Cleveringalezing door Melanie Schultz van Haegen, staatssecretaris van
Verkeer in Waterstaat
Dames en heren,
Als Leids alumnus en als inwoner en oud-wethouder van Leiden is het
voor mij heel bijzonder om deze Cleveringalezing te mogen houden. Het
is goed dat de Leidse universiteit de 26 november-traditie in ere
houdt. Niet alleen omdat zij daarmee de naam en vooral de daden van
professor Cleveringa levend houdt. Maar natuurlijk ook omdat het voor
de universiteit ieder jaar weer een uitgelezen kans is om zich aan de
buitenwereld te presenteren. Ik vind het een grote eer om actief deel
uit te mogen maken van deze traditie.
Ik wil deze gelegenheid gebruiken om een thema aan te snijden dat mij
als bestuurder erg bezig houdt, namelijk de vraag hoe we als
samenleving omgaan en om zouden moeten gaan met risicos. Dat is een
hoogst actueel thema. Veel actueler zelfs dan ik had kunnen denken
toen ik deze zomer het onderwerp van deze voordracht bepaalde. De
aanleiding om voor dit thema te kiezen, lag voor mij in twee
incidenten.
Het eerste incident was de schuivende dijk bij Wilnis deze zomer.
Wilnis is een van de vele Nederlandse gemeenten die in een polder
liggen. Zoals u wellicht weet ligt 32 procent van ons land onder
zeeniveau en houdt zon 3500 km dijken ons droog. We bouwen in ons land
al heel lang direct achter de dijken. Daar zitten natuurlijk zekere
risicos aan. Ik heb me deze zomer afgevraagd of iedereen zich dat
voldoende realiseert. De opwinding was zo enorm en de roep om direct
ingrijpen door de overheid zo groot, dat de discussie daarover op dat
moment niet gevoerd kon worden.
De tweede directe aanleiding voor mijn keuze voor het thema risicos
dateert van begin dit jaar. Toen bezocht ik in Zuid-Limburg een
gemeente waar de huizen zon beetje in de bedding van de Maas zijn
gebouwd. De bewoners dachten droog achter de kademuur te zitten. Maar
toen er één doorbrak en een aantal huizen onder water kwam te staan,
was de paniek meteen compleet.
Beide incidenten leverden geen direct gevaar op, maar wel veel
overlast. De publieke belangstelling voor dit soort incidenten is zeer
groot. Wij spelen met de natuur door zo dicht op het water te wonen.
De overheid moet er maar voor zorgen dat er niets misgaat.
Deze incidenten hebben mij aan het denken gezet. Voldoet de
bescherming tegen risicos niet? Of is er iets mis met ons collectieve
en individuele risicobewustzijn. Daar wil ik het vanavond over hebben.
Inmiddels is er een breed politiek en maatschappelijk debat aan het
ontstaan over risicobeleid. Als u de actualiteit een beetje hebt
gevolgd, weet u dat er op dit moment een discussie gaande is over de
risiconormen rond Schiphol. Ik kom daar straks nog op. En verder
publiceerde het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu onlangs
een rapport onder de titel Nuchter omgaan met risicos. Dat rapport de
titel zegt het al bevat in de kern een heel duidelijk advies aan de
overheid om het risicobeleid meer te baseren op kosten-batenanalyses.
Een nuchter advies voor een beleidsterrein waarop traditioneel ook
vaak niet-zakelijke, soms emotionele overwegingen een grote rol
spelen.
Voor ik daar verder op inga, wil ik u eerst kort aangeven hoe mijn
verhaal eruit ziet. Allereerst is natuurlijk de vraag aan de orde
waarom we deze discussie nu moeten voeren. Mijn analyse is dat we in
Nederland steeds minder op risicos zijn voorbereid en dat er een
scheve verhouding is ontstaan tussen wat burgers van hun overheid
verwachten en wat die overheid kan en moet waarmaken. Over die
maatschappelijke context gaat het eerste deel van mijn verhaal.
Vervolgens wil ik ingaan op het huidige risicobeleid. Waar komen de
normen vandaan, wat zeggen ze en hoe zijn ze eigenlijk tot stand
gekomen? In dit deel wil ik aantonen dat er alle reden is om nog eens
kritisch naar ons normenstelsel te kijken. En wie A zegt, moet
natuurlijk B zeggen. Vandaar dat ik in het derde en laatste deel van
mijn verhaal wil aangeven welke elementen in de discussie over het
toekomstige risicobeleid volgens mij een belangrijke rol moeten
spelen.
Eerst dus iets over de maatschappelijke context. Als staatssecretaris
voor waterbeheer en luchtvaart kom ik regelmatig in een spagaat
terecht. Enerzijds willen burgers maximale vrijheid om hun eigen leven
in te richten, met zo min mogelijk regels en beperkingen. Dat is een
uitgangspunt dat ik als liberaal vanzelfsprekend toejuich. Maar
anderzijds verwachten zij van de overheid ook dat die hen tegen alle
mogelijke risicos beschermt. En dat zijn twee wensen die om het maar
eens voorzichtig te zeggen niet altijd samengaan. Daarom houdt dit
onderwerp mij ook zo bezig.
Mensen willen bijvoorbeeld bouwen en wonen op de mooiste plekken, dus
ook in de laagst gelegen polders en zelfs buitendijks. Maar moet de
overheid dan meteen forse bedragen investeren om de kans op
wateroverlast te minimaliseren? En als het water dan toch een keer in
huis komt, moeten mensen dan meteen een beroep kunnen doen op een
schaderegeling omdat hun dure parket vernield is. Of hadden zij
misschien op deze mogelijkheid moeten anticiperen en een tegelvloer in
de woonkamer moeten leggen? Het voorbeeld is reëel. Ik zei aan het
begin al dat in Limburg bijvoorbeeld veel woningen ook in recente
uitbreidingen bijna letterlijk in de bedding van de Maas staan.
Ik geef nog een voorbeeld. Vliegen is de laatste decennia in hoog
tempo gewoon geworden. We zijn nu bijna op het punt dat elke
Nederlander gemiddeld één keer per jaar in het vliegtuig stapt. Mensen
vinden het steeds vaker prettig om een grote luchthaven in de buurt te
hebben. Maar dan liefst wel een luchthaven die geen geluid maakt, die
geen uitstoot oplevert en met een ongevalskans van nul procent. Op die
laatste punten spreekt men de overheid aan. Daar zit natuurlijk
spanning tussen.
Als je er even nuchter over nadenkt, is hier op zijn minst iets
vreemds aan de hand. Op heel veel terreinen accepteren mensen immers
risicos die oneindig veel groter zijn dan de risicos waartegen zij
door hun overheid beschermd willen worden. De kans dat een roker aan
zijn slechte gewoonte sterft, is bijvoorbeeld ongeveer 20.000 keer
groter dan dat hij overlijdt ten gevolge van een groot incident, zoals
de Bijlmerramp. En overgewicht, te weinig beweging en ongezonde
voeding leiden jaarlijks bijna 8.000 keer vaker tot de dood dan
benzeenvergiftiging. Het verschil zit natuurlijk in het feit dat het
in het risicobeleid gaat om externe risicos, waar je als burger zelf
geen invloed op hebt.
Op dat soort risicos zijn we in Nederland mentaal steeds minder
ingericht. We houden er nauwelijks nog rekening mee dat het in onze
directe omgeving wel eens mis kan gaan, terwijl het aantal risicos dat
we lopen vooral in de twintigste eeuw snel is toegenomen. Voor de
industriële revolutie hoorden wateroverlast, stormrampen en andere
natuurverschijnselen tot de onvermijdelijkheden van het dagelijks
leven. Daarna is het risicoprofiel van onze samenleving grondig
veranderd.
· We zijn veel mobieler geworden en ons per auto, trein en vliegtuig
gaan verplaatsen.
· We hebben honderden chemische stoffen ontwikkeld die we dagelijks
gebruiken.
· We zijn op grote schaal fossiele brandstoffen en kernenergie gaan
gebruiken.
· Ons voedsel is allerlei smaak-, geur- en kleurstoffen en
conserveringsmiddelen gaan bevatten,
· En last but not least: we wonen met steeds meer mensen in een kleine
en laaggelegen polder de Randstad waar we een groot deel van onze
economische activiteit geconcentreerd hebben.
We lopen dus steeds meer en grotere risicos. En dit proces gaat door.
Denk bijvoorbeeld maar aan de discussie over de schadelijke effecten
van bellen met een GSM.
Tegelijkertijd zijn we zeker in ons land gaan geloven dat we de
risicos die ons bedreigen, volledig kunnen beheersen. Deels komt dat
door de snelle ontwikkeling van wetenschap, techniek en
gezondheidszorg, die de twintigste eeuw ook kenmerkt. Daarmee zijn
veel risicos inderdaad afgedekt. Maar deels heeft dat geloof zeker ook
te maken met de verhouding tussen burger en overheid, zoals die vooral
in de tweede helft van de vorige eeuw ontstond. Zonder daar al te veel
over uit te willen wijden: begrippen als maakbare samenleving en
welvaartsstaat hebben niet alleen een materiële inhoud, maar ook een
immateriële. De taakopvatting van de liberale nachtwakersstaat van
Thorbecke staat ver af van die van de sociale verzorgingsstaat zoals
die vanaf 1950 is gegroeid.
De overheid is het tot haar taak gaan rekenen om burgers vergaand te
beschermen; niet alleen tegen inkomensonzekerheid, maar ook tegen
veiligheids-, gezondheids- en milieurisicos. Burgers zijn op die
bescherming gaan rekenen. Vandaar dat mensen snel geneigd zijn om
direct naar de overheid te kijken als het dan toch een keer misgaat,
zonder dat ze zich afvragen wat ze zelf hadden kunnen doen om schade
te voorkomen. Is het reëel om de overheid verantwoordelijk te maken
voor de gevolgen van een mislukte bungeejump? Moet de belastingbetaler
de repatriëring betalen van iemand die op vakantie gaat in een
instabiele regio en daardoor in de problemen komt? De vraag stellen is
hem wat mij betreft beantwoorden: ik vind van niet.
De laatste tijd zien we dat er steeds meer kritische vragen gesteld
worden bij deze opstelling. Wat mij betreft is dat dus terecht. Ik
wijs op het Hoofdlijnenakkoord van dit kabinet, waar expliciet instaat
dat de eigen verantwoordelijkheid van burgers zwaarder moet wegen. En
daar voeren we ook echt beleid op, niet alleen in de sfeer van sociale
zekerheid, maar ook op het terrein van risicobeheersing. Om maar een
voorbeeld uit mijn eigen portefeuille te nemen: binnenkort presenteer
ik de Beleidslijn Buitendijks Bouwen. Daarmee wil ik het hogere
schaderisico van buitendijks bouwen meer neerleggen waar het volgens
mij hoort, namelijk bij degene die het risico neemt.
Een ander voorbeeld is het discussiestuk dat het Rijksinstituut voor
Volksgezondheid en Milieu op verzoek van mijn collega van VROM
schreef. Ik noemde het al eerder: Nuchter omgaan met risicos. Dit
RIVM-rapport bevat een pleidooi om de huidige officiële doelstellingen
ten aanzien van milieurisicos een sterftekans lager dan 1 op de
miljoen minder rigoureus te handhaven als daar goede redenen voor
zijn. Bijvoorbeeld omdat die norm onbetaalbaar wordt. Of omdat in de
praktijk blijkt dat die norm onhaalbaar is, zoals feitelijk al
geconstateerd is in de nieuwe Luchtvaartwet, waar het risico op
overlijden door een vliegtuigongeval wettelijk begrensd is tot 1 op de
honderdduizend voor bestaande situaties. Impliciet concludeert het
RIVM ook dat de overheid mensen op hun eigen verantwoordelijkheid mag
aanspreken als zij het risico vrijwillig zijn aangegaan. Voor dat
soort risicos, zegt het RIVM, ligt de maatschappelijke acceptatiegraad
hoger, waardoor je als overheid kunt differentiëren in je beleid.
Verder zegt het RIVM ook dat je als overheid te dure maatregelen kunt
voorkomen door goede communicatie. Als je bijvoorbeeld gaat praten
over een zesde baan op Schiphol, moet je vanaf het allereerste moment
met belanghebbenden overleggen. Probleemdefinities, procedures en
gegevens over de doelmatigheid en billijkheid van maatregelen zijn
vaak zeer genuanceerd. Die nuance moet je overbrengen, aldus het RIVM.
Anders loop je als overheid het gevaar dat je aan het einde van de rit
je veiligheidsbeleid veel te zwaar moet optuigen Ik vertaal dat maar
even in het adagium: zorg voor draagvlak. Een verstandig advies.
Ik vind dat het RIVM met dit discussiestuk een goede richting
aangeeft. Impliciet zegt het rapport dat er aanleiding is om het
huidige normenstelsel nog eens kritisch te bekijken. Dat vind ik ook
en daarmee kom ik aan het tweede deel van mijn verhaal. Hoe zijn de
huidige risiconormen eigenlijk totstandgekomen? Hoe hard zijn ze en
wat zeggen ze dus. En sluiten ze wel voldoende aan bij wat burgers
willen en bij wat de overheid kan waarmaken? Het zijn vragen waarop
geen eenvoudig antwoord mogelijk is en die ook in wetenschappelijke
kring tot verhitte discussies leiden. Ik wil hier graag vier noties op
tafel leggen die daarin volgens mij een belangrijke rol moeten spelen.
Allereerst dit: incidenten en rampen hebben in de praktijk vaak een
enorme invloed op het risicobeleid. Het klassieke voorbeeld zijn de
Deltawerken. Vóór de ramp van 1953 was een dergelijk grootschalig en
hoogtechnologisch superproject want dat was het! eenvoudigweg
ondenkbaar. De wederopbouw was in volle gang en Nederland had wel
andere dingen aan zijn hoofd. Na de ramp was het motto meteen: Dat
nooit meer, en werden kosten noch moeite gespaard om herhaling te
voorkomen. Op de hoge rivierwaterstanden van 1995 reageerden we
hetzelfde, namelijk met een klassiek dijkverhogings- en
dijkversterkingsprogramma: het Deltaplan Grote Rivieren. En ook op
andere terreinen zie je een soortgelijke reactie. Denk maar aan
Enschede en Volendam of aan de aanslag op de Twin Towers;
gebeurtenissen die ieder voor zich direct geleid hebben tot een
aanscherping van regelgeving en handhaving.
Let wel: ik spreek daarmee geen waardeoordeel uit over het nut van
deze maatregelen. Maar feit is wel dat we vaak bezig zijn om een
vorige ramp te bestrijden en niet de volgende te voorkomen. Dat
laatste doe je door rustig de tijd te nemen om eerst een scherpe
analyse te maken vóórdat je reageert. En die tijd krijgen we als
overheid niet. Of beter nog: die nemen we vaak niet. Vrij snel na het
Deltaplan Grote rivieren zijn we bijvoorbeeld tot het inzicht gekomen
dat we in Nederland niet eeuwig door kunnen gaan met water wegpompen
en vasthouden achter steeds hogere dijken. Ruimte voor water en
meebewegen met de natuur zijn de kernbegrippen van dit nieuwe
waterbeleid voor de 21e eeuw. Hadden we die analyse eerder gemaakt,
dan had dat ongetwijfeld gevolgen gehad voor de uitvoering van het
Deltaplan.
En dan mijn tweede notie: risiconormen creëren bijna per definitie een
soort schijnveiligheid. Ze zijn natuurlijk niet boterzacht. Maar wat
zegt het dat je als burger een kans van 1 op de miljoen loopt om te
overlijden als gevolg van een ongeluk met een chloortrein? Het enige
dat telt is natuurlijk of het jou gebeurt!
Door risico-inschattingen uit te drukken in absolute aantallen wek je
als wetenschap en overheid de indruk dat je precies weet hoe het zit,
terwijl het tegendeel vaak het geval is. De marges van veel
statistieken zijn groot en het aantal variabelen dat je wel of niet
meerekent, kan een enorm verschil maken in de uitkomst. Elke norm is
hooguit een best estimate. Daar zijn niet-statistici zich veel te
weinig van bewust.
Wist u bijvoorbeeld dat er ieder jaar wereldwijd gemiddeld 35 mensen
op de grond overlijden door een vliegtuig dat naar beneden valt? Ik
heb het dus niet over de slachtoffers die in de rampvliegtuigen
zitten. Verder vindt maar een paar procent van de vliegtuigongelukken
niet direct in de buurt van een luchthaven plaats. Dus als je een
groepsrisico wilt berekenen voor een bepaalde lokatie, bv dat alle 35
mensen tegelijkertijd geraakt worden terwijl ze in het Eerste Kamer
gebouw zijn, kunt u zich voorstellen hoe lastig dat is.
Er zijn eenvoudigweg erg weinig gegevens om daar een betrouwbare
statistiek voor te maken.
En dan is er nog iets aan de hand dat het absolute karakter van een
norm relativeert en dat is de wijze waarop die wordt gehaald. Als de
norm voor een bepaalde rivierdijk bijvoorbeeld 1 op de 2000 is, dan
maakt het nogal wat uit of die norm gehaald wordt door een hoge dijk
of door een brede rivier. Als een hoge dijk doorbreekt komt het water
snel, in hoge hoeveelheden en met grote kracht. Bij een brede rivier
gaat het overstromingsproces veel geleidelijker. In het eerste geval
zijn de gevolgen van een doorbraak dus ernstiger dan in het tweede
geval, terwijl de norm toch echt hetzelfde is. Dat is nog een reden om
schijnbaar zekere normen met enige reserve te benaderen.
Mijn derde punt: de huidige risiconormen verschillen. Ik noemde al de
1 op miljoen-kans voor milieurisicos en de 1 op honderdduizend uit de
Luchtvaartwet. Dat zijn twee verschillende normen, die het verlies aan
mensenlevens als maat hebben. Waarom dit verschil? Is het misschien
erger om door een oliebrand te overlijden dan door een vliegtuigramp?
Dat lijkt mij weinig verschil maken. Voor het risicobeleid rond de
Nederlandse dijken is weer een andere variabele bepalend, namelijk de
overschrijdingskans, dus de kans dat het water over de dijk komt. Die
ligt bijvoorbeeld bij de primaire waterkeringen voor de Randstad op
een norm van 1 op de tienduizend. Zet dat eens af tegen de 1 op de
miljoen norm voor milieurampen? Zijn dat evenredige verhoudingen,
gemeten in mogelijke schade en aantallen slachtoffers? Het antwoord is
natuurlijk nee, en mijn conclusie is daarom dat er behoefte is aan
objectievere maten.
Ten vierde en ten slotte: risiconormen hebben veel weg van heilige
huisjes. Je mag er als bestuurder niet aankomen. En als je dat toch
doet, krijg je al snel het verwijt dat je de veiligheid van de burger
in het geding brengt. Ik denk dat we op die manier onze kop nog te
vaak in het zand steken. Laat ik een voorbeeld geven van wat ik
bedoel. Zoals ik al zei, meten we nu bij de dijken de
oversschrijdingskans. De wettelijke norm ligt tussen minimaal 1 op de
1250 voor bepaalde rivierdijkvakken en maximaal 1 op de 10.000 voor de
primaire waterkeringen in de randstad. Maar er zijn natuurlijk ook
andere factoren die de stabiliteit van onze dijken bepalen. Dat is
deze zomer heel duidelijk geworden. Naast verdroging, denk ik dan
bijvoorbeeld ook aan beplantingen op dijken of aan kabels en leidingen
die in dijklichamen worden aangelegd. Enige tijd geleden zijn we
gestart met het project Veiligheid Nederland in Kaart om al deze
factoren voor de Nederlandse dijken te inventariseren. De resultaten
van dit onderzoek laten nog even op zich wachten, maar hoe die ook
uitvallen: de feitelijke staat van onze dijken verandert er niet door.
Hooguit zullen we moeten concluderen dat er behalve de
overschrijdingskans meer factoren in het spel zijn die de zwakste
schakel in een dijk bepalen.
De vraag is vervolgens: hoe ga je daar mee om? Ga je meteen een nieuwe
norm vaststellen en de nieuwe inzichten vertalen in een overall en
duur veiligheidsbeleid voor het hele land. Dat is namelijk zo voorspel
ik u waar de samenleving direct om vraagt. Of ga je kijken waar met
die nieuwe inzichten de kans op het verlies aan mensenlevens,
economische schade en andere gevolgen het grootst is? Achter de ene
dijk zit namelijk alleen maar weiland, terwijl achter de andere dijk
het dichtbevolkt is. Uiteindelijk komt het neer op de keuze tussen
direct op de klassieke manier ingrijpen of een maatschappelijke
kosten-batenanalyse maken. De laatste optie kost misschien wat meer
tijd, maar biedt wel de kans om veel gerichter een goed
veiligheidsniveau te bereiken. Ik vind dat we die discussie op zon
zakelijke manier moeten kunnen voeren.
Een voorbeeld van wat ik bedoel ligt voor het grijpen in mijn eigen
waterportefeuille. Vorig jaar adviseerde de commissie-Luteijn om een
paar noodoverloopgebieden in te richten in het Gelders-Brabantse
rivierengebied. Die noodoverloopgebieden zouden als het ware als de
airbaigs van ons watersysteem fungeren. Het idee erachter is dat je in
zéér uitzonderlijke noodsituaties beter een relatief leeg gebied
gecontroleerd kunt laten overstromen, dan dat je afwacht waar de dijk
het begeeft. Zou dat in de Randstad gebeuren, of in andere stedelijke
centra zoals het Knooppunt Arnhem-Nijmegen, dan is de schade namelijk
niet te overzien. Op een gecontroleerde overstroming in een
noodoverloopgebied kun je voorbereid zijn. Dat drukt de kosten enorm.
Het voorstel komt er dus feitelijk op neer dat je de norm in een
bepaald gebied bewust verlaagd, waardoor de norm in een ander gebied
automatisch omhooggaat. Het kabinet moet nog een standpunt innemen
over het voorstel. Daar wil ik dus nu niet op vooruit lopen. Maar wat
ik wel wil zeggen is dat deze zakelijke manier van omgaan met risicos
mij zeer goed bevalt.
Dames en heren, u begrijpt inmiddels dat ik vraagtekens zet bij ons
huidige risicobeleid en de nu geldende normenstelsels voor de
verschillende soorten risicos. Niet omdat ik twijfel of bescherming
van burgers tegen risicos wel een verantwoordelijkheid is voor de
overheid. Maar wel omdat ik vind en niet als enige dat we dit beleid
veel doelmatiger en efficiënter kunnen organiseren.
Ik wil mijn verhaal daarom afsluiten met drie elementen die volgens
mij nodig zijn om het risicobeleid op nieuwe leest te schoeien. Zoals
ik al zei: wie A zegt moet B zeggen.
1. Ten eerste moeten we heel duidelijk maken waar de
verantwoordelijkheid van de overheid ophoudt en die van de burger
begint. Het criterium daarvoor moet volgens mij zijn dat degene die
bewust een risico loopt, het ook zelf draagt. De voorbeelden die ik
gaf over reizen naar instabiele regios en kromgetrokken parket in een
huis dat buitendijks gebouwd is, spreken voor zich. Daar moet de
overheid geen rol in hebben, althans zeker niet financieel.
2. Ten tweede moeten risicos meetbaar en vergelijkbaar zijn, anders
kun je er als overheid geen goed beleid op voeren. Statistieken zijn
daarbij niet zaligmakend, maar ze bieden wel houvast. De stap die we
zouden moeten zetten, is dat we de verschillende soorten risicos in
dezelfde grootheden uitdrukken. Waarom in het waterveiligheidsbeleid
een overschrijdingskans hanteren en in de luchtvaartveiligheid een
overlijdenskans? Als je dat doet en je wilt ze in relatie tot elkaar
beoordelen, dan vergelijk je dus appels met peren. Natuurlijk is het
moeilijk om de waarde van een mensenleven in geld uit te drukken, maar
het kan wel, en voor heel veel andere schadeposten zelfs heel
gemakkelijk. Als overheid heb je dat houvast nodig. Dat is één.
Wat ook goed zou zijn, is als je meer zaken meeweegt in je
risicobepaling dan alleen kwantificeerbare grootheden. Want daarmee
heb je nog geen inzicht in de werkelijke gevolgen van een ramp. Je zou
bijvoorbeeld ook de gevolgen van een bepaalde gebeurtenis voor het
politiek-bestuurlijke systeem, de kennisinfrastructuur, de
energievoorziening en de vitale communicatiesystemen moeten meewegen.
Ik noem dat maar even de maatschappelijke ontwrichtingsnorm. En het
mooie is: we hebben daar al een goed instrument voor, namelijk de
klassieke maatschappelijke kosten-batenanalyse. Als je al die
gegevens, zowel cijfermatig als kwalitatief, voor verschillende
soorten rampen en incidenten op een rijtje hebt, hoef je geen appels
met peren meer te vergelijken.
Let wel: dit pleidooi voor een kwalitatieve naast een kwantitatieve
norm betekent niet dat ik voor zogeheten flexibele normen ben. Dat
klinkt misschien logisch, maar het is toch goed om dat nog even te
benadrukken. In de risicowetenschap is er namelijk een scheidslijn
tussen zogeheten objectivisten en constructivisten. Heel in het kort
gelooft de eerste groep dat je risicos objectief kunt meten en
risicoschattingen in harde getallen kunt weergeven. Noem het maar de
klassieke aanpak. De constructivisten betogen juist dat een risico
vooral een sociaal-psychologische constructie is, die tijd- en
plaatsgebonden is en dus per definitie vloeiend. Zou je als
beleidsmaker die lijn volgen, dan verzink je volgens mij in een moeras
van ondoorzichtigheid.
3. Het derde punt dat ik graag in de risicodiscussie wil inbrengen, is
dat we ons als bestuurders niet achter normen moeten verschuilen. Als
je liefst op de manier die ik net aangaf zoveel mogelijk relevante
feiten op tafel hebt liggen, dan komt het vervolgens aan op de
bestuurlijke keuzes die je maakt. Ik geef een voorbeeld. Het ergste
dat Nederland in termen van economische en maatschappelijke
ontwrichting kan gebeuren, is ongetwijfeld dat de Randstad volledig
overstroomt. Stel nu dat we met elkaar afspreken dat we de norm
daarvoor op willen trekken naar eens in de miljoen jaar. Dat zou
betekenen dat we misschien wel de helft van het grondgebied van de
Randstad moeten inrichten voor veel hogere waterkeringen, want de zee
kun je nu eenmaal niet omleiden.
Dat is een consequentie die natuurlijk niemand zal willen nemen. Het
voorbeeld is dan ook extreem, maar het geldt ook op kleinere schaal.
Een gemeente die pleit voor een extreem hoog veiligheidsniveau bij een
haven of vliegveld in de buurt, moet daar ook de ruimtelijke en
financiële consequenties van onder ogen willen zien. Bijvoorbeeld geen
woningbouw en geen of minder economische ontwikkeling. Ik vind dat die
gevolgen moeten worden meegewogen. De veiligheidsnorm is dan niet een
norm die alles bepaalt, maar het vertrekpunt van een bestuurlijke
afweging. Met andere woorden, de vraag moet niet zijn: hoe voldoen we
aan de norm. Nee, de vraag is: wat betekent het als we deze specifieke
norm hanteren en zijn de gevolgen daarvan misschien zo verstrekkend
dat je ervoor kiest om in sommige gevallen een hoger risico te
accepteren? Niet de norm, maar de maatschappelijke afweging wordt
bepalend!
Dames en heren,
Eén element heb ik in mijn hele verhaal nog niet expliciet genoemd,
namelijk dat honderd procent veiligheid niet bestaat. Dat is zó
vanzelfsprekend dat ik daar ook niet al te veel woorden aan vuil wil
maken. U en ik en alle andere burgers van Nederland lopen elke dag
risicos: als we in de auto stappen, een maaltijd nuttigen, van de trap
af lopen, een huis kopen of van baan veranderen. Risicos horen gewoon
bij het leven. Wie dat niet wil accepteren, heeft letterlijk géén
leven. Of, om af te sluiten met de woorden van de niet-Leidse
wetenschapper, Albert Einstein: De mens die zich alleen omringt met
feiten, niet toestaat dat hij verrast wordt, geen flits van intuïtie
kent, geen veronderstellingen maakt, en geen risico neemt, leeft in
een afgesloten cel.
Dank u wel.
Ministerie van Verkeer en Waterstaat