Ministerie van Sociale Zaken
en Werkgelegenheid
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer Postbus 90801
2509 LV Den Haag
der Staten-Generaal Anna van Hannoverstraat 4
Binnenhof 1a Telefoon (070) 333 44 44
2513 AA `s-GRAVENHAGE Telefax (070) 333 40 33
Uw brief Ons kenmerk
SV/A&L/03/71528
Onderwerp Datum
Hoofdlijnen stelsel van 16 september 2003
arbeidsongeschiktheidsregelingen
In het Strategisch Akkoord en het Hoofdlijnenakkoord heeft het kabinet de hoofdlijnen geschetst
voor het nieuwe stelsel van arbeidsongeschiktheidsregelingen. In deze brief worden de contouren
van dit nieuwe stelsel verder toegelicht. Deze contouren zullen worden uitgewerkt in een aantal
wetsvoorstellen die ik uw Kamer naar verwachting nog dit jaar zal toezenden. Deze termijn is
mede afhankelijk van de tijdige ontvangst van de uitvoeringstoetsen en het advies van de Raad van
State.
Het nieuwe WAO-stelsel is gericht op werk. De nadruk ligt op arbeidsgeschiktheid in plaats
van arbeidsongeschiktheid. Alleen mensen die geen enkele mogelijkheid hebben om (op
termijn) aan het arbeidsproces deel te nemen krijgen recht op een uitkering, op grond van
een nieuwe regeling voor volledige en duurzame arbeidsongeschiktheid. Gedeeltelijk
arbeidsgeschikten blijven in het arbeidsproces of zijn, bij werkloosheid, aangewezen op WW
en vervolgens IOAW. Als steun in de rug komt er voor hen een nieuwe
werkhervattingsregeling. In deze regeling zit zowel een reïntegratiepakket als ook een recht
op loonsuppletie. Voor degenen die (gedeeltelijk) arbeidsongeschikt raken als gevolg van
een arbeidsongeval of beroepsziekte komt er een Extra Garantieregeling Beroepsrisico's.
Het stelsel gaat in op 1 januari 2006.
I. Algemeen kader
· Het doel van de stelselwijziging is dat werknemers ondanks belemmeringen in de
gezondheid toch maximaal kunnen meedoen in het arbeidsproces en zich daarin ook verder
kunnen ontplooien. Door meer aandacht voor de bestrijding van ziekteverzuim zal een
betere werksfeer in de bedrijven ontstaan die ook de productiviteit ten goede komt. Voor
---
mensen die echt niet meer aan de slag kunnen voorziet het stelsel in een solide
inkomensregeling.
· Het voorgestelde stelsel is de uitwerking van het Strategisch Akkoord 2002. Daarbij zijn
de adviezen van de SER (2002) en de commissie Donner (2001) betrokken.
· Het stelsel sluit aan bij eerdere beleidskeuzen om de verantwoordelijkheden van
werkgevers en werknemers en de effectiviteit van de uitvoering te vergroten. De wet
verbetering poortwachter blijft intact. In de aansturing van UWV en CWI nemen concrete
prestatiedoelstellingen een steeds centralere plaats in. Er komen in diverse sectoren steeds
meer arboconvenanten. De reïntegratiemarkt wordt zakelijker en professioneler. Nieuwe
dienstverleners melden zich. Er komen steeds meer dwarsverbanden tussen zorgverlening
en verzuimbeheersing. Het nieuwe stelsel past uitstekend bij deze nieuwe trends.
· Het ziekteverzuim en de WAO-instroom vertonen anno 2003 dalende tendensen. Een
ingrijpende stelselwijziging is toch nodig. Het verloop is immers conjunctuurgevoelig (het is
een statistisch gegeven dat het ziekteverzuim daalt als de werkloosheid toeneemt, maar
ook weer stijgt als de economie aantrekt). De vergrijzing van de beroepsbevolking brengt
een kolossaal extra WAO-risico met zich mee; naarmate de leeftijd toeneemt, stijgt immers
ook het arbeidsongeschiktheidsrisico. Stelselwijziging betekent weliswaar een belasting
voor de nog jonge uitvoeringsinstanties, maar daar staat tegenover dat het nieuwe stelsel
pas in 2006 ingaat. Het jaar 2005 kent geen nieuwe WAO-instroom, en biedt dus ruimte
voor herbeoordeling en reïntegratie.
· De Wet Arbeidsongeschiktheid Zelfstandigen wordt afgeschaft. Voor jonggehandicapten
blijft de WAJONG intact. De beoogde volumedaling in WAO is structureel ruim 30%,
ofwel ruim 300.000 op de 1 miljoen WAO-ers die bij ongewijzigd beleid zouden worden
bereikt. Van de 675.000 zullen 400.000 mensen volledig arbeidsongeschikt zijn, 225.000
deelnemer in de Werkhervattingsregeling Gedeeltelijk Arbeidsgeschikten en 50.000 een
uitkering krijgen krachtens de Extra Garantieregeling voor Beroepsrisico's.
· Door verlenging van loondoorbetalingsplicht bij ziekte, de introductie van een extra
garantieregeling voor beroepsrisico's en de afschaffing van de WAZ verschuift ruim 2
miljard naar het domein van werkgevers en verzekeraars. Dit leidt tot navenante daling van
de wettelijke werkgeverspremies. De stelselwijziging leidt tot een structurele besparing van
ruim 2 miljard (ruim 1 miljard in 2007).
II. 2004 en 2005: twee jaar loondoorbetaling, nieuwe keuringseisen, herbeoordelingen
De eerste stap op weg naar invoering van het nieuwe stelsel is de verlenging van de
loondoorbetalingsverplichting van zieke werknemers van één jaar naar twee jaar. Deze
wijziging zal al per 1 januari 2004 ingaan. Het doel is om het automatisme te doorbreken waarmee
thans de loondoorbetaling na een jaar overgaat in WAO-uitkering, terwijl er in veel gevallen nog
wel degelijk werkhervattingskansen zijn. Werkgever en werknemer zullen al het mogelijke moeten
doen om instroom in de WAO voor te blijven. Het kabinet acht het in dit kader cruciaal om het
loon gedurende het tweede ziektejaar tot 70 procent te beperken. Alleen werknemers die 70
procent krijgen betaald indien zij niet werken, komen na afloop van het tweede ziektejaar in
aanmerking voor een keuring voor een arbeidsongeschiktheidsuitkering.
---
Het kabinet gaat de keuring voor het recht op een uitkering verbeteren. De periode tot 1 januari
2006 zal worden benut om het keuringsproces beter in te richten. Eerst toetst het UWV dan of
werkgever en werknemer voldoende aan reïntegratie hebben gedaan. Zo niet, dan vindt geen
medische keuring plaats en loopt de loondoorbetalingsplicht door.
Na twee jaar ziekte stopt de wettelijke ontslagbescherming. Werkgever en werknemer lopen dus
enorme risico's, die zij kunnen voorkomen door in de eerste twee ziektejaren hun uiterste best te
doen. Komt er wel een keuring, dan wordt met behulp van objectieve medische informatie bezien
of iemand volledig en duurzaam arbeidsongeschikt. Het UWV gaat bij deze medische keuringen
een zogenaamde `negatieve lijst' hanteren. Op die lijst staan ziektes waarvoor de verwachting geldt
dat herstel binnen twee jaar na aanvang van de ziekte mogelijk is. Deze diagnoses zijn aanwijzingen
dat herstel normaal gesproken mogelijk is en dus om een werknemer niet volledig en duurzaam
arbeidsongeschikt te verklaren. In de aansturing van het UWV krijgt de realisatie van de nieuwe
werkwijze bijzondere aandacht.
Is een werknemer niet volledig en duurzaam arbeidsongeschikt, dan beoordeelt het UWV of er
wegens een verlies van meer dan 35% van de verdiencapaciteit recht is op de
Werkhervattingsregeling Gedeeltelijk Arbeidsgeschikten.
De arbeidskundige schatting (om te bepalen welk werk iemand nog kan doen) wordt
aangescherpt. In het nieuwe schattingsbesluit vervalt het onderscheid bij de schatting tussen
voltijd en deeltijdwerk. Het vereiste aantal arbeidsplaatsen per passende functie gaat terug van tien
naar een. Zodoende verdwijnen arbeidsmarktrisico's uit de verzekering. Het nieuwe
schattingbesluit gaat in op 1 juli 2004. Het geldt dus voor degenen die nog in 2004 in de WAO
komen, voor degenen die in 2004 en in 2005 worden herbeoordeeld, en wordt tevens toegepast
als onderdeel van het nieuwe arbeidsongeschiktheidscriterium voor de nieuwe instroom vanaf
2006. De effectiviteit en de opbrengst van het schattingsbesluit en van deze herbeoordelingen zijn
voldoende ( 380 miljoen) om de financiële taakstelling van 140 miljoen (hoofdlijnenakkoord
2003) te halen. Deze maatregelen komen dan ook in de plaats van de herkeuringen krachtens
nieuwe criteria van jongeren beneden 45 jaar, zoals eerder afgesproken in het hoofdlijnenakkoord.
Voor de herbeoordeling van bestaande gevallen vanaf 1 juli 2004 krijgt het UWV de ruimte om
zich te richten op de meest kansrijke gevallen. Het UWV kan zodoende maatwerk leveren en
rekening houden met de in het dossier aanwezige medische gegevens. Verder zal het UWV in de
praktijk vooral mensen herbeoordelen die relatief kort in de WAO zitten. Voor de reïntegratie
van deze groep is gedurende de jaren 2004 2007 100 miljoen extra beschikbaar, naast het
reguliere UWV-reïntegratiebudget. Degenen die na herbeoordeling wel kunnen werken maar geen
werk vinden, kunnen een beroep doen op WW en zonodig op de IOAW als iemand nog
gedeeltelijk arbeidsongeschikt is. Deze uitkering op minimumniveau kent wel een partnertoets maar
geen vermogenstoets, en is in het huidige (en ook in het nieuwe) stelsel het vangnet voor het
werkloosheidsrisico van degenen die na (her-) beoordeling geen werk vinden. Gegeven het feit dat
de herbeoordelingen van bestaande gevallen in 2004 en 2005 niet vooruitlopen op de medische
keuringscriteria van het nieuwe stelsel doen zich geen additionele consequenties voor waarvoor een
speciale inkomensvoorziening getroffen zou moeten worden.
III. 2006: de WAO wordt vervangen door drie nieuwe sporen
---
Inkomensvoorziening Volledig Arbeidsongeschikten
Als de reïntegratie-inspanningen tijdens de eerste twee ziektejaren niet hebben geleid tot volledige
werkhervatting, volgt een keuring door het UWV. Alleen als iemand volledig en duurzaam
arbeidsongeschikt is, bestaat er recht op een uitkering op grond van deze nieuwe regeling. De
hoogte en duur van de uitkering wijzigen niet ten opzichte van het huidige WAO-regime. Naar
verwachting komen jaarlijks hooguit 25.000 mensen hiervoor in aanmerking.
NB: Als de instroom van volledig duurzame arbeidsongeschikten blijkens evaluatie 3 jaar na
de ingangsdatum stabiliseert op een niveau van hooguit 25.000 per jaar, beraadt het
kabinet zich op het advies van de SER om de uitkeringen te verhogen en de
premiedifferentiatie voor werkgevers af te schaffen.
Werkhervatting Gedeeltelijk Arbeidsgeschikten
Voor niet volledig arbeidsongeschikten is het stelsel compleet gericht op het maximaal benutten van
gedeeltelijke capaciteiten. Er komt een groot aantal instrumenten beschikbaar voor een snelle
reïntegratie na de periode van loondoorbetaling. Dit zijn bijvoorbeeld de no risk polis (geen
kosten als de gereïntegreerde werknemer ziek wordt) en de korting op de premieheffing voor
werkgevers die meer dan 2,5% gedeeltelijk arbeidsgeschikte werknemers in dienst hebben.
Gedeeltelijk arbeidsgeschikten hebben als zij werkloos zijn en voldoen aan de algemene WW-
eisen recht op een WW-uitkering (70 % van het laatstverdiende loon gedurende een tijdelijke
periode, afhankelijk van het aantal gewerkte jaren, van maximaal vijf jaar). Daarna kunnen zij
zonodig een beroep doen op de IOAW. Beide uitkeringen zullen voor gedeeltelijk
arbeidsgeschikten worden geïncorporeerd in de regeling Werkhervatting Gedeeltelijk
Arbeidsgeschikten.
NB: Het kabinet volgt niet het SER-advies om een nieuwe minimumuitkering zonder
partnertoets te introduceren. Het risico van zo'n regeling is het ontbreken van een
voldoende prikkel tot werkhervatting, waardoor de regeling voor velen een eindstation
wordt, vergelijkbaar met de grote aantallen langlopende gedeeltelijke WAO-uitkeringen in
het huidige stelsel. Bovendien acht het kabinet het naast elkaar bestaan van
minimumregelingen voor werklozen en gedeeltelijk arbeidsgeschikten, met en zonder
partnertoets, niet rechtvaardig. Ook onder werkloze bijstandsgerechtigden komen immers
grote gezondheidsverschillen voor, alsmede andere objectieve oorzaken voor grote
verschillen in afstand tot de arbeidsmarkt.
Gedeeltelijk arbeidsgeschikten met een loonverlies van meer dan 35% komen in aanmerking voor
een nieuwe loonsuppletieregeling. De hoogte bedraagt 70% van het verschil tussen het
laatstverdiende loon en het met werken verdiende loon. Dit stimuleert mensen die soms
aanmerkelijke gezondheidsbelemmeringen hebben om hun capaciteiten maximaal te benutten en
werkgevers om met hen een dienstverband aan te gaan. Het recht om in te stappen in de
loonsuppletieregeling geldt gedurende vijf jaren na toekenning van dit recht. Na afloop van deze vijf
jaar wordt de loonsuppletie alleen gecontinueerd als iemand voldoende werkt.
Om de reïntegratie-activiteiten niet te versnipperen, kiest het kabinet voor het integreren van de
WW-uitkering en de loonsuppletieregeling, zowel juridisch als uitvoeringstechnisch. Aan de
uitvoering stelt het kabinet de eis dat deze geen belang mag hebben bij afwenteling van de kosten
---
van loonsuppletie. Voorts is van belang dat de reïntegratieverantwoordelijkheid bij één partij ligt.
Tevens mag de uitvoering niet gehinderd worden door overgangen van de ene naar de andere
uitvoerder, dient de uitvoerder alle werknemers te kunnen verzekeren, ook als zij geen
dienstverband meer hebben, moeten rechtsgelijkheid en een snelle rechtsgang gewaarborgd zijn en
moet het toezicht eenduidig geregeld zijn. Beide laatstgenoemde punten spelen bijvoorbeeld ten
aanzien van de keuringen en het sanctiebeleid.
Om redenen van investeringscapaciteit en motief tot schadelastbeheersing heeft het kabinet
conform het Strategisch Akkoord 2002 de voorkeur voor private uitvoering van de
loonsuppletieregeling annex WW voor gedeeltelijk arbeidsgeschikten. Daartegenover heeft
publieke uitvoering door de UWV als voordelen dat de randvoorwaarden eenvoudig vervuld
kunnen worden en de regeling, afgezien van volume-effecten, een lagere premie zal betekenen en
profijt van reeds bestaande administratieve voorzieningen. Met private verzekeraars en met UWV
zijn nog gesprekken gaande over de vervulling van de randvoorwaarden en de analyse van voor-
en nadelen van de alternatieven. Het kabinet zal over de uitvoering besluiten ten behoeve van de
opstelling van het desbetreffende wetsontwerp. Indien voor een publieke uitvoering wordt
gekozen, zal hierin een vorm van premiedifferentiatie worden aangebracht.
Extra Garantieregeling Beroepsrisico's
In het nieuwe stelsel acht het kabinet een Extra Garantieregeling Beroepsrisico's gewenst en
noodzakelijk. Door het ontbreken van zo'n regeling zijn werknemers nu voor schadevergoeding
aangewezen op civiele procedures. Dit brengt vele ongewenste onzekerheden met zich mee
(langdurig tijdsverloop, proces- en rechtsbijstandskosten, risico van ontbreken van
verhaalsmogelijkheden als werkgever vertrekt of failliet gaat). Een tweede reden voor een Extra
Garantieregeling voor Beroepsrisico's is de verplichting van ILO-verdrag 121 om te voorzien in
een wettelijke verzekering van de schade van arbeidsongeschiktheid ten gevolge van
beroepsrisico's. Het huidige stelsel staat al op gespannen voet met de verplichtingen van ILO-
verdrag 121. Doordat het nieuwe stelsel een nieuwe regeling introduceert voor gedeeltelijk
arbeidsgeschikten is een extra regeling nodig voor beroepsrisico's. Over deze twee aspecten -
bezwaren bij civiele rechtsgang en toets aan ILO-verdragen - zijn diverse Nederlandse en
internationale experts geraadpleegd. De oordelen van deze experts wijzen eenduidig op de
wenselijkheid en de noodzaak om een Extra Garantieregeling voor Beroepsrisico's in te richten.
Dit geldt a fortiori bij de introductie van eigen betalingen in de gezondheidszorg, die ingeval van
beroepsmatige oorzaak nieuwe aansprakelijkheden van werkgevers jegens werknemers met zich
meebrengen.
NB: Met de introductie van een Extra Garantieregeling voor Beroepsrisico's hebben ook al
de adviezen van de commissie Donner en de SER nadrukkelijk rekening gehouden. Een
Extra Garantieregeling voor Beroepsrisico's introduceert een voordeel voor werknemers,
dat overigens in alle EU-landen reeds in wettelijke verzekeringen vervat is en dat in
Nederland op dit moment ook reeds bestaat, zij het in de grillige contouren van de civiele
rechtspraktijk.
Voor de vormgeving van de Extra Garantieregeling Beroepsrisico's acht het kabinet een verplichte
private verzekering de meest geëigende vorm. Internationaal zijn hiervan geslaagde voorbeelden
bekend. Het voordeel van private verzekering is gelegen in de investeringscapaciteit van
---
verzekeraars en het motief van schadelastbeheersing. Bovendien is het beroepsrisico naar zijn aard
een bedrijfsgebonden risico, hetgeen een goede aansluiting bij andere door de ondernemer te
verzekeren risico's mogelijk maakt. Langs deze weg ontstaat een verplichting voor werkgevers om
op de private markt een verzekering af te sluiten voor hun werknemers die de schade dekt als
gevolg van een arbeidsongeval of beroepsziekte. De verzekering dekt de schade die de
werknemer lijdt en de medische kosten en er wordt een vergoeding uitgekeerd bij overlijden.
IV. Overgangsrecht
Degenen die op 1 januari 2006 recht hebben op een WAO-uitkering, komen geleidelijk en
cohortsgewijs onder het nieuwe stelsel. Dit leidt op termijn tot gelijke uitkeringsrechten voor oude
en nieuwe gevallen en voorkomt dat er gedurende meer dan 40 jaar twee stelsels naast elkaar
bestaan. In de periode van 2006 tot 2016 zullen alle WAO-ers in het nieuwe stelsel ondergebracht
worden. WAO-ers krijgen steeds vijf jaar om zich in te stellen op de regels van het nieuwe stelsel.
De Minister van Sociale Zaken
en Werkgelegenheid,
(mr. A.J. de Geus)