Bijlage bij `Een nieuw verdeelmodel voor de WWB', APE, augustus 2003
Verkenning van
mogelijkheden tot verdere
verbetering van het
WWB-verdeelmodel
L.J.M. Aarts
R.S. Halbersma
In opdracht van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
© Aarts De Jong Wilms Goudriaan Public Economics bv (APE)
Den Haag, augustus 2003
Bijlage bij `Een nieuw verdeelmodel voor de WWB', APE, augustus 2003
INHOUD
1 INLEIDING EN PROBLEEMSTELLING 5
2 UITKOMSTEN VAN DE VERKENNING 6
2.1 Uitvoeringspraktijk en gemeentelijk beleid 7
2.2 Lokale omstandigheden buiten het verdeelmodel 7
3 AANKNOPINGSPUNTEN VOOR DE DOORONTWIKKELING VAN HET VERDEELMODEL 9
APE 3
Bijlage bij `Een nieuw verdeelmodel voor de WWB', APE, augustus 2003
1 INLEIDING EN PROBLEEMSTELLING
Het voorliggende rapport doet verslag van een onderzoek van de verdelende
werking van het WWB-verdeelmodel 2003. Het onderzoek heeft een verken-
nend karakter en richt zich op de mogelijkheden om het model verder te ver-
beteren.
De verkenning is toegespitst op een paarsgewijze vergelijking van zes ge-
meenten met onderling relatief sterk verschillende herverdeeleffecten.
Het voorgestelde, nieuwe verdeelmodel voor de bekostiging van de uitke-
ringslasten WWB (exclusief de uitkeringen aan 65-plussers) leidt tot herver-
deeleffecten van gemiddeld 11,8% (tabel 1.1)1. In 62,2% van de 40.000+-
gemeenten (inclusief samenwerkingsverbanden) ligt het herverdeeleffect bin-
nen de bandbreedte van -10%, +10%. In 73,5% van de gemeenten ligt het
herverdeeleffect binnen de bandbreedte van 15%, +15%.
Tabel 1.1: Herverdeeleffecten (in %) van het Nieuwe Verdeelmodel
WWB (40.000+-gemeenten en samenwerkingsverbanden
met meer dan 40.000 inwoners)
Ongewogen gemiddelde
Aantal inwoners in 2003 absolute herverdeeleffec- P10a P15a
ten (in %)
40.000 - 60.000 13,1 65,0 70,0
60.000 - 100.000 12,7 50,0 68,8
100.000 - 150.000 9,3 64,3 85,7
150.000 - 250.000 9,4 75,0 75,0
Meer dan 250.000 3,7 100,0 100,0
Totaal 11,8 62,2 73,5
Totaal exclusief G4 12,1 60,6 72,3
a P10: percentage gemeenten met een herverdeeleffect binnen de bandbreedte van
-10%, +10%. P15: percentage gemeenten met een herverdeeleffect binnen de
bandbreedte van 15%, +15%.
Bron: APE
1 Het herverdeeleffect is gedefinieerd als het verschil tussen het (fictieve) 100% ob-
jectief bepaalde budget 2001 en werkelijke uitgaven 2001, uitgedrukt in percenta-
ges van de werkelijke uitgaven 2001.
APE 5
Bijlage bij `Een nieuw verdeelmodel voor de WWB', APE, augustus 2003
De opdrachtgever heeft behoefte aan een nadere verkenning van de verde-
lende werking van het model, die gericht is op de achtergronden van de ver-
schillen in herverdeeleffecten bij enkele gemeenten waar deze verschillen re-
latief groot zijn. Deze verkenning zou aanknopingspunten moeten opleveren
voor de doorontwikkeling en verdere verbetering van het verdeelmodel.
Leidend bij deze verkenning is de vraag in hoeverre het aannemelijk is dat
relatief grote verschillen in herverdeeleffecten verband houden met verschil-
len in:
a. gemeentelijk beleid,
b. gemeentelijke uitvoeringspraktijk,
c. in objectieve factoren en bijzondere lokale omstandigheden die onvol-
doende in het verdeelmodel zijn verwerkt.
2 UITKOMSTEN VAN DE VERKENNING
De verkenning is gebaseerd op diepte-interviews met vertegenwoordigers van
de diensten sociale zaken en financiën van zes gemeenten. Daarnaast hebben
wij een kwalitatieve analyse van enkele relevante kengetallen van de geselec-
teerde gemeenten uitgevoerd2. Ter voorbereiding van de diepte-interviews
zijn telefonisch vertrouwelijke gesprekken gevoerd met de respectieve hoofd-
inspecteurs van de Inspectie Werk en Inkomen.
De gemeenten zijn paarsgewijs vergeleken. Elk paar bestaat uit een `voor-
deelgemeente' en een `nadeelgemeente'. Het onderlinge verschil in herver-
deeleffect bedraagt ten minste 15 procentpunt. Beide gemeenten liggen in
dezelfde RBA-regio en hebben een vergelijkbaar budget per inwoner.
Een grondige evaluatie van de achtergronden van verschillen in herverdeelef-
fecten is op basis van dit verkennende onderzoek niet mogelijk. Daarvoor is
de opzet te beperkt, zowel wat het aantal gemeenten en de beschouwde peri-
ode betreft als ook de diepgang van het onderzoek.
Het onderzoek heeft wel een aantal indrukken opgeleverd. De belangrijkste
geven wij hieronder weer.
2 Deze kengetallen zijn grotendeels ontleend aan de bijstandsbenchmark die door
Stimulansz wordt gemaakt.
6 APE
Bijlage bij `Een nieuw verdeelmodel voor de WWB', APE, augustus 2003
2.1 Uitvoeringspraktijk en gemeentelijk beleid
1. Er bestaan substantiële verschillen tussen gemeenten in het beleid dat zij
voeren in zake armoedebestrijding, de verstrekking van toeslagen op de
normuitkering, ontheffingen van de arbeidsplicht, fraudebestrijding en uit-
stroombevordering (zie bijlage 1). Deze verschillen hebben invloed op de
hoogte van de gemeentelijke bijstandsuitgaven en vormen een verklaring
voor de verschillen in herverdeeleffecten.
2. Er bestaan substantiële verschillen in de doelmatigheid en de effectiviteit
van de gemeentelijke uitvoeringspraktijk zoals bijvoorbeeld blijkt uit ver-
schillen in ziekteverzuim en in uitvoeringskosten. Deze verschillen in ge-
meentelijke uitvoeringspraktijk komen tot uitdrukking in de herverdeelef-
fecten.
3. Een relatief strikt beleid gecombineerd met een relatief doelmatige en ef-
fectieve uitvoeringspraktijk kan een substantieel positief herverdeeleffect
opleveren. De omvang van dit potentiële positieve herverdeeleffect kan op
basis van deze verkenning vanzelfsprekend niet nauwkeurig worden be-
paald, maar de waarschijnlijke orde van grootte is eerder hoger dan lager
dan 10%.
4. Op grond van de verkenning valt niet te zeggen welke van de twee groot-
heden beleid en uitvoeringspraktijk - de richting en de omvang van het
herverdeeleffect domineert. We kunnen wel constateren dat het praktisch
mogelijk lijkt om de uitgavenverhogende effecten van een - op onderde-
len - relatief ruimhartig beleid op te vangen met een relatief doelmatige
en effectieve uitvoeringspraktijk, zodanig dat uiteindelijk een herverdeel-
effect in de buurt van de 0% resulteert. Evenzeer kunnen de kostenverla-
gende effecten van een strikt gemeentelijk beleid weglekken door een
minder goed functionerende uitvoeringspraktijk.
2.2 Lokale omstandigheden buiten het verdeelmodel
De verkenning heeft een aantal aanwijzingen opgeleverd voor verschillen in
lokale omstandigheden en voor een mogelijk verband tussen deze verschillen
en de verschillen in herverdeeleffecten.
1. De mate van segregatie van inwoners met een laag inkomen of van inwo-
ners van allochtone afkomst is in de onderzochte nadeelgemeenten duide-
lijk groter dan in de voordeelgemeenten. De mate van segregatie is moge-
lijk een relevante factor voor de bijstandsnood in een gemeente. De ge-
dachte is dat een sterke concentratie van bevolkingsgroepen met een
hoog bijstandsrisico bijdraagt tot een cultuur van bijstandsafhankelijkheid
binnen deze groepen. Het bestaan van zo'n cultuur zou het de gemeente
moeilijker maken een effectief, op reïntegratie gericht bijstandsbeleid te
voeren. Mogelijk zullen budget en uitgaven beter op elkaar aansluiten als
APE 7
Bijlage bij `Een nieuw verdeelmodel voor de WWB', APE, augustus 2003
deze aspecten van de sociale structuur meer expliciet in het model worden
verwerkt.
2. In een van de paren heeft de voordeelgemeente door alert in te springen
op uitbreiding ter plaatse van eenvoudige industriële werkgelegenheid een
flinke reductie van haar bijstandsvolume weten te realiseren. Daarbij zijn
ook cliënten met een lange geschiedenis in de bijstand aan het werk ge-
holpen. De betreffende nadeelgemeente heeft van dezelfde uitbreiding ge-
profiteerd, zij het in maar mindere mate vanwege de reisafstand. Het
WWB-verdeelmodel bevat wel een indicator voor eenvoudige werkgele-
genheid in de dienstensector (de maatstaf `banen handel, horeca en
schoonmaak') maar een indicator voor de aanwezigheid van eenvoudige
industriële werkgelegenheid ontbreekt.
3. Landelijk bestaan er tussen groepen van allochtonen substantiële verschil-
len in de hoogte van het bijstandsrisico en in de samenhang tussen bij-
standsrisico en leeftijd3. Het verdeelmodel kent alleen de maatstaf `alloch-
tonen' en maakt verder geen onderscheid naar afkomst. In de onderzoch-
te gemeenten lijkt de samenstelling van de groep allochtone inwoners van
invloed op de omvang van de bijstandsuitgaven. Dit zou een deel van de
verklaring kunnen leveren voor de verschillen in herverdeeleffecten.
4. In twee van de drie paren heeft de nadeelgemeente in recente jaren een
sterke bevolkingsgroei gekend. Van een van deze nadeelgemeenten is be-
kend dat de groei gepaard is gegaan met een instroom van uitkeringsaf-
hankelijke, deels ook bijstandsafhankelijke, inwoners. Hoewel de groei in
de betreffende nadeelgemeente al wat langer geleden is, mag niet worden
uitgesloten dat de import van destijds ook nu nog effect heeft. Behalve tot
de instroom van bijstandscliënten leidt een sterke groei van de bevolking
tot de noodzaak het gemeentelijk apparaat aan te passen. Mogelijk duurt
het enige tijd voordat de gemeentelijke sociale dienst zich heeft gezet
naar de nieuwe situatie. Dit kan negatieve gevolgen hebben voor de rela-
tieve kwaliteit van de uitvoering. Een van de drie nadeelgemeenten kent
een relatief aantrekkelijk geprijsd huurwoningenaanbod, hetgeen lijkt te
leiden tot een instroom van bijstandsafhankelijke inwoners.
5. De paren van gemeenten zijn zo gekozen dat zij onder hetzelfde regionale
CWI-management vallen. Daardoor kan de CWI-factor als eventuele ver-
klaring voor de verschillen in herverdeeleffecten binnen de drie paren van
gemeenten worden uitgesloten4.
6. Al met al levert de verkenning aanwijzingen op dat er naast de verschillen
in beleid en uitvoeringspraktijk ook verschillen bestaan in lokale omstan-
3 A. Boerdam, "Veel uitkeringen onder niet-westerse allochtonen', in Bevolkings-
trends, 1e kwartaal 2003, Centraal Bureau voor de Statistiek.
4 Strikt genomen kan de CWI-factor geen verklaring geven voor de geconstateerde
verschillen in herverdeeleffecten omdat deze zijn berekend op uitgaven en om-
standigheden in het jaar 2001, één jaar voor de introductie van de CWI's.
8 APE
Bijlage bij `Een nieuw verdeelmodel voor de WWB', APE, augustus 2003
digheden die invloed hebben op de hoogte van de bijstandsuitgaven en die
nog niet volledig in het WWB-verdeelmodel worden weerspiegeld. In de
gemeenten waar het objectief verdeelmodel een herverdeeleffect oplevert
dat groter is dan 15% à 20% (orde van grootte) is het waarschijnlijk dat
dergelijke objectieve lokale omstandigheden overwegend in dezelfde rich-
ting werken. Hiermee is overigens niet gezegd dat dergelijke lokale om-
standigheden geheel of zelfs grotendeels buiten de invloedssfeer van de
gemeente liggen.
3 AANKNOPINGSPUNTEN VOOR DE DOORONTWIKKELING
VAN HET VERDEELMODEL
Voor ruim 62% van de grotere gemeenten (meer dan 40.000 inwoners) levert
het voorgestelde WWB-verdeelmodel herverdeeleffecten op die binnen de
bandbreedte van 10%, +10% liggen. In 73,5% liggen de herverdeeleffecten
binnen de bandbreedte van 15%, +15%. De verkenning levert duidelijke
aanwijzingen dat verschillen in beleid en uitvoeringspraktijk tot herverdeelef-
fecten van een dergelijke orde van grootte kunnen leiden. Bij gemeenten met
grotere herverdeeleffecten is het waarschijnlijk dat er naast de invloed van
beleid en uitvoeringspraktijk sprake is van overwegend gunstig of ongunstig
uitpakkende relevante lokale omstandigheden die niet volledig door het ver-
deelmodel worden weerspiegeld.
De verkenning geeft aanleiding tot de volgende aanbevelingen voor verder
onderzoek naar mogelijkheden om de verdelende werking van het objectief
verdeelmodel te verbeteren. Enkele daarvan zijn in een eerdere rapportages
al eens ter sprake gekomen; de verkenning bevestigt als het ware hun rele-
vantie.
1. Een systematische analyse op microniveau van de verschillen tussen bud-
get en bijstandsuitgaven in een aantal gemeenten met (sterk) afwijkende
herverdeeleffecten kan inzicht bieden in de wijze waarop bijzondere om-
standigheden doorwerken in de herverdeeleffecten. Dan kan bijvoorbeeld
blijken in welke mate de herverdeeleffecten het gevolg zijn van een afwij-
kende bevolkingssamenstelling dan wel van een afwijkende behandeling
van bevolkingsgroepen.
2. Onderzoek naar de mogelijke invloed van de omvang van laaggeschoolde
werkgelegenheid buiten de dienstensector op de hoogte van de bijstands-
uitgaven.
3. Onderzoek naar het verband tussen bijstandsuitgaven en kenmerken bin-
nen verschillende subgroepen van gemeenten. Hierbij denken wij aan
groepen van gemeenten met een overeenkomstige mate van - bijvoor-
APE 9
Bijlage bij `Een nieuw verdeelmodel voor de WWB', APE, augustus 2003
beeld - stedelijkheid en segregatie. Dergelijk onderzoek biedt zicht op de
aard van de non-lineariteiten in het verband tussen uitgaven en kenmer-
ken en in de manier waarop deze in het objectief verdeelmodel kunnen
worden verwerkt.
4. Onderzoek naar de uitgaven per huishouden in plaats van de uitgaven per
inwoner. Deze operationalisatie van de afhankelijke variabele sluit beter
aan bij het draagdrachtbeginsel in de bijstandswet en leidt vermoedelijk
ook tot een reëler schatting van het gewicht van de maatstaf lage inko-
mens5.
5. Onderzoek naar het verband tussen uitgaven en kenmerken voor catego-
rieën van bijstandsuitgaven, bijvoorbeeld bijstandsuitgaven naar leefvorm.
Het vermoeden bestaat dat de determinanten van verschillende soorten
bijstandsuitgaven nogal verschillen. Bij dit onderzoek zouden ook verschil-
len in de gemiddelde verblijfsduur van de bijstandspopulaties kunnen wor-
den betrokken.
6. Onderzoek naar het verband tussen uitgaven en kenmerken per postcode-
gebied om na te gaan of stapsgewijze budgettering (per postcodegebied
en vervolgens per gemeente door sommatie van de postcodebudgetten)
leidt tot een verbetering van de verdelende werking. De verwachting is dat
zo beter rekening kan worden gehouden met verschillen in segregatie.
7. Onderzoek naar het verband tussen herverdeeleffecten en de indicatoren
van beleid en uitvoeringspraktijk uit de bijstandsbenchmark.
5 Deze zou dan moeten worden gemeten als het aandeel huishoudens met een laag
inkomen, in tegenstelling tot het aandeel personen met een laag inkomen.
10 APE
Bijlage 1 Overzicht van verschillen tussen voor- en nadeelgemeen-
ten in drie paren van gemeenten (40.000+)
Verschil (waarde voordeelgemeente minus waarde
nadeelgemeente)
Verdeelmodel Paar I Paar II Paar III
Herverdeeleffect ( per inw. 20-64) A* +100 +165 +55
Idem per inwoner +60 +100 +30
Gemeentegrootteklasse 100.000+ 100.000- 100.000+
Maatstaven:
lage inkomens (18,539) -3,8 -1,8 +3,4
1ouderhuishoudens20-39 (168,421) -0,7 -0,2 +0,3
AO-uitkeringen (-13,237) -1,0 -0,8 +1,8
allochtonen (3,377) -1,5 +0,9 +0,4
1persoonshuish20-64 (10,237) +13,7 +0,3 +1,7
Werkloosheid (WWMAX) (149,505) -0,1 0,0 +0,1
Reg klantensurplus (0,248) -6,2 -19,4 +88,9
OAD (-47,864) 2,8 -0,1 +0,2
Banen handel, horeca, schoonmaak (corop) 0,0 0,0 0,0
(-7,452)
Uitvoering
Uitvoeringskosten/ abw (gem. 0,06) G +0,03 +0,09 ?
Ziekteverzuim (excl. ) (gem. 9%) G -1,7% +0,7% +0,6%
Vorderingen (in perc van uitgaven) G -0,3% +56,3% -27,2%
Gesubs. arbeid (per 100 cliënten) (gem. 15) G -0,9 -2 +12,6
Bestand
Cliënten per inwoner 20-64 (x100) C -1,8 -1,7 +0,6
Aandeel cliënten in Fase 1-3 (gem. 23%) G -6,9% +0,8% +0,2%
Aandeel alleenstaande cliënten C +0,1% -0,6% -0,4%
Aandeel 1ouderhuishoudens C +0,1% +2,2% +3,1%
Aandeel inwonende cliënten C -7,2% +1,0% -12,7%
Aandeel cliënten
Minimabeleid D Geen verschil Minder genereus Genereuzer
Toeslagenbeleid D Ruimer Geen verschil Iets ruimer
Strenger (m.n. Strenger (m.n. minder streng
Poortwachter D jongeren eenouderhuish.)
Fraudebeleid D Geen verschil Geen verschil Hogere prioriteit
Uitstroombeleid D effectiever Geen verschil minder actief
Objectieve factoren
Segregatie nw allochtonen A Beduidend minder Geen verschil Beduidend minder
Segregatie lage inkomens A Beduidend minder Minder segregatie Geen verschil
* Bronnen: A = APE, G = Gemeenten, C = CBS, D = combinatie A, G en C.
Bijlage bij `Een nieuw verdeelmodel voor de WWB', APE, augustus 2003
Bijlage 2 Vragenlijst in verband met diepte-interview
Algemene kenmerken
Nr* 1999 2000 2001
1. Totale personeelscapaciteit (fte) 6.2
2. Perc. met dienstverband 3. Ziekteverzuimpercentage (excl. zwan- 6.8
gerschaps- en bevallingsverlof)
4. Gemiddelde doorlooptijd van aanvragen 1.10
abw levensonderhoud (kalenderdagen)
5. Percentage afgewezen aanvragen 1.7/1.8
6. Aantal heronderzoeken 1.16
7. Totaal aantal fte fraudepreventie 4.8
8. Debiteurenbeheer
Saldo terugvordering ultimo 1.23
Saldo verhaal ultimo 1.26
Activering
Nr* 1999 2000 2001
9. Fase-indeling ultimo (aantallen) 2.1
fase 1
fase 2
Fase 3
Fase 4
Nog niet ingedeeld
Van indeling uitgezonderd
totaal
10. Nieuwe trajectplannen 2.3
11. Casemanagement
Aantal fte casemanagement
Gemiddeld aantal cases in portefeuille
12. Gesubsidieerde arbeidsplaatsen
Aantal 2.10
Bezettingsgraad
*Nummer verwijst naar vragenlijst 2003, Benchmark ABW,
http://www.abwbenchmark.nl/bwiz/abw/vragenlijsten/LFS/vragenlijstenabw/Vragenlijs
t%202003%20Abw-benchmark.pdf
12 APE