Aan de Voorzitter van de TweedeKamerderStaten-Generaal
Binnenhof4
Den Haag
- Directie Sub-Sahara Afrika
Afdeling Midden- en Oost-Afrika
Bezuidenhoutseweg 67
Postbus 20061
2500 EB Den Haag
Datum
- 23 oktober 2003
Behandeld
Fons Gribling
Kenmerk
- DAF-726/03
Telefoon
- 070-3485196
Blad
- 1/4
Fax
- 070 348 6607
Bijlage(n)
- IOB evaluatie nr. 294
E-Mail
- fons.gribling@minbuza.nl
Betreft
- IOB evaluatie nr. 294: Co-ordination and Sector Support. An evaluation of the Netherlands' support to local governance in Uganda, 1991 - 2001
---
Het doet mij genoegen u hierbij het evaluatierapport van de Inspectie Ontwikkelingssamenwerking en Beleidsevaluatie (IOB) voorzien van mijn reactie aan te bieden. De evaluatie gaat over de Nederlandse steun aan de sector lokaal bestuur in Uganda in de periode 1991 2001. Centraal daarbij staat de vraag hoe Nederland zich inzette voor coördinatie en harmonisatie in deze sector, en wat het opleverde. In de onderzochte periode werd de verantwoordelijkheid voor drie Nederlandse projecten
overgedragen aan het lokale bestuur in negen districten. Daarbij werd aangesloten bij het decentralisatieproces in Uganda.
Ik verwelkom alle conclusies en aanbevelingen van dit rapport omdat het handvaten biedt voor mijn beleid zoals verwoord in de notitie "Aan elkaar verplicht", die onlangs aan u is aangeboden. Ik heb mij voorgenomen meer werk te gaan maken van donorcoördinatie en harmonisatie. In Uganda werd in de jaren negentig baanbrekend werk op dit gebied verricht, hoewel harmonisatie met het beleid en de beheerssystemen van het ontvangende land toen nog niet als algemeen principe gold.
Het IOB rapport documenteert dat taken en bevoegdheden op verantwoorde wijze werden overgedragen aan het Ugandese lokale bestuur. Nederland speelde een sturende en begeleidende rol in het proces van coördinatie en overdracht. Gedemotiveerd, onderbezet, onderbetaald, kampend met tekort aan middelen, onbekend met beleid en beheer: zo zwak was het lokale bestuur in Uganda in die tijd en dat gold in het onveilige Noord-Uganda meer nog dan elders in het land. Tegen die achtergrond kwam aan
technische assistentie een voorname rol toe om de districten voor te bereiden op hun eigenlijke taak. Het decentralisatieproces stond in de kinderschoenen en, hoewel krachtig ingezet door de regering, stuitte het op interne
weerstanden, zowel op centraal als decentraal niveau. Deze situatie verschilt overigens niet van die in de meeste landen van Sub-Sahara Afrika heden ten dage. Daarom zijn de conclusies van het rapport relevant voor deze landen.
De constatering van IOB dat het coördinatieproces jarenlang gedomineerd werd door donoren roept de vraag op of Nederland, ter wille van het principe van ownership, zich meer afwachtend had moeten opstellen. Had Nederland minder bemoeizucht aan de dag moeten leggen bij de toepassing van lokale procedures? Was dit de effectiviteit van de ontwikkelingsprogramma's ten goede gekomen? Het betreft een dilemma waarmee Ontwikkelingssamenwerking dagelijks te maken heeft: is het beter het tempo en de
werkwijze van de hulpontvanger te volgen, met alle sociale en soms humanitaire risico's van dien? Of kun je beter het werk zelf ter hand nemen om snel zichtbare resultaten te boeken in de wetenschap dat van duurzaamheid geen sprake kan zijn? Ik meen dat in de Ugandese casus een middenweg is gevonden die effect gesorteerd heeft door de overdracht van verantwoordelijkheden aan het lokale bestuur actief te begeleiden.
IOB concludeert dat de intensieve bemoeienis van Nederland met coördinatie en harmonisatie een gunstige uitwerking heeft gehad op de kwaliteit van het lokale bestuur en op de overdracht van bevoegdheden en middelen naar het allerlaagste besluitvormingsniveau. Aldus heeft Nederland een aanjagende rol gespeeld ten behoeve van het decentralisatie proces. Dat sterkt mij in mijn overtuiging dat Nederland destijds als een betrokken partner geopereerd heeft. Ik constateer bovendien dat ook onder
moeilijke omstandigheden, zoals in het instabiele Noord-Uganda, lokaal bestuur kan worden opgebouwd. Het heeft gewerkt als een vertrouwenwekkende maatregel die stabiliteit ten goede kwam en mensen op het lokale niveau een hart onder de riem heeft gestoken: er kwamen middelen beschikbaar waar het allerlaagste bestuurniveau zeggenschap over kreeg. Overigens is versterking van lokaal bestuur weliswaar noodzakelijk voor het bevorderen van stabiliteit, doch wil men duurzame vrede bereiken, dan moet
het gepaard gaan met andere politieke en soms militaire maatregelen. In mijn Afrika-notitie "Sterke mensen, zwakke staten" die u onlangs werd aangeboden, ga ik daar uitvoerig op in.
Tot mijn genoegen observeert IOB dat het in gang gezette proces ook tot mobilisatie van de civil society in de betrokken districten leidde: organisatie van bijeenkomsten, conferenties en trainingen, deelname aan lokale planning- en begrotingsprocessen en studies. Aldus werden partnerships in het leven geroepen: tussen lokaal bestuur en plaatselijke organisaties, tussen NGO's in Uganda en MFO's in Nederland en tussen de Nederlandse ambassade en MFO's. Want het is duidelijk dat het lokale
bestuur, met haar beperkte uitvoeringscapaciteit, niet alles zelf kon doen en aangewezen was op het inschakelen van lokale organisaties. Zo werd de verantwoordelijkheid voor de ontwikkeling een zaak van allen en in de eerste plaats van alle Ugandezen, burgers en ambtenaren, in de districten die Nederlandse steun kregen. Ook dit is een les die elders kan worden toegepast.
Nu het IOB rapport uit is, kunnen we niet tevreden de armen over elkaar slaan, want er is ruimte voor verbetering. De vier punten van aandacht, genoemd door IOB, neem ik dan ook ter harte.
1.Armoedefocus
IOB kon geen aanwijzing vinden dat de overgang van een klassiek project gericht op plattelandsontwikkeling naar een programma gericht op versterking van lokaal bestuur heeft bijgedragen tot vermindering van de armoede in de districten die Nederlandse hulp ontvingen. Systematische gegevens over de onderzoeksperiode ontbreken, zo wordt gesteld in het rapport. Het doel van de Nederlandse steun was nu juist om het lokale bestuur in staat te stellen zelf de armoede te bestrijden en voor
basisvoorzieningen zoals gezondheid en onderwijs zorg te dragen. Inmiddels heeft het Ugandese beleid meer handen en voeten gekregen. Op districtsniveau is meer ervaring opgedaan met het planning- en begrotingsproces en gegevens worden thans verzameld, onder andere via systematische huishoud-enquêtes en zogenaamde Participatory Poverty Assessments. In de beleidsdialoog met Uganda en andere donoren zal Nederland echter blijvend aandacht vragen voor de meting van de effecten van het beleid. Want
meten is weten. Wil Uganda een doeltreffende armoedebestrijding, dan is terugkoppeling van de effecten van het beleid noodzakelijk.
2. Transactiekosten
We moeten meer inzicht krijgen in het vraagstuk van de zogenaamde transactiekosten, de kosten verbonden aan de ontvangst van hulp. Met geharmoniseerd optreden wordt beoogd die kosten te verminderen die het gevolg zijn van inefficiënte en versnipperde relaties tussen donoren en partnerland. De omslag naar geharmoniseerde samenwerkingsvormen vergt op de korte termijn extra inzet, zowel aan donorzijde als aan de kant van het partnerland. Op de langere termijn moet het leiden tot verlaging van deze
transactiekosten, zo wordt verwacht.
IOB's observatie dat deze kosten in Uganda juist zijn toegenomen ten gevolge van gecoördineerd optreden lijkt koren op de molen van tegenstanders van coördinatie en harmonisatie. Het vraagt dan ook om nadere bezinning. Hoe definiëren we deze kosten en hoe worden ze gemeten? Dit onderwerp moet in eerste instantie binnen het Development Assistance Committee, de denktank van de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling, aan de orde worden gesteld.
De kwestie is actueel omdat onze partnerlanden over slechts beperkte bestuurlijke capaciteit beschikken die al vaak overbelast is. Wat betreft de casus Uganda: de omslag die in gang werd gezet, was arbeidsintensief omdat de planning- en begrotingscyclus voor het eerst op districtsniveau werd uitgevoerd en de Nederlandse fondsen daarin geïntegreerd werden. Ook moet beseft worden dat het bestuur in de geselecteerde districten in feite voor het eerst de taken ter hand nam die tot haar reguliere
verantwoordelijkheden behoren. Daarvoor is meer capaciteit nodig in vergelijking met de voorgaande situatie waarin het decentrale bestuur geen taken en bevoegdheden op sociaal economisch terrein had. Dit zijn echter, zo is mijn overtuiging, de 'goede' transactiekosten, omdat de verantwoordelijkheid voor de uitvoering wordt gelegd daar waar die hoort: in het land zelf.
3.Verbeterde programma opzet
Zonder versterking van het lokale bestuur zal de kwaliteit van lokale ontwikkelingsstrategieën matig blijven. Het is een proces van lange adem, daar wijst IOB terecht op. Wij moeten bereid zijn het Ugandese bestuur daarin langdurig te steunen. Er zijn enkele aanzetten van Ugandese zijde waarop ingehaakt kan worden, maar het is duidelijk dat één en ander grondig en op samenhangende wijze moet worden aangepakt, wil men effect sorteren. Uganda, Nederland en de andere donoren zijn daar als
betrokken partners samen verantwoordelijk voor.
4. Technische assistentie
Het advies om aandacht te besteden aan het harmoniseren van technische assistentie onder leiding van het Ugandese Ministerie van Lokaal Bestuur hangt in feite samen met de voorgaande aanbeveling. Een landelijk trainingsprogramma voor districtbestuurders en ambtenaren ligt voor de hand. Hiertoe zijn in de praktijk reeds enkele aanzetten gegeven, maar in het donoroverleg zullen wij dit onderwerp bovenaan de agenda plaatsen.
Tot slot: ik hecht eraan dat de conclusies en aanbevelingen van het rapport breed worden besproken, in eerste instantie in Uganda, met de lokale en centrale overheden, de VNG met andere donoren en met het maatschappelijke middenveld. Op het departement wordt de harmonisatie-agenda verder uitgewerkt en uitgevoerd, zoals in de notitie "Aan elkaar verplicht" aangegeven. Daarnaast zullen de conclusies gedeeld worden met alle posten in onze partnerlanden. Wie zich met armoedebestrijding bezig houdt,
ontkomt niet aan het vraagstuk van decentralisatie en van coördinatie en harmonisatie.
De Minister voor Ontwikkelingssamenwerking
A.M.A. Van Ardenne - van der Hoeven
---
Ministerie van Buitenlandse Zaken