Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij
De Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Postbus 20018
2500 EA Den Haag
uw brief van
uw kenmerk
ons kenmerk
DN. 2003/2532
datum
05-06-2003
onderwerp
Beleidsreactie evaluatie Programma Beheer
TRC 2003/4398
bijlagen
---
Geachte Voorzitter,
Hierbij bied ik u het tussentijdse evaluatierapport Programma Beheer aan. Mede naar aanleiding van de resultaten van deze evaluatie deel ik u het volgende mede.
1. Aanleiding In het jaar 2000 is het subsidie-instrument Programma Beheer, bestaande uit de Subsidieregeling natuurbeheer 2000 (SN), de Subsidieregeling agrarisch natuurbeheer (SAN) en de Regeling organisatiekosten samenwerkingsverbanden (ROS) van start gegaan. Toenmalig staatssecretaris Faber heeft de Tweede Kamer toegezegd dat Programma Beheer in 2003 tussentijds geëvalueerd zou worden. De evaluatiesystematiek is gemaakt door Berenschot, het daadwerkelijke evaluatieonderzoek is uitgevoerd door de B&A Groep in samenwerking met DLV Groen en Ruimte. In het kader van het onderzoek zijn 3300 schriftelijke enquêtes onder gebruikers van Programma Beheer gehouden. De respons hierop was hoog, ca. 55%. Daarnaast zijn interviews afgenomen met gebruikers, samenwerkingsverbanden, uitvoerende diensten en beleidsmedewerkers en zijn feitelijke gegevens van LASER en DLG geanalyseerd. De evaluatie is begeleid door een begeleidingsgroep die de zorg voor het proces en de uitvoering van het onderzoek droeg en een klankbordgroep die met name een rol had in het voorzien van informatie rond de evaluatie. De begeleidingsgroep bestond uit ambtenaren van LNV en afgevaardigden van het IPO en het Groenfonds. De klankbordgroep bestond uit afgevaardigden van gebruikers en uitvoerders van Programma Beheer, het IPO en ambtenaren van LNV.
datum
05-06-2003
kenmerk
DN. 2003/2532
bijlage
2. Conclusies en aanbevelingen van de evaluatie
De hoofdconclusie die B&A trekt, is dat de uitgangspunten van
Programma Beheer door vrijwel iedereen ondersteund worden en dat de
opzet van het Programma in beginsel succesvol en kansrijk is. Uit de
afgenomen enquêtes blijkt dat gebruikers Programma Beheer overwegend
positief ervaren. Ook concludeert B&A dat de sturing van het
natuurbeleid versterkt is door het Programma.
Echter, door een aantal operationele tekortkomingen is een negatief
beeld gegroeid rond Programma Beheer, wat het effect van het Programma
in gevaar brengt. B&A concludeert dat een gedeelte van de
tekortkomingen ontstaan is door de snelle invoering van Programma
Beheer. De uitvoerende diensten waren nauwelijks op een dergelijke
operatie voorbereid, een aantal onderdelen was nog niet goed
uitgedacht en het Programma was nog niet voldoende getoetst aan
Brusselse regelgeving. Dit heeft geleid tot opstartproblemen en
teleurstellingen, die het beeld van het Programma aangetast hebben. In
de aanbevelingen wordt dan ook gesteld dat LNV nu door middel van een
revisie een aantal operationele problemen moet oplossen.
B&A heeft in de evaluatiesystematiek onderscheid gemaakt tussen effectiviteit (de doelbereiking van Programma Beheer), efficiëntie (de doelbereiking afgezet tegen de kosten van de regelingen) en het proces (de organisatie en overlegstructuur van Programma Beheer).
2.1 Effectiviteit
In het evaluatierapport worden geen uitspraken gedaan over de
effectiviteit van Programma Beheer op het niveau van natuurkwaliteit.
Omdat het Programma pas drie jaar loopt, is daar nog niet feitelijk
over te oordelen. Het Programma Beheer is volgens B&A kansrijk in het
bereiken van de doelstellingen die betrekking hebben op resultaten in
het natuurbeheer. Zo acht een grote meerderheid van de geënquêteerde
gebruikers de pakketten realiseerbaar en lijkt de uitvoering van de
pakketten naar de mening van de geënquêteerde gebruikers voor het
overgrote deel volgens de beheersvoorschriften te verlopen. De
operationele tekortkomingen van het Programma vormen hierin echter wel
barrières. Deze zullen zo veel mogelijk hersteld moeten worden. B&A
adviseert spoedig een systematiek te ontwikkelen om over de
effectiviteit in het veld in de toekomst evaluatieve uitspraken te
kunnen doen.
2.2 Efficiency
In het evaluatierapport wordt de hoogte van de administratieve lasten
en uitvoeringslasten gemeten. Er wordt geen oordeel over de hoogte
ervan geveld, omdat op deze punten geen algemeen geaccepteerde norm
bestaat voor subsidieregelingen. Wel laat het evaluatierapport zien
dat de uitvoeringskosten, gestandaardiseerd per hectare, stijgen. In
de aanbevelingen geeft B&A aan dat de vergoedingengrondslag op korte
termijn geen aanpassingen behoeft.
2.3 Proceskwaliteit
In de aanbevelingen van het evaluatierapport worden ook uitspraken
gedaan over het organisatieproces rond Programma Beheer, specifiek met
betrekking tot de overlegstructuur en de sturing en op de communicatie
rond het Programma.
Uit de evaluatie blijkt dat de informatievoorziening matig tot
redelijk functioneert en op onderdelen lacunes vertoont. De
provinciale kennissteunpunten die daarvoor bedoeld waren, zijn niet
overal goed van de grond gekomen. B&A geeft hiertoe ten eerste ter
overweging mee om DLG een grotere rol te geven in de advisering aan de
subsidieontvangers.
Ten tweede zouden de collectieven, al of niet naast marktpartijen, een
rol als kennisleverancier op regionaal niveau kunnen vervullen. Dit
zal de regeling meer vraaggericht en gebruiksvriendelijker maken.
Tevens zal de versterking van de informatiestromen op regionaal niveau
leiden tot meer ruimte voor sturing op hoofdlijnen op rijksniveau.
B&A concludeert namelijk dat LNV onvoldoende aandacht heeft voor
sturing op hoofdlijnen, omdat er nu overheersend aandacht aan
detailkwesties wordt besteed. B&A beveelt de aansturings- en
overlegstructuur te herijken naar een structuur waarin gestuurd wordt
op hoofdlijnen, waar regiospecifieke zaken regionaal geagendeerd
worden en rollen en verantwoordelijkheden volstrekt helder zijn.
2.4 Dilemma
In het evaluatierapport komt het dilemma naar voren van de roep naar
eenvoud en uniformiteit in Programma Beheer versus de roep naar
flexibiliteit en regionaal maatwerk binnen Programma Beheer.
Geïnterviewden geven aan dat er gebrek is aan regionale differentiatie
in Programma Beheer terwijl men ook aangeeft dat de regeling technisch
en administratief zeer complex is.
3. Algemene indruk van de conclusies en aanbevelingen
Het rapport geeft een goed inzicht in de structuur en werking van
Programma Beheer.
Ik ben verheugd over de hoofdconclusie dat Programma Beheer op veel
steun kan rekenen in het veld en als kansrijk betiteld wordt. Dit
ondersteunt mijn beleid om de ingeslagen weg van Programma Beheer te
continueren. Ik wil de kansrijkheid beter benutten en het bestaande
negatieve beeld krachtig aan te pakken door de grootste
onvolkomenheden op te lossen.
Voor mij blijven de oorspronkelijke doelen van Programma Beheer
leidend voor de toekomst. Ik benadruk hierbij de belangrijke rol die
ik weggelegd zie voor het particulier en agrarisch natuurbeheer.
Naar aanleiding van de conclusies en aanbevelingen uit de evaluatie heb ik een plan van aanpak voor het vervolg uitgewerkt. Met dit plan van aanpak neem ik alle aanbevelingen uit het evaluatierapport ter hand. Dit plan zal leiden tot concrete beleidsaanpassingen. Onderstaand treft u de opzet en doelen van het plan van aanpak aan.
4. Plan van aanpak voor het vervolg
In het plan van aanpak zijn naast de landelijke evaluatie van B&A ook
diverse andere evaluaties meegenomen. Het plan van aanpak bestaat uit
twee delen:
Ten eerste wil ik een aantal tekortkomingen op korte termijn
(2003-2005) aanpakken in het kader van de revisie van Programma
Beheer. Het evaluatierapport geeft met de aanbevelingen een aantal
aangrijpingspunten hiervoor, welke door mij verder uitgewerkt zijn.
Ten tweede zijn er wensen voor wijzigingen met een fundamenteel
karakter, die aanpassingen in de systematiek vereisen. Deze worden
onderzocht in het plan van aanpak voor de langere termijn (2006-2007)
en in het kader van Groene Diensten betrokken in de discussie omtrent
een nieuw beheersinstrument.
Hieronder worden beide delen beschreven.
4.1 Korte termijn: revisie van Programma Beheer
Op basis van de aanbevelingen uit het evaluatierapport en de andere
evaluaties heb ik samen met uitvoerders en gebruikers van de regeling
een groot aantal concrete potentiële verbeterpunten opgesteld. Al deze
suggesties onderwerp ik aan een onderzoek door ze onder andere te
toetsen aan de volgende zes doelstellingen die ik met de revisie van
Programma Beheer voor ogen heb. Het onderzoek voer ik uit in projecten
waarin beleidsmedewerkers, uitvoerende diensten, gebruikers en
provincies participeren. Wanneer onderzoek uitwijst dat een voorstel
niet of onvoldoende bijdraagt aan de doelen, zal ik dat voorstel niet
overnemen. De doelstellingen voor de revisie van Programma Beheer zijn
de volgende:
1. Ik zet in op het volledig in overeenstemming brengen van Programma
Beheer met de Europese regelgeving. Het oplossen van de
problematiek rondom de Agrarische Natuurverenigingen is hier een
voorbeeld van. Ik zal het betalingssysteem aan collectieven moeten
vervangen door betalingssysteem aan individuele agrariërs, maar de
agrarische natuurverenigingen een belangrijke functie in het
agrarisch natuur- en landschapsbeheer laten blijven spelen. Ook
zal ik ieder ander wijzigingsvoorstel zorgvuldig toetsen aan de
Europese regelgeving.
2. Ook wil ik de communicatie-, informatie- en organisatiestructuur
verbeteren. Dit wil ik realiseren door na te gaan welke
mogelijkheden er zijn om meer begeleiding en informatie in het
aanvraagtraject beschikbaar te maken. DLG zou hierin een
belangrijke rol kunnen spelen, waarbij de randvoorwaarde moet zijn
dat extra DLG-inzet in het voortraject moet leiden tot kwalitatief
betere aanvragen die door LASER sneller en met minder inzet kunnen
worden afgehandeld. Hierin zal ik ook bezien hoe om te gaan met de
rol van DLG als controleur en adviseur. Voor wat betreft de
organisatiestructuur heb ik inmiddels de rol en
verantwoordelijkheidsverdeling tussen LNV en gebruikers
verhelderd. In dat verband is de Stuurgroep Beheer, waarin LNV met
de gebruikers overlegt, gewijzigd in de Adviesgroep Beheer.
3. Een ander doel waar ik hoog op inzet, is het terugdringen van de
uitvoeringslasten voor LNV met minstens 15%. Dit wil ik onder
andere bereiken door bij het opstellen van aanvragen meer
verantwoordelijkheid bij de aanvrager neer te leggen en tot een
simpeler toetsingssystematiek te komen. Daarnaast overweeg ik de
controles in het veld meer probleemgericht en daardoor efficiënter
te organiseren, waarbij bezien wordt in hoeverre gebruik gemaakt
kan worden van controlegegevens van onder meer de Agrarische
Natuurverenigingen. De mogelijkheden die de Europese regelgeving
daarvoor biedt zijn hierbij leidend.
4. Ook heb ik het doel tot een versnelling van de afhandeling van
subsidieaanvragen te komen. Om tot versnelling te komen kijk ik
vooral naar vereenvoudiging van de toetsingssystematiek, ook in
relatie tot de gebiedsplannen en het doen vervallen van overbodig
geworden overgangsbepalingen en oude regelingen. Versnelling van
de afhandeling van subsidieaanvragen en het terugdringen van
uitvoeringslasten gaan hand in hand. Ik streef ernaar aanvragen
binnen drie maanden na het sluiten van de aanvraagperiode
afgehandeld te hebben.
5. Een vijfde doel voor mij is het verlagen van de administratieve
lastendruk voor de gebruikers. Vereenvoudiging van de regeling en
begeleiding in het aanvraagtraject zullen hieraan kunnen
bijdragen. Onderzocht zal bijvoorbeeld worden hoe
verzamelaanvragen voor grote terreinbeherende organisaties vorm
kunnen krijgen. Ik streef naar een verlaging van administratieve
lasten van 25%, overeenkomstig de taakstelling uit het
Regeerakkoord 2004-2007.
6. Ik zal me de komende maanden fors inzetten om de heersende
technische pijnpunten weg te nemen, voor zover ik oplossingen
daarvoor wenselijk en mogelijk acht. Een voorbeeld hiervan is het
bekijken of bepaalde tussentijdse aanpassingen gedurende een
beheersperiode mogelijk gemaakt kunnen worden. Hierbij moet ik
opmerken dat bij de SAN hierbij minder speelruimte is dan bij de
SN. Een ander aandachtspunt is het verhelderen van de discussie
rond de verklaring van geen bezwaar die door een verpachter in
bepaalde gevallen aan een pachter moet worden verstrekt als
voorwaarde voor deelname aan de subsidieregeling. In dit traject
zal ook de problematiek van de riettelers in de Weerribben
meegenomen worden.
Deze evaluatie was met name een evaluatie van het proces. Over de
effectiviteit in termen van de gerealiseerde natuur of natuurkwaliteit
zijn nog niet veel uitspraken te doen, omdat de looptijd van het
Programma daarvoor nog onvoldoende was. Om in 2006 wel uitspraken te
kunnen doen over met name de effectiviteit in het veld, zal ik voor
die tijd een monitoringssysteem daarvoor ontwikkelen, waarbij zoveel
mogelijk gebruik gemaakt wordt van bestaande gegevenssystemen.
Momenteel wordt gewerkt aan voorstellen voor concrete
beleidsaanpassingen. Deze voorstellen zullen de komende maanden met de
gebruikers van Programma Beheer worden besproken. Ik streef ernaar om
deze ten behoeve van de aanvraagperiode 2004 (november 2003) te
implementeren. Ik zal u kort na het zomerreces 2003 informeren over
deze beleidsaanpassingen. De concrete beleidsaanpassingen zullen naar
mijn opvatting leiden tot een verbeterd Programma Beheer met een beter
imago.
4.1.1 Gedane toezeggingen aan de Tweede Kamer
Mijn voorgangers hebben de afgelopen jaren een aantal aandachtspunten
geadresseerd aan deze evaluatie. Een aantal ervan is in het voorgaande
al aan de orde geweest, op de resterende punten zal ik kort ingaan.
De afgelopen jaren zijn vanuit verschillende hoeken wensen gekomen om
de bestaande pakketten uit te breiden met waterpakketten en om
niet-'groene' landschapselementen zoals beschreven in de nota
Belvedere op te nemen in de systematiek.
Daar waar de doelen gerelateerd zijn aan natuur en landschap wil ik de
mogelijkheden onderzoeken in het kader van Groene Diensten. Overigens
geldt voor waterpakketten dat het vooral gaat om investeringen en om
diensten die vaak alleen collectief geleverd kunnen worden en waarbij
de rol van de waterschappen van groot belang is.
In het huidige Programma Beheer zijn zowel waterleidingbedrijven als
waterschappen uitgesloten van deelname. De reden hiervoor is dat hun
gebieden primair voor andere doelen dan natuur worden aangewend en hun
instandhouding niet met dat als eerste oogmerk geschiedt. Ook hebben
deze organisaties een eigen heffingsinstrument en zelf belang bij een
goed beheer van de natuur omdat dit ten goede komt aan de kwaliteit
van het water. Toegezegd is dat dit in de evaluatie opnieuw bezien zal
worden. Ik spreek mijn waardering uit voor de VEWIN die onlangs
aangegeven heeft dat ze natuurbeheer erkent als haar eigen taak in
haar verbrede taakopvatting. Met de Unie van Waterschappen treed ik
binnenkort in overleg.
4.2 Lange termijn: naar Groene Diensten
In het kader van onder andere (agrarisch) natuurbeheer wordt vaak de
term Groene Diensten gebruikt. Programma Beheer kan gezien worden als
het huidige rijksinstrument voor Groene Diensten. De evaluatie van dit
instrument levert een aantal aanpassingen op voor de korte termijn (de
revisie), die hierboven zijn beschreven. Naast deze aanpassingen zijn
er nog andere maatschappelijke en politieke wensen bij een instrument
voor Groene Diensten. Deze wensen wil ik meenemen om voor de langere
termijn te bekijken hoe we het instrument Programma Beheer verder
kunnen uitbouwen naar Groene Diensten. Hierover informeer ik u
binnenkort separaat in een brief over Groene Diensten.
5. Tot slot
De Raad voor het Landelijk Gebied werkt aan een advies over beheer van
EHS en landschap. Dit advies zal niet zozeer de werking van Programma
Beheer evalueren, zoals in deze evaluatie is gebeurd, maar zal een
visie zijn op de diverse instrumenten in het natuurbeleid, waarvan
Programma Beheer er één is, en zal aangrijpen op het advies over
Groene Diensten. Naar verwachting zal dit advies in juni 2003
uitkomen.
De minister van Landbouw, Natuurbeheer
en Visserij,
dr. C.P. Veerman
Bijlage:
Rapport - Tussentijdse evaluatie Programma Beheer (PDF-formaat, 1229
Voor downloaden van PDF-bestanden:
Zie het origineel
http://www.minlnv.nl/infomart...2003/par03177.htm
Kb)
---