(03-BuZa-51) inzake hervorming Verenigde Naties
Beantwoording verzoek (03-BuZa-51) inzake hervorming Verenigde Naties
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Binnenhof 4
Den Haag
Directie Verenigde Naties en Internationale Financiële Instellingen
Afdeling Coördinatie en Institutionele Zaken
Bezuidenhoutseweg 67
Postbus 20061
2500 EB Den Haag
Datum
10 oktober 2003
Behandeld
Mark Zellenrath
Kenmerk
DVF/CI-166/03
Telefoon
+31 (70) 348 50 54
Blad
1/5
Fax
+31 (70) 348 61 67
Bijlage(n)
---
mark.zellenrath@minbuza.nl
Betreft
Uw verzoek inzake hervorming Verenigde Naties
Graag bied ik u hierbij de reactie aan op uw verzoek van 12 september
2003 met kenmerk 03-BuZa-51 inzake hervorming Verenigde Naties. In uw
brief vraagt u informatie over het regeringsstandpunt ten aanzien van
de recente voorstellen van de Secretaris-Generaal van de VN (SGVN) tot
hervorming van de Verenigde Naties.
Ik heb met grote interesse kennis genomen van het recente pleidooi van
de SGVN voor hervorming van het multilaterale systeem, gedaan in het
kader van de jaarlijkse rapportage over de implementatie van de
Millennium Verklaring (A/58/323). De SGVN heeft de noodzaak tot
hervorming extra kracht bijgezet met zijn speech tijdens het Algemeen
Debat: "We have come to a fork in the road. This may be a moment no
less decisive than 1945 itself, when the United Nations was founded".
De analyse van de SG dat de effectiviteit en geloofwaardigheid van het
multilaterale systeem steeds meer in het gedrang komen wordt door mij
gedeeld. Het huidige stelsel van multilaterale instellingen behoeft op
veel punten versterking om de hedendaagse problemen en bedreigingen
het hoofd te kunnen bieden. Er is behoefte aan "multilateralisme met
tanden". Ik heb in mijn rede voor de Algemene Vergadering "Making
Multilateralism Work" op 26 september jl., waarvan u de tekst in de
bijlage kunt vinden, gewezen op de uitdaging die de SGVN aan lidstaten
heeft gegeven: de sprong te maken van algemene wenselijkheden over
VN-hervormingen (in abstracto kan iedereen de stelling onderschrijven
dat structuren die grotendeels uit 1945 dateren aan de tijd moeten
worden aangepast) naar concrete voorstellen en stappen. Ik zal in deze
brief kort de achtergrond van VN-hervormingen schetsen, aangeven welke
problemen de SG heeft gesignaleerd en welke stappen Nederland neemt om
bij te dragen aan de versterking van de multilaterale architectuur.
Visie SGVN op de staat van het multilaterale systeem: van
institutionele naar intergouvernementele hervormingen
De oproep van Kofi Annan tot hervorming van de Verenigde Naties is
niet nieuw. Sinds zijn aantreden in 1997 heeft hij twee grote
hervormingsoperaties in gang gezet. De nadruk bij deze hervormingen
lag op herinrichting van het VN-Secretariaat. Daarbij heeft de SG veel
bereikt ten aanzien van een efficiënter en moderner opererend
Secretariaat. Maar ook overigens is er in de afgelopen jaren
vooruitgang geboekt ten aanzien van het functioneren van de VN. Er
zijn noemenswaardige verbeteringen (waarbij in vele gevallen Nederland
een actieve rol heeft gespeeld): de Millennium-Top heeft een
gezamenlijke agenda opgeleverd, waaronder de Millennium Development
Goals; de relaties tussen de VR en de troepenleverende landen zijn
verbeterd; er wordt gewerkt aan soepeler overgang van problemen uit
het VR-circuit (het `crisismanagement') naar wederopbouw en
ontwikkeling (post-conflictmanagement via inschakeling ECOSOC);
veldactiviteiten van het VN-systeem ("de OS") worden geïntegreerd; en
er bestaat verbeterde samenwerking tussen het VN-systeem en de
Wereldbank.
Volgens de SG zijn de bovengenoemde hervormingen alleen echter niet
voldoende om de VN tot een effectief en efficiënt instrument te maken:
ook de intergouvernementele besluitvormingsprocessen dienen te worden
aangepast aan de huidige tijd. In de jaarlijkse voortgangsrapportage
over de implementatie van de Millennium-Verklaring en tijdens zijn
speech voor de Algemene Vergadering (AVVN) van 23 september jl. heeft
de SG de aandacht gevestigd op het functioneren van het multilaterale
stelsel in tijden van ernstige internationale crises. Volgens Annan
staat de VN op een kruispunt: de organisatie lijdt onder de huidige
staat van de besluitvormingsprocessen en, indien deze processen niet
snel verbeteren, zullen steeds meer landen hun buitenlands beleid
unilateraal vorm gaan geven: "The very relevance of current
multilateral rules and institutions has come into question My
own view is that Member States need at least to take a hard look at
the existing `architecture' of international institutions and to ask
themselves whether it is adequate for the tasks we have before us." De
SG ziet belangrijke knelpunten in het functioneren van de Algemene
Vergadering en de Veiligheidsraad.
Algemene Vergadering
Annan signaleert dat de groei van de oorspronkelijke 51 naar de
huidige 191 lidstaten niet gepaard is gegaan met vernieuwingen in het
besluitvormingsmechanisme. Dit heeft geleid tot een overvolle en
versnipperde agenda van de Algemene Vergadering, waarbij lidstaten
nauwelijks de gezamenlijke wil tonen om tot verbetering te komen.
Ik deel de mening van de SGVN dat de relevantie van de AVVN onder druk
is komen te staan door steriele debatten en ritualisme. In mijn
toespraak tot de Algemene Vergadering wees ik erop dat de AV op het
gebied van het Palestijns-Israëlisch conflict haar aandacht beter kan
besteden aan één krachtige, breed gesteunde resolutie dan
drieëntwintig afzonderlijke resoluties (die veelal eenzijdig zijn of
slechts herhalingen van resoluties uit voorgaande jaren). Ik kom later
in deze brief terug op een recent Nederlands initiatief om de werking
van de Algemene Vergadering te verbeteren.
Veiligheidsraad
De SG ziet de kenmerken van Veiligheidsraadbesluiten als het
omgekeerde van besluiten van de AV. De VR neemt besluiten relatief
snel en geeft hier ook duidelijk gevolg aan, maar de besluiten missen
de legitimiteit van resoluties van de Algemene Vergadering. Annan ziet
de nog immer ongewijzigde samenstelling van de VR als belangrijkste
oorzaak voor dit probleem en pleit voor uitbreiding van de Raad.
Ten aanzien van Veiligheidsraadhervormingen deel ik de mening van de
SGVN dat de huidige samenstelling niet langer de geopolitieke
realiteit reflecteert en dat daarmee de legitimiteit van de
besluitvorming onder druk staat. Ik ben echter van mening dat
uitbreiding van het aantal leden op zichzelf geen oplossing is.
Daarmee zou wellicht wel de legitimiteit, maar niet de effectiviteit
gediend zijn. Voor het herstel van de legitimiteit is het cruciaal dat
de interactie tussen leden van de Raad en de overige leden van de VN
verbetert. De Raad zou een afspiegeling moeten vormen van de relevante
stromingen in de wereldopinie.
De SGVN zal binnenkort een panel of eminent personalities in het leven
roepen dat hem, volgens de huidige planning, medio 2004 een aantal
voorstellen zal presenteren om het functioneren van de VN te
versterken. De SG zal op basis daarvan aanbevelingen doen die
gedurende de 59ste zitting van de AVVN (in 2004 tijdens Nederlands
EU-voorzitterschap) besproken moeten worden.
Significantie uitspraken SGVN
De gedachten tot vergaande intergouvernementele hervormingen van de VN
zijn vanzelfsprekend niet nieuw. Het is echter voor het eerst dat de
SGVN de lidstaten zo direct hiertoe oproept. Moed kan de SG niet
ontzegd worden: met zijn uitspraken treedt hij in een prerogatief van
de lidstaten, en hij verwijt deze impliciet een gebrek aan daadkracht.
Met het instellen van het panel of eminent personalities tracht de SG
de lidstaten tot actie aan te zetten. De voorstellen die de SG op
basis de aanbevelingen van het panel zal doen zullen, volgens de
huidige planning, besproken worden in de 59ste zitting van de AVVN,
tijdens het Nederlandse EU-voorzitterschap. Dat neemt overigens niet
weg dat ook tijdens de huidige zitting van de AVVN ruim aandacht wordt
geschonken aan VN-hervormingen; in zoverre lijkt de oproep van de SG
effect te sorteren. Vrijwel alle sprekers tijdens het algemeen debat
hebben de noodzaak tot versterking van het multilaterale systeem
benadrukt. Ik heb in mijn toespraak, maar ook in mijn contacten buiten
de vergadering, gepleit voor een "multilateraal systeem met tanden" en
daarbij ook gewezen op een recent Nederlands initiatief om de werking
van de Algemene Vergadering te verbeteren.
Nederlands initiatief voor een verbeterde werking van de AVVN
Nederland heeft onlangs, in samenwerking met de International Peace
Academy en achttien Permanente Vertegenwoordigingen van een breed
samengestelde groep van landen in New York, voorstellen gepresenteerd
om de werking van de Algemene Vergadering te verbeteren. Dit zgn.
`Greentree-rapport' (ingediend als AVVN-document) zal deze zitting van
de Algemene Vergadering besproken worden en gaat in op het gebrek aan
leiderschap in de AVVN en haar subcommissies, de soms verlammende
werking van het streven naar consensus, de versnipperde agenda, de
twijfelachtige meerwaarde van veel resoluties, en de verhouding tussen
de AV en het VN-systeem. In het rapport worden nadrukkelijk geen
vergezichten geschetst: de suggesties zijn praktisch genoeg om als
basis te kunnen dienen voor een eerste ronde van intergouvernementele
hervormingen. Door het Nederlandse Vice-Voorzitterschap van de
Algemene Vergadering kan Nederland een actieve rol in deze discussie
vervullen.
Het Greentree-rapport is een direct uitvloeisel van de Nederlandse
lijn om de organisatorische hervormingen van het VN-Secretariaat (die
al door de SG zijn ingezet) te flankeren met intergouvernementele
hervormingen. Lidstaten moeten daarbij beter doordrongen worden van
het feit dat apparaatshervormingen zonder verbeterde
besluitvormingsprocessen in de AV niet tot een politiek effectiever en
meer geloofwaardig multilateraal systeem kunnen leiden. De SG
onderschrijft dit tweesporenbeleid in zijn rapport.
Haalbaarheid
De geschiedenis leert dat vertaling van analyse van het
intergouvernementele probleem naar daadwerkelijke actie niet eenvoudig
is, met name vanwege de zich al snel voordoende noodzaak van een
VN-Handvestwijziging en de doos van Pandora die dan opengaat (over
onder andere het `one country, one vote' principe, uitbreiding
Veiligheidsraad etc.). Zo behoren onderhandelingen over de
samenstelling van en de stemverhoudingen in de Veiligheidsraad tot de
moeilijkste opgaven in de multilaterale diplomatie. Het valt nog te
bezien of de aanbevelingen van het panel van eminente personen en de
daaropvolgende voorstellen van de SGVN doorbraken op dit dossier
zullen opleveren. Maar: de hervormingsagenda is breder dan de
Veiligheidsraad alleen.
Het zal in de loop van de Algemene Vergadering duidelijk worden in
hoeverre de lidstaten opvolging zullen geven aan de oproep van de SG.
In mijn verslag van de 58ste zitting van de Algemene Vergadering, dat
ik eind januari 2004 verwacht te verzenden, zal ik u nader informeren
over de stand van zaken omtrent VN-hervormingen en de vervolgstappen
die Nederland op dit terrein zal ondernemen.
De Minister van Buitenlandse Zaken,
Mr. J.G. de Hoop Scheffer
Bijlagen:
1. Greentree-rapport (A/58/836)
2. Toespraak "Multilateralism That Works" (26 september 2003)
Ministerie van Buitenlandse Zaken