Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer Postbus 90801
2509 LV Den Haag
der Staten-Generaal Anna van Hannoverstraat 4
Binnenhof 1a Telefoon (070) 333 44 44
Telefax (070) 333 40 33
2513 AA Den Haag
Uw brief Ons kenmerk
AV/PB/03/46627
Onderwerp Datum
Herverzekeringsplicht gesloten 17 juni 2003
pensioenfondsen
Tijdens het op 28 mei jl. gehouden Algemeen Overleg met de vaste commissie voor Sociale
Zaken en Werkgelegenheid heb ik toegezegd de Tweede Kamer nader te informeren over de
(juridische) gevolgen van het schrappen of wijzigen van de bepaling dat gesloten fondsen
verplicht moeten herverzekeren of overdragen door middel van een wetswijziging met
terugwerkende kracht. Daarbij is verzocht aan de wetswijziging terugwerkende kracht tot 1
april 2003 te verlenen, zodat voor die fondsen die op grond van de nu geldende wetgeving
tot herverzekering of overdracht over moeten gaan, achteraf wordt geregeld dat de plicht tot
herverzekering of overdracht niet geldt.
Wettechnische uitwerking
Indien met ingang van 1 april 2003 de verplichting tot overdracht of herverzekering komt te
vervallen, geldt nog steeds dat de fondsen die aan die verplichting op dat moment nog niet
hebben voldaan, in de periode van 1 juli 2000 (zes maanden na de inwerkingtreding op 1
januari 2000) tot 1 april 2003 in strijd met de wet handelden. Om daar in te voorzien zou de
verplichting tot herverzekering of overdracht met ingang van 1 januari 2000 moeten komen
te vervallen.
Indien er voor gekozen wordt de verplichting alleen te laten vervallen voor dié
pensioenfondsen die zich op een bepaalde datum, bijvoorbeeld 1 april 2003 nog niet hadden
herverzekerd, ontstaat er rechtsongelijkheid tussen pensioenfondsen die de wet wel en die
de wet niet hebben nageleefd.
Indien de verplichting tot overdracht of herverzekering met terugwerkende kracht komt te
vervallen voor álle ondernemingspensioenfondsen zonder band met een onderneming, dan
geldt er weliswaar geen wettelijke verplichting meer tot overdracht of herverzekering, maar
worden daardoor niet de uit hoofde van die verplichting aangegane overeenkomsten van
rechtswege ontbonden.
Ook indien ervoor gekozen zou worden de verplichting tot herverzekering of overdracht te
handhaven, maar de Pensioen-& Verzekeringskamer een ontheffingsmogelijkheid te bieden,
zodat de PVK kan beoordelen of in dat bijzondere geval de belangen van de personen die
betrokken zijn bij de pensioenregeling voldoende gewaarborgd zijn, ontstaat er
---
rechtsongelijkheid tussen de pensioenfondsen die de wet hebben nageleefd en de fondsen
die dat niet hebben gedaan.
Gezien het voorgaande moet geconstateerd worden dat dergelijke wetswijzigingen met
terugwerkende kracht zich slecht verhouden tot de Aanwijzingen voor de Regelgeving. (Zie
met name Aanwijzing 167 en de toelichting daarop). Daarin wordt tevens verwezen naar de
beleidslijn bij het toekennen van terugwerkende kracht aan belastende fiscale maatregelen,
welke ook buiten het terrein van de fiscale regelgeving kan worden toegepast (zie
Kamerstukken II 1996/97, 25 212, nr. 3, blz. 13). Bij de beantwoording van de vraag of
sprake is van "uitzonderlijke gevallen" gaat het om een afweging van belangen. "De
wetgever is steeds gehouden de rechtstreeks bij een voorstel van wet betrokken belangen af
te wegen. Daarbij moeten de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een
voorstel niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het voorstel te dienen doelen. De
belangen van de individuele burgers bij rechtszekerheid moeten zorgvuldig worden
afgewogen tegen de belangen van de samenleving als geheel, die in een concreet geval
kunnen zijn gediend met de terugwerkende kracht van een nieuwe regeling."
Kort gezegd: het verlenen van terugwerkende kracht kan worden verdedigd met een beroep
op het algemeen belang.
In het onderhavige geval is de situatie echter precies andersom. Ervan uitgaande dat het
laten vervallen van de verplichting tot herverzekering of overdracht inderdaad in het belang
is van de gewezen deelnemers en pensioengerechtigden van de pensioenfondsen die tot nu
toe geweigerd hebben aan die verplichting te voldoen, staat hier het belang van een aantal
individuele fondsen tegenover het algemene belang, dat wordt gediend met het handhaven
van deze verplichting. Hier zou de terugwerkende kracht moeten worden verdedigd met een
beroep op het belang van enkele pensioenfondsen tegenover het algemeen belang.
Juridische gevolgen wetswijziging
Zo over de hiervoor genoemde wettechnische bezwaren wordt heengestapt, doet zich voorts
de vraag voor wat de juridische consequenties kunnen zijn van een dergelijke wetswijziging.
Pensioenfondsen die op grond van de huidige geldende wetgeving verplicht zijn overgegaan
tot herverzekering of overgedracht kunnen zich terecht benadeeld voelen ten opzichte van
pensioenfondsen die met terugwerkende kracht niet meer aan deze plicht hoeven te voldoen.
Voorts kan zich de situatie voordoen dat pensioenfondsen, voor inwerkingtreding van de
wetswijziging in de periode waarover de terugwerkende kracht zich uitstrekt, verplicht
hebben herverzekerd of overgedragen en evenals de eerder genoemde herverzekerde of
overgedragen pensioenfondsen gebonden zijn aan de door hen aangegane
verzekeringsovereenkomsten. In het bijzonder is de vraag wat het risico is dat een
schadeclaim ten opzichte van de Staat van gesloten pensioenfondsen die op grond van de
huidige geldende wetgeving verplicht tot herverzekering of overdracht zijn overgegaan en
die zich benadeeld voelen ten opzichte van de pensioenfondsen die dat (al dan niet met
terugwerkende kracht) niet meer hoeven, door de rechter gehonoreerd zal worden.
Toetsing aan de grondwet
In casu gaat het om een de wijziging van een wet in formele zin. Op grond van artikel 120
van de Grondwet is de rechter niet bevoegd de grondwettelijkheid van wetten en verdragen
te toetsen. Een wetswijziging als beoogd zal dus door de rechter niet aan de Grondwet
getoetst kunnen worden.
Toetsing aan algemene rechtsbeginselen
---
Door pensioenfondsen die op grond van de huidige wetgeving hebben herverzekerd of
overgedragen zou de wetswijziging beschouwd kunnen worden als een daad van willekeur
of in strijd zijnde met een algemeen rechtsbeginsel. De Hoge Raad heeft echter in het
zogenaamde "Harmonisatiewet-arrest" (arrest van 14 april 1989, NJ 1989/469)
onomwonden vastgesteld dat artikel 120 van de Grondwet de rechter niet de vrijheid laat om
een wet in formele zin te toetsen aan fundamentele/algemene rechtsbeginselen. Voornoemde
wetswijziging zal dus door de rechter, los van de vraag of in strijd met enig rechtsbeginsel
wordt gehandeld, niet getoetst kunnen worden aan rechtsbeginselen als bijvoorbeeld het
rechtszekerheids- en gelijkheidsbeginsel.
Onrechtmatige overheidsdaad
Pensioenfondsen die zich benadeeld voelen door het vervallen van de plicht tot
herverzekering of overdracht zouden ook kunnen aanvoeren dat zij door de wetswijziging
onevenredig in hun belangen worden getroffen en dat de Staat veroordeeld zou moeten
worden tot schadevergoeding. Nu het om een wijziging gaat van een wet in formele zin en
het honoreren van een dergelijke vordering in strijd zou komen met het grondwettelijke
toetsingsverbod is de kans niet groot dat de rechter een dergelijke vordering tot
schadevergoeding zou kunnen toewijzen. Zo heeft de Hoge Raad onder verwijzing naar het
"Harmonisatiewet-arrest" in een arrest van 14 juli 2000 (AB 2001/135) geoordeeld dat
artikel 120 Grondwet de rechter belet te beoordelen dat een wet in formele zin wegens strijd
met algemene rechtsbeginselen onrechtmatig is. Dit staat tevens in de weg aan een
veroordeling van de staat tot schadevergoeding.
Internationaal-rechtelijke bepalingen
De rechter kan wettelijke voorschriften wel toetsen aan een ieder verbindende bepalingen
van verdragen en van besluiten van volkenrechtelijke organisaties. Dit is bepaald in artikel
94 van de Grondwet. Bepalingen van internationaal recht waarop door natuurlijke- of
rechtspersonen in nationale procedures vaak een beroep op wordt gedaan zijn bepalingen die
bij of krachtens het EG-Verdrag tot stand zijn gekomen, van het Europees Verdrag voor de
Rechten van de Mens en het Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke
Rechten. Door het ontbreken van een specifieke norm in genoemde verdragen die in dit
geval zou kunnen worden toegepast, valt niet te verwachten dat een nationale rechter een
wetswijziging in strijd zal achten met enige bepaling uit de hierboven genoemde verdragen
of besluiten.
Conclusie
Gelet op het voorgaande wordt de kans dat een pensioenfonds dat op grond van de huidige
wetgeving heeft herverzekerd of overgedragen, met succes een schadeclaim tegen de Staat
kan indienen, wegens het bij wetswijzing (al dan niet met terugwerkende kracht) vervallen
van de herverzekerings- of overdrachtplicht voor gesloten fondsen, beperkt geacht.
Standpunt
Gelet op wat hiervoor is weergegeven en alles in onderlinge samenhang beschouwend blijf
ik bij mijn opvatting dat het ongewenst is om de gewraakte bepaling met terugwerkende
kracht te wijzigen. Ik acht daarvoor geen termen aanwezig; er is geen sprake van een
zwaarwegend algemeen belang. Er is naar mijn oordeel ook geen sprake van een kennelijke
omissie. Het College van Beroep voor het Bedrijfsleven kwam in de uitspraak van 1 april
2003 (No. AWB 02/1281 28000) eveneens tot de conclusie dat van een kennelijke
vergissing van de wetgever geen sprake was. Van een wetswijziging zou om die reden naar
---
mijn mening een verkeerd signaal richting de ondertoezichtgestelden worden afgegeven.
Ook de positie van de toezichthouder kan hierdoor ernstig worden geschaad.
Voorts ben ik van mening dat een wetswijziging met terugwerkende kracht op gespannen
voet staat met algemene rechtsbeginselen als het rechtzekerheids- en gelijkheidsbeginsel.
Daarbij wijs ik er nogmaals op dat het met terugwerkende kracht laten vervallen van de
herverzekerings- of overdrachtplicht niet tot gevolg heeft dat de op grond van deze
verplichting aangegane overeenkomsten van rechtswege komen te vervallen.
Op de mogelijkheden voor een ander beleid voor gesloten pensioenfondsen zal, zoals door
mij reeds toegezegd, worden ingegaan in de notitie over het financieel toetsingskader.
Hiermee kan voor de toekomst worden tegemoetgekomen aan mogelijk veranderde
inzichten.
Ik wil ten slotte nog op één aspect wijzen dat tot nu toe in de discussie onderbelicht is
gebleven. Een pensioenfonds heeft soms nog een andere optie dan het onderbrengen van de
verplichtingen bij een (commerciële) verzekeraar. Dit betreft de mogelijkheid om deze
verplichtingen onder te brengen bij een bedrijfstakpensioenfonds (hetzij door middel van
reserveoverdracht, hetzij door middel van een juridische fusie, met het
ondernemingspensioenfonds als verdwijnende rechtspersoon). In dat geval is nl. geen sprake
van een gesloten fonds als bedoeld in artikel 1, achtste lid, PSW. Deze optie staat uiteraard
alleen open wanneer de activiteiten van de onderneming die wegvalt onder de werkingssfeer
van een bedrijfstakpensioenfonds vallen. Daarmee wordt de door de wetgever gewenste
waarborging van de deelnemers aan een gesloten regeling verankerd. De
indexatiemogelijkheden voor de deelnemers zijn vervolgens gelijk aan die voor de andere
deelnemers in het bedrijfstakpensioenfonds. Het kostenaspect ten slotte zal naar
verwachting bij overdracht naar een bedrijfstakpensioenfonds van een andere orde zijn dan
bij overdracht naar een (commerciële) verzekeringsmaatschappij.
Het is uiteraard (mede) aan het bedrijfstakpensioenfonds om te bepalen of, en zo ja, onder
welke voorwaarden de overdracht van de aanspraken van een fonds mogelijk is.
In de praktijk is een dergelijke optie in het overleg tussen PVK en enkele fondsen ook
daadwerkelijk aan de orde geweest.
De Staatssecretaris van Sociale Zaken
en Werkgelegenheid,
(M.Rutte)