Ministerie van Buitenlandse Zaken

Aan de Voorzitter van de TweedeKamerderStaten-Generaal

Binnenhof4

Den Haag


- Directie Integratie Europa

Afdeling EU-Intern

Bezuidenhoutseweg 67

Postbus 20061

2500 EB Den Haag


Datum


- 23 juni 2003

Behandeld


- Drs M.A. Stibbe


Kenmerk


- DIE- 175/03

Telefoon


- +31-070-3484872


Blad


- 1/5


Fax


- +31-070-3486381


Bijlage(n)


- 1


E-Mail


- stibbe.ma@minbuza.nl


Betreft

'Agenda 2000, hoe Nederland onderhandelt met Europa'


---


Graag bied ik u hierbij de reactie aan op de evaluatie van de Inspectie Ontwikkelingsamenwerking en Beleidsevaluatie (IOB) getiteld: 'Agenda 2000, hoe Nederland onderhandelt met Europa'. Het is ons een genoegen u hierbij tevens het rapport met de resultaten en de bevindingen van de evaluatie aan te bieden.

De belangrijkste conclusies van IOB kunnen wij, met enkele kanttekeningen, onderschrijven. In deze brief wordt kort stil gestaan bij verschillende belangrijke bevindingen en conclusies uit de evaluatie, waarbij enkele kanttekeningen worden gemaakt en waar relevant aangegeven wordt welke algemene lessen kunnen worden getrokken voor de toekomstige bepaling van de Nederlandse inzet op Europese dossiers.

Resultaten Berlijn zijn goed...

IOB stelt dat de door Nederland behaalde resultaten in Berlijn (en in de aanloop daarheen) goed zijn. Als succesfactoren in de Nederlandse onderhandelingsstrategie worden genoemd de sterke en hoge inzet, de coalitievorming en het zoeken naar oplossingen die ook voordeel voor andere lidstaten opleverden.

Bij de sterke en hoge inzet noemt IOB het feit dat Nederland steeds met één stem heeft gesproken. Dit betekent dat alle departementen, de Permanente Vertegenwoordiging in Brussel en de bewindslieden in hun politieke contacten eensgezind de Nederlandse inzet op de verschillende deelonderwerpen hebben uitgedragen. Zeker bij complexe onderhandelingen waar de belangen voor de lidstaten groot zijn, is het cruciaal om bij de onderhandelingspartners duidelijk te maken welke uitkomst Nederland wenselijk vindt. Het succes van Berlijn is naast de duidelijkheid omtrent het gewenste resultaat, tevens te danken aan vasthoudendheid gecombineerd met flexibiliteit ten aanzien van de inhoud. Gedurende het gehele proces van de onderhandelingen zijn door Nederland creatieve oplossingsvoorstellen ingebracht. Dit heeft naar onze stellige indruk vruchten afgeworpen.

Uiteraard was ook de vorming van een stevige coalitie een belangrijk element. Als wij een doorslaggevende factor zouden moeten noemen dan is het wel deze laatste. Het verschil tussen gelijk hebben en gelijk krijgen lag vooral in het succes dat Nederland boekte in het opbouwen van samenwerking met andere 'gelijkgezinde' landen. IOB noemt hier de "bende van vier" (beperking van de afdrachten) en de "bende van zeven" (beperking van de uitgaven van de Unie). IOB stelt dat onder andere een coalitie kon worden gebouwd toen Nederland met (compromis)voorstellen kwam die niet alleen het directe Nederlandse probleem (de scheve netto positie) adresseerde, maar ook het afdrachtenprobleem van een zestal andere lidstaten. Een aanzienlijke besparing van 50 miljard ten opzichte van de voorstellen van de Commissie was uiteindelijk het resultaat in Berlijn.

Tegelijkertijd plaatst IOB enkele kanttekeningen bij de manier waarop Nederland in de periode tot en met maart 1999 de inzet in de onderhandelingen heeft bepaald en hoe hier uitvoering aan is gegeven.

Nederland heeft te lang geprobeerd bepaalde lidstaten te overtuigen-

Zo stelt IOB dat, naast het feit dat de Nederlandse inzet tot coalitievorming een belangrijke verklarende factor is geweest voor het 'succes' van Berlijn, ook moet worden geconstateerd dat Nederland tot het einde toe bleef volharden in het benaderen van lidstaten die tegengestelde belangen hadden. Dit noemt IOB weinig kansrijk en niet efficiënt. Wij zijn het wel eens met de constatering dat het op zichzelf weinig rendement oplevert om te trachten een land met tegengestelde belangen ertoe te bewegen om een voor Nederland gunstig standpunt in te nemen. In de onderhandelingen in de Europese Unie is het echter essentieel, zeker ten aanzien van een complex en cruciaal onderwerp als de toekomstige financiële kaders, dat alle landen, ook landen die niet het Nederlandse standpunt delen, ervan doordrongen zijn dat een alomvattend politiek akkoord niet tot stand kan komen zonder een adressering van het Nederlandse politieke belang (een scheve netto positie). Deze boodschap kan alleen worden overgebracht indien op alle niveaus en zeker tijdens bilaterale bezoeken van bewindslieden aandacht wordt gevraagd voor het Nederlandse standpunt. Andere landen, ook met tegengestelde belangen, hebben overigens hetzelfde gedaan. Het is onze indruk dat de uitkomst van Berlijn mede aan deze consistente inspanning, ook ten aanzien van andersdenkenden, is te danken.

Nederland had er voor kunnen kiezen eerdere 'winst' te consolideren-

Een tweede kanttekening die door IOB wordt geplaatst betreft het feit dat Nederland tot het einde toe bleef vasthouden aan het principe 'nothing is agreed until everything is agreed'. Daaraan koppelt IOB de constatering dat Nederland dit principe hanteerde omdat voorkomen moest worden dat er een, voor Nederland onvoordelige, uitruil ging plaatsvinden tussen lidstaten op verschillende dossiers zonder dat hiermee tegemoet zou worden gekomen aan de Nederlandse inzet. In werkelijkheid blijkt volgens IOB dat van de 10 centrale dossiers er reeds 4, voor Berlijn, in gunstige zin voor Nederland waren bijgesteld. Dit betekent dat Nederland, en andere gelijkgezinden, al voor Berlijn steun hadden gekregen van de andere lidstaten om de voorstellen van de Commissie op 4 punten te wijzigen in een voor Nederland gunstige richting. IOB stelt de vraag of het niet beter was geweest als Nederland deze 'winst' meteen had geconsolideerd onder het motto: 'anything that is agreed remains agreed'. In deze redenering ontbreekt mijn inziens de vraag of deze mogelijkheid tot consolideren van reeds binnengehaalde resultaten werkelijk bestond. Het 'succes' van Berlijn kent vele vaders. In nagenoeg alle landen is na afloop van Berlijn breed uitgemeten wat de successen voor de desbetreffende lidstaat waren. Dit kan alleen indien er een alomvattend pakket tot stand komt waar iedere lidstaat een of meer nationale prioriteiten in kan herkennen. Deze 'pakket' benadering maakt het zeer moeilijk - en eigenlijk onwenselijk - om reeds politieke akkoorden te bereiken op deelterreinen voordat de finale onderhandelingsronde heeft plaatsgehad. In theorie had Nederland wellicht eerder kunnen inzetten op het vastleggen van deelresultaten, bijvoorbeeld in de Voorzitterschapsconclusies van de Europese Raden die aan Berlijn voorafgingen. IOB constateert echter zelf, dat moeilijk is vast te stellen of deze mogelijkheid daadwerkelijk heeft bestaan. Ik ben daarvan niet overtuigd. Alle 15 lidstaten werkten immers op dezelfde wijze (nothing is agreed until everything is agreed) toe naar de finale onderhandeling in Berlijn. De Europese Raad zelf was voor de lidstaten het eerste moment om werkelijk concessies te kunnen doen.

Het DECIDE-model-

Tenslotte wil ik stilstaan bij het feit dat de evaluatie gedaan door IOB opvalt doordat er, naast dossieronderzoek en interviews, gebruik is gemaakt van een wetenschappelijk model. IOB heeft met dit model het krachtenveld in kaart gebracht aan de hand van drie varianten: het compromismodel, het conflictmodel en het ruilmodel. Met het zogenaamde DECIDE-model is geprobeerd om ook wijzigingen die gedurende het onderhandelingsproces optraden, in kaart te brengen. Afgezien van het feit dat er met het gebruik van een model altijd sprake is van een (kunstmatige) weergave van de werkelijkheid, zijn er interessante conclusies getrokken. Zo wordt bijvoorbeeld geconstateerd dat er gedurende het onderhandelingsproces en tijdens de slotronde in Berlijn sprake is geweest van een compromismodel. Dit betekent dat de verschillende (coalities van) lidstaten tot het einde toe vasthielden aan hun belangrijkste onderhandelingsinzet en dat in Berlijn een pakket tot stand is gekomen waarin alle lidstaten iets van hun oorspronkelijke inzet terug zagen. Een belangrijk deel van de conclusies en aanbevelingen van IOB, zoals hierboven besproken, is gebaseerd op de uitkomsten van de analyse met behulp van het DECIDE- model. IOB stelt dat dit model kan worden gebruikt voor toekomstige onderhandelingen, een aanbeveling die zeer mijn aandacht heeft.

'Lessen' voor Nederland-..

Zoals bekend zal aan het eind van dit jaar door de Commissie een aantal rapporten op tafel worden gelegd dat de opmaat gaat vormen voor de onderhandelingen over de nieuwe Financiële Perspectieven 2007-2013. Het betreft een rapport over de werking van het Eigen Middelen Stelsel (de afdrachten), het derde Cohesierapport met voorstellen voor een nieuw structuurbeleid en een beleidsmatig voorstel voor nieuwe Financiële Perspectieven. Tijdens de Europese Raad van Brussel, oktober 2002, zijn reeds de uitgavenplafonds voor het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (Categorie 1a van de Financiële Perspectieven) in een uitgebreide Unie van 25 lidstaten vastgelegd. Over alle overige onderwerpen (structuurbeleid, het plattelandsbeleid, het interne en externe beleid van de Unie, de administratieve uitgaven en - als saldo van al deze deelterreinen - de brede ontwikkeling van de totale uitgaven van de Unie, en de systematiek van de afdrachten ), zullen voor de komende periode - 2007-2013 -opnieuw besluiten worden genomen.

Voor Nederland staat er, net zoals bij de onderhandelingen rond Agenda 2000, veel op het spel. Het bereiken van een goed resultaat zal ook nu weer afhangen van een gedegen voorbereiding, waarbij nauwkeurig in kaart wordt gebracht wat de posities van de andere lidstaten zijn op de verschillende deelonderwerpen. Het door IOB gehanteerde DECIDE-model kan hierbij een nuttig analyseinstrument zijn om ontwikkelingen binnen de EU op de verschillende dossiers in kaart te brengen. Nederland zal door middel van intensieve bilaterale contacten wederom werken aan het opbouwen van coalities. In de komende maanden zal de regering verder werken aan de door Nederland in te nemen positie, waarbij ondermeer aan de hand van de voorstellen van de Commissie wordt bezien, welke resultaten moeten worden nagestreefd. De regering zal hierover te zijner tijd graag met uw Kamer van gedachte wisselen.


- De Staatssecretaris voor Europese Zaken,

Atzo Nicolaï


---