voor dit nieuwe doel gelden ook eigen regels en procedures. Geredeneerd | |vanuit beginselen van behoorlijk rampenonderzoek moet worden voorkomen | |dat de onderzoeksprocessen door elkaar heen gaan lopen. In dit licht | |gezien is het juist, dat bepaalde feiten en rapporten worden uitgesloten| |als bewijs in rechtsgedingen. (art. 64) | |Het zou echter veel beter zijn geweest in de wet te stellen, dat ook de | |eindrapporten van de Raad niet als bewijs in rechtsgedingen mogen worden| |gebruikt. | |Het onafhankelijk onderzoek beoogt immers te bewerkstelligen, dat de | |getuigen alles kunnen en willen zeggen. In het strafrecht mag men | |zwijgen en behoeft men niet bij te dragen aan zijn eigen veroordeling. | |Vandaar dat -zo goed mogelijke- garanties moeten worden geboden om de | |getuigen niet alsnog in het strafrecht te laten belanden. Om deze reden | |kan de Raad voor de Transportveiligheid zich dan ook niet verenigen met | |de zinsnede uit de Nota, dat 'het uit oogpunt van rechtsbescherming van | |getuigen niet nodig is om eindrapportages in zijn geheel uit te sluiten | |als bewijsmateriaal in een procesgang'. | |Vervolg op aanbevelingen/relatie inspecties. | |In de Nota staat vermeld, dat 'er is van afgezien de Raad zelf op het | |punt van het opvolgen van aanbevelingen een actieve rol te geven, omdat | |de verantwoordelijkheid voor het al dan niet opvolgen van aanbevelingen | |ligt bij degenen tot wie de aanbevelingen zich richten! De | |verantwoordelijke vakminister zal op dit punt de vinger aan de pols | |moeten houden.(etc)'. | |Het is goed om hier te vermelden, dat de ervaringen van de Raad voor de | |Transportveiligheid hebben geleerd, dat aan deze verantwoordelijkheid | |van de vakminister niet echt inhoud wordt gegeven, alsmede dat geen | |zicht bestaat of degenen tot wie de aanbevelingen zich hebben gericht | |-zelfs na aanvaarding- ook daadwerkelijk actie ondernemen voor het | |opvolgen van de aanbevelingen van de Raad voor de Transportveiligheid. | |Om deze reden is het een ernstig punt van overweging de Raad zelf -via | |prikacties- een actieve rol te geven en zich te laten oriënteren op het | |punt van het opvolgen van aanbevelingen. | |Zonder deze mogelijkheid kan men oprecht gaan twijfelen of de | |investeringen in het onafhankelijk onderzoek de moeite waard zijn in het| |kader van "Nederland moet veiliger". | | | | | |Relatie Inspecties | |Inderdaad is het juist om te stellen, dat met betrekking tot de politie | |en de inspecties twee onderzoeken kunnen worden ingesteld bij een | |ongeval. Dit hangt samen met het opleggen van sancties. | |Op dit moment bestaat bij de Raad voor de Transportveiligheid geen | |helder inzicht in 'welke' inspecties zijn belast met het opleggen van | |sancties of/en welke inspectie alleen een onderzoek mogen doen om er | |lering uit te kunnen trekken of een combinatie van beide taken. | |Voor de toekomst is voor een ieder een helder inzicht in deze materie | |geboden. | | | |Ik hoop met deze notitie een bijdrage te hebben mogen leveren voor de | |komende gedachtewisseling. | | | |Met gevoelens van de meeste hoogachting, | |Mr. Pieter van Vollenhoven | |Voorzitter van de Raad voor de Transportveiligheid | | | | | | |