29258
Wijziging van de wijze van aanpassing van de kinderbijslag, de wet van 22 december
1994 tot nadere wijziging van de Algemene Kinderbijslagwet, de Ziekenfondswet en de
Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (Stb.957) en de Algemene Kinderbijslagwet in
verband met andere wijze van aanpassing kinderbijslagbedragen
Memorie van antwoord
Met aandacht heeft de regering kennis genomen van de inbreng van de verschillende fracties
in het voorlopig verslag ter zake van bovengenoemd wetsvoorstel. Ik ben de fracties dankbaar
voor de medewerking die zij verlenen aan de spoedige behandeling van dit wetsvoorstel. Bij
de beantwoording van de vragen wordt de volgorde van het voorlopig verslag zoveel mogelijk
aangehouden.
De leden van de CDA-fractie hebben gemengde gevoelens bij het voorstel, vooral waar het
gaat om de tweede in het wetsvoorstel genoemde maatregel, te weten de afschaffing van de
bijzondere verhoging kinderbijslag voor het eerste kind. De leden willen hierbij enkele
kanttekeningen plaatsen en daaraan nog enkele vragen verbinden, waarbij de leden van de
fracties van de PvdA en GroenLinks zich aansluiten.
De leden betreuren de uitkomst van de plenaire behandeling in de Tweede Kamer inzake de
afschaffing van de bijzondere verhoging. Hoewel de leden niet expliciet om een reactie hierop
vragen, wil ik naar aanleiding hiervan met nadruk wijzen op de toezegging die ik bij die
gelegenheid heb gedaan om in 2005 te bezien of er financiële ruimte is om in 2006 een
bijzondere verhoging toe te passen. Hierop wordt ingegaan in de eveneens bij die gelegenheid
voor 2005 toegezegde nota (hierna kortheidshalve te noemen: de AKW-nota 2005) van de
regering naar aanleiding van een bezinning op de AKW.
Deze nota zal daarnaast gaan over de systematiek van de AKW. Aspecten als
inkomensafhankelijkheid, kostendekkendheid en onderhoudsvoorwaarden komen daarbij aan
de orde. Begin 2004 zal de Tweede Kamer een brief van mij ontvangen, waarin wordt
aangekondigd welke thema's in de AKW-nota 2005 aan de orde zullen komen. Die brief zal
ik ook aan de Eerste Kamer doen toekomen.
In dit verband is ook van belang, zoals in het kabinetsstandpunt naar aanleiding van het
Interdepartementaal Beleidsonderzoek over de uitvoering van inkomensafhankelijke
regelingen (Kamerstukken II, 2003-2004, 29287, nr 1) is aangegeven, dat er op dit moment
onderzoek loopt naar het integreren van de verschillende kinderregelingen. Er wordt naar
gestreefd dit onderzoek nog eind dit jaar af te ronden. Bij dit onderzoek worden ook de fiscale
kinderregelingen betrokken. Tijdens de begrotingsbehandeling van SZW op 3 en 4 december
jongstleden is in antwoord op een vraag van mevrouw Verburg van de Tweede Kamerfractie
van het CDA gemeld, dat de Tweede Kamer uiterlijk 1 juli 2004 een notitie hierover zal
ontvangen, die ik eveneens aan de Eerste Kamer zal doen toekomen. Afhankelijk van de
resultaten van genoemd onderzoek, zal worden bezien of hiervan elementen moeten worden
meegenomen in de AKW-nota 2005.
Hiermee veronderstel ik de desbetreffende vraag van de leden van de CDA-fractie naar
tevredenheid te hebben beantwoord.
Deze leden vragen voorts of ik mij kan voorstellen dat zij op spoedige reparatie van de
afschaffing van de bijzondere verhoging kinderbijslag eerste kind hebben aangedrongen.
Ik heb er begrip voor, dat met gemengde gevoelens wordt aangekeken tegen de afschaffing
van de wettelijke bijzondere verhoging. Ik heb tijdens de parlementaire behandeling van dit
wetsvoorstel al enkele malen uiteengezet, waarom de regering tot deze maatregel besloten
heeft. De noodzaak om tot een beperking van de collectieve uitgaven te komen, veronderstel
ik bij de leden als bekend.
Tot een wettelijke bijzondere verhoging is besloten op een moment in 1994, toen de financiële
ruimte daarvoor aanwezig was. Die ruimte is er nu niet. Zoals eerder gememoreerd, heb ik bij
de plenaire behandeling van voorliggend wetsvoorstel in de Tweede Kamer toegezegd om in
2005 te bezien of er financiële ruimte is om in 2006 een bijzondere verhoging toe te passen.
De wet biedt de gelegenheid om dit bij algemene maatregel van bestuur te realiseren.
Vervolgens vragen de leden van de CDA-fractie of bij de besluitvorming met betrekking tot
de afschaffing van de bijzondere verhoging rekening gehouden is met verwachtingen die zijn
gewekt toen die bijzondere verhogingen wettelijk zijn vastgelegd.
Het aspect gewekte verwachtingen speelt bij besluitvorming van deze aard vanzelfsprekend
een rol. De regering was en is echter van mening dat ook vanuit de sociale zekerheid een
bijdrage moet worden geleverd aan de noodzakelijke beheersing van de collectieve uitgaven.
Bij de keuze voor onderhavige maatregel heeft een rol gespeeld, dat kinderbijslag geen
inkomensdervingsuitkering is, maar aanvullend op ander inkomen wordt verstrekt. Daarbij
komt, dat de wettelijke bijzondere verhoging, waarvan thans de afschaffing wordt
voorgesteld, een bedrag van slechts 1,36 per kwartaal aflopend tot 0 in 2013 betreft.
Bovendien zullen kinderbijslaggerechtigden als gevolg van deze maatregel geen daling van
het bedrag aan kinderbijslag ondervinden. Alles overwegende zag de regering geen aanleiding
om in voorliggend wetsvoorstel overgangsrecht op te nemen. De vraag van de leden van de
SGP-fractie, mede namens de CU, over ditzelfde onderwerp, heb ik hiermee tegelijkertijd
beantwoord.
De leden van de fractie van het CDA vragen tot slot wat ik beoogde met de zin in de nota naar
aanleiding van het verslag "Van ouders mag verwacht worden, dat zij zich behalve over de
opvoeding ook vooraf over de financiële consequenties een beeld vormen".
Deze zin hangt samen met de kort daaraan voorafgaande opmerking in de nota naar
aanleiding van het verslag, dat de financiële mogelijkheden binnen een gezin met de komst
van een kind afnemen. Dit wordt enerzijds veroorzaakt door de onderhoudskosten die
samenhangen met het verzorgen en opvoeden van kinderen, anderzijds doordat één of beide
ouders mogelijk minder gaan werken. Zij dienen zich bij de beeldvorming over de financiële
consequenties te realiseren, dat de kinderbijslag niet bedoeld is om compensatie te bieden van
mogelijk inkomensverlies, maar slechts een tegemoetkoming vormt in de onderhoudskosten
van kinderen.
De leden van de fractie van GroenLinks staan afwijzend tegenover voorliggend wetsvoorstel.
Zij keuren de maatregelen af en stellen, dat de verhoging van de kinderbijslag (ik neem aan
dat de leden hier bedoeld hebben: kinderkorting) geen soelaas biedt omdat mensen op en rond
het minimuminkomen geen inkomstenbelasting betalen. Ik wil beginnen met de
beantwoording van de vraag van deze leden, of ik hun mening in deze deel.
Dat is niet het geval. De meeste huishoudens met kinderen en een inkomen op of rond het
minimum kunnen profiteren van de verhoging van de kinderkorting. Alleen de voor werkende
alleenstaande ouders geldende fiscale voordelen leiden er toe, dat binnen deze groep degenen
met een inkomen rond het minimum geen belasting meer betalen en daardoor de verhoging
van de kinderkorting niet kunnen verzilveren. Hierbij moet echter worden opgemerkt, dat het
voordeel van de aanvullende alleenstaande ouderkorting voor deze groep substantieel is.
De leden van de fractie van GroenLinks vragen verder of ik het eens ben met de constatering
dat door dit wetsvoorstel de verschillen tussen gezinnen met en gezinnen zonder kinderen
toenemen.
In combinatie met de verhoging van de algemene kinderkorting en de invoering van de
gerichte combinatiekorting kan niet in algemene zin gesteld worden dat de verschillen tussen
mensen met en zonder kinderen toenemen. Geabstraheerd van de fiscale maatregelen moet
erkend worden, dat voorliggend voorstel niet bijdraagt aan de doelstelling van de AKW.
Anderszijds doet het voorstel hier ook geen afbreuk aan, gezien het feit, dat niemand als
gevolg van dit wetsvoorstel minder kinderbijslag zal ontvangen.
Vervolgens vragen de leden van de GroenLinks-fractie of ik het eens ben met de stelling dat
dit wetsvoorstel mensen met een minimuminkomen harder treft dan iedereen met een hoger
inkomen.
De voorgestelde maatregelen in de kinderbijslagsfeer zijn voor alle huishoudens, dus
ongeacht het inkomen, gelijk. Dit heeft te maken met het gegeven, dat de
kinderbijslagregeling in Nederland inkomensonafhankelijk is. De effecten mogen echter niet
los van de fiscale maatregelen worden beoordeeld. Het voordeel van de verhoging van de
kinderkorting met 68 zal voor de meeste huishoudens met een minimuminkomen groter zijn
dan het nadeel van de maatregelen in de kinderbijslag. Gezien de inkomensafhankelijkheid
van het voordeel van de verhoging van de kinderkorting worden door het gecombineerde
effect van de kinderbijslagmaatregel en de verhoging van de kinderkortingen degenen met een
hoger inkomen harder getroffen.
De leden van de fractie van GroenLinks vragen de regering nog te reflecteren op een door hen
gegeven berekening van het effect van de kinderbijslagmaatregelen op het inkomen van een
alleenstaande ouder in de bijstand. Op die berekening wordt in het navolgende ingegaan.
De veronderstelde inflatie ligt in het rekenvoorbeeld erg hoog. Als de kinderbijslag conform
de gebruikelijke systematiek geïndexeerd zou zijn zou, op jaarbasis gerekend de kinderbijslag
ongeveer 1% hoger hebben gelegen dan in 2003. De kinderbijslag zou dan namelijk gebaseerd
zijn op de inflatiecijfers april 2003 april 2004. Deze raming is nog niet bekend, maar ligt
naar verwachting rond 1¾%. Voor het jaareffect 2004 is evenwel de overloop van de
verhoging van de kinderbijslag per 1 juli 2003 ook relevant (heeft een effect van 0,65 in
2004). Deze doorwerking van de indexering met 1,3% per juli 2003 bedraagt voor 2004
0,65%. Het verschil tussen de gemiddelde kinderbijslag in 2003 met die in 2004 bedraagt dan
nog 1,1%. Daarnaast speelt mee dat indien de kinderbijslag in 2004 geïndexeerd zou worden,
nog gecorrigeerd zou moeten worden voor de "te hoge" indexering van de kinderbijslag in het
voorgaande jaar samenhangend met de "rekenfout" van het CBS. Per saldo zou het effect van
de indexering voor 2004 ongeveer 1% bedragen. Het effect hiervan, uitgaande van het
genoemde bedrag van 1600, bedraagt 16,00. Het effect van het niet verhogen van de
kinderbijslag bedraagt voor gezinnen met kinderen die niet onder het overgangsrecht vallen
ongeveer 10. Het totaal effect zou dan 26,00 bedragen. Dit is in procenten een
inkomenseffect variërend van -0,1% tot -0,2%. Overigens bedraagt het netto jaarinkomen van
een alleenstaande ouder op het sociaal minimum in 2004 ruim 13000 (exclusief
kinderbijslag).
De leden van de fractie van GroenLinks vragen of ik mij kan voorstellen dat armoede een
belemmering kan vormen voor vrouwen om een baan te vinden.
De regering kan zich niet voorstellen dat armoede zelf een belemmering vormt om een baan te
vinden. Wel kan de regering zich voorstellen, dat factoren die ten grondslag liggen aan het
ontstaan van armoede zoals verslaving- hiervoor een belemmering kunnen vormen. De
overtuiging heerst, dat de inkomenspositie aanmerkelijk kan worden verbeterd door deelname
aan het arbeidsproces. Het beleid van de regering is vooral gericht op structurele verhoging
van de arbeidsparticipatie.
Tot slot stellen de leden van de fractie van GroenLinks de betrouwbaarheid van de overheid
ter discussie, waar het gaat om de afschaffing van een ooit wettelijk toegezegde
compensatieregeling die tot 2012 zou doorlopen. Ook de leden van de fracties van SGP en
CU vragen waarom juist nu er discussie is over de "betrouwbare overheid" deze politieke
keuze is gemaakt.
De regering hecht eraan op te merken, dat tot de bijzondere verhoging van de kinderbijslag
voor het eerste kind bij de wetswijziging per 1 januari 1995 is besloten, vanuit de overweging
dat de afschaffing van de progressie destijds de financiële ruimte hiervoor bood. De gezinnen
die destijds in aanmerking kwamen voor kinderbijslag, gebaseerd op gezinsgrootte, hoefden
feitelijk niet gecompenseerd te worden, omdat destijds overgangsrecht is getroffen, dat erin
voorziet, dat de desbetreffende gezinnen tot en met 2012 kinderbijslag gebaseerd op
gezinsgrootte ontvangen. Deze gezinnen hebben als gevolg van de wetswijziging per 1 januari
1995 derhalve geen inkomensachteruitgang ondervonden, evenmin als inkomensachteruitgang
optreedt bij de thans voorliggende wetswijziging. Ik ben gelet hierop van oordeel dat de
betrouwbaarheid van de overheid geen geweld is aangedaan.
De regering heeft met genoegen kunnen constateren, dat de leden van de fracties van D66 en
OSF zich op hoofdlijnen kunnen vinden in voorliggend wetsvoorstel. Zij wijzen op de
wenselijkheid om een fundamenteler debat over de kinderbijslag te voeren.
Zoals in het eerste gedeelte van deze memorie van antwoord gemeld, heb ik in de Tweede
Kamer een nota toegezegd in 2005 over een aantal thema's met betrekking tot de AKW. Deze
nota kan de aanleiding vormen voor een fundamenteel debat over de kinderbijslag, zoals de
leden van de fracties van D66 en OSF voorstaan.
De AKW biedt ouders een tegemoetkoming in de kosten die het opvoeden en verzorgen van
kinderen met zich meebrengen. De eerste verantwoordelijkheid voor kinderen, ook in
financieel opzicht, ligt bij de ouders. De inzet van de huidige regering is om de
verantwoordelijkheid van burgers en samenleving te versterken. De benadering van in
beginsel eigen verantwoordelijkheid voor de kosten van kinderen is in lijn met het
uitgangspunt van de regering. Overigens geldt deze benadering al sinds jaar en dag.
Dit in antwoord op de desbetreffende vraag van de leden van de fracties van D66 en OSF.
Deze leden vragen voorts of een systeem van inkomensafhankelijke kinderbijslag beter recht
kan doen aan de verantwoordelijkheid van ouders en overheid ten aanzien van de keuze voor
kinderen. Reeds eerder heb ik aangegeven, dat er bezwaren kleven aan het invoeren van
inkomensafhankelijke kinderbijslag. De gevolgen voor de marginale druk en de verhoging
van de drempel voor vooral vrouwen om toe te treden tot de arbeidsmarkt vormen hiervan de
belangrijkste. Gezinnen met een minimuminkomen zullen wellicht door
inkomensafhankelijke kinderbijslag gemakkelijker tot een keuze voor kinderen kunnen
komen, aan de andere kant weerhoudt juist een dergelijke vorm van kinderbijslag hen ervan
om hun inkomenspositie door arbeid te verbeteren.
Het lijkt me goed om het thema inkomensafhankelijkheid in de AKWnota 2005 aan de orde
te laten komen, opdat ook hierover een principiële discussie met het parlement kan worden
gevoerd.
De aan de Belastingdienst gelieerde uitvoeringsinstelling, waaraan de leden van de fracties
van D66 en OSF refereren, zal per 1 januari 2005 de Wet basisvoorziening kinderopvang
(WBK) en per 1 januari 2006 de zorgtoeslag en de huursubsidie gaan uitvoeren. Daarnaast
wordt onderzocht of het mogelijk en doelmatig is om deze instelling ook andere
inkomensafhankelijke regelingen te laten uitvoeren. Eén van de voordelen is de mogelijkheid
om het effect op de marginale druk beter te reguleren.
Zoals in het antwoord op een vraag van leden van de CDA-fractie reeds aangegeven, wordt op
dit moment in interdepartementaal verband onderzoek uitgevoerd naar de mogelijkheid om
kinderregelingen te integreren en meer glijdend inkomensafhankelijk te maken. De Tweede
Kamer zal voor 1 juli 2004 een notitie naar aanleiding van dat onderzoek ontvangen.
De leden van de fracties van D66 en OSF vragen voorts om een overzicht van
inkomensafhankelijke kinderregelingen in de lidstaten van de Europese Unie (EU).
Onderstaande tabel geeft inzicht in de manier waarop de lidstaten van de EU vorm geven aan
de financiële ondersteuning van kinderen middels uitkeringen en/of fiscale instrumenten. De
tabel laat zien dat in de meeste EU-lidstaten de kinderbijslaguitkeringen onafhankelijk zijn
van het inkomen. De landen die wel gebruik maken van inkomensafhankelijke regelingen zijn
vooral de zuidelijke lidstaten. Dit betreft Spanje, Portugal, Italië en Griekenland. Daarnaast
kennen de meeste landen tegemoetkomingen in de fiscale sfeer. Opvallend is overigens dat
alle drie de Scandinavische landen (Denemarken, Zweden en Finland) geen gebruik maken
van het fiscale instrument. Deze landen kennen alleen inkomensonafhankelijke uitkeringen.
De fiscale instrumenten zijn gesplitst in aftrekposten en heffingskortingen. De overgrote
meerderheid van de landen gebruikt het instrument van de heffingskortingen. Deze kunnen
overigens vormgegeven worden als inkomensafhankelijk en inkomensonafhankelijk.
Tabel 1: Overzicht uitkeringen en belastingvoordelen voor kinderen voor de EU
lidstaten.
Kinderbijslag Belastingvoordelen
Onafhankelijk Inkomensafhankelijk Heffingskortingen Aftrekposten
van inkomen
België X X
Denemarken X
Duitsland X X X
Finland X
Frankrijk X X
Griekenland X X
Ierland X X
Italië X X
Luxemburg X X X
Nederland X X
Oostenrijk X X
Portugal X X
Spanje X X
Zweden X
Verenigd Koninkrijk X X
Bron: Columbia University
De term ": tax credits" is vertaald met "heffingskortingen". De term "tax allowances"
is vertaald met "aftrekposten"
Tot slot vragen de leden van de fracties van D66 en OSF of er inzicht is in de besteding van
kinderbijslagmiddelen van ouders met een bovenmodaal inkomen en of er aanwijzingen zijn
dat voor deze ouders de kinderbijslag een financiële noodzakelijkheid is om de kosten die
verband houden met het hebben van kinderen te kunnen betalen.
Uit onderzoek blijkt dat kinderbijslag vaak gebruikt wordt voor uitgaven ten behoeve van
kinderen. Het is niet bekend hoe de kinderbijslag precies wordt besteed. Kinderbijslag biedt
een algemene gedeeltelijke compensatie van de uitgaven die ouders doen voor hun kinderen.
De draagkracht van ouders speelt daarbij geen rol. Dit aspect komt wel tot uitdrukking in de
fiscale kinderkortingen. De fiscale kinderkortingen zijn immers inkomensafhankelijk.
De leden van de SGPfractie, mede namens de CU hebben met zorg kennis genomen van
voorliggend wetsvoorstel.
De vragen die de leden stellen komen in essentie overeen met vragen die ook de leden van de
fracties van CDA en GroenLinks hebben gesteld, en waarop ik in mijn antwoorden ben
ingegaan. Ik wil hiernaar kortheidshalve verwijzen.
De Staatssecretaris van Sociale Zaken
en Werkgelegenheid,
(M. Rutte)