Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij

De Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Postbus 20018
2500 EA Den Haag
uw brief van

uw kenmerk

ons kenmerk
DN. 2003/2532
datum
05-06-2003

onderwerp
Beleidsreactie evaluatie Programma Beheer
TRC 2003/4398

bijlagen

---

Geachte Voorzitter,

Hierbij bied ik u het tussentijdse evaluatierapport Programma Beheer aan. Mede naar aanleiding van de resultaten van deze evaluatie deel ik u het volgende mede.

1. Aanleiding In het jaar 2000 is het subsidie-instrument Programma Beheer, bestaande uit de Subsidieregeling natuurbeheer 2000 (SN), de Subsidieregeling agrarisch natuurbeheer (SAN) en de Regeling organisatiekosten samenwerkingsverbanden (ROS) van start gegaan. Toenmalig staatssecretaris Faber heeft de Tweede Kamer toegezegd dat Programma Beheer in 2003 tussentijds geëvalueerd zou worden. De evaluatiesystematiek is gemaakt door Berenschot, het daadwerkelijke evaluatieonderzoek is uitgevoerd door de B&A Groep in samenwerking met DLV Groen en Ruimte. In het kader van het onderzoek zijn 3300 schriftelijke enquêtes onder gebruikers van Programma Beheer gehouden. De respons hierop was hoog, ca. 55%. Daarnaast zijn interviews afgenomen met gebruikers, samenwerkingsverbanden, uitvoerende diensten en beleidsmedewerkers en zijn feitelijke gegevens van LASER en DLG geanalyseerd. De evaluatie is begeleid door een begeleidingsgroep die de zorg voor het proces en de uitvoering van het onderzoek droeg en een klankbordgroep die met name een rol had in het voorzien van informatie rond de evaluatie. De begeleidingsgroep bestond uit ambtenaren van LNV en afgevaardigden van het IPO en het Groenfonds. De klankbordgroep bestond uit afgevaardigden van gebruikers en uitvoerders van Programma Beheer, het IPO en ambtenaren van LNV.

datum
05-06-2003

kenmerk
DN. 2003/2532

bijlage

2. Conclusies en aanbevelingen van de evaluatie De hoofdconclusie die B&A trekt, is dat de uitgangspunten van Programma Beheer door vrijwel iedereen ondersteund worden en dat de opzet van het Programma in beginsel succesvol en kansrijk is. Uit de afgenomen enquêtes blijkt dat gebruikers Programma Beheer overwegend positief ervaren. Ook concludeert B&A dat de sturing van het natuurbeleid versterkt is door het Programma.

Echter, door een aantal operationele tekortkomingen is een negatief beeld gegroeid rond Programma Beheer, wat het effect van het Programma in gevaar brengt. B&A concludeert dat een gedeelte van de tekortkomingen ontstaan is door de snelle invoering van Programma Beheer. De uitvoerende diensten waren nauwelijks op een dergelijke operatie voorbereid, een aantal onderdelen was nog niet goed uitgedacht en het Programma was nog niet voldoende getoetst aan Brusselse regelgeving. Dit heeft geleid tot opstartproblemen en teleurstellingen, die het beeld van het Programma aangetast hebben. In de aanbevelingen wordt dan ook gesteld dat LNV nu door middel van een revisie een aantal operationele problemen moet oplossen.

B&A heeft in de evaluatiesystematiek onderscheid gemaakt tussen effectiviteit (de doelbereiking van Programma Beheer), efficiëntie (de doelbereiking afgezet tegen de kosten van de regelingen) en het proces (de organisatie en overlegstructuur van Programma Beheer).

2.1 Effectiviteit
In het evaluatierapport worden geen uitspraken gedaan over de effectiviteit van Programma Beheer op het niveau van natuurkwaliteit. Omdat het Programma pas drie jaar loopt, is daar nog niet feitelijk over te oordelen. Het Programma Beheer is volgens B&A kansrijk in het bereiken van de doelstellingen die betrekking hebben op resultaten in het natuurbeheer. Zo acht een grote meerderheid van de geënquêteerde gebruikers de pakketten realiseerbaar en lijkt de uitvoering van de pakketten naar de mening van de geënquêteerde gebruikers voor het overgrote deel volgens de beheersvoorschriften te verlopen. De operationele tekortkomingen van het Programma vormen hierin echter wel barrières. Deze zullen zo veel mogelijk hersteld moeten worden. B&A adviseert spoedig een systematiek te ontwikkelen om over de effectiviteit in het veld in de toekomst evaluatieve uitspraken te kunnen doen.

2.2 Efficiency
In het evaluatierapport wordt de hoogte van de administratieve lasten en uitvoeringslasten gemeten. Er wordt geen oordeel over de hoogte ervan geveld, omdat op deze punten geen algemeen geaccepteerde norm bestaat voor subsidieregelingen. Wel laat het evaluatierapport zien dat de uitvoeringskosten, gestandaardiseerd per hectare, stijgen. In de aanbevelingen geeft B&A aan dat de vergoedingengrondslag op korte termijn geen aanpassingen behoeft.

2.3 Proceskwaliteit
In de aanbevelingen van het evaluatierapport worden ook uitspraken gedaan over het organisatieproces rond Programma Beheer, specifiek met betrekking tot de overlegstructuur en de sturing en op de communicatie rond het Programma.
Uit de evaluatie blijkt dat de informatievoorziening matig tot redelijk functioneert en op onderdelen lacunes vertoont. De provinciale kennissteunpunten die daarvoor bedoeld waren, zijn niet overal goed van de grond gekomen. B&A geeft hiertoe ten eerste ter overweging mee om DLG een grotere rol te geven in de advisering aan de subsidieontvangers.

Ten tweede zouden de collectieven, al of niet naast marktpartijen, een rol als kennisleverancier op regionaal niveau kunnen vervullen. Dit zal de regeling meer vraaggericht en gebruiksvriendelijker maken. Tevens zal de versterking van de informatiestromen op regionaal niveau leiden tot meer ruimte voor sturing op hoofdlijnen op rijksniveau. B&A concludeert namelijk dat LNV onvoldoende aandacht heeft voor sturing op hoofdlijnen, omdat er nu overheersend aandacht aan detailkwesties wordt besteed. B&A beveelt de aansturings- en overlegstructuur te herijken naar een structuur waarin gestuurd wordt op hoofdlijnen, waar regiospecifieke zaken regionaal geagendeerd worden en rollen en verantwoordelijkheden volstrekt helder zijn.

2.4 Dilemma
In het evaluatierapport komt het dilemma naar voren van de roep naar eenvoud en uniformiteit in Programma Beheer versus de roep naar flexibiliteit en regionaal maatwerk binnen Programma Beheer. Geïnterviewden geven aan dat er gebrek is aan regionale differentiatie in Programma Beheer terwijl men ook aangeeft dat de regeling technisch en administratief zeer complex is.

3. Algemene indruk van de conclusies en aanbevelingen Het rapport geeft een goed inzicht in de structuur en werking van Programma Beheer.
Ik ben verheugd over de hoofdconclusie dat Programma Beheer op veel steun kan rekenen in het veld en als kansrijk betiteld wordt. Dit ondersteunt mijn beleid om de ingeslagen weg van Programma Beheer te continueren. Ik wil de kansrijkheid beter benutten en het bestaande negatieve beeld krachtig aan te pakken door de grootste onvolkomenheden op te lossen.

Voor mij blijven de oorspronkelijke doelen van Programma Beheer leidend voor de toekomst. Ik benadruk hierbij de belangrijke rol die ik weggelegd zie voor het particulier en agrarisch natuurbeheer.

Naar aanleiding van de conclusies en aanbevelingen uit de evaluatie heb ik een plan van aanpak voor het vervolg uitgewerkt. Met dit plan van aanpak neem ik alle aanbevelingen uit het evaluatierapport ter hand. Dit plan zal leiden tot concrete beleidsaanpassingen. Onderstaand treft u de opzet en doelen van het plan van aanpak aan.

4. Plan van aanpak voor het vervolg
In het plan van aanpak zijn naast de landelijke evaluatie van B&A ook diverse andere evaluaties meegenomen. Het plan van aanpak bestaat uit twee delen:
Ten eerste wil ik een aantal tekortkomingen op korte termijn (2003-2005) aanpakken in het kader van de revisie van Programma Beheer. Het evaluatierapport geeft met de aanbevelingen een aantal aangrijpingspunten hiervoor, welke door mij verder uitgewerkt zijn. Ten tweede zijn er wensen voor wijzigingen met een fundamenteel karakter, die aanpassingen in de systematiek vereisen. Deze worden onderzocht in het plan van aanpak voor de langere termijn (2006-2007) en in het kader van Groene Diensten betrokken in de discussie omtrent een nieuw beheersinstrument.
Hieronder worden beide delen beschreven.

4.1 Korte termijn: revisie van Programma Beheer Op basis van de aanbevelingen uit het evaluatierapport en de andere evaluaties heb ik samen met uitvoerders en gebruikers van de regeling een groot aantal concrete potentiële verbeterpunten opgesteld. Al deze suggesties onderwerp ik aan een onderzoek door ze onder andere te toetsen aan de volgende zes doelstellingen die ik met de revisie van Programma Beheer voor ogen heb. Het onderzoek voer ik uit in projecten waarin beleidsmedewerkers, uitvoerende diensten, gebruikers en provincies participeren. Wanneer onderzoek uitwijst dat een voorstel niet of onvoldoende bijdraagt aan de doelen, zal ik dat voorstel niet overnemen. De doelstellingen voor de revisie van Programma Beheer zijn de volgende:
1. Ik zet in op het volledig in overeenstemming brengen van Programma Beheer met de Europese regelgeving. Het oplossen van de problematiek rondom de Agrarische Natuurverenigingen is hier een voorbeeld van. Ik zal het betalingssysteem aan collectieven moeten vervangen door betalingssysteem aan individuele agrariërs, maar de agrarische natuurverenigingen een belangrijke functie in het agrarisch natuur- en landschapsbeheer laten blijven spelen. Ook zal ik ieder ander wijzigingsvoorstel zorgvuldig toetsen aan de Europese regelgeving.
2. Ook wil ik de communicatie-, informatie- en organisatiestructuur verbeteren. Dit wil ik realiseren door na te gaan welke mogelijkheden er zijn om meer begeleiding en informatie in het aanvraagtraject beschikbaar te maken. DLG zou hierin een belangrijke rol kunnen spelen, waarbij de randvoorwaarde moet zijn dat extra DLG-inzet in het voortraject moet leiden tot kwalitatief betere aanvragen die door LASER sneller en met minder inzet kunnen worden afgehandeld. Hierin zal ik ook bezien hoe om te gaan met de rol van DLG als controleur en adviseur. Voor wat betreft de organisatiestructuur heb ik inmiddels de rol en verantwoordelijkheidsverdeling tussen LNV en gebruikers verhelderd. In dat verband is de Stuurgroep Beheer, waarin LNV met de gebruikers overlegt, gewijzigd in de Adviesgroep Beheer. 3. Een ander doel waar ik hoog op inzet, is het terugdringen van de uitvoeringslasten voor LNV met minstens 15%. Dit wil ik onder andere bereiken door bij het opstellen van aanvragen meer verantwoordelijkheid bij de aanvrager neer te leggen en tot een simpeler toetsingssystematiek te komen. Daarnaast overweeg ik de controles in het veld meer probleemgericht en daardoor efficiënter te organiseren, waarbij bezien wordt in hoeverre gebruik gemaakt kan worden van controlegegevens van onder meer de Agrarische Natuurverenigingen. De mogelijkheden die de Europese regelgeving daarvoor biedt zijn hierbij leidend.
4. Ook heb ik het doel tot een versnelling van de afhandeling van subsidieaanvragen te komen. Om tot versnelling te komen kijk ik vooral naar vereenvoudiging van de toetsingssystematiek, ook in relatie tot de gebiedsplannen en het doen vervallen van overbodig geworden overgangsbepalingen en oude regelingen. Versnelling van de afhandeling van subsidieaanvragen en het terugdringen van uitvoeringslasten gaan hand in hand. Ik streef ernaar aanvragen binnen drie maanden na het sluiten van de aanvraagperiode afgehandeld te hebben.
5. Een vijfde doel voor mij is het verlagen van de administratieve lastendruk voor de gebruikers. Vereenvoudiging van de regeling en begeleiding in het aanvraagtraject zullen hieraan kunnen bijdragen. Onderzocht zal bijvoorbeeld worden hoe verzamelaanvragen voor grote terreinbeherende organisaties vorm kunnen krijgen. Ik streef naar een verlaging van administratieve lasten van 25%, overeenkomstig de taakstelling uit het Regeerakkoord 2004-2007.
6. Ik zal me de komende maanden fors inzetten om de heersende technische pijnpunten weg te nemen, voor zover ik oplossingen daarvoor wenselijk en mogelijk acht. Een voorbeeld hiervan is het bekijken of bepaalde tussentijdse aanpassingen gedurende een beheersperiode mogelijk gemaakt kunnen worden. Hierbij moet ik opmerken dat bij de SAN hierbij minder speelruimte is dan bij de SN. Een ander aandachtspunt is het verhelderen van de discussie rond de verklaring van geen bezwaar die door een verpachter in bepaalde gevallen aan een pachter moet worden verstrekt als voorwaarde voor deelname aan de subsidieregeling. In dit traject zal ook de problematiek van de riettelers in de Weerribben meegenomen worden.

Deze evaluatie was met name een evaluatie van het proces. Over de effectiviteit in termen van de gerealiseerde natuur of natuurkwaliteit zijn nog niet veel uitspraken te doen, omdat de looptijd van het Programma daarvoor nog onvoldoende was. Om in 2006 wel uitspraken te kunnen doen over met name de effectiviteit in het veld, zal ik voor die tijd een monitoringssysteem daarvoor ontwikkelen, waarbij zoveel mogelijk gebruik gemaakt wordt van bestaande gegevenssystemen.

Momenteel wordt gewerkt aan voorstellen voor concrete beleidsaanpassingen. Deze voorstellen zullen de komende maanden met de gebruikers van Programma Beheer worden besproken. Ik streef ernaar om deze ten behoeve van de aanvraagperiode 2004 (november 2003) te implementeren. Ik zal u kort na het zomerreces 2003 informeren over deze beleidsaanpassingen. De concrete beleidsaanpassingen zullen naar mijn opvatting leiden tot een verbeterd Programma Beheer met een beter imago.

4.1.1 Gedane toezeggingen aan de Tweede Kamer
Mijn voorgangers hebben de afgelopen jaren een aantal aandachtspunten geadresseerd aan deze evaluatie. Een aantal ervan is in het voorgaande al aan de orde geweest, op de resterende punten zal ik kort ingaan.

De afgelopen jaren zijn vanuit verschillende hoeken wensen gekomen om de bestaande pakketten uit te breiden met waterpakketten en om niet-'groene' landschapselementen zoals beschreven in de nota Belvedere op te nemen in de systematiek.
Daar waar de doelen gerelateerd zijn aan natuur en landschap wil ik de mogelijkheden onderzoeken in het kader van Groene Diensten. Overigens geldt voor waterpakketten dat het vooral gaat om investeringen en om diensten die vaak alleen collectief geleverd kunnen worden en waarbij de rol van de waterschappen van groot belang is.

In het huidige Programma Beheer zijn zowel waterleidingbedrijven als waterschappen uitgesloten van deelname. De reden hiervoor is dat hun gebieden primair voor andere doelen dan natuur worden aangewend en hun instandhouding niet met dat als eerste oogmerk geschiedt. Ook hebben deze organisaties een eigen heffingsinstrument en zelf belang bij een goed beheer van de natuur omdat dit ten goede komt aan de kwaliteit van het water. Toegezegd is dat dit in de evaluatie opnieuw bezien zal worden. Ik spreek mijn waardering uit voor de VEWIN die onlangs aangegeven heeft dat ze natuurbeheer erkent als haar eigen taak in haar verbrede taakopvatting. Met de Unie van Waterschappen treed ik binnenkort in overleg.

4.2 Lange termijn: naar Groene Diensten
In het kader van onder andere (agrarisch) natuurbeheer wordt vaak de term Groene Diensten gebruikt. Programma Beheer kan gezien worden als het huidige rijksinstrument voor Groene Diensten. De evaluatie van dit instrument levert een aantal aanpassingen op voor de korte termijn (de revisie), die hierboven zijn beschreven. Naast deze aanpassingen zijn er nog andere maatschappelijke en politieke wensen bij een instrument voor Groene Diensten. Deze wensen wil ik meenemen om voor de langere termijn te bekijken hoe we het instrument Programma Beheer verder kunnen uitbouwen naar Groene Diensten. Hierover informeer ik u binnenkort separaat in een brief over Groene Diensten.

5. Tot slot
De Raad voor het Landelijk Gebied werkt aan een advies over beheer van EHS en landschap. Dit advies zal niet zozeer de werking van Programma Beheer evalueren, zoals in deze evaluatie is gebeurd, maar zal een visie zijn op de diverse instrumenten in het natuurbeleid, waarvan Programma Beheer er één is, en zal aangrijpen op het advies over Groene Diensten. Naar verwachting zal dit advies in juni 2003 uitkomen.

De minister van Landbouw, Natuurbeheer
en Visserij,

dr. C.P. Veerman

Bijlage:
Rapport - Tussentijdse evaluatie Programma Beheer (PDF-formaat, 1229
Voor downloaden van PDF-bestanden: Zie het origineel http://www.minlnv.nl/infomart...2003/par03177.htm
Kb)


---