Ministerie van Buitenlandse Zaken


- De Voorzitter van de Adviesraad

Internationale Vraagstukken

De heer Mr. F. Korthals Altes

Postbus 20061

2500 EB  Den Haag


- Directie Duurzame Economische Ontwikkeling

Afdeling Nationale Beleidsomgeving

Postbus 20061

2500 EB  Den Haag


Datum


- 17 juni 2003

Auteur


- J.C.J. Vlaar


Kenmerk


- DDE-0333a/20003

Telefoon


- 070-3487027


Blad


- 1/7

Fax


- 070-3485956


Bijlage(n)


- E-mail


- dde@minbuza.nl


Betreft


- Beleidsreactie op het AIV advies getiteld "Pro-poor Growth in de bilaterale partnerlanden in Sub-Sahara Afrika, een analyse van strategieën tegen armoede"

C.c.


- De Voorzitter van de Tweede Kamer


---

Zeer geachte heer Korthals Altes,

Hierbij doe ik u mijn reactie toekomen op het AIV-advies getiteld: "Pro-poor Growth in de bilaterale partnerlanden in Sub-Sahara Afrika, een analyse van strategieën tegen armoede".

Het desbetreffende advies gaat in op de vraag in hoeverre PRSP's (en PRS processen) in een aantal Afrikaanse landen een adequaat middel vormen om te komen tot lokaal beleid dat gericht is op Pro-poor Growth, en welke de rol bilaterale donoren (met name Nederland) daarbij spelen. Het advies biedt interessante aangrijpingspunten voor de discussie over het te voeren beleid. Hieronder geef ik een analyse van het advies zelf (delen 1 en 2), en geef ik vervolgens aan welke elementen ervan aanleiding kunnen geven tot aanpassingen in het beleid (deel 3), en welke concrete activiteiten ik daar op dit moment al aan verbind (deel 4).


1. Het analytische deel van het advies

Het AIV advies richt zich met name op de vraag in hoeverre het concept van Pro-poor Growth, een type van economische groei waarvan de armen meer dan evenredig profiteren, gestalte krijgt in de (interim-) PRSP's. Hiertoe wordt in deel I van het advies een analysekader uitgewerkt dat gebaseerd is op de vijf dimensies van armoede (conform de guidelines van het Development Assistance Committee (DAC) van de OESO), met milieu en gender dwarsdoorsnijdend. Dit kader geeft goed aan hoe overeenkomstige dimensies van ontwikkelingsbeleid gericht op armoedebestrijding (de economische, politiek(juridische), menselijke, sociaal-culturele en beschermende) met elkaar samenhangen en hoe uitsluiting en machteloosheid in elke dimensie armoede versterken. De AIV concludeert dat Pro-poor growth gegarandeerd wordt wanneer zowel een groeikader als een emancipatiekader tot stand komen. Het groeikader is onder meer gericht op macro-economische stabiliteit, bevordering van investeringen, gunstig ondernemingsklimaat, spreiding van economische macht, effectieve belastinginning en een goed functionerende arbeidsmarkt en rechtsstelsel. Het emancipatiekader betreft effectieve toegang voor armen en vrouwen tot publieke voorzieningen en diensten, tot onderwijs, tot gezondheidszorg, tot productiefactoren als krediet, land en het wegnemen van sekse-specifieke beperkingen; het emancipatiekader betreft ook effectieve sociale bescherming en sociale vangnetten, effectieve participatie in politieke besluitvorming en een rechtstaat waarin het gelijkheidsbeginsel en het non-discriminatie beginsel worden toegepast met een wetgeving die armen ondersteunt.  


---

In deel II worden PRSP's vergeleken en geanalyseerd op basis van een veldstudie in Tanzania, een uitdieping  van de PRSP-processen in Tanzania, Oeganda en Ethiopië, en beschikbare literatuur over de PRSP processen in de andere 19+ landen van Afrika. De bevindingen komen overeen met wat inmiddels in andere studies (waaronder het in 2003 uitgebrachte ODI development policy review paper no. 21, door David Booth) naar voren is gekomen.

De AIV concludeert het volgende:


· dat er nog veel ontbreekt aan de PRSP documenten en dat er veel is aan te merken op het proces van het opstellen ervan;


· dat het PRSP proces in vergelijking met eerdere planningsprocessen wel meer gestoeld is op ownership door (regeringen van) het land, en als zodanig een belangrijk vertrekpunt vormt voor nieuwe ontwikkelingsplanning en beleid, waarbij donoren zich dienen aan te sluiten;


· dat een van de oorzaken van de gebreken van de PRSP's met name ook de rol van donoren is, die ondanks het feit dat zij het principe van ownership onderschrijven, toch nog in sterke mate sturend bezig zijn; donoren zijn er mede debet aan dat veel PRSP's een grote waslijst van aandachtsvelden zijn geworden met onvoldoende prioriteitenstelling;


· dat tot op heden donoren (voor zover dit na zo'n korte tijd valt vast te stellen) onvoldoende bereid zijn om activiteiten en procedures te harmoniseren en te coördineren; de AIV constateert geringe vooruitgang bij donoren om hun "stokpaarden" los te laten en zich werkelijk te voegen binnen de kaders van een ontwikkelingsplan met prioriteiten bepaald door het land zelf (de zogenaamde donor alignment);


· dat donoren te veel insisteren op de toepassing van modellen van participatie die wellicht minder geschikt zijn voor de politieke en sociaal-culturele context in Afrikaanse landen;


· dat de veelomvattende en integrale beleidsformulering die wordt geëist een zware wissel trekt op de beperkte bestuurlijke capaciteit en dat te gemakkelijk voorbij wordt gegaan aan het feit dat overheden vaak over onvoldoende institutionele capaciteit beschikken om beleid te formuleren en uit te voeren.


2. De aanbevelingen van het advies

In lijn met het bovenstaande doet de AIV een aantal aanbevelingen voor de manier waarop donorlanden, c.q. Nederland als donor, zich zouden moeten opstellen in het kader van PRSP-processen, teneinde beter aan te sluiten bij de prioriteitenstelling van het partnerland en om het effect van PRSP op armoedebestrijding te vergroten. Met name doet de AIV aanbevelingen om proces en inhoud van het PRSP te versterken en de huidige, voor armoedebestrijding ongunstige, omgeving in pro-poor richting om te buigen. Hierbij zijn twee groepen aanbevelingen te onderscheidendie niet in alle gevallen verenigbaar zijn:

A. Nadruk op prioriteitenstelling en ownership:


- het advies om PRSP's zo beknopt en strategisch mogelijk te maken, met als minimum eis dat wordt aangetoond dat de beleidsbeslissingen geen negatieve (anti-poor) uitwerking hebben op de armen.


- Nederland zou moeten ijveren voor het aanvaarden van een beperking van het aantal prioriteiten, en opname van een concreet tijdpad bij het stellen van specifieke doeleinden in de PRSP's. Op deze manier wordt beter rekening gehouden met de beperkte institutionele capaciteit van ontwikkelingslanden om beleid te formuleren en uit te voeren.

B. Nadruk op detailuitwerking en kwaliteitsborging:


- het voldoende expliciet maken van de overkoepelende doelstelling van armoedebestrijding in al zijn dimensies en van belangrijke doorsnijdende onderwerpen zoals milieu en gendergelijkheid;


- het expliciet beschrijven van de participatie-instrumenten die gehanteerd zijn bij het proces van opstellen van de PRSP, met daarbij het benoemen van de inbreng van verschillende partijen;


- het in toenemende mate gebruik maken van participatiemodellen die meer 'eigen' zijn aan de lokale sociaal-culturele context;


- het Poverty and Social Impact Analysis (PSIA)- instrument tot een integraal onderdeel maken van het PRSP-proces, gekoppeld aan inschakeling van lokale capaciteit bij met name NGO's en het maatschappelijk middenveld;


- nagaan wat de verwachte effecten zijn op lokaal niveau van de toekenning van extra middelen voor bijvoorbeeld onderwijs en gezondheidszorg;


- een sterker accent op de verbetering van de beleidsomgeving en omstandigheden voor lokale bedrijven (naast het aantrekken van buitenlandse investeringen dat nu relatief veel aandacht krijgt), inclusief de informele sector, en op instrumenten ter versterking van inkomensgenererende activiteiten (waaronder microkrediet toegankelijk voor mannen en vrouwen).

Een andere aanbeveling van de AIV m.b.t. de gewenste inhoud van de PRSP's is dat in deze documenten wordt aangegeven hoe een vervolgproces georganiseerd zal worden om de plannen op lokaal (decentraal) niveau verder te specificeren, omdat op dat niveau de prioriteiten en maatregelen per regio kunnen worden uitgewerkt met het plaatselijke maatschappelijk middenveld en lokale bedrijven.

Met betrekking tot de rol van het bedrijfsleven bij Pro-poor Growth beveelt de AIV nader onderzoek aan, middels een adviesaanvraag over rol van OS bij Private Sector Ontwikkeling.

De AIV geeft verder aan dat het PRS-proces een belangrijk aangrijpingspunt dient te vormen voor donorcoördinatie, en voor de harmonisering van procedures (donor alignment).

Tenslotte wijst de AIV op het belang van coherentie, met name op het gebied van de negatieve uitwerking van landbouwsubsidies in rijke landen op de exportkansen en economische groei in ontwikkelingslanden.


3. Waardering van het advies

De interrelatie van beleidsterreinen van invloed op armoedebestrijding en pro-poor growth wordt in het eerste deel van het advies goed beschreven. In de analyse van de PRSP's komt deze interrelatie echter niet goed uit de verf, terwijl dat juist de kwaliteit van de strategie bepaalt. De beoordeling van de inhoud van de PRSP's valt daardoor toch weer terug op de traditionele tweedeling van aandacht voor de economische versus de sociale sectoren, waarbij de politieke dimensie van het beleid (door de AIV zelf als belangrijk aangemerkt voor het emancipatiekader) grotendeels buiten beeld valt. Deels komt dit wellicht door het feit dat de politieke (c.q. bestuurlijke) dimensie in de PRSP's zelf ook onderbelicht blijft. In de analyses van de drie cases besteedt de AIV wel veel aandacht aan participatie processen, een belangrijk onderdeel van de politieke dimensie van armoede, maar het advies besteedt geringe aandacht aan de wijze waarop de overige aspecten van het emancipatiekader (gelet op uitsluiting, gender, etc.) in de praktijk uitwerken.

Daarnaast geeft het advies geen eenduidig antwoord op de vraag welke verwachtingen je als donor kunt koesteren over de (pro-poor) kwaliteit van een PRSP dat op basis van een lokaal proces (ownership) tot stand is gekomen. Er bestaat een potentieel spanningsveld tussen enerzijds het bevorderen van ownership en anderzijds het tijdsbestek waarin donoren inhoudelijke kwaliteitsverbeteringen gerealiseerd zouden willen zien (het ambitieniveau). Gegeven het feit dat ownership, lokale cultuur en capaciteit tenslotte bepalend zijn voor de effectiviteit van een strategie kun je vraagtekens zetten bij de neiging van donoren om het proces van prioriteitenstelling te willen beïnvloeden. Aan de andere kant kunnen donoren geen blanco cheques verstrekken en zullen er eisen en grenzen moeten worden gesteld, temeer waar het gaat om voor armoedebestrijding noodzakelijke (veelal politieke) veranderingsprocessen die door regeringen onvoldoende gedragen worden. De AIV neemt op dat punt geen duidelijk standpunt in: weliswaar bepleit men dat PRSP's zich beperken tot de door het land vastgestelde strategische hoofdlijnen en dat een beperkt aantal prioriteiten wordt gehanteerd (ad A), maar tegelijk geeft men aanbevelingen voor deelonderwerpen die met voorrang dienen te worden opgenomen (ad B).

De balans tussen het principe van ownership enerzijds en de kwaliteit van de plannen anderzijds moet tot stand komenop basis van een iteratief proces waarbij een nationale PRSP wordt gekoppeld aan een uitwerking op lagere lokale en sectorale niveaus. We onderschrijven het advies van de AIV om meer nadruk op het vervolgproces te leggen, vooral omdat op deze wijze een combinatie mogelijk is van de twee genoemde richtingen, namelijk meer nadruk op prioriteitenstelling en ownership op het nationale niveau, en verwezenlijking van meer detailuitwerking en kwaliteitsborging op lokale en sectorale niveaus. De organisatie van het iteratieve proces dient in het PRSP beschreven te zijn. De kwaliteit van het vervolgproces (waarop het advies niet nader ingaat) zal bepalen of het noodzakelijke vertrouwen tot stand komt. Hoe we daarop kunnen inspelen met instrumenten als dialoog, monitoring en harmonisatie is een belangrijke vervolgvraag.

Het advies voor meer donorcoördinatie op basis van het PRS-proces onderschrijf ik van harte. Deze zogenaamde 'alignment' aan het PRS kader heeft verschillende aspecten en wordt makkelijker naarmate duidelijke prioriteiten voor armoedebestrijding in het PRSP worden gesteld en deze zijn vertaald in de nationale begroting van het PRSP land (het zgn. internal alignment): het afstemmen van donoren op de eigen processen van een land en zijn begrotingscyclus door onze overmakingen gelijk te trekken met hun budgetcyclus, onze overmakingen te kanaliseren via hun begroting, onze activiteiten in te kaderen binnen de sectorale plannen en begrotingen en onze sectorkeuze aanpassen aan prioriteiten in de PRS.


4. Aangrijpingspunten voor het Nederlandse OS-beleid

De inzichten moeten verder worden verdiept op drie deelaspecten die in het advies naar voren komen, maar die daarin nog onvoldoende handen en voeten krijgen:


1. Het hanteren van het begrip emancipatiekader zoals door de AIV gedefinieerd, en de wijze waarop dit zich vertaalt in met name beleid gericht op Pro-poor Growth. Daaronder vallen begrippen als instituties, rechtstaat, sociale vangnetten en 'empowerment' van armen en vrouwen.


2. Het omgaan met het potentiële spanningsveld tussen ownership en kwaliteit, alsmede het spanningsveld tussen snel resultaten willen behalen (mede onder invloed van de MDGs) en het aansluiten bij lokale transformatieprocessen en lokale capaciteit (wat meer geduld en tijd vereist, maar wat op de lange duur mogelijk wel effectiever is). Dit vereist een kritische reflectie op onze rol als donor  en een discussie over wat 'donor alignment' in de praktijk moet inhouden.


3. De door de AIV (voor zichzelf) aangegeven vervolgstudie naar de rol van Private Sector Ontwikkeling in het kader van Pro-poor Growth.

Verder zal gewerkt worden aan deelaspecten middels activiteiten die reeds eerder in gang zijn gezet, zoals:


- In toenemende mate worden de sectorale prioriteiten van de 19 + 3 landen afgestemd op de prioriteiten die in het kader van de PRSP's zijn geformuleerd, en worden activiteiten gesteund gericht op het wegnemen van belangrijke knelpunten. Tabel 3 op pag. 50 van het rapport is in dit verband niet volledig, en aan bijstelling onderhevig.


- Processen van lokale planning, incl. het verder ontwikkelen van participatieve methoden en lokale capaciteitsopbouw, worden in onze bilaterale programma's ondersteund in met name die landen waar  lokaal bestuur, decentralisatie, rurale en/of stedelijke ontwikkeling als samenwerkingssector zijn gekozen.


- Nederland ondersteunt het operationeel maken van PSIA als instrument voor  overheden en andere actoren in het planningsproces. Het AIV-advies om hierbij zoveel mogelijk gebruik te maken van lokale capaciteit wordt volmondig onderschreven. Nederland draagt bij aan capaciteitsopbouw op het gebied van PSIA via het partnershipprogramma met de Wereldbank (BNPP). Het World Bank Institute ontwikkelt momenteel een PSIA-training voor overheden, maatschappelijk middenveld en andere actoren. In oktober 2003 organiseert Nederland samen met Engeland (DFID) een PSIA-workshop over de rol van bilaterale donoren bij PSIA-processen.


- In het kader van het BNPP wordt gewerkt aan methodologieontwikkeling voor participatieve planning, met name in het rural window en het urban window.


- Gender-mainstreaming in het PRSP-proces wordt uitgewerkt in DAC verband om zowel procesmatig als inhoudelijk vorm te geven aan gender-gelijkheid in de PRSP.


- In het kader van het programma voor public finance management wordt gewerkt aan capaciteitsvergroting bij de ambassades op dit terrein en het beter kunnen volgen van de nationale begrotingsprocessen. Hierbij streeft Nederland, naast IMF en een aantal gelijkgezinde donoren, naar vertaling van de PRSP-prioriteiten in de Medium Term Expenditure Framework (MTEF) van de betrokken landen om daarmee inhoudelijke beleidsafstemming mogelijk te maken;


- In multi-donor fora (zoals de Strategic Partnership with Africa - SPA) werkt Nederland sinds jaren aan de concrete vertaling van het streven naar intensievere coördinatie en harmonisatie in de landen zelf. De recente DAC/WB conferentie over verbetering van zgn 'donor practices' heeft geleid tot een doorbraak in het aantal donoren dat aan het initiatief wil toepassen. De eerste pilot vindt plaats in Zambia, waar onder leiding van Nederland met zes "gelijkgezinde" donoren een praktisch harmonisatie-pakket is afgesproken.


- Binnen de Nederlandse en Europese context zet OS zich in voor coherentie zaken, zoals het terugdringen van importbelemmeringen voor producten uit ontwikkelingslanden en de afbouw van landbouwsubsidies in de rijke landen die schadelijk zijn voor ontwikkelingslanden.


- -

de Minister voor Ontwikkelingssamenwerking

A.M.A. van Ardenne - van der Hoeven


---