Uitspraak Hoge Raad LJN-nummer: AL4343 Zaaknr: 02584/02 E
Bron: Hoge Raad der Nederlanden 's-Gravenhage
Datum uitspraak: 23-12-2003
Datum publicatie: 23-12-2003
Soort zaak: straf -
Soort procedure: cassatie
23 december 2003
Strafkamer
nr. 02584/02 E
SCR/DAT
Hoge Raad der Nederlanden
Tussenarrest
op het beroep in cassatie tegen een arrest van het Gerechtshof te
Arnhem, Economische Kamer, van 6 mei 2002, nummer 21/001696-00, in de
strafzaak tegen:
, gevestigd te .
1. De bestreden uitspraak
1.1. Het Hof heeft in hoger beroep - met vernietiging van een vonnis
van de Arrondissementsrechtbank te Zutphen van 3 juli 2000 - de
verdachte ter zake van "overtreding van een voorschrift gesteld bij
artikel 2 van het Cadmiumbesluit Wet milieugevaarlijke stoffen (1990)"
veroordeeld tot een geldboete van EUR 5.000,- voorwaardelijk, met een
proeftijd van twee jaren en met onttrekking aan het verkeer zoals in
het arrest omschreven.
1.2. Het verkorte arrest als bedoeld in art. 365a, tweede lid, Sv is
aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
2. Geding in cassatie
Het beroep is ingesteld door de verdachte. Namens deze hebben mr. C.J.
van Bavel en mr. A.R. Bosman, beiden advocaat te Utrecht, bij
schriftuur een middel van cassatie voorgesteld. De schriftuur is aan
dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
De Advocaat-Generaal Vellinga heeft geconcludeerd dat de Hoge Raad aan
het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen een vraag van
Europees recht zal voorleggen en iedere verdere beslissing zal
aanhouden. De conclusie is aan dit arrest gehecht.
3. Beoordeling van het middel
3.1. Blijkens de door het Hof gebezigde bewijsmiddelen gaat het in
deze zaak - samengevat - om het volgende:
i. de verdachte heeft op of omstreeks 12 februari 1999 een partij
speelgoed in Nederland ingevoerd;
ii. op 16 februari 1999 hebben twee controleurs van de Regionale
dienst Oost van de Inspectie Gezondheidsbescherming Waren en
Veterinaire zaken een controle uitgevoerd bij de verdachte;
iii. de op 16 februari 1999 bemonsterde producten zijn voor onderzoek
gezonden naar het laboratorium van deze Inspectie te Leeuwarden;
iv. uit het onderzoek is gebleken dat in 25 van de 32 genomen monsters
een hoger cadmiumgehalte dan 100 mg/kg voorkwam.
3.2. Ten laste van de verdachte is bewezenverklaard dat:
"zij op 16 februari 1999, te Drempt, gemeente Hummelo en Keppel,
cadmiumhoudende produkten, als bedoeld in artikel 1 van het
Cadmiumbesluit Wet milieugevaarlijke stoffen, te weten een hoeveelheid
speelgoed, voorhanden heeft gehad in handelsvoorraden."
Het bewezenverklaarde is gekwalificeerd als overtreding van een
voorschrift gesteld bij art. 2 van het Cadmiumbesluit Wet
milieugevaarlijke stoffen (hierna: het Cadmiumbesluit). De
desbetreffende van toepassing zijnde bepalingen van het Cadmiumbesluit
zijn vermeld in de conclusie van de Advocaat-Generaal onder 5.
3.3. Het middel richt zich tegen de strafbaarheid van het
bewezenverklaarde met een betoog dat erop neerkomt dat art. 1 onder a
van het Cadmiumbesluit buiten toepassing moet blijven wegens strijd
met Richtlijn 91/338/EEG van de Raad van 18 juni 1991 (hierna: de
Cadmiumrichtlijn) in verbinding met Richtlijn 88/378/EEG van de Raad
van 3 mei 1988 (hierna: de Speelgoedrichtlijn).
Betoogd wordt dat, nu met betrekking tot speelgoed reeds specifieke
normen betreffende cadmium zijn gesteld in de Speelgoedrichtlijn,
welke normering in de Nederlandse wetgeving is overgenomen in het
Warenbesluit Speelgoed, en het onderhavige speelgoed aan die normering
voldoet, terwijl de latere Cadmiumrichtlijn, waarvan de normen in de
Nederlandse wetgeving zijn overgenomen in het Cadmiumbesluit, gelet op
het bepaalde in de tweede volzin van art. 1 van de Cadmiumrichtlijn
niet van toepassing is op speelgoed. Het Hof heeft in hoger beroep het
in het middel bedoelde betoog verworpen als weergegeven in de
conclusie van de Advocaat-Generaal onder 10.
3.4. De Speelgoedrichtlijn bepaalt in onderdeel II punt 3 van Bijlage
II dat de biologische beschikbaarheid van cadmium ten gevolge van
gebruik van speelgoed niet hoger mag liggen dan 0,6 µg per dag. In de
Cadmiumrichtlijn werd Richtlijn 76/769/EEG in die zin gewijzigd dat
daarin de norm van 100 mg/kg voor het cadmiumgehalte van produkten
werd opgenomen. Art. 1 van de Cadmiumrichtlijn luidt:
"Bijlage I van Richtlijn 76/769/EEG wordt overeenkomstig de bijlage
bij de onderhavige richtlijn gewijzigd. De nieuwe bepalingen zijn
evenwel niet van toepassing op cadmiumhoudende produkten die reeds
onder andere communautaire voorschriften vallen."
3.5. Nu in de Speelgoedrichtlijn reeds sprake is van een norm voor
cadmium van 0,6 µg per dag, rijst de vraag of art. 1, tweede volzin,
van de Cadmiumrichtlijn eraan in de weg staat dat voor cadmiumhoudend
speelgoed niet alleen de zojuist bedoelde norm maar ook de norm van
100 mg/kg zoals opgenomen in de Cadmiumrichtlijn geldt.
3.6. Bij de raadpleging van de diverse kenbronnen blijkt dat geen
ondubbelzinnig antwoord op die vraag is te geven. In dat verband kan
worden gewezen op het volgende.
In de lijn van art. 1 van de Cadmiumrichtlijn ligt het standpunt van
het Directoraat-Generaal III van de Europese Commissie, dat kenbaar is
uit een brief aan de Engelse overheid van 2 oktober 1996, voorzover
van belang luidende:
"Since Directive 88/378 is the older one, the conflict-of-law rule in
Article 1 of Directive 91/338/EEC applies, that the new provisions of
Directive 91/338/EEC shall not apply to products containing cadmium
which are already covered by other Community legislation. Therefore it
is the provisions of the Toys Directive 88/378/EEC that have
precedence over those of Directive 91/338/EEC."
In deze opvatting laat de Cadmiumrichtlijn het bepaalde in de
Speelgoedrichtlijn onverlet.
Anderzijds behelst bijlage II van de Speelgoedrichtlijn een bepaling
die bezwaarlijk in overeenstemming te brengen is met het hiervoor
weergegeven art. 1 van de Cadmiumrichtlijn. Die bepaling in bijlage II
luidt onder II, "Bijzondere gevaren", punt 3 "Chemische eigenschappen"
sub 1:
"In ieder geval moet dat speelgoed voldoen aan de passende
communautaire wetgeving inzake bepaalde categorieën produkten of
betreffende het verbod, de beperking van het gebruik of de
etikettering van bepaalde gevaarlijke stoffen en preparaten."
Gevraagd naar de invloed van art. 1 van de Cadmiumrichtlijn op de
Speelgoedrichtlijn heeft de Expert Group on toy safety van de Europese
Commissie in een Guidance Document, genoemd in de conclusie van de
Advocaat-Generaal onder 16, verwezen naar deze bepaling uit de
Speelgoedrichtlijn en opgemerkt dat "toys, in addition of fulfilling
the daily limit of 0,6 micrograms for the bioavailability of cadmium
set by the Directive 88/378/EEC, have to comply with the additional
restrictions imposed by Directive 91/338/EEC" (de Cadmiumrichtlijn)
In deze opvatting is speelgoed ook onderworpen aan het bepaalde in de
Cadmiumrichtlijn.
3.7. Hieruit volgt dat onduidelijkheid bestaat omtrent de uitleg van
art. 1 van de Cadmiumrichtlijn. De Hoge Raad acht de beantwoording van
de uitleggingsvraag door het Hof van Justitie van de Europese
Gemeenschappen dan ook noodzakelijk met het oog op de in de
onderhavige strafzaak te nemen beslissingen, in het bijzonder voor wat
betreft de strafbaarheid van de tenlastegelegde gedraging.
4. Verzoek om een prejudiciële beslissing
De Hoge Raad verzoekt het Hof van Justitie uitspraak te doen over de
volgende vraag:
Staat de tweede volzin van art. 1 van Richtlijn 91/338/EEG
(Cadmiumrichtlijn) in de weg aan toepassing van de in die richtlijn
gegeven voorschriften voor het cadmiumgehalte in (eind)producten en
componenten als opgenomen in de bijlage bij die richtlijn op speelgoed
in de zin van Richtlijn 88/378/EEG (Speelgoedrichtlijn)?
5. Beslissing
De Hoge Raad houdt iedere verdere beslissing aan totdat het Hof van
Justitie van de Europese Gemeenschappen naar aanleiding van het
vorenomschreven verzoek uitspraak zal hebben gedaan.
Dit arrest is gewezen door de vice-president W.J.M. Davids als
voorzitter, en de raadsheren A.J.A. van Dorst, B.C. de Savornin
Lohman, W.A.M. van Schendel en J.W. Ilsink, in bijzijn van de griffier
S.P. Bakker, en uitgesproken op 23 december 2003.
*** Conclusie ***
Nr. 02584/02 E
Mr. Vellinga
Zitting: 16 september 2003
Conclusie inzake:
1. Verdachte is door het Gerechtshof te Arnhem wegens "Overtreding van
een voorschrift gesteld bij artikel 2 van het Cadmiumbesluit Wet
milieugevaarlijke stoffen (1990)" veroordeeld tot een geldboete van
EUR 5.000,-- voorwaardelijk met een proeftijd van twee jaar en
onttrekking aan het verkeer als nader in het arrest beschreven.
2. Namens verdachte hebben mrs. C.J. van Bavel en A.R. Bosman,
advocaten te Utrecht, één middel van cassatie voorgesteld, gericht
tegen de strafbaarheid van het bewezenverklaarde.
3. Het Hof heeft ten laste van verdachte bewezenverklaard dat:
"zij op 16 februari 1999, te Drempt, gemeente Hummelo en Keppel,
cadmiumhoudende produkten, als bedoeld in artikel 1 van het
Cadmiumbesluit Wet milieugevaarlijke stoffen, te weten een hoeveelheid
speelgoed, voorhanden heeft gehad in handelsvoorraden;"
4. Het Hof heeft het bewezenverklaarde gekwalificeerd als "Overtreding
van een voorschrift gesteld bij artikel 2 van het Cadmiumbesluit Wet
milieugevaarlijke stoffen (1990).
5. Ten tijde van het bewezenverklaarde feit luidde het Cadmiumbesluit
Wet milieugevaarlijke stoffen 1990 voor zover van belang:
art. 1: In dit besluit worden onder cadmiumhoudende produkten
verstaan:
a. produkten waarin cadmium is toegepast als stabilisator, als pigment
of als oppervlaktelaag en produkten waarin kunststoffen of verven met
een cadmiumgehalte van meer dan 50 mg/kg verwerkt zijn;
( ...)
art. 2: 1. Het is verboden cadmiumhoudende produkten te vervaardigen,
in Nederland in te voeren, aan een ander ter
beschikking te stellen of voorhanden te hebben in handelsvoorraden.
( ... )
6. Met ingang van 1 juni 1999 is het Cadmiumbesluit Wet
milieugevaarlijke stoffen (1990) vervangen door het Cadmiumbesluit Wms
1999; Dit luidt voor zover van belang:
"art. 1 1: 1. In dit besluit en de daarop berustende bepalingen wordt
verstaan onder:
( ... )
e. cadmiumhoudend product:
1°. product met een cadmiumgehalte hoger dan 100 mg/kg, waarin cadmium
als pigment, kleurstof of als stabilisator is toegepast,
2°. product waarop een cadmiumhoudende oppervlaktelaag is aangebracht,
3°. product waarin kunststoffen of verven met een cadmiumgehalte hoger
dan 100 mg/kg verwerkt zijn,
( ... )
art. 2.1: 1 . Het is verboden cadmium als pigment, kleurstof of als
stabilisator in een product toe te passen of als oppervlaktelaag op
een product aan te brengen."
Voor de onderhavige zaak is met name van belang dat het Cadmiumbesluit
1990 toestond dat maximaal 50 mg/kg cadmium was verwerkt in produkten
waarvoor het huidige Cadmiumbesluit Wms 1999 maximaal 100 mg/kg
cadmium toelaat. Deze wijziging is ingegeven door de Richtlijn van de
Raad van de Europese Gemeenschappen van 18 juni 1991 (91/338/EEG), die
een grens kent van 100 mg/kg. Nederland heeft aanvankelijk op grond
van art. 30 EG-Verdrag aan de Europese Commissie verzocht de norm van
50 mg/kg toe te staan(1), maar op dat verzoek is niet (positief)
beslist. Het verzoek is door de Nederlandse regering ingetrokken omdat
het door het Cadmiumbesluit Wms 1999 achterhaald raakte.(2)
7. Uit een oogpunt van richtlijnconforme interpretatie(3) is het Hof
uitgegaan van een grens van 100 mg/kg. Dit leidde niet tot
straffeloosheid, omdat uit de gebezigde bewijsmiddelen blijkt dat
speelgoed voorhanden had waarvan het cadmiumgehalte meer
dan 100 mg/kg bedroeg. Ook naar de norm van de richtlijn bevatte het
speelgoed dus te veel cadmium. Daarom kon het Hof ook voorbijgaan aan
de vraag of de verhoging van het toegestane cadmiumgehalte berustte op
gewijzigd inzicht van de wetgever(4). Ten aanzien van het
cadmiumgehalte in de onderhavige partij speelgoed dus in elk geval
niet.
8. Ik kom nu op het namens verdachte voorgestelde middel. Het middel
houdt in dat het Hof ten onrechte heeft beslist dat het Cadmiumbesluit
Wet milieugevaarlijke stoffen 1990 (hierna: het Cadmiumbesluit)
prevaleert boven het Warenwetbesluit speelgoed van 29 mei 1991, Stb.
269 (hierna: het Speelgoedbesluit).
9. Het middel wordt als volgt toegelicht. Het Speelgoedbesluit vloeit
voort uit de Richtlijn 88/378/EEG van 3 mei 1988 inzake de veiligheid
van speelgoed. In de Richtlijn 91/338/EEG van 18 juni 1991 inzake de
beperking van het op de markt brengen en van het gebruik van
gevaarlijke stoffen en preparaten, o.a. gericht tegen de
verontreiniging van het milieu door cadmium (hierna:
Cadmiumrichtlijn), werd aan Richtlijn 76/769/EEG een bijlage
toegevoegd. In die bijlage werd de norm van 100 mg/kg voor het
cadmiumgehalte van produkten geïntroduceerd. Art. 1 van laatstgenoemde
richtlijn luidt:
"Bijlage I van Richtlijn 76/769/EEG wordt overeenkomstig de bijlage
bij de onderhavige richtlijn gewijzigd . De nieuwe bepalingen zijn
evenwel niet van toepassing op cadmiumhoudende produkten die reeds
onder andere communautaire voorschriften vallen."
De reeds eerder vastgestelde Speelgoedrichtlijn bevat een norm voor
cadmium in speelgoed. Volgens onderdeel II punt 3 "Chemische
eigenschappen" van bijlage II bij die richtlijn mag de biologische
beschikbaarheid(5) van cadmium ten gevolge van gebruik van speelgoed
niet hoger liggen dan 0,6 ? g per dag (de zgn. sabbelnorm). Speelgoed
is dus een cadmiumhoudend product dat al onder een andere richtlijn
valt. Daarom, aldus de toelichting op het middel, brengt art. 1,
tweede volzin, van Richtlijn 91/338/EEG mee dat de in de bijlage bij
die richtlijn genoemde norm zich niet uitstrekt tot cadmiumhoudend
speelgoed en dat het in strijd zou zijn met die richtlijn de norm uit
het Cadmiumbesluit, zoals het Hof heeft gedaan, ook toe te passen op
speelgoed. Daarbij wordt er nog op gewezen dat art. 4 van de
Speelgoedrichtlijn bepaalt, dat de Lid-staten op hun grondgebied het
in de handel brengen van speelgoed dat aan die richtlijn voldoet, niet
mogen belemmeren. Daarmee zou een andere uitleg van art. 1, tweede
volzin, van de Cadmiumrichtlijn niet verenigbaar zijn.
10. Het Hof heeft met betrekking tot een verweer van dezelfde
strekking overwogen:
"1. De verdediging heeft primair aangevoerd -kort samengevat-dat het
bewezenverklaarde niet strafbaar is, nu met betrekking tot speelgoed
reeds specifieke normen betreffende cadmium zijn gesteld door middel
van de Europese Speelgoedrichtlijn, welke normering in de Nederlandse
wetgeving is overgenomen door middel van het Speelgoedbesluit, en het
speelgoed waar het hier om gaat, aan die normering voldoet, terwijl de
latere Europese Cadmiumrichtlijn, waarvan de normen in de Nederlandse
wetgeving zijn overgenomen door middel van het Cadmiumbesluit,
ingevolge de tweede volzin van artikel 1 van die richtlijn niet van
toepassing is op speelgoed, nu in de eerdere Europese
Speelgoedrichtlijn reeds een -uitputtende-regeling met betrekking tot
cadmium is gegeven.
Het hof verwerpt het verweer. De Richtlijn 88/378/EEG van de Raad van
de Europese Gemeenschappen van 3 mei 1988 betreffende de onderlinge
aanpassing van wetgeving van de Lid-staten inzake de veiligheid van
speelgoed (de Speelgoedrichtlijn) heeft met name tot doel de
bescherming van de gezondheid en/of de veiligheid van de gebruikers of
derden van speelgoed. In Bijlage II bij deze richtlijn wordt met
betrekking tot cadmium bepaald dat met het oog op de bescherming van
de gezondheid van kinderen de totale biologische beschikbaarheid ten
gevolge van het gebruik van speelgoed per dag niet hoger mag liggen
dan het streefcijfer 0,6 ? g. Deze norm, de zogenaamde sabbelnorm, is
overgenomen in het Warenwetbesluit Speelgoed van 29 mei 1991, Stb. 269
(het Speelgoedbesluit).
De Richtlijn 91/338/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van
18 juni 1991 (de Cadmiumrichtlijn), houdende de tiende wijziging van
de Richtlijn 76/767/EEG betreffende de onderlinge aanpassing van de
wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen der Lid-staten inzake de
beperking van het op de markt brengen en van het gebruik van bepaalde
gevaarlijke stoffen, heeft tot doel het tegengaan van verontreiniging
van het milieu door cadmium en daarnaast de bescherming van de
gezondheid van de mens. In bijlage I bij deze richtlijn wordt bepaald
dat ongeacht het gebruik of de eindbestemming het verboden is
eindproducten op de markt te brengen indien het cadmiumgehalte hoger
is dan 0,01 massaprocent. Deze norm is, zij het strenger, namelijk
0,005 massaprocent, overgenomen in het Cadmiumbesluit Wet
milieugevaarlijke stoffen van 12 oktober 1990, Stb. 538 (het
Cadmiumbesluit).
Naar het oordeel van het hof verschillen de richtlijnen wezenlijk wat
betreft doelstelling, reikwijdte en normstelling. De
Speelgoedrichtlijn heeft een beperkte doelstelling en een daarop
gerichte bijzondere normering en is reeds daarom wat betreft de
toepassing van cadmium in speelgoed niet uitputtend. Zowel deze
doelstelling als deze normering zijn niet gericht op het tegengaan van
verontreiniging van het milieu door cadmium, noch op de bescherming
van de gezondheid van de mens (want slechts gericht op de bescherming
van de gezondheid van kinderen). De tweede volzin van artikel 1 van de
Cadmiumrichtlijn: "De nieuwe bepalingen zijn evenwel niet van
toepassing op cadmiumhoudende producten die reeds onder andere
communautaire voorschriften vallen", kan daarom verdachte niet baten.
Deze volzin ziet, naar het oordeel van het hof, op communautaire
bepalingen met een overeenkomstige doelstelling en/of normering als de
Cadmiumrichtlijn en daarvan is bij de Speelgoedrichtlijn geen sprake.
Naar het oordeel van het hof zijn beide richtlijnen op speelgoed van
toepassing. Het hof ziet in de uitleg die in de brief van 2 oktober
1996 van het Directoraat-generaal lll van de Europese Commissie aan de
hiervoor aangehaalde volzin wordt gegeven, daarvan een bevestiging,
waar in die brief wordt gesteld dat de bepalingen van de
Speelgoedrichtlijn voorrang hebben boven de bepalingen van de
Cadmiumrichtlijn en niet dat door die volzin de toepassing van de
bepalingen van de Cadmiumrichtlijn op speelgoed wordt uitgesloten,
zoals door de verdediging is betoogd."
11. In het oorspronkelijke ontwerp van de tiende wijziging van de
richtlijn 76/769/EEG(6) was niet bepaald dat de nieuwe bepalingen - de
voorschriften voor het cadmiumgehalte - niet van toepassing waren op
cadmiumhoudende produkten die reeds onder andere communautaire
voorschriften vielen. In het advies van het Economisch en Sociaal
comité d.d. 28 februari 1990 wordt echter opgemerkt:
"1.5 De richtlijn geldt niet indien andere, specifieke voorschriften
van kracht zijn (zie bijv. de richtlijn over speelgoed, waar in
bijlage 2 bepalingen over het cadmiumgehalte zijn opgenomen)(7)."
Deze opmerking is vervolgens verwoord in de tweede volzin van art. 1
van de Cadmiumrichtlijn.
12. Hoe dat in zijn werk is gegaan wordt uit de ontstaansgeschiedenis
van de richtlijn, voor zover deze is gepubliceerd, niet duidelijk. In
de wijziging van het voorstel voor een richtlijn van de Raad d.d. 16
november 1990 komt genoemde zin nog niet voor. Volgens de toelichting
op het middel, die daartoe verwijst naar een brief aan het Ministerie
van economische Zaken d.d. 4 april 1995(8), was bij de bespreking van
de ontwerprichtlijn in de groep gevaarlijke stoffen op 11/12 november
1990 door Duitsland opgemerkt dat de ontwerprichtlijn tot problemen
kon leiden in specifieke gevallen, zoals speelgoed en andere
artikelen, waarvoor reeds op communautair niveau geharmoniseerde
streefwaarden bestonden. Dat leidde uiteindelijk tot het voorstel te
bepalen: Onverminderd de toepassing van de andere bepalingen van
communautaire regelgeving inzake cadmium, wordt Bijlage I van
richtlijn 76/769/EEG gewijzigd overeenkomstig de bijlage. Dit voorstel
zou het niet hebben gehaald, waarna op 2 november 1990 aan art. 1 van
de ontwerprichtlijn genoemde tweede volzin werd toegevoegd.
13. Mede gelet op genoemd advies van het Economisch en Sociaal comité
kan moeilijk worden bestreden dat de tekst van de Cadmiumrichtlijn
beoogt de daarin opgenomen voorschriften voor het cadmiumgehalte niet
op speelgoed van toepassing te doen zijn.(9) Daar staat echter
tegenover dat uit een oogpunt van milieubescherming moeilijk
voorstelbaar is dat het cadmiumgehalte van speelgoed niet is gebonden
aan de norm uit de Cadmiumrichtlijn. Deze richtlijn beoogt immers
behalve de gezondheid van de mens te beschermen vooral de belasting
van het milieu met cadmium te verminderen. De Speelgoedrichtlijn is op
die vermindering van milieubelasting niet gericht. Deze voorziet met
het oog op de gezondheid van kinderen in het tegengaan van het
vrijkomen van in speelgoed verwerkt cadmium bij wat ik kortheidshalve
sabbelen noem, maar niet in de beperking van het cadmiumgehalte van
speelgoed met het oog op het terugbrengen van de milieubelasting door
cadmium. Daarbij moet worden bedacht dat het kennelijk niet zo is dat
het voldoen aan de sabbelnorm meebrengt dat het cadmiumgehalte van het
speelgoed voldoet aan de Cadmiumrichtlijn. Naar de deskundige Smit ter
terechtzitting van het Hof d.d. 22 april 2002 heeft verklaard is het
namelijk heel goed mogelijk dat een hoog cadmiumgehalte boven de norm
samengaat met een lage uitloognorm.(10)
14. In het op verzoek van het Ministerie van VROM vervaardigde advies
d.d. 16 november 1999 van de hand van prof. mr. H.G. Sevenster wordt
op grond van genoemd verschil in doelstelling van de
Speelgoedrichtlijn en de Cadmiumrichtlijn verdedigd, dat speelgoed
niet onder de Cadmiumrichtlijn valt voor zover het gezondheidsaspecten
betreft, maar wel voor zover het milieuaspecten betreft. In die geest
zou de tweede volzin van art. 1 van de Cadmiumrichtlijn moeten worden
verstaan. Dit standpunt wordt ook ingenomen in de Nota van toelichting
op het Cadmiumbesluit Wms 1999(11):
"Op grond van artikel 1, tweede volzin, van de richtlijn is deze
richtlijn niet van toepassing op cadmiumhoudende producten die reeds
onder andere communautaire voorschriften vallen. Met richtlijn nr.
88/378/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen betreffende de
onderlinge aanpassing van de wetgeving van de Lid-Staten inzake de
veiligheid van speelgoed (PbEG L 187) zijn onder meer normen gegeven
voor de biologische beschikbaarheid van cadmium in speelgoed
(sabbelnorm). De betreffende bepalingen van richtlijn nr. 88/378/EEG
zijn omgezet in het Warenwetbesluit Speelgoed.
De bepalingen van richtlijn nr. 88/378/EEG zijn niet aan te merken als
communautair voorschrift als bedoeld in artikel 1, tweede volzin, van
de richtlijn inzake de beperking van het op de markt brengen en van
het gebruik van bepaalde gevaarlijke stoffen en preparaten. De
betreffende normen van richtlijn nr. 88/378/EEG zijn immers expliciet
gesteld met het oog op de bescherming van de gezondheid van kinderen
(bijlage II, onder II, punt 3, onder ten tweede) en dienen niet het
oogmerk van de richtlijn- namelijk de bescherming van het milieu en de
gezondheid van de mens. Vanwege de uiteenlopende oogmerken van deze
richtlijnen is en blijft het onderhavige besluit onverkort van
toepassing op speelgoed."
Dit standpunt wordt in genoemd advies nog onderbouwd door er op te
wijzen dat een richtlijn geen materie kan regelen die buiten haar
toepassingsbereik valt en deze dus ook niet kan uitzonderen. Daarom
omvat het begrip "andere communautaire voorschriften" in art. 1,
tweede volzin, van de Cadmiumrichtlijn niet voorschriften die buiten
haar toepassingsbereik vallen, zoals de Speelgoedrichtlijn. Het
verschil in doelstelling tussen de Speelgoedrichtlijn en de
Cadmiumrichtlijn brengt, aldus het advies, overigens mee, dat de
interpretatie van genoemde bepaling van de Cadmiumrichtlijn niet
relevant is. De Speelgoedrichtlijn beoogt harmonisatie met het oog op
de gezondheid en de veiligheid van de consument, de Cadmiumrichtlijn
met het oog op het milieu. Milieuvoorschriften, zoals het
Cadmiumbesluit Wms 1999, betreden derhalve niet het terrein van de
Speelgoedrichtlijn. Daarom staat laatstgenoemde richtlijn niet aan het
vaststellen van milieuvoorschriften als in het Cadmiumbesluit Wms 1999
in de weg.
15. In een brief van het Directoraat-Generaal III van de Europese
Commissie aan de Engelse overheid d.d. 2 oktober 1996 (bijlage 4 bij
de pleitnota in hoger beroep) wordt over de verhouding tussen de
Speelgoedrichtlijn en de Cadmiumrichtlijn het volgende opgemerkt:
"Since Directive 88/378 is the older one, the conflict-of-law rule in
Article 1 of Directive 91/338/EEC applies, that the new provisions of
Directive 91/338/EEC shall not apply to products containing cadmium
which are already covered by other Community legislation. Therefore it
is the provisions of the Toys Directive 88/378/EEC that have
precedence over those of Directive 91/338/EEC."
16. In een "Guidance document"(12) van de Expert group on toy safety
van de Europese commissie wordt het standpunt ingenomen dat de
Speelgoedrichtlijn zelf bepaalt dat speelgoed moet voldoen aan alle
relevante gemeenschapsvoorschriften die betrekking hebben op de
chemische samenstelling van produkten. Daartoe wordt verwezen naar
Bijlage II.II.3 van de Speelgoedrichtlijn, voor zover van belang
luidende:
In ieder geval moet dat speelgoed voldoen aan de passende
communautaire wetgeving inzake bepaalde categorieën producten of (
...)"
17. Beide documenten uit de boezem van de Europese Commissie laten
geen eenduidig standpunt zien over de verhouding tussen de
Speelgoedrichtlijn en de Cadmiumrichtlijn. Het standpunt van het
Directoraat-Generaal III spreekt mijns inziens voor de door het middel
verdedigde opvatting. Cadmium in speelgoed was immers al geregeld in
de Speelgoedrichtlijn voordat de Cadmiumrichtlijn tot stand kwam. Of
moet de zinsnede "covered bij other Community legislation" aldus
worden verstaan dat de Speelgoedrichtlijn alleen voorziet in een
uitloognorm en niet ook in een norm die het gehalte aan cadmium
bepaalt, zodat de Speelgoedrichtlijn niet in de weg staat aan
toepasselijkheid van de Cadmiumrichtlijn op speelgoed? Voor die
gedachte lijkt de tekst van de brief van het Directoraat-Generaal III,
die dat punt in het geheel niet noemt, in mijn ogen - anders dan het
Hof oordeelde - geen aanknopingspunt te bieden. Die gedachte vindt wel
steun in het hiervoor genoemde "Guidance document" dat overigens
kennelijk zonder meer van de toepasselijkheid van de Cadmiumrichtlijn
op speelgoed uitgaat zonder een woord vuil te maken aan het voorbehoud
als voorwoord in de tweede volzin van art. 1 van de Cadmiumrichtlijn.
18. Nu mag het voor de hand liggen de Cadmiumrichtlijn op speelgoed
toepasselijk te achten, feit blijft dat de tekst van Cadmiumrichtlijn
anders uitwijst. Dit klemt temeer omdat geen van de andere wijzigingen
van Richtlijn 76/767/EEG een beperking kent als opgenomen in de tweede
volzin van art. 1 van de Cadmiumrichtlijn.
19. Bedoeling en tekst van de Cadmiumrichtlijn lijken dus op gespannen
voet te staan. Dit leidt tot onduidelijkheid ten aanzien van de uitleg
van art. 1 van de Cadmiumrichtlijn. Daarom acht ik het aangewezen dat
het Hof van Justitie op grond van art. 234 EG-Verdrag wordt verzocht
bij wege van prejudiciële beslissing de volgende vraag van uitleg te
beantwoorden:
Zijn de in de richtlijn 91/338/EEG gegeven voorschriften voor het
cadmiumgehalte in (eind)producten en componenten als opgenomen in de
bijlage bij genoemde richtlijn ondanks het bepaalde in de tweede
volzin van art. 1 van die richtlijn van toepassing op speelgoed in de
zin van de richtlijn 88//378/EEG ?
20. Deze conclusie strekt er toe dat de Hoge Raad alvorens te
beslissen het Hof van Justitie zal verzoeken uitspraak te doen over
genoemde vraag van uitleg van de Richtlijn 91/338/EEG van 18 juni 1991
en iedere verdere beslissing op het cassatieberoep zal aanhouden.
De Procureur-Generaal
bij de Hoge Raad der Nederlanden
AG
1 Nota van toelichting bij het Cadmiumbesluit Wms 1999, Stb 1999, 149,
blz. 23
2 Zo het zich bij de stukken bevindende rapport van de
Interdepartementale Commissie Europees Recht (ICER 99/109a), blz. 8
3 Zie daarover Keulen, Economisch strafrecht, Gouda Quint 1995, blz.
144 e.v. en Corstens en Veldt-Fioglia, DD 2003, blz. 116, 118, Zie
uitgebreid over de directe werking van gemeenschapsrecht Kapteyn en
Verloren van Themaat, Introduction tot the Law of the European
Communities, Kluwer Law International 1998, derde druk, blz. 525 e.v.
Aan de in laatstgenoemd werk (blz. 529) genoemde voorwaarden voor
directe(uit)werking - voor zover hier van toepassing: de op de
Lid-staten gelegde verplichting moet duidelijk en nauwkeurig zijn, en
onvoorwaardelijk - is in het onderhavige geval voldaan.
4 Zie de Nota van toelichting bij het cadmiumbesluit Wms 1999, blz. 9,
10, welke zweemt naar gewijzigd inzicht.
5 Dat is volgens de bijlage: "het oplosbare extract dat toxicologisch
van belang is".
6 COM (89) 548 def. - SYN 224 d.d. 10 november 1989
7 PB nr. L 187 van 16.7.1988
8 De schriftuur verwijst naar nrs. 17 e.v. van de pleitnota in hoger
beroep waar wordt verwezen naar de onderhavige brief.
9 Zo prof. mr. L.W. Gormley ter terechtzitting van de Rechtbank de
Cadmiumrichtlijn is heel duidelijk: de richtlijn is niet van
toepassing op speelgoed. Voorts zo in zijn notitie, als bijlage 1
gehecht aan het proces-verbaal van de terechtzitting van de Rechtbank.
10 Zo ook de ongedateerde reactie van mr. Voet namens het Ministerie
van VROM op de notitie van mr. Meulenbelt d.d. 29 juli 1999, blz. 2:
door een coating valt het uittreden van cadmium te voorkomen.
11 Stb 1999, 149, Nota van toelichting blz. 12
12 Nr 3 d.d. 3 februari 2003, nr. Entr/Toys/2002/008
Hoge Raad der Nederlanden