Toezending nader rapport Raad van State
Bijlage I Kamerbrief Toezending nader rapport Raad van State
Directie Integratie Europa
DIE-547/03
AAN DE KONINGIN
Nader rapport betreffende het advies van de Raad van State d.d. 13
juni 2003 inzake onderwerpen verband houdend met de mogelijke
uitkomsten van de Conventie over de toekomst van Europa.
's-Gravenhage, 26 september 2003
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 4
juni 2003, no. 03.002363, machtigde Uwe Majesteit de Raad van State
van het Koninkrijk zijn advies inzake het bovenvermelde onderwerp
rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 13 juni
2003, no. W02.03.0204/II, bied ik U hierbij aan.
1. De ontwikkeling in de verhouding tussen de Europese en de
Nederlandse constitutionele orde.
Het kabinet onderschrijft het standpunt van de Raad dat de
totstandkoming van een grondwettelijk Verdrag zoals door de Conventie
voorgesteld, weliswaar een historisch moment is in de ontwikkeling van
de Europese Unie, maar dat zij als zodanig geen geheel nieuwe stap
vormt op het punt van de bevoegdhedenoverdracht in een ontwikkeling
die in feite al is ingezet met de oprichting van de Europese
Gemeenschap voor Kolen en Staal in 1951. Terecht tekent de Raad
daarbij direct aan dat deze constatering niets afdoet aan het belang
van de thans ondernomen constitutionele hervorming in de vorm van een
bij verdrag vast te stellen geschreven Grondwet. Hoofdpunt van
beoordeling van de Conventievoorstellen, aldus de Raad, vormt daarbij
niet de vraag of de beoogde soevereiniteitsoverdracht gewenst is, maar
of de beoogde Grondwet voldoet aan de beginselen van de democratische
rechtstaat, waarbij de Raad met name het oog heeft op het
medebeslissingsrecht van het Europees Parlement bij alle Europese
basiswetgeving en op een deugdelijke waarborging van de grondrechten.
Op zich zelf onderschrijft het kabinet het hier door de Raad gekozen
uitgangspunt. Dit laatste neemt evenwel niet weg dat voor het kabinet
ook van belang is hoe in de toekomstige Grondwet uiteindelijk de
verdeling van verantwoordelijkheden tussen de EU en de onderscheiden
lidstaten is vastgelegd en dat juist ook in combinatie met de daarin
gekozen besluitvormingsprocedures (bijvoorbeeld de wijze waarop
bepaald wordt of sprake is van besluitvorming in de Raad bij
gekwalificeerde meerderheid en ten aanzien van welke beleidsterreinen
deze vorm van besluitvorming geldt).
Ook gaat het kabinet akkoord met het oordeel van de Raad dat ten
aanzien van de Conventievoorstellen op punten als de toekenning van
rechtspersoonlijkheid aan de Unie en de toetreding tot het EVRM geen
sprake is respectievelijk van een nieuw element van
soevereiniteitsoverdracht aan de Unie dan wel een inbreuk op de
soevereiniteit van de EU-lidstaten.
Het kabinet sluit zich aan bij het oordeel van de Raad dat zich op het
gebied van de samenwerking inzake Justitie en Binnenlandse Zaken vele
ontwikkelingen hebben voltrokken. Het kabinet onderschrijft ook de
stellingname dat de ontwikkelingen in de derde pijler, door de
omstandigheden gedwongen, zeer snel gaan. Deze ontwikkelingen
betreffen het volledige spectrum van de samenwerking op het terreinen
van Justitie en Binnenlandse Zaken.
Een specifiek onderdeel op het terrein van de samenwerking inzake
Justitie en Binnenlandse Zaken vormt de samenwerking op het
strafrechtelijk terrein. Op dat terrein zijn de afgelopen jaren de
nodige stappen gezet waarbij de bestaande bevoegdheden veelvuldig zijn
benut. Op basis van zowel het EU-Verdrag als het actieprogramma dat is
aangenomen tijdens de Europese Raad in Tampere in 1999, zijn diverse
stappen gezet. Zo zijn op operationeel vlak Europol en Eurojust van
start gegaan. Deze organisaties bieden binnen hun bestaande opzet ook
voor de toekomst in ruime mate perspectief voor een verder
gecoördineerde en afgestemde operationele samenwerking. Het kabinet is
daarvan ook voorstander.
Ook op wetgevend gebied is in de afgelopen tijd voortgang geboekt,
zowel op het terrein van het procesrecht als op dat van het materieel
recht. Daarbij is steeds zorgvuldig de subsidiariteit en
proportionaliteit van optreden op Europees niveau in acht genomen,
hetgeen naar het oordeel van het kabinet ook voor de toekomst het
geval zal dienen te zijn. Met de Raad is het kabinet overigens wel van
mening dat verdere stappen moeten worden gezet om hier nog effectiever
te kunnen opereren. In de Conventie is op dat gebied het nodige
bereikt en ook zal hierover in de IGC nader gesproken worden. Daarbij
wordt aangetekend dat het oordeel van de lidstaten over de bepalingen
inzake verdere ontwikkeling van het strafrecht en strafprocesrecht
nogal uiteenlopen. Er was weinig overeenstemming tussen de ingediende
amendementen. Het kabinet is voorstander van duidelijk afgebakende
bevoegdheden van de Unie op dit vlak. Bij de invulling van het
strafrechtelijk beleid wordt voorzien dat op termijn op onderdelen
zelfs ook optreden op Europees niveau nodig zal zijn. Die bevoegdheden
zullen zelfstandig, dat wil zeggen los van het nationale recht van de
lidstaten, moeten worden ontwikkeld. Het is daarbij volgens het
kabinet wel nodig dat alleen die zaken op het Europees niveau worden
geregeld die op grond van overwegingen van subsidiariteit en
proportionaliteit ook op dat niveau geregeld horen te worden.
Daarnaast zullen terreinen overblijven waarop strafrechtelijke
samenwerking tussen de lidstaten nodig is en dus ook verder dient te
worden gefaciliteerd. Daarbij kan de noodzaak van harmonisatie van
regelgeving blijken. Indien dat zo is, dient bij het uitwerken van
regelgeving terzake gelet te worden op voldoende rechtswaarborgen.
Voorts dient erop te worden gelet dat de regelgeving niet leidt tot
een overmatige belasting van de Nederlandse strafrechtsketen. Het
kabinet is van mening dat onvoldoende nalevingsgedrag of ontoereikende
bestuurlijke handhaving van ordeningswetgeving in de lidstaten niet in
eerste instantie moet worden gepareerd door middel van regelgeving die
strafrechtelijk optreden binnen direct handbereik brengt. Als ultimum
remedium kan het strafrecht worden gehanteerd in het geheel van
handhavingsinstrumenten. Bovendien is het kabinet van mening dat bij
de besluitvorming over regels met het oog op samenwerking voldoende
aandacht moet worden gegeven aan de eigen verworvenheden van nationale
rechtsstelsels, waaronder de toepassing van het
opportuniteitsbeginsel. De uitkomsten van de Europese Conventie hebben
expliciete bepalingen op dit terrein opgeleverd, die thans in de IGC
verder worden uitgewerkt. Bovenstaande opvattingen zullen daarbij voor
het kabinet centraal staan.
Terecht wijst de Raad erop dat de door de Conventie voorgestelde
Grondwet kan worden gezien als het voorlopig sluitstuk van een
ontwikkeling van de afgelopen 50 jaar. Daarbij is, aldus de Raad, geen
sprake van een inbreuk op het nationale grondwettelijke stelsel. In de
visie van de Raad neemt dat echter niet weg dat de institutionele
arrangementen op Europees niveau hun weerslag zullen hebben op de
onderlinge verhoudingen van de nationale instellingen, in het
bijzonder regering en parlement. De aanbeveling van de Raad in dit
verband om een systematisch onderzoek te starten naar deze weerslag
van de institutionele arrangementen op Europees niveau op organisatie
en functioneren van Nederlandse staatsinstellingen, zal het kabinet
spoedig opvolgen. Het resultaat van dit onderzoek zal betrokken worden
bij het kabinetsstandpunt over het onderzoeksrapport "De Nederlandse
Grondwet en de Europese Unie" van de universiteiten van Utrecht en
Rotterdam ((European Law Publishing, Groningen 2002), dat bij brief
van 20 juni 2002 door de toenmalige Minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties aan het parlement is aangeboden. In antwoord op
een vraag van het Eerste Kamerlid Jurgens heeft Minister Remkes van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties op 7 maart 2003 geantwoord
dat een nieuw kabinet zal reageren op dit onderzoeksrapport, waarbij
ook kan worden beoordeeld of de resultaten van de Europese Conventie
over de toekomst van Europa gevolgen moeten hebben voor beantwoording
van de vraag of en hoe het feit dat Nederland deel uitmaakt van de
Europese Unie in de Nederlandse Grondwet tot uitdrukking moet worden
gebracht (Handelingen I, 2002/03, Aanhangsel, nr. 8). In dit
kabinetsstandpunt kunnen de door de Raad van State opgeworpen vragen
ten aanzien van de gevolgen van de institutionele arrangementen op
Europees niveau voor de onderlinge verhouding van de nationale
instellingen mede aan de orde komen. Bovendien zal bij de
voorbereiding van de wet tot goedkeuring van het Constitutioneel
Verdrag nauwgezet moeten worden bekeken of dit Verdrag bepalingen
bevat die mogelijk afwijken van de Grondwet. Mocht dit het geval zijn,
dan zal uiteraard worden voorgesteld om de procedure van artikel 91,
derde lid, van de Grondwet te volgen.
Op het punt van de verhouding tussen de rechtsorde van de Europese
Unie en die van Nederland merkt de Raad tenslotte nog op dat bij de
gedeelde bevoegdheden zoals geregeld in artikel I-13 van het ontwerp,
niet direct sprake is van een nieuwe bevoegdheidstoedeling, maar
veeleer van een herordening van reeds bestaande bevoegdheden. Deze
conclusie van de Raad en de daaraan ten grondslag liggende redenering
worden door het kabinet onderschreven.
2. Waarborging constitutionele continuïteit van de verdragen.
Met de Raad van State is het kabinet van oordeel dat uit de hele opzet
van de Grondwet, mede in het licht van de binnen de Conventie gevoerde
besprekingen, naar voren komt dat het de bedoeling is het bestaande
acquis communautaire te handhaven. Terecht merkt de Raad in dit
verband op dat continuïteit beoogd is, hetgeen ook voldoende blijkt
uit de tekst van deel IV van de Grondwet, waarin niet alleen de
rechtsopvolging van de EG en de EU wordt geregeld, maar ook de
handhaving van het acquis inclusief de jurisprudentie van het Hof van
Justitie. Teneinde elk misverstand terzake te voorkomen heeft het
Italiaanse voorzitterschap de juridische dienst van de Commissie
verzocht te onderzoeken of de door de Conventie getroffen voorziening
van artikel IV-3 waterdicht de continuïteit van het gehele acquis
waarborgt en dat niet toch bepaalde onbedoelde delen van het acquis
verloren gaan. Een bijzonder aspect hiervan is de vraag of de
protocollen ten behoeve van respectievelijk het Verenigd Koninkrijk en
Ierland en Denemarken op JBZ-gebied onderdeel moeten uitmaken van het
te handhaven acquis. Het kabinet zal deze IGC-werkzaamheden
nauwlettend volgen.
Het kabinet deelt de zorg van de Raad dat een toename van het aantal
lidstaten zal leiden tot een toename van het aantal prejudiciële
vragen dat zal worden voorgelegd aan het Europese Hof. Deze
constatering geldt te meer nu het ontwerpverdrag voorziet in een
uitbreiding van de bevoegdheden van het Hof van Justitie en het
Handvest Grondrechten daar bovendien integraal onderdeel van wordt.
Vandaar dat de Nederlandse regering in de Conventie op het punt van
het Hof verscheidenen initiatieven heeft ontplooid. Op verzoek van het
kabinet geeft de Raad enkele suggesties ter verbetering van de
prejudiciële procedure gedaan, die hierna achtereenvolgens zullen
worden becommentarieerd.
Allereerst suggereert de Raad om een tentatief antwoord van de
verwijzende rechter te laten voegen bij de prejudiciële vraag. Deze -
interessante - suggestie kent praktische en inhoudelijke voor- en
nadelen. Immers, een actieve betrokkenheid van de nationale rechters
komt de kwaliteit van de rechtspraak ten goede. Wel is het de vraag of
een verplichting zal moeten worden opgelegd. Aan een dergelijke
verplichting zitten immers ook nadelen. Dat geldt met name voor extra
belasting van de vertaaldiensten van het Hof; ook de conceptantwoorden
dienen wettelijk gezien in alle officiële talen (na toetreding
achttien) beschikbaar te zijn. Het kabinet zal zich inzetten voor
nader onderzoek in EU-verband van een dergelijke verplichting voor de
nationale rechter. De opvattingen van het Hof terzake moeten bij dat
onderzoek worden betrokken, alvorens hierover een besluit kan worden
genomen. Overigens staan de huidige regels er niet aan in de weg dat
de verwijzende rechter in zijn verwijzingsuitspraak reeds een of meer
gemotiveerde oplossingsrichtingen aandraagt. Deze werkwijze wordt in
toenemende mate thans al gevolgd.
De tweede suggestie van de Raad, selectie achteraf na een voorlopige
uitspraak van de nationale rechter, verdient ook nadere bestudering.
Ook deze maatregel kent voor- en nadelen. Enerzijds dwingt ze de
nationale rechter, die tenslotte ook 'Europese' rechter is, tot een
actieve(re) betrokkenheid bij de Europese rechtspraak, hetgeen tot een
hogere kwaliteit van de rechtspraak en een geringer beslag op de
capaciteit van de Europese rechters kan leiden. Anderzijds betekent
dit echter wel een fundamentele wijziging van het stelsel van
prejudiciële zaken en dient bovendien de (kenbaarheid van de)
eenvormige uitleg door het Hof van het EG-recht voor de nationale
rechter gewaarborgd blijven. Het kabinet zal zich ook hier inzetten
voor nader onderzoek in EU-verband naar de merites van deze
oplossingsrichting.
Met de suggestie van de Raad om te komen tot een procedure van
selectie van rechters in het Hof en Gerecht die met voldoende
waarborgen omgeven is, is het kabinet het van harte eens. Het kabinet
is voorstander van de bepalingen in de nieuwe Grondwet die een
commissie instellen voor de advisering van lidstaten over de voor te
dragen rechters.
De Raad besteedt veel aandacht aan het nut van de bevordering van de
onderlinge contacten (informeel netwerk) tussen nationale rechters en
gemeenschapsrechters. Het kabinet is het met dergelijke initiatieven
eens. Dit is in de eerste plaats een zaak van de organisaties van
(hoogste) rechters. In Nederland is aan deze gedachte al gedeeltelijk
uitvoering gegeven in de vorm van een Europees intranetportaal voor de
rechtsprekende macht en een landelijk steunpunt van gerechtelijke
coördinatoren Europees recht. In EU-verband zouden de expertisecentra
onderling kunnen samenwerken onder meer door het uitwisselen en
toegankelijk maken van nationale EG-jurisprudentie. De Unie, in
bijzonder het Publicatiebureau, kan een faciliterende rol spelen door
het vestigen van een ICT-infrastructuur die uitwisseling van
uitspraken van rechters van lidstaten mogelijk maakt. Waar nodig zal
het kabinet ondersteuning op het niveau van de Unie bevorderen.
De Raad pleit voorts voor meer ruimte voor het Hof en het Gerecht om
zelf hun procesreglementen vast te stellen. Deze oplossing is politiek
tot nu toe niet haalbaar gebleken. Wel is de besluitvorming over de
procesreglementen vergemakkelijkt. Sinds het Verdrag van Nice kan de
besluitvorming in de Raad over deze procesreglementen met
gekwalificeerde meerderheid van stemmen plaatsvinden, met uitzondering
van het talenregime. Deze situatie is door de Conventie gehandhaafd.
Tenslotte zal het kabinet in Europees verband aandringen op
ingrijpender maatregelen, zoals een beperking van
beroepsmogelijkheden, wanneer mocht blijken dat de genoemde
maatregelen niet volstaan om de werklastverzwaring van het Hof, en
daarmee de duur van prejudiciële procedures, terug te dringen.
3. De EU-besluitvormingsprocedure in Nederland.
Het kabinet is van oordeel dat het van belang is voortdurend kritisch
te bezien of de interne besluitvormingsprocedure bij de voorbereiding
van nationale standpunten in de EU verbeterd kunnen worden. Het
kabinet is de Raad dan ook erkentelijk voor zijn opmerkingen op dit
punt.
a. De besluitvorming in de EU raakt de Nederlandse samenleving
in al haar geledingen, dat wil zeggen de burgers en de overheid. Het
is niet eenvoudig om op alle onderdelen van de Europese regelgeving
het overzicht te behouden. Na de Securitel-zaak zijn de
afstemmingsmechanismen binnen de rijksoverheid nog eens tegen het
licht gehouden. Daarbij is tot een onderverdeling en uitwerking naar
de aard van werkzaamheden gekozen. De Coördinatie Commissie voor
Europese Integratie- en Associatieproblemen (CoCo), die onder
voorzitterschap van Buitenlandse Zaken staat, richt zich op de
voorbereiding van ministerraadbesluitvorming over op Raadsniveau in te
nemen standpunten; door samenstelling en aard van het werk levert de
CoCo een belangrijke bijdrage aan horizontale coördinatie. De
Interdepartementale Commissie Europees Recht (ICER) is belast met de
coördinatie van de voorbereiding en de uitvoering van Europees recht
(beleid, wetgeving en rechtspraak). Hiertoe heeft de ICER tot taak de
interdepartementale en intradepartementale coördinatie van de
voorbereiding en uitvoering van het Europese recht in Nederland beter
te verzekeren en zorg te dragen voor een meer effectieve en doelmatige
inschakeling van Europeesrechtelijke expertise door de departementen
bij de voorbereiding en uitvoering van het Europese recht. De ICER
staat onder gezamenlijk voorzitterschap van Buitenlandse Zaken en
Justitie. Het Europa-overleg Rijk-IPO-VNG, dat onder voorzitterschap
van Binnenlandse Zaken staat, beperkt zich momenteel tot de
uitwisseling van gegevens en ervaringen tussen het Rijk enerzijds en
de provincies, vertegenwoordigd door het Interprovinciaal Overleg
(IPO), en de gemeenten, vertegenwoordigd door de Vereniging
Nederlandse Gemeenten (VNG), anderzijds. In alle drie gevallen zijn
alle departementen die het aangaat, vertegenwoordigd in deze gremia.
Ieder gremium heeft, zoals gezegd, verantwoordelijkheden voor het
eigen afzonderlijk identificeerbare terrein. Het kabinet onderschrijft
de opvatting van de Raad dat de onderlinge samenhang tussen deze
structuren geoptimaliseerd moet worden. Een duidelijker toedeling van
verantwoordelijkheden, maar tegelijkertijd een onderling coherente en
aanvullende aanpak, zal een optimale aanpak van beleidsvoorbereiding
en implementatie van beleid bevorderen.
De Raad stelt met het oog daarop de totstandkoming van een nieuwe
overlegstructuur voor, die de genoemde drie gremia zou moeten
coördineren. Het kabinet meent dat deze suggestie zeker overweging
verdient. Het is echter van mening dat de gewenste synergie tussen de
gremia thans in de eerste plaats gevonden zal moeten worden in andere,
praktisch georiënteerde, waarborgen. Daartoe heeft het enkele concrete
suggesties die overigens aansluiten bij de praktijk zoals die zich
thans reeds ontwikkelt. Het kabinet is overigens niet van mening dat
een fundamentele wijziging in de verantwoordelijkheid voor
voorbereiding en organisatie van deze gremia op zijn plaats is.
Buitenlandse Zaken is eerstverantwoordelijke voor de Coördinatie
Commissie, de ministeries van Buitenlandse Zaken en van Justitie zijn
gezamenlijk verantwoordelijk voor de ICER, en het ministerie van BZK
is verantwoordelijk voor het Europa-overleg. In het eindrapport
Evaluatie ICER zijn suggesties gedaan voor de interdepartementale
samenwerking van de ICER met andere gremia. Deze suggesties zijn
inmiddels alle uitgevoerd.
De nodige samenhang tussen de verschillende gremia zou ten eerste
gevonden kunnen worden door regelmatig contact tussen de voorzitters
van deze gremia en tussen de verschillende departementen die
verantwoordelijk zijn voor deze gremia. In de praktijk gebeurt dit
reeds zoals bij voorbeeld bij de ICER waar regelmatig overleg
plaatsvindt tussen de co-voorzitters van Buitenlandse Zaken en
Justitie. Het kabinet neemt zich voor om dit onderlinge overleg te
intensiveren en ook de voorzitter van het Europa-overleg hierbij te
betrekken.
Een tweede suggestie bestaat erin om de onderlinge banden van de
secretariaten van de verschillende gremia onderling zo nauw mogelijk
te laten zijn. Overlappende onderwerpen worden daardoor tijdig
gesignaleerd en kunnen meegenomen worden in de afzonderlijke
overlegstructuren. In de praktijk is reeds sprake van nauwe contacten
tussen de diverse secretariaten en zelfs van personele unies. Het
kabinet zal erop toezien dat deze contacten op de `werkvloer' worden
geïntensiveerd.
Ten slotte meent het kabinet dat door onderlinge contacten en
expertiseuitwisseling tussen de verschillende betrokken ministeries
een grotere samenhang gerealiseerd kan worden. Het kabinet bepleit het
innovatief inzetten van kennisuitwisseling. Daartoe heeft het kabinet
de afgelopen tijd ook concrete initiatieven ondernomen. Zo is sprake
van onderlinge uitwisseling van ambtenaren tussen ministeries voor
bepaalde tijd. Daarnaast is op het terrein van het Europees recht een
kenniscentrum voor de rijksoverheid opgezet (ECER). Dit
expertisecentrum bevordert de toegankelijkheid van juridische
informatie voor (beleids)medewerkers en de onderlinge
informatie-uitwisseling tussen departementen. Ook levert het ECER op
die wijze een bijdrage aan het verstevigen van de onderlinge samenhang
tussen de verschillende overlegstructuren. Het kabinet zal het
ontplooien van dit soort concrete initiatieven verder verkennen.
b. Het kabinet onderschrijft de opvatting van de Raad dat het
wenselijk is tijdig beleidsterreinen overstijgende, brede
onderhandelingsstrategieën uit te zetten. De huidige coördinatie- en
besluitvormingsprocedures bieden daartoe evenwel voldoende
mogelijkheden. De ambtelijke vertegenwoordigers in CoCo en CoCoHan
werken in beginsel op basis van politieke sturing vanuit het eigen
departement. Uit een oogpunt van efficiency wordt de ministerraad
slechts belast met geschilpunten die niet tot een oplossing konden
worden gebracht. Daarnaast worden op ad hoc basis voor strategische
onderwerpen op de EU-agenda (zoals Uitbreiding, Financiële
Perspectieven, GLB-hervorming, Conventie, IGC) interdepartementale
overlegstructuren opgezet die reeds in een vroeg stadium opties voor
een Nederlandse onderhandelingsstrategie verkennen. De betrokken
bewindslieden worden op de hoogte gehouden van het besprokene in
dergelijke gremia en geven sturing aan het vervolg. De resultaten van
dit overleg vinden hun weg naar de reguliere Coördinatie Commissie en
vervolgens de ministerraad. Juist door deze voorbereiding wordt de
ministerraad in staat gesteld om op de hoofdlijnen van beleid en
strategie tot een gerichte discussie en besluitvorming te komen.
Met betrekking tot de positie van de staatssecretaris voor Europese
Zaken neemt het kabinet nota van de stelling dat de ontwikkelingen in
de EU maken dat de positie van de staatssecretaris voor Europese Zaken
aandacht behoeft. Voortkomend uit de behoefte van versterkte politieke
coördinatie van het Nederlandse Europa-beleid is de positie van de
staatssecretaris bij de laatste kabinetsformatie versterkt. Zijn
portefeuille is uitgebreid en hij is aanwezig bij de
ministerraadszittingen; in het buitenland kan hij optreden als
minister voor Europese Zaken. Voor een tijdige en adequate politieke
coördinatie van het Nederlandse Europa-beleid dienen voorts de kanalen
tussen de meest betrokken bewindslieden (de minister-president, de
minister van Buitenlandse Zaken en de staatssecretaris voor Europese
Zaken) te allen tijde open te staan en veelvuldig te worden benut.
Zulks is thans het geval. In combinatie met de nauwe contacten die er
verder ook op ambtelijk niveau zijn tussen de ministeries van Algemene
Zaken en Buitenlandse Zaken meent het kabinet dat de politieke
aandacht voor en sturing van het Nederlandse Europese beleid
zorgvuldig is georganiseerd.
c. De Raad adviseert de beide Kamers der Staten-Generaal en met
name Tweede Kamer hun betrokkenheid bij het Europese integratieproces
te vergroten door het nationale (wetgevings)beleid op de verschillende
beleidsterreinen systematisch ook in een Europees kader te plaatsen.
Het gaat daarbij volgens de Raad vooral om de wijze waarop de Kamer
haar eigen werkwijze wil organiseren. Het kabinet constateert met
instemming dat beide Kamers der Staten-Generaal zich hun veranderende
positie bewust zijn.
d. Het kabinet is het met het uitgangspunt van de Raad eens, dat
waar voldoende democratische controle op Europees niveau is, extra
waarborgen op het nationale niveau overbodig zijn. Dit houdt in dat de
toestemming vooraf van de Staten-Generaal, zoals nu neergelegd in
artikel 3 van de goedkeuringswetten van respectievelijk het Verdrag
van Maastricht en het Verdrag van Amsterdam overbodig is in geval en
voor zover onder het nieuwe grondwettelijk verdrag de parlementaire
controle door het Europees Parlement is gewaarborgd. Of en in hoeverre
dit het geval is, zal blijken na de IGC over het grondwettelijk
verdrag. Bij het opstellen van de goedkeuringswet bij het verdrag zal
een standpunt kunnen worden ingenomen.
4. Het Handvest van de Grondrechten.
Het kabinet neemt kennis van het standpunt van de Raad dat thans de
voorwaarden zijn vervuld om aan het Handvest bindende kracht te
verlenen door opneming ervan in de Europese Grondwet. Het kabinet
meent dat de uitkomst van de Conventie in belangrijke mate tegemoet
komt aan eerder door Nederland en andere lidstaten geuite zorgen. Dat
neemt niet weg dat de status van het commentaar op het Handvest wat de
regering betreft nog verder zou kunnen worden verduidelijkt en dat dit
bij voorkeur ook openbaar moet worden gemaakt. In de notitie
EU-Handvest Grondrechten heeft de regering aangegeven instemming
met de juridische verbindendheid van het Handvest te verbinden met de
voorwaarde dat verbindendheid van juridische meerwaarde dient te zijn
ten opzichte van het bestaande instrumentarium.
De Conventie heeft zich gezet aan de taak een grondwet voor Europa te
ontwerpen. Hoewel er geen regels zijn over wat wel en wat niet in een
Grondwet hoort te staan, deelt het kabinet het algemene gevoelen dat
grondrechten daarin niet mogen ontbreken. Voor het kabinet zijn
bovenstaande overwegingen dan ook leidend geweest voor de Nederlandse
inbreng in de Conventie.
Bij de eerstgenoemde voorwaarde, juridische meerwaarde, is vooruitgang
geboekt. Het Handvest maakt nu deel uit van een grondwettelijk verdrag
zoals uiteindelijk is voorgesteld door de Conventie. De Nederlandse
regering heeft er in de Conventie voortdurend op gewezen dat
juridische meerwaarde gekoppeld was aan absolute helderheid over de
exacte reikwijdte en werkingssfeer van het Handvest. Voor de regering
speelde daarbij het commentaar bij het Handvest, zoals geschreven werd
door de voorzitters van de Conventie die het Handvest voorbereidde,
een belangrijke rol. Ook de formulering van de horizontale bepalingen
van het Handvest speelde een belangrijke rol. Voor deze horizontale
bepalingen gold met name dat er een helder onderscheid moest komen
tussen de in het Handvest geformuleerde beginselen en rechten. In de
Conventie is er door de regering steeds op gewezen dat het commentaar
bij het Handvest inhoudelijk consistent moest zijn en een zware rol
zou moeten krijgen bij de uitleg van het Handvest.
Uiteindelijk is in de Conventie besloten tot een aanpassing van die
horizontale bepalingen en het commentaar bij het Handvest.
Aanpassingen die de Nederlandse regering onderschrijft. Daarnaast is
uiteindelijk in de preambule van het Handvest een uitnodiging aan de
rechtscolleges van de Europese Unie en de lidstaten opgenomen om naar
behoren rekening te houden met het commentaar. Deze expliciete
verwijzing verleent het commentaar een belangrijke status als bron van
uitlegging van het Handvest. Het gevolg dat aan deze preambulaire
overweging wordt verbonden zal evenwel uit jurisprudentie van de
genoemde rechterlijke instanties moeten blijken. Hiermee is tot op
zekere hoogte de Nederlandse inbreng op dit punt verwerkt.
Het kabinet kan zich dan ook al met al in belangrijke mate verenigen
met de conclusie van de Raad dat omtrent de betekenis en werking van
de bepalingen voldoende duidelijkheid is ontstaan. In het
grondwettelijk Verdrag, zoals door de Conventie opgesteld, is tevens
opgenomen dat de Unie zal streven naar toetreding tot het EVRM.
Daarmee is aan de tweede door het kabinet gestelde voorwaarde voldaan.
Het kabinet acht toetreding tot het EVRM nog steeds gewenst. Op deze
wijze wordt de EU op dezelfde voet als de EU-lidstaten en overige
leden van de Raad van Europa partij bij het EVRM. Dit betekent onder
meer, zoals de Raad van State terecht aangeeft, dat de voorziene
EU-rechtsgang dient te worden beschouwd als een uit te putten
"nationaal rechtsmiddel" in de zin van artikel 35, eerste lid, EVRM.
De Raad wijst er terecht op dat bij toetreding zich enkele
institutionele vragen voordoen, die om een oplossing vragen. De Raad
noemt enkele suggesties om deze problemen tot een oplossing te
brengen. Het kabinet zal deze betrekken bij de onderhandelingen over
toetreding.
Daartoe gemachtigd door de Ministerraad moge ik U verzoeken in te
stemmen met toezending van het advies van de Raad van State en het
nader rapport aan de beide Kamers der Staten-Generaal.
DE STAATSSECRETARIS VOOR EUROPESE ZAKEN
Brief van de ministers van Buitenlandse Zaken en van Justitie d.d.
23 april 2002, kenmerk buza 020237 met als bijlage Eindrapport
evaluatie ICER.
Blijkens de behandeling van de Raming (Handelingen II, 2000-2001,
nr. 92, blz. 5752-5786) en de daaruit voortgekomen brief van de
Algemene Commissie voor Europese Zaken (Kamerstukken II, 2002-2003, 28
632, nr.) alsmede de door de Kamer aangenomen motie inzake de
instelling van een gezamenlijke commissie (Kamerstukken II, 28 473,
nr. 13).
Kamerstukken II, 2000/01, 27 407, nr. 7.
Ministerie van Buitenlandse Zaken