De voorzitter van de Tweede Kamer der
Staten-Generaal
Postbus 20018
2500 EA 'S-GRAVENHAGE
Datum Uw brief Ons kenmerk
(Kenmerk)
16 september AFP 2003-00627
2003
Onderwerp
Motie Van Vroonhoven - Kok cs.
1. Inleiding
Bij de behandeling van het Belastingplan 2003 is door
middel van de kamerbreed aanvaarde motie Van Vroonhoven -
Kok cs. (Kamerstukken II 2002-2003, 28607/28608 nr. 39)
aan het kabinet gevraagd de werking van de
vermenigvuldigingsfactoren binnen de buitengewone
uitgaven van de Wet Inkomstenbelasting 2001 te bezien.
Naar aanleiding hiervan is onderzoek gedaan naar de
buitengewone uitgaven. Deze brief doet hiervan verslag.
Aangezien de vermenigvuldigingsfactoren met ingang van
2002 in de wet zijn opgenomen is er nog geen reguliere
beleidsinformatie over beschikbaar. Het bleek wel
mogelijk om met gegevens van voorgaande jaren en met een
selectie van reeds in een vroeg stadium ontvangen
elektronische aangiften over 2002 een eerste beeld van de
werking van de vermenigvuldigingsfactoren te krijgen.
Naar aanleiding van vragen van de heer Verhagen tijdens
het debat over de Regeringsverklaring wordt tevens
aandacht besteed aan de zogenaamde
verzilveringsproblematiek. Hiermee wordt de situatie
bedoeld waarbij belastingplichtigen, veelal door
cumulatie van aftrekposten en heffingskortingen, geen
belasting meer betalen en daardoor niet of beperkt kunnen
profiteren van aftrekposten en / of heffingskortingen. De
heer Verhagen heeft de wens uitgesproken dat hoge
zorgkosten voor chronisch zieken en andere kwetsbare
groepen zoals ouderen en mensen met lagere inkomens ook
gecompenseerd dienen te worden indien geen belasting
betaald wordt. In het onderzoek naar de
vermenigvuldingingsfactoren binnen de buitengewone
uitgaven is daarom eveneens gekeken naar de
verzilveringsproblematiek.
2. Buitengewone uitgaven algemeen
De regeling voor buitengewone uitgaven in de Wet
Inkomstenbelasting 2001 is een voortzetting van de
buitengewone lastenregeling in de oude Wet
Inkomstenbelasting 1964. Als buitengewone uitgave zijn
aftrekbaar bepaalde kosten voorzover ze een drempel
van doorgaans 11,2% van het inkomen overtreffen. Buiten
de werkelijke kosten kunnen, onder voorwaarden, ook vaste
bedragen worden opgevoerd waaronder het zogenaamde
arbeidsongeschiktheids- en chronisch ziekenforfait en het
ouderdomsforfait. Zie voor een uitgebreidere beschrijving
van de buitengewone uitgavenregeling bijlage 2.
Gebruik buitengewone uitgavenregeling
De laatste jaren is het gebruik van de buitengewone
uitgavenregeling fors gestegen. Dit hangt niet alleen
samen met de stijging van de ziektekosten in de afgelopen
jaren maar ook zijn er diverse beleidsmaatregelen geweest
waardoor het gebruik in personen en naar gemiddelde
hoogte is toegenomen.
In tabel 1 is de meerjarige ontwikkeling opgenomen van
het gebruik van de buitengewone uitgavenregeling waarbij
tevens per jaar kort is aangegeven wat de belangrijkste
beleidswijzigingen waren. Voor 2002 wordt de totale
aftrek buitengewone uitgaven op ¤ 1.884 mln geraamd, dit
gaat gepaard met een budgettaire derving van naar
schatting ¤ 415 mln.
Tabel 1 gebruik buitengewone uitgaven
AantalAftrekbaar Belangrijkste
belastingplichbedrag in beleidsmaatregelen
met ¤ mln
buitengewone
uitgaven
1998 580.000 800 Forfait uitgebreid naar
chronisch zieken
1999 655.000 950 Aftrek voor chronisch zieke
kinderen
2000 830.000 1.200 Verhoging forfaits met 50%
2001 1.048.000 1.542 Verlaging drempels voor
inkomen en dieetkosten
2002 1.100.000 1.884 Vermenigvuldigingsfactoren
en codificatie
3. De vermenigvuldigingsfactoren binnen de buitengewone
uitgavenregeling
Mede naar aanleiding van het rapport van de IGCZ-raad is
met ingang van 2002 besloten tot invoering van de
vermenigvuldigingsfactoren. Voor personen met een inkomen
onder de ¤ 27.847 worden de buitengewone uitgaven in 2002
vermeerderd met 25% als ook in 2001 aftrek is genoten of
met 50% als ook in 2000 en 2001 aftrek is genoten.
In tabel 2 is voor 2002 op macroniveau weergegeven hoe de
buitengewone uitgaven en vermenigvuldigingsfactoren zijn
opgebouwd. Hieruit blijkt dat een fors deel van de
buitengewone uitgaven betrekking heeft op de forfaits
voor ouderen en chronisch zieken en de premies voor
ziektekostenverzekeringen. Naar schatting wordt het
ouderdomsforfait (à ¤ 730 per jaar in 2002) toegepast
door circa 940.000 personen boven de 65 jaar en het
arbeidsongeschiktheids- en chronisch ziekenforfait (idem
¤ 730) door circa 205.000 personen. Ruim de helft van de
buitengewone uitgaven (voor aftrek van de drempel) heeft
betrekking op de reguliere premies voor de ziektekosten
(ZFW en particulier). Uit de tabel kan tevens worden
afgeleid dat de vermenigvuldigingsfactoren 18% (¤ 345
mln) vormen van de totale aftrek aan buitengewone
uitgaven.
Tabel 2 Onderverdeling Buitengewone uitgaven 2002 (in
¤ mln)
Categorie 6565 min TotaalRelatief
plus
Ouderdomsforfait 644 41 684 16%
Arbeidsong. / chronisch 4 146 150 3%
ziekenforfait
Premies 1159 1222 2380 54%
ziektekostenverzekering
Tandartskosten 43 81 124 3%
Eigen risico / eigen 66 43 109 2%
bijdrage
Reiskosten 25 38 63 1%
Hulpmiddelen 26 21 47 1%
Dieetkosten 20 23 43 1%
Huishoudelijke hulp 44 10 54 1%
Begrafenis-/overlijdenskosten 61 51 111 3%
Opticien/bril/lenzen 62 69 131 3%
Rest 263 228 491 11%
Subtotaal 1 (voor aftrek 2415 1974 4389 100%
drempel)
Drempel 1429 1422 2851
Subtotaal 2 (na aftrek 987 552 1538 82%
drempel)
+ vermenigvuldigingsfactor 35 11 46 2%
25%
+ vermenigvuldigingsfactor 226 73 299 16%
50%
Totaal BU-aftrek 1249 635 1884 100%
Aantal belastingplichtigen 625.000475.001.100.00
met BU-aftrek
In tabel 3 wordt voor standaardcategorieën ouderen de
werking van de buitengewone uitgaven berekend. Daaruit
blijkt dat voor hen alleen al door de aftrek van het
ouderdomsforfait en de standaard ziektekosten
(ziekenfondspremies en particuliere poliskosten) tot ver
in het inkomensgebouw de mogelijkheid bestaat voor aftrek
van buitengewone uitgaven. Door de
vermenigvuldigingsfactoren wordt het voordeel hiervan
voor lage inkomens versterkt.
Tabel 3 Voorbeeld toepassing buitengewone uitgaven bij
standaardcategorieën ouderen (2003)
De onderverdeling van de buitengewone uitgaven en
vermenigvuldigingsfactoren is tevens onderzocht naar
inkomensklassen. Deze gegevens worden in tabellen 4 en 5
in bijlage 1 gepresenteerd. Hieruit blijkt dat bij
ouderen 81% van de belastingplichtigen met buitengewone
uitgaven recht hebben op de vermenigvuldigingsfactoren.
Voor personen onder de 65 jaar bedraagt dit 57%.
4. Verzilveringsproblematiek
Naar aanleiding van vragen van de heer Verhagen bij het
debat over de regeringsverklaring is tevens gekeken naar
de omvang van de verzilveringsproblematiek bij de groep
belastingplichtigen die aftrek voor buitengewone uitgaven
opvoeren. Deze verzilveringsproblematiek is afhankelijk
van individuele factoren welke jaarlijks kunnen wijzigen
zoals het inkomen, het totaal aan aftrekposten en het
recht op en de hoogte van de heffingskortingen.
Indicatieve berekeningen met voorlopige gegevens wijzen
uit dat er naar schatting in 2002 circa 290.000
belastingplichtigen met buitengewone uitgaven zijn die
deze aftrek niet of niet geheel kunnen verzilveren. Dit
aantal is onderverdeeld in 250.000 belastingplichtigen
boven de 65 jaar (circa 40% van de groep ouderen die
aftrek voor buitengewone uitgaven opvoert) en 40.000
belastingplichtigen onder de 65 jaar (8% van de
desbetreffende groep). Geschat wordt dat circa 22% (± 400
mln in 2002) van de totale aftrek buitengewone uitgaven
niet verzilverd kan worden. Mede vanwege deze uitkomst
zal het kabinet in 2004 een Tegemoetkomingsregeling
Buitengewone Uitgaven introduceren op de VWS-begroting
voor belastingplichtigen die hun aftrek wegens
buitengewone uitgaven niet of niet volledig kunnen
verzilveren.
5. Conclusie
Het gebruik van de buitengewone uitgavenregeling is de
laatste jaren flink gegroeid in personen maar ook in het
aftrekbare bedrag. Naar verwachting zal de groei van het
aantal personen zich de komende jaren doorzetten onder
andere door een daling van het niet-gebruik van de
regeling die mede samenhangt met het aantrekkelijker
worden van de regeling door beleidswijzigingen. De
kostenstijgingen in de zorg zullen de komende jaren
eveneens doorwerken naar de buitengewone uitgavenregeling
waardoor ook het gemiddelde bedrag naar verwachting zal
toenemen. Tevens speelt een rol dat vooral door het
ouderdomsforfait en het niveau van de drempel in relatie
tot de standaard ziektekostenpremies (vnl ZFW-premies)
een grote groep 65-plussers met een laag en middeninkomen
binnen het bereik van de regeling is gekomen. Inmiddels
maakt circa 50% van de 65-plussers gebruik van de
buitengewone uitgavenregeling.
Uit tabel 2 blijkt dat een groot deel van de aftrek voor
buitengewone uitgaven verband houdt met "standaardposten"
als de reguliere ziektekostenpremies, het ouderen- en
arbeidsongeschiktheids /chronisch ziekenforfait en de
vermenigvuldigingsfactoren.
De aftrek voor buitengewone uitgaven is, door de diverse
beleidsmatige aanpassingen en het grotere gebruik van de
regeling, uitgegroeid tot een belangrijke regeling voor
belastingplichtigen met hoge (ziekte)kosten in relatie
tot hun inkomen. Vooral de verhoging van de forfaits
(2000), de verlaging van de drempel (2001) en de in 2002
ingevoerde vermenigvuldigingsfactoren, die specifiek ten
goede komen aan belastingplichtigen met een laag inkomen
die meerdere jaren hoge buitengewone uitgaven hebben,
dragen hiertoe bij. De verruiming van de regeling heeft
als keerzijde dat belastingplichtigen in toenemende mate
geconfronteerd worden met de omstandigheid dat de aftrek
voor buitengewone uitgaven niet of niet geheel meer
verzilverd kan worden doordat er geen belasting meer
betaald wordt. Dit hangt overigens mede samen met de
verlaging van de belastingen door de belastingherziening
en meer specifiek de introductie en de latere verhogingen
van de heffingskortingen. Het probleem van de
verzilvering zal worden ondervangen door de introductie
in 2004 (over het belastingjaar 2003) van de
Tegemoetkomingsregeling buitengewone uitgaven die door de
Belastingdienst wordt uitgevoerd. Met deze
Tegemoetkomingsregeling wordt mede gevolg gegeven aan de
toezegging van minister-president Balkenende tijdens het
debat over de Regeringsverklaring. Deze heeft hierbij
aangegeven in het kader van het inkomensbeleid bij de
begroting rekening te houden met de door de heer Verhagen
gesignaleerde groep chronische zieken en andere kwetsbare
groepen als ouderen en mensen met lagere inkomens en hoge
zorgkosten die een verzilveringsprobleem hebben. Over de
Tegemoetkomingsregeling zult u door de minister van
Volksgezondheid, Welzijn en Sport en ondergetekende zo
spoedig mogelijk nader worden geïnformeerd.
Het kabinet is voornemens in 2006 de zorgtoeslag in te
voeren waarbij huishoudens gecompenseerd zullen worden
voor (te) hoge zorgkosten in relatie tot hun inkomen.
Aangezien zowel de buitengewone uitgavenregeling in de IB
en de nieuw voorgestelde Tegemoetkomingsregeling hier ook
in voorzien zal bezien worden welke gevolgen de invoering
van de zorgtoeslag heeft voor de vormgeving van deze twee
regelingen.
De Staatssecretaris van Financiën,
Mr. drs. J.G. Wijn
Bijlage 1 Opbouw buitengewone uitgaven naar inkomen
(2002)
Tabel 4 gebruik Buitengewone uitgaven 65-plussers naar
inkomensklasse
Gemiddeld bedrag (¤):
Verzamel-inkAantalBU-kostenDrempelverm.fact Totaal Idem
voor BU-aftrek
aftrek BU (in ¤
(¤) (A - B + mln)
(A) (B) (C) C)
5.000-10.00016.000 3.231 1.521 532 2.242 36
10.000-15.0190.000 2.661 1.445 461 1.676 319
15.000-20.0170.000 3.459 1.921 571 2.109 359
20.000-27.8132.000 4.276 2.596 513 2.193 290
27.847-35.0058.000 5.321 3.385 0 1.936 112
35.000-50.0043.000 6.366 4.278 0 2.088 90
> 50.000 15.000 8.077 5.324 0 2.752 41
Totaal 625.000 1.249
Tabel 5 gebruik Buitengewone uitgaven 65-minners naar
inkomensklasse
Gemiddeld bedrag (¤):
Verzamel-inkAantalBU-kostenDrempelverm.fact Totaal Idem
voor BU-aftrek
aftrek BU (in ¤
(¤) (A - B + mln)
(A) (B) (C) C)
5.000-10.00018.000 1.605 972 154 787 14
10.000-15.0052.000 2.571 1.506 326 1.391 72
15.000-20.0076.000 3.133 2.001 347 1.478 112
20.000-27.8123.000 3.771 2.697 308 1.382 169
27.847-35.0092.000 4.514 3.431 0 1.083 100
35.000-50.0080.000 5.713 4.384 0 1.329 106
> 50.000 33.000 7.151 5.318 0 1.833 60
Totaal 475.000 635
Leeswijzer (tabel 4)
Er zijn circa 190.000 belastingplichtige ouderen met een
verzamelinkomen tussen ¤ 10.000 en ¤ 15.000 die aftrek
voor buitengewone uitgaven opvoeren. Het gemiddelde
bedrag aan kosten die deze groep opvoert (inclusief
forfaits etc) bedraagt ¤ 2.661 (kolom A). De gemiddelde
drempel voor deze groep bedraagt ¤ 1.445 (kolom B). Door
de werking van de vermenigvuldigingsfactoren is er een
extra aftrek van gemiddeld ¤ 461 (kolom C). De gemiddelde
aftrek voor buitengewone uitgaven bedraagt daarmee A - B
+ C = ¤ 1.676. Totaal wordt door deze groep voor 190.000
* ¤ 1676 = ¤ 319 mln aan buitengewone uitgaven
afgetrokken.
Bijlage 2 Buitengewone uitgavenregeling
Buitengewone uitgaven
Ziektekosten worden in beginsel aangemerkt als een
inkomensbesteding. Deze heeft geen invloed op het
belastbare inkomen op basis waarvan de verschuldigde
inkomstenbelasting wordt berekend. Er kunnen zich echter
omstandigheden voordoen die belastingplichtigen dwingen
tot een inkomensbesteding van een zo dringend en
uitzonderlijk karakter (buitengewone uitgaven) dat aan
deze bestedingen prioriteit moet worden verleend boven
belastingbetaling. De bedoeling van de buitengewone
uitgaven regeling is dat alleen uitgaven die
"buitengewoon" zijn aftrekbaar zijn. Met de drempel van
de buitengewone uitgavenregeling wordt op praktische
wijze een kwantitatief onderscheid aangebracht tussen
"normale" uitgaven (niet aftrekbaar) en "buitengewone"
uitgaven (wel aftrekbaar). Daarbij is aangesloten bij een
zo eenduidig mogelijk criterium: de fiscale draagkracht
van belastingplichtige op grond van het verzamelinkomen
voor aftrek van de buitengewone uitgaven.
Voor de bepaling of sprake is van buitengewone uitgaven
wordt gekeken naar de uitgaven voor ziekte etc. Premies
voor een ziektekostenverzekering behoren tot de uitgaven
voor ziekte omdat het betalen van deze premies
onlosmakelijk samenhangt met uitgaven voor ziekte en door
middel van de vergoedingen op grond van deze
verzekeringen een deel van de ziektekosten gedekt kan
worden.
De buitengewone uitgaven regeling is een vangnet dat
alleen in werking treedt als voorliggende voorzieningen
ziektegerelateerde kosten niet compenseren. De regeling
van de buitengewone uitgaven staat in beginsel open voor
iedereen die uitgaven voor ziektekosten heeft die in
verhouding tot het inkomen hoog zijn. Niettemin zijn in
de afgelopen jaren een groot aantal fiscale maatregelen
getroffen waaronder verhoging van de forfaits, verlaging
van de inkomensdrempel en de zogeheten
vermenigvuldigingsfactoren.
Chronisch ziekenforfait
Met het chronisch ziekenforfait is beoogd chronisch
zieken en gehandicapten (die niet in aanmerking komen
voor het ouderdoms- of het arbeidsongeschiktheidsforfait)
een compensatie te geven voor extra kosten wegens
arbeidsongeschiktheid en chronische ziekte die de
draagkracht aantasten, maar niet altijd benoembaar zijn.
De praktische vraag naar de afbakening van de groep
chronisch zieken en gehandicapten bleek moeilijk te
beantwoorden. Er was geen bestaande indicatiestelling
waarbij kon worden aangesloten. Als 'next best' oplossing
is toen een praktisch aanknopingspunt gezocht in de
werkelijke uitgaven voor ziektekosten. Achterliggende
gedachte was dat je vooral de groep chronisch zieken en
gehandicapten zou willen compenseren voor verborgen
kosten die - altijd in relatie tot het inkomen - al hoge
uitgaven hadden. Die zijn immers minder dan anderen in
staat om ook nog eens de verborgen kosten zelf te dragen.
In aanmerking voor het chronisch ziekenforfait komt
daarom iedereen die de voorgaande twee jaren de drempel
buitengewone uitgaven heeft overschreden. Door deze
pragmatische wijze van afbakening komt de compensatie
door middel van het chronisch ziekenforfait in ieder
geval terecht bij mensen die twee jaren buitengewone
uitgaven hebben gehad. Deze invulling bleek voor de
Belastingdienst hanteerbaar en verwacht word dat hiermee
een aanzienlijk deel van de doelgroep chronisch zieken en
gehandicapten word bereikt.
Vermenigvuldigingsfactoren voor buitengewone uitgaven
De mede naar aanleiding van het IGCZ-rapport ingevoerde,
vermenigvuldigingsfactoren zijn bedoeld om de
buitengewone uitgaven aftrek en het daarin
verdisconteerde chronisch ziekenforfait meer waarde te
geven voor lagere en middeninkomens. Het effect van de
vermenigvuldigingsfactoren is door het verhogen van de
waarde van deze aftrekpost voor lagere en middeninkomens
vergelijkbaar met het effect van een heffingskorting voor
de buitengewone uitgaven. De hoogte van de
vermenigvuldigingsfactoren is bovendien afhankelijk
gesteld van het voorafgaande aantal jaren waarin de
belastingplichtige buitengewone uitgaven aftrek heeft
gehad.
---
Te denken valt aan kosten als gevolg of ten behoeve
van ziekte, invaliditeit, bevalling, overlijden,
arbeidsongeschiktheid, chronische ziekte, ouderdom en
adoptie.
Raming
Dit komt overeen met circa 50% van het totaal aantal
personen van 65 jaar en ouder.
Raming
Ministerie van Financiën