Ministerie van Buitenlandse Zaken

Toespraak door Mr. Jaap de Hoop Scheffer,

Minister van Buitenlandse Zaken van het Koninkrijk der Nederlanden

Naar een Effectief Multilateraal Stelsel

20-jaar Instituut Clingendael

Den Haag, 24 oktober 2003

(Introductie)

Geachte aanwezigen, dames en heren,

Deze jubileum-uitgave bevat de gebundelde kennis van het instituut Clingendael. Dus mijn dank gaat ook uit naar de mensen in de zaal die er aan hebben meegeschreven. Ik vind de titel "cannons and canons" een prachtige vondst.

"Great minds think alike", zo blijkt maar weer. Want de verhouding tussen recht en macht houdt niet alleen Clingendael bezig, maar ook de Nederlandse diplomatie, en natuurlijk niet alleen de Nederlandse diplomatie. De uitdaging is hoe een wereld dichterbij te brengen waarin recht en macht in balans zijn. Mijn pleidooi voor een multilateraal stelsel met tanden tijdens de Algemene Vergadering van de VN in New York is u in dit verband misschien ter ore gekomen. In een wereld waarin recht en macht niet in balans zijn riskeren we een tandeloos multilateraal stelsel; daar dreigt de anarchie van Hobbes, "de oorlog van allen tegen allen".

Een dergelijk scenario moet worden voorkomen. Daar zijn we het wel over eens. De vraag is natuurlijk hoe. Het is in ieder geval niet genoeg, zoals ook VN-Secretaris-Generaal Kofi Annan in zijn toespraak in New York zei, om unilateraal optreden te veroordelen en het daarbij te laten. Je moet serieus willen kijken naar de redenen waarom sommige staten zich zo onveilig voelen dat zij tot unilaterale actie overgaan. Volgens Annan, en ik onderschrijf dit, betekent dit dat in multilateraal verband collectieve antwoorden moeten worden gevonden op reële bedreigingen, collectieve antwoorden die effectief zijn.

(De internationale agenda)

De wereld is in beweging en het multilaterale stelsel moet meebewegen. Net als Kofi Annan geloof ik niet dat een status quo hier mogelijk is. Ik denk aan de dreiging die uitgaat van massavernietigingswapens, met name in combinatie met terrorisme. Daarnaast hebben we te maken met vele zogeheten "soft threats", zoals armoede, vluchtelingenstromen en "massavernietigingsziektes". Ook daarvan gaat een ondermijnende werking uit. Samengevat: de scheidslijn tussen externe en interne veiligheid vervaagt, net als de grenzen tussen ecologische, economische, criminele en militaire bedreigingen.

(Stabiliteitsfonds)

Op ons eigen nationale niveau hebben wij naar aanleiding van deze analyse het Stabiliteitsfonds opgericht. Een fonds dat wij financieren uit ODA en non-ODA gelden. ODA staat daarbij natuurlijk voor Official Development Assistance. In totaal gaat het hier de komende jaren om ongeveer 90 miljoen euro op jaarbasis. Om instabiliteit en gewapende conflicten in ontwikkelingslanden effectief tegen te kunnen gaan vonden wij het nodig meer samenhang aan te brengen tussen ons ontwikkelingsbeleid en ons veiligheidsbeleid. Het Stabiliteitsfonds is daarvan een uitdrukking. Denkt u maar aan de volgende voorbeeld: de opbouw van het politie-apparaat in Afghanistan kan wel met ontwikkelingsgeld worden betaald, maar de opbouw van het Afghaanse leger juist niet. Met ODA-gelden kunnen wij wel verkiezingswaarnemers financieren, inclusief militairen die daarvoor worden ingezet, maar niet de bescherming van waarnemers door militairen. En zo zijn er legio voorbeelden, ook in Afrika.

(Nucleaire non-proliferatie/IAEA)

Maar nu terug naar het multilaterale systeem. Ik heb in New York gepleit voor hervorming van de VN, inclusief hervorming van de Veiligheidsraad. Ik heb ook gepleit voor aanscherping van de regels op het terrein van non-proliferatie van massavernietigingswapens en hun overbrengingsmiddelen. En ik heb gezegd dat wij bereid moeten zijn onze eigen regels af te dwingen. In feite gaat het hier om de draai, wanneer nodig, van non-proliferatie, dat wil zeggen het voorkomen, naar contra-proliferatie, het ingrijpen als de geest reeds uit de fles is.

Denk aan het Non-Proliferatie-Verdrag. De situatie is nu als volgt: wanneer een land verdragspartij is, bezit het daarmee in feite het recht een complete splijtstofcyclus op te bouwen, onder controle van het IAEA. Maar als datzelfde land vervolgens, nadat de cyclus compleet is, het verdrag opzegt en de inspecteurs de deur wijst, heeft het negentig dagen later de handen vrij om een nucleaire bom te bouwen. Daarvoor is het NPV natuurlijk niet bedoeld! En toch, dit scenario is niet hypothetisch: het speelt zich letterlijk voor onze ogen af, in Noord-Korea. En in Iran spelen sommigen met de gedachte.

De regels voor uittreding uit het NPV zijn te soepel. In mijn optiek is een besluit van een land uit het NPV te treden een kwestie die alle landen aangaat die dat verdrag hebben ondertekend, of zich concreet door een dergelijke stap bedreigd weten. Die regels moeten worden aangescherpt. Te denken valt aan een besluit door de Veiligheidsraad, om uittreden uit het NPV in de toekomst automatisch tot een bedreiging van de internationale vrede en veiligheid te verklaren. Ik besef dat hieraan politieke en juridische haken en ogen zitten. Bovendien, hoe zullen die landen reageren, niet de minste, die het NPV nooit hebben ondertekend? Hoewel in juridische zin onduidelijk is of Noord-Korea nog wel partij is bij het NPV, toch vind ik, en dat zijn mijn Europese collega's met mij eens, dat Noord-Korea wel degelijk nog gebonden is aan zijn waarborgenovereenkomst met het IAEA.

Het IAEA is overigens nog een van de betere verificatie-instrumenten die wij bezitten. Daar moeten we heel zuinig op zijn. Het IAEA kan verificatie lange tijd volhouden en daarin ook diepgang bereiken. Zo trof men in Iran recentelijk kerndeeltjes aan, zonder daarop door de gastheren te zijn gewezen. Maar ook van dit verificatie-regime blijft vrijwilligheid de basis. Daarom heb ik in New York gepleit voor opwaardering ervan. Deze inspecteurs dienen het recht te krijgen, om niet alleen te verifiëren of een land doet wat het zelf zegt te doen ­ de huidige gang van zaken ­ maar ook of dat land misschien iets doet dat het niet heeft gedeclareerd. Dat laatste is ook de essentie van het Additionele Protocol. De Europese Unie heeft gezegd dat alle partijen bij het NPV dit protocol dienen te ondertekenen. Die boodschap werd enkele dagen geleden door Frankrijk, Groot-Brittannië en Duitsland ook uitgedragen in Teheran, en met succes zo lijkt het, al geldt ook hier het bekende gezegde: "the proof of the pudding is in the eating."

In de "Economist" doet de hoogste baas van het IAEA, de heer El Baradei, trouwens zelf ook een aantal interessante voorstellen voor een veiliger wereld. Kern is zijn pleidooi voor een hardere scheiding tussen civiele technologie en de technologie die kan leiden tot de ontwikkeling van nucleaire bommen. El Baradei weet waarover hij praat en het lijkt me dan ook verstandig zijn suggesties serieus te nemen.

(B- en C-wapens)

Bij biologische en chemische wapentechnologie is verificatie nog veel moeilijker dan bij nucleaire technologie. Je moet namelijk vaak binnen 72 uur ter plaatse zijn, wil je nog iets van de activiteiten of materialen kunnen aantreffen. Des te meer reden om ook hier de verificatieregimes te versterken. Nederland is op dit punt al geruime tijd actief, zoals u weet, en ik vind dat we doorzettingsvermogen moeten tonen. Om dezelfde reden heb ik mijn steun uitgesproken voor de suggestie van president Chirac, om de VN-Veiligheidsraad uit te rusten met een permanent inspectie-instrument.

(EU-veiligheidsstrategie)

Deze gedachten behoeven nadere uitwerking. Misschien dat ook de gebundelde denkkracht van Clingendael hierbij een handje kan helpen. Ik kan u verzekeren dat deze thema's polderoverstijgend de aandacht trekt. Het zijn thema's die ook deel uitmaken van de bredere Europese veiligheidsstrategie die nu wordt ontwikkeld. Conditionaliteit op het gebied van non-proliferatie, sancties en, in uiterste noodzaak, "coercive measures" zullen niet in het Europese instrumentarium ontbreken. En ik durf de voorspelling aan dat uit die strategie ook in algemenere zin de Europese bereidheid zal spreken om verantwoordelijkheid voor internationale veiligheid te dragen.

(Europese verantwoordelijkheid)

Europa kan die verantwoordelijkheid met succes dragen en toch vasthouden aan haar Kantiaanse blik op de wereld, zoals Kagan het noemt. Ik ben ervan overtuigd dat Europa trouw kan blijven aan haar multilaterale principes. Bovendien, zoals elke effectieve strategie, dient de Europese veiligheidsstrategie ook coöperatieve elementen te bevatten die landen die zich aan de zijlijn bevinden kunnen aanmoedigen terug te keren naar de "mainstream".

Tegelijkertijd moet Europa effectief kunnen optreden wanneer de wereld zich meer door Hobbes dan door Kant laat inspireren. Europa heeft, samen met de Verenigde Staten, immers concrete belangen te verdedigen. Multilaterale, Atlantische en Europese belangen wel te verstaan. Nederland kan daarin een actieve rol spelen. De constanten van ons buitenlands beleid, ik heb het al eens eerder gezegd, hoeven niet in variabelen te worden veranderd, ook niet omwille van meningsverschillen tussen Europa en Amerika. De ervaring leert dat uit stevige debatten altijd weer een transatlantische consensus groeit. Kijkt u even verder terug dan de kwestie-Irak en herinnert u zich bijvoorbeeld de hevige transatlantische meningsverschillen begin jaren negentig over de Balkan. Ook hieruit groeide een consensus. Het lijkt mij dan ook een goede zaak als de EU en de VS op officieel niveau een dialoog beginnen over onze beider veiligheidsstrategieën. Dat deze strategieën in belangrijke mate overeen stemmen biedt daarvoor een goede basis.

(Actieve Nederlandse rol)

De complexe internationale agenda vraagt om een actieve Nederlandse inbreng, zowel op het gebied van ontwikkelingssamenwerking als op veiligheidsterrein. Het betekent bijvoorbeeld dat de Nederlandse defensie-organisatie "lean and mean" zal moeten zijn. Volgens recente overzichten hoeft Nederland zich op dat punt niet te schamen. Waar het de uitzending van eenheden betreft behoren de Nederlandse strijdkrachten tot de best scorende in het gehele NAVO-gebied. Laat dat ook in de toekomst zo blijven. Dit vergt hervormingen, voldoende financiële middelen, politieke wil en maatschappelijk draagvlak. Voor dat laatste kijk ik ook nadrukkelijk naar de commentatoren van Clingendael, die complexe internationale vraagstukken vaak verbluffend gemakkelijk weten te analyseren. Ik denk dat de gemiddelde Nederlandse televisiekijker dat ook weet te waarderen.

(Veiligheidscultuur)

Op die complexe internationale agenda neemt "terrorisme" helaas een prominente plaats in. Europa vormt, naast de VS, een potentieel doelwit. En Europa is niet alleen doelwit, maar ook een thuishaven voor terroristen. Interne en externe veiligheid, ik zei het al, lopen steeds meer in elkaar over. Daarop een antwoord formuleren betekent dat wij ons in geen geval een valse keuze moeten laten opdringen van voorrang geven aan ofwel interne, ofwel externe veiligheid. Het is eerder andersom: er is een dringende noodzaak al die instanties die zich met veiligheid bezig houden goed te laten samenspelen. De activiteiten van militairen in Afghanistan bijvoorbeeld, broedplaats van terrorisme en oorsprong van 90 procent van de in Europa aangetroffen heroïne, vullen die van politie en justitie aan. Het omgekeerde geldt natuurlijk ook.

Ook Nederland zelf zal een sterkere "veiligheidscultuur" moeten ontwikkelen. Dit betekent scherpere controles in havens, maar ook een groter bewustzijn bij bedrijven en wetenschappelijke instellingen die actief zijn in gevoelige sectoren. Ook intensieve samenwerking met gelijkgezinde landen tegen handel in componenten voor massavernietigingswapens hoort daarbij. Het "Proliferation Security Initiative" is daarvan een voorbeeld. Dit is een van oorsprong Amerikaans initiatief, waaraan ook Nederland en diverse andere Europese landen deelnemen. Het is gericht op informatie-uitwisseling over smokkel van dergelijke materialen en, wanneer noodzakelijk, onderschepping daarvan.

(NAVO)

Dames en heren,

Wie spreekt over internationaal recht en de handhaving daarvan, ontkomt er niet aan de vraag te beantwoorden of rechtshandhaving mogelijk is zonder de inzet van machtsmiddelen. Ik denk van niet. De effectiviteit van het multilaterale stelsel, van de VN in het bijzonder, is afhankelijk van de ondersteuning door landen en regionale organisaties die macht bezitten . . . en bereid zijn die macht aan te wenden binnen en ter versterking van het multilaterale kader. De transatlantische gemeenschap is er, meer dan andere delen van de wereld, in geslaagd een stelsel van effectieve regionale organisaties op te bouwen. Dat stelsel moeten we blijven gebruiken en verbeteren.

Binnen de transatlantische relatie neemt de NAVO een sleutelpositie in. Dat zeg ik nu en dat zei ik ook eerder. De NAVO past zich aan de internationale agenda aan. Naast de uitbreiding van de NAVO, gaat het hier om nieuwe missies en verantwoordelijkheden. De NAVO leidt nu ISAF in Afghanistan en steunt inmiddels ook de Polen in Irak. In de toekomst zal de NAVO ongetwijfeld gevraagd worden ook in andere landen buiten het verdragsgebied een rol te spelen. Als voorbeeld heb ik al eens de mogelijkheid geopperd van een rol bij het vredesproces in het Midden Oosten, na een akkoord wel te verstaan.

Met de NATO Response Force, de NRF, zal de NAVO wereldwijd snel kunnen optreden. Bovendien is de NRF goed voor de bondgenootschappelijke solidariteit. Frankrijk bijvoorbeeld neemt aan de NRF volwaardig deel. Ook Nederland zal aan de NRF een kwalitatief hoogwaardige bijdrage leveren. Deelname aan de NRF vereist snelle nationale besluitvorming. De regering heeft de Adviescommissie Internationale Vraagstukken gevraagd na te gaan of deelname aan internationale operaties aanleiding kan vormen om het Toetsingskader aan te passen. De ervaring tot nu toe leert dat Nederland wel in staat is om snel te besluiten.

(Europa)

Europa is een cruciale pijler van de NAVO en van het multilaterale stelsel. Althans, zolang die Europese pijler sterk en geloofwaardig is. Om dat te zijn dient Europa over volwassen militaire capaciteiten te beschikken en moet Europa zoveel mogelijk met een stem spreken. Er moet zogezegd "power behind the politics" zitten. Een onmachtig en kakofonisch Europa zal niet serieus worden genomen, niet door de VS, maar ook niet door landen als Rusland, China en India. En ook niet door Iran, Syrië en Israël.

Verdere versterking van het Gemeenschappelijke Buitenlands- en Veiligheidsbeleid is nodig. In de onderhandelingen in de Europese Conventie zijn daarvoor nuttige voorstellen ontwikkeld. De toekomstige minister van Buitenlandse Zaken kan een belangrijke rol spelen. Dat betekent wel dat deze minister de rugdekking van de lidstaten moet krijgen. "Power behind the politics", zoals ik al zei. Uitbreiding van meerderheidsbesluitvorming zal er toe bijdragen dat lidstaten met één stem spreken. In de praktijk zal de politieke wil om met één stem te spreken natuurlijk bepalender zijn dan formele stemverhoudingen. Verdergaande voortgang bij het GBVB vereist ook dat de EU-landen bij de uitvoering van dat beleid zoveel mogelijk gemeenschappelijk optreden. In dit opzicht verdient de trilaterale diplomatie van Frankrijk, Duitsland en Groot-Brittannië in Iran geen schoonheidsprijs.

We zullen moeten proberen om gezamenlijk een eerlijke "deal" te sluiten tussen grotere en kleinere lidstaten. Want als kleinere lidstaten accepteren dat zij in het nieuwe Europa kunnen worden overstemd, dan mogen zij van de grotere landen vragen zich aan afgesproken standpunten te houden. Dit geldt uiteindelijk ook voor de opstelling van de EU-lidstaten in de VN-Veiligheidsraad. Ook daar moet sprake zijn van een gemeenschappelijke Europese stem.

(Slot: Clingendael als strategic asset)

Dames en heren,

Mijn ministerie heeft het ontstaan van het instituut Clingendael in 1983 flink aangemoedigd. Inmiddels hebben we dan ook gekregen waar we om vroegen: een instituut met tentakels in de academische wereld, de media en de overheid. Een leverancier van kennis, opinie en training. Maar ook een luis in de pels, die de bewegingen van de ministeries van Buitenlandse Zaken en Defensie voorziet van kritische kanttekeningen. Die kritiek is soms niet mals. Hadden we dat geweten, dan zouden wij die subsidie natuurlijk lang geleden al omlaag hebben geschroefd. Nee, zonder gekheid, Clingendael is inmiddels een "strategic asset" in de totstandkoming en evaluatie van Nederlands buitenlands beleid.

Als "strategic asset" heeft Clingendael de plicht Nederland te helpen behoeden voor provincialisme en navelstaarderij, een tendens die ik soms denk te bespeuren in het "vaderlandsch discours". Een land dat zich laat leiden door desinteresse of cynisme praat niet mee; dat geldt voor de toekomstige inrichting van Europa en dat geldt ook voor de toekomstige positionering van Europa in een woelige wereld.

Voor mij staat vast, en ik hoop u te hebben overtuigd, voor zover dat nodig was, dat zowel Nederland als Europa gebaat zijn bij een effectief multilateraal stelsel. Dat wij dat stelsel moeten moderniseren en hervormen; dat wij scherpere regels moeten afspreken, dat wij die regels vervolgens moeten willen en kunnen afdwingen, en dat wij ons partnerschap met de Amerikanen ook daarom moeten koesteren.

Wanneer het multilaterale stelsel zich niet aanpast aan de internationale agenda, wanneer in multilateraal kader geen effectieve antwoorden kunnen worden geformuleerd, dan zullen steeds meer staten het heft in eigen hand nemen. Onvermijdelijk gevolg: het handvest van de Verenigde Naties legt het af tegen de wetten van de jungle.

Ik dank u voor uw aandacht.


---