Uitspraak Hoge Raad LJN-nummer: AM2515 Zaaknr: 00186/03 E
Bron: Hoge Raad der Nederlanden 's-Gravenhage
Datum uitspraak: 23-12-2003
Datum publicatie: 23-12-2003
Soort zaak: straf -
Soort procedure: cassatie
23 december 2003
Strafkamer
nr. 00186/03 E
LR/SM
Hoge Raad der Nederlanden
Arrest
op het beroep in cassatie tegen een arrest van het Gerechtshof te
Amsterdam, Economische Kamer, van 23 september 2002, nummer
23/001451-01, in de strafzaak tegen:
, geboren te op 1939,
wonende te .
1. De bestreden uitspraak
Het Hof heeft in hoger beroep - met vernietiging van een vonnis van de
Economische Politierechter in de Arrondissementsrechtbank te Utrecht
van 30 november 2000 - de verdachte ter zake van "overtreding van een
voorschrift gesteld krachtens artikel 19 van de Landbouwwet, meermalen
gepleegd" veroordeeld tot elf geldboeten van elk duizend euro, telkens
te vervangen door twintig dagen hechtenis, waarvan, voor wat iedere
geldboete betreft, vijfhonderd euro voorwaardelijk, te vervangen door
tien dagen hechtenis, met een proeftijd van twee jaar en met
verbeurdverklaring in voege als in het arrest omschreven.
2. Geding in cassatie
Het beroep is ingesteld door de verdachte. Namens deze hebben mr. P.J.
Hoogendam en mr. H. Sytema, beiden advocaat te 's-Gravenhage, bij
schriftuur een middel van cassatie voorgesteld. De schriftuur is aan
dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
De Advocaat-Generaal Vellinga heeft geconcludeerd tot verwerping van
het beroep. De conclusie is aan dit arrest gehecht.
3. Beoordeling van het middel
3.1. Het middel richt zich tegen de verwerping door het Hof van het
verweer dat de verdachte dient te worden ontslagen van alle
rechtsvervolging.
3.2. Ten laste van de verdachte is bewezenverklaard dat:
"1.
hij (...)
op 09 maart 2000 te Baambrugge, gemeente Abcoude, tien runderen
voorzien van de levensnummers BE 216 550 517 en BE 916 550 519 en BE
516 527 924 en BE 589 713 323 en BE 042 349 094 en LU 963 124 en BE
289 824 355 en BE 642 349 236 en BE 342 349 098 en BE 642 349 091,
waaraan - in strijd met artikel 2 lid 1 van de Regeling verbod handel
met bepaalde stoffen behandelde dieren en producten - een stof met
oestrogene en androgene werking, die stanozolol bevatte, was
toegediend, in de handel heeft gebracht, als bedoeld in artikel 1 lid
7 van "de Verordening verbod op het gebruik van bepaalde stoffen met
hormonale werking en van bepaalde stoffen met thyreostatische werking,
alsmede van ß-agonisten 1997";
2.
hij op 30 mei 2000 te Baambrugge, gemeente Abcoude, een (1) rund,
voorzien van het levensnummer BE 742 349 101, waaraan - in strijd met
artikel 2 lid 1 van de Regeling verbod handel met bepaalde stoffen
behandelde dieren en producten - een stof met oestrogene en androgene
werking, die stanozolol bevatte, was toegediend, in de handel heeft
gebracht, als bedoeld in artikel 1 lid 7 van "de Verordening verbod op
het gebruik van bepaalde stoffen met hormonale werking en van bepaalde
stoffen met thyreostatische werking, alsmede van ß-agonisten 1997."
3.3. Het Hof heeft het in het middel bedoelde verweer als volgt
samengevat en verworpen:
"De raadsman heeft ter terechtzitting in hoger beroep betoogd dat het
feit niet strafbaar is, zodat de verdachte dient te worden ontslagen
van alle rechtsvervolging. Hij voert hiertoe aan dat artikel 1 onder 4
Wet op de Economische Delicten overtredingen gesteld bij of krachtens
artikel 93 Wet op de Bedrijfsorganisatie als economische delict worden
aangemerkt, voor zover deze bepalingen zijn aangewezen als strafbaar
feit. Het Productschap Vee en Vlees (nader te noemen: het
Productschap) heeft echter onderhavige bepaling niet expliciet
aangewezen als strafbaar feit. De raadsman heeft dit verweer nader
verwoord in zijn door hem overgelegde pleitnota.
Het hof overweegt hieromtrent als volgt. Het is juist dat het
Productschap onderhavig feit niet expliciet strafbaar heeft gesteld,
maar zij hoefde dit ook niet te doen omdat de strafbaarstelling niet
is gebaseerd op artikel 93 Wet op de Bedrijfsorganisatie maar op
artikel 19 van de Landbouwwet. Overtredingen van voorschriften gesteld
bij of krachtens artikel 19 van de Landbouwwet zijn strafbaar gesteld
in artikel 1 lid 1 onder 2 van de Wet op de Economische Delicten. Ter
adstructie dient het volgende. Op grond van artikel 19 van de
Landbouwwet kan de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij ter
verwezenlijking van de doeleinden en ten aanzien van de gedragingen
genoemd in artikel 13 van de Landbouwwet regelingen vaststellen,
hetgeen de Minister door middel van de Regeling verbod handel met
bepaalde stoffen behandelde dieren en producten (Staatscourant 1997,
nr. 130) heeft gedaan. Het bewezenverklaarde valt onder de doeleinden
en de gedragingen als genoemd in artikel 13 van de Landbouwwet. In
artikel 2 lid 1 van voornoemde regeling heeft de Minister zijn
bevoegdheid tot het vaststellen van een regeling met betrekking tot
onder meer het verbod om landbouwhuisdieren waaraan op enigerlei wijze
stoffen met thyreostatische, oestrogene, androgene alsmede ß-agonisten
zijn toegediend, in de handel te brengen, overgedragen aan het
Productschap, hetgeen de Minister op grond van artikel 23 van de
Landbouwwet mocht doen. De Verordening verbod op het gebruik van
bepaalde stoffen met hormonale werking en van bepaalde stoffen met
thyreostatische werking, alsmede van ß-agonisten 1997 heeft het
Productschap op grond hiervan vastgesteld. In artikel 2 van genoemde
verordening is het bewezenverklaarde verboden. Het bewezenverklaarde
is op grond hiervan strafbaar en het verweer wordt derhalve
verworpen."
3.4. De te dezen relevante regelgeving is weergegeven in de conclusie
van de Advocaat-Generaal onder 8 tot en met 12.
3.5. Het middel berust, in navolging van het verweer, op de opvatting
dat het overtreden voorschrift (art. 2 van de Verordening op het
gebruik van bepaalde stoffen met hormonale werking en van bepaalde
stoffen met thyreostatische werking, alsmede ß-agonisten 1997) zijn
grondslag niet kan vinden in art. 19 Landbouwwet, maar moet worden
geacht te berusten op artikel 93, eerste lid, Wet op de
Bedrijfsorganisatie. Ter adstructie van die opvatting wordt in
cassatie een beroep gedaan op de Memorie van Toelichting bij het
voorstel dat heeft geleid tot de Wet van 23 juni 1966, Stb. 278, bij
welke wet de Landbouwwet is gewijzigd. Meer in het bijzonder heeft het
middel het oog op de navolgende, ter toelichting van de voorgestelde
wijziging van art. 13 Landbouwwet, strekkende passage:
"De in § 2 van het algemene deel dezer memorie als wenselijk bepleite
aanvulling van artikel 13 wordt bewerkstelligd door wijziging van het
eerste lid van dat artikel. Voorgesteld wordt (onder A, 1º), daarin
een bepaling op te nemen, krachtens
welke de Minister van Landbouw en Visserij een verplichting tot
betaling van een geldsom, als bedoeld in dat artikel, mede kan
opleggen ter uitvoering van verordeningen, richtlijnen, beschikkingen
en aanbevelingen van de E.E.G., voor zover deze betrekking hebben op
het gemeenschappelijk landbouwbeleid, voorzien in de tweede titel van
het tweede deel van het verdrag van Rome. Onder "gemeenschappelijk
landbouwbeleid" moet mitsdien worden verstaan hetgeen het verdrag
daaronder verstaat, te weten het gemeenschappelijk te voeren beleid
ten aanzien van de landbouw en de handel in de landbouwproducten,
zijnde de voortbrengselen van bodem, veeteelt en visserij alsmede de
produkten in eerste graad van verwerking welke met de genoemde
voortbrengselen rechtstreeks verband houden, zoals deze zijn vermeld
in bijlage II van het verdrag, aangevuld bij E.E.G.-verordening 7bis
(1959). De algemene strekking van de wet brengt evenwel mee, dat zij
ook bij de uitvoering van het E.E.G.-beleid alleen wordt gehanteerd
met betrekking tot regelingen op het gebied van het markt- en
prijsbeleid en niet b.v. op het gebied van het in de landbouw te
voeren sociaal beleid."
(Kamerstukken II 1965-1966, 8387, nr. 3, blz. 4-5).
3.6. Het middel betoogt dat het overtreden voorschrift strekt ter
bescherming van de menselijke gezondheid en daarom niet kan gelden als
een regeling op het gebied van het markt- en prijsbeleid, als bedoeld
in het slot van de hiervoor uit bedoelde Memorie van Toelichting
weergegeven passage.
Dat betoog faalt. Het overtreden voorschrift strekt, naar in cassatie
niet wordt bestreden, ter uitvoering van Richtlijn 96/92 EG, Pb L 125,
van de Raad van 29 april 1996 betreffende het verbod op het gebruik in
de veehouderij, van bepaalde stoffen met hormonale werking en van
bepaalde stoffen met thyreostatische werking alsmede van ß-agonisten
(...), hierna: de Richtlijn.
De Richtlijn is gegeven ter uitvoering van art. 43 (oud) EG-Verdrag,
welke bepaling het gemeenschappelijk landbouwbeleid betreft. Zij
strekt er - kort gezegd - toe de gemeenschappelijke markt te vrijwaren
van vlees en andere levensmiddelen die afkomstig zijn van dieren
waaraan in de Richtlijn bedoelde stoffen zijn toegediend. Gelet daarop
kan, anders dan het middel voorstaat, bezwaarlijk worden gezegd dat de
Richtlijn niet het marktbeleid betreft, waarop art. 13 Landbouwwet,
blijkens de daarop gegeven toelichting ziet. Daaraan doet niet af dat
de considerans van de Richtlijn tevens gewaagt van de schadelijkheid
van in de Richtlijn bedoelde stoffen voor de menselijke gezondheid.
3.7. Bij het vorenstaande verdient nog opmerking dat de wetgever bij
de totstandkoming van art. 19, tweede lid, Landbouwwet (ingevolge de
Wet van 23 juni 1966, Stb. 278) uitdrukkelijk de bedoeling heeft gehad
dat die bepaling zich ook uitstrekt tot regelingen die worden
vastgesteld ter uitvoering van richtlijnen van de Europese Gemeenschap
waarin rechtstreeks eisen worden gesteld aan produkten met het oog op
een gemeenschappelijke ordening van het markt- en prijsbeleid. Het
algemeen deel van de Memorie van Toelichting, waarin onder meer wordt
ingegaan op de noodzaak tot wijziging van de toen vigerende
Landbouwwet houdt immers het volgende in:
"De ondergetekenden achten het derhalve gewenst artikel 13 van de wet
aan te vullen in die zin, dat de daarin toegekende marktordenende
bevoegdheden, onafhankelijk van de huidige strekking der wet, mede
zullen mogen worden gebruikt ter uitvoering van E.E.G.-regelingen,
welke betrekking hebben op het gemeenschappelijk markt- en prijsbeleid
voor de landbouw.
Een tweede moeilijkheid is hierin gelegen, dat de Landbouwwet niet
alleen het reeds vermelde verband legt tussen regelingen ten behoeve
van afnemers en die ter bevordering van voortbrenging, afzet en
prijsvorming, maar ook de toepassing van bepaalde bevoegdheden slechts
toelaat, indien en voorzover dit noodzakelijk is in verband met een
reeds aan andere bevoegdheden gegeven toepassing.
Zo is b.v. toepassing van de bevoegdheden vervat in de artikelen 18 en
19 slechts mogelijk indien en voor zover dit noodzakelijk is in
verband met een reeds aan de artikelen 13, 14, 15 of 17 dan wel aan de
In- en uitvoerwet gegeven toepassing.
De aan dit stelsel ten grondslag liggende gedachte is, dat - in het
gegeven voorbeeld - hantering van de in de artikelen 18 en 19
neergelegde bevoegdheden, met gebruikmaking waarvan de produktie,
verwerking of handel kan worden geregeld, in de omstandigheden
waaronder de wet tot stand kwam, slechts toelaatbaar werd geacht,
indien de overheid reeds op andere wijze in het desbetreffende produkt
was geïnteresseerd, en wel door een heffings- of toeslagregeling
(artikelen 13, 14 en 15), een prijsstelling (artikel 17) of een in- en
uitvoerheffingsregeling (voorheen artikel 42 Landbouwwet, thans
artikel 2 en 7 In- en uitvoerwet).
Op analoge wijze is de hantering van artikel 20 (gebruik van grond- en
hulpstoffen) gebonden aan een voorafgaande regeling van de produktie,
verwerking of handel en die van artikel 22 (ter beschikking houden of
inleveren van produkten) aan de voorafgaande effectuering van ongeacht
welke van de genoemde andere regelingen.
Met betrekking tot de uitvoering van de E.E.G.-regelingen kan men de
eis van een dergelijke tot in details voorgeschreven, gekoppelde
hantering van bevoegdheden evenwel niet stellen. Gebruikmaking van elk
van de bevoegdheden afzonderlijk dient mogelijk te zijn. Immers, het
is zeer wel denkbaar, dat in het kader van het E.E.G.-marktbeleid
regelingen zullen worden getroffen, die geen bepalingen inhouden op
het gebied van prijzen, heffingen, toeslagen of de in- of uitvoer,
doch die beïnvloeding van de markt nastreven met meer rechtstreeks op
het produkt als zodanig of op de commercialisering daarvan gerichte
voorschriften. In zulke gevallen zou uitvoering op grond van de
Landbouwwet slechts mogelijk zijn, indien van de bevoegdheden,
neergelegd in de artikelen 18, 19 en eventueel artikel 20 zelfstandig
gebruik kan worden gemaakt."
(Kamerstukken II 1965-1966, 8387, nr. 3, blz. 3-4).
3.8. Uit het vorenoverwogene volgt dat het middel faalt.
4. Slotsom
Nu het middel niet tot cassatie kan leiden, terwijl de Hoge Raad ook
geen grond aanwezig oordeelt waarop de bestreden uitspraak ambtshalve
zou behoren te worden vernietigd, moet het beroep worden verworpen.
5. Beslissing
De Hoge Raad verwerpt het beroep.
Dit arrest is gewezen door de vice-president W.J.M. Davids als
voorzitter, en de raadsheren F.H. Koster en J.W. Ilsink, in bijzijn
van de waarnemend-griffier L.J.J. Okker-Braber, en uitgesproken op 23
december 2003.
*** Conclusie ***
Nr. 00186/03 E
Mr. Vellinga
Zitting: 14 oktober 2003
Conclusie inzake:
1. Verdachte is door het Gerechtshof te Amsterdam wegens "overtreding
van een voorschrift gesteld krachtens artikel 19 van de Landbouwwet,
meermalen gepleegd" veroordeeld tot elfmaal een geldboete van EUR
1.000,-, subsidiair telkens 20 dagen hechtenis, waarvan telkens EUR
500,-, subsidiair telkens 10 dagen hechtenis voorwaardelijk en met een
proeftijd van twee jaren. Voorts heeft het Hof de verbeurdverklaring
gelast van een vijftal runderen en de teruggave gelast van andere
inbeslaggenomen runderen aan verdachte.
2. Er bestaat samenhang tussen de zaken met de nummers 00183/03 E,
00184/03 E, 00185/03 E en 00186/03 E. In al deze zaken zal ik vandaag
concluderen.
3. Namens verdachte hebben mrs. P.J. Hoogendam en H. Sytema, advocaten
te 's-Gravenhage, één middel van cassatie voorgesteld.
4. Het middel richt zich tegen de verwerping van het verweer dat
verdachte moet worden ontslagen van rechtsvervolging, althans tegen de
kwalificatie van de feiten als overtreding van een voorschrift gesteld
krachtens art. 19 van de Landbouwwet.
5. Het Hof heeft bewezenverklaard dat verdachte - kort gezegd -
runderen in de handel heeft gebracht aan wie een stof met androgene
werking was toegediend. Dusdoende heeft verdachte - dat is in confesso
- gehandeld in strijd met het bepaalde in art. 2, eerste lid, van de
door het Produktschap voor vee en vlees uitgevaardigde Verordening
verbod op het gebruik van bepaalde stoffen met hormonale werking en
van bepaalde stoffen met thyreostatische werking, alsmede van
ß-agonisten 1997 (Verordening van 9 juli 1997, Verordeningenblad
bedrijfsorganisatie 14 juli 1997, blz. 2 e.v.).
6. De vraag is echter of het handelen in strijd met genoemde bepaling
een strafbaar feit oplevert. Ter terechtzitting van het Hof is
aangevoerd dat dat niet het geval was. Het hof heeft het verweer van
verdachte als volgt weergegeven en verworpen:
"De raadsman heeft ter terechtzitting in hoger beroep betoogd dat het
feit niet strafbaar is, zodat de verdachte dient te worden ontslagen
van alle rechtsvervolging. Hij voert hiertoe aan dat artikel 1 onder 4
Wet op de Economische Delicten overtredingen gesteld bij of krachtens
artikel 93 Wet op de Bedrijfsorganisatie als economische delict worden
aangemerkt, voor zover deze bepalingen zijn aangewezen als strafbaar
feit. Het Productschap Vee en Vlees (nader te noemen: het
Productschap) heeft echter onderhavige bepaling niet expliciet
aangewezen als strafbaar feit. De raadsman heeft dit verweer nader
verwoord in zijn door hem overgelegde pleitnota.
Het hof overweegt hieromtrent als volgt. Het is juist dat het
Productschap onderhavig feit niet expliciet strafbaar heeft gesteld,
maar zij hoefde dit ook niet te doen omdat de strafbaarstelling niet
is gebaseerd op artikel 93 Wet op de Bedrijfsorganisatie maar op
artikel 19 van de Landbouwwet. Overtredingen van voorschriften gesteld
bij of krachtens artikel 19 van de Landbouwwet zijn strafbaar gesteld
in artikel 1 lid 1 onder 2 van de Wet op de Economische Delicten. Ter
adstructie dient het volgende. Op grond van artikel 19 van de
Landbouwwet kan de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij ter
verwezenlijking van de doeleinden en ten aanzien van de gedragingen
genoemd in artikel 13 van de Landbouwwet regelingen vaststellen,
hetgeen de Minister door middel van de Regeling verbod handel met
bepaalde stoffen behandelde dieren en producten (Staatscourant 1997,
nr. 130) heeft gedaan. Het bewezenverklaarde valt onder de doeleinden
en de gedragingen als genoemd in artikel 13 van de Landbouwwet. In
artikel 2 lid 1 van voornoemde regeling heeft de Minister zijn
bevoegdheid tot het vaststellen van een regeling met betrekking tot
onder meer het verbod om landbouwhuisdieren waaraan op enigerlei wijze
stoffen met thyreostatische, oestrogene, androgene alsmede ß-agonisten
zijn toegediend, in de handel te brengen, overgedragen aan het
Productschap, hetgeen de Minister op grond van artikel 23 van de
Landbouwwet mocht doen. De Verordening verbod op het gebruik van
bepaalde stoffen met hormonale werking en van bepaalde stoffen met
thyreostatische werking, alsmede van ß-agonisten 1997 heeft het
Productschap op grond hiervan vastgesteld. In artikel 2 van genoemde
verordening is het bewezenverklaarde verboden. Het bewezenverklaarde
is op grond hiervan strafbaar en het verweer wordt derhalve
verworpen."
7. In het middel wordt gesteld dat het Hof een onjuiste uitleg heeft
gegeven aan het bepaalde in art. 19 Landbouwwet. Alleen art. 93 Wet op
de Bedrijfsorganisatie (hierna: WBO) zou in aanmerking komen als basis
voor genoemde Verordening op het gebruik van bepaalde stoffen met
hormonale werking en van bepaalde stoffen met thyreostatische werking,
alsmede ß-agonisten 1997.
8. Richtlijn 96/22/EG van de Raad van 29 april 1996 (hierna: de
Richtlijn) betreft het verbod op het gebruik, in de veehouderij, van
bepaalde stoffen met hormonale werking en van bepaalde stoffen met
thyreostatische werking, alsmede van ß-agonisten. Ingevolge art. 3 van
deze Richtlijn dienen de Lid-Staten erop toe te zien dat het op
enigerlei wijze toedienen van stoffen met - onder andere - androgene
werking aan landbouwhuisdieren verboden wordt, alsmede het in de
handel brengen van landbouwhuisdieren die sporen vertonen van deze
stoffen.
9. Art. 19 Landbouwwet luidt voor zover van belang:
"1. Ter verwezenlijking van de in het eerste lid van artikel 13
vermelde doeleinden kan Onze Minister bij in de Staatscourant bekend
te maken regeling regelen vaststellen ten aanzien van de in het tweede
lid, onder b, van dat artikel genoemde gedragingen.
2. De in het eerste lid bedoelde regelen, die strekken ter
verwezenlijking van de in het eerste lid van artikel 13, onder a,
vermelde doeleinden, worden slechts vastgesteld, indien zulks naar het
oordeel van Onze Minister noodzakelijk is in verband met een aan
artikel 13, 14, 15 of 17 gegeven toepassing of een krachtens artikel 2
of 7 van de In- en uitvoerwet vastgestelde heffing ter zake van de
invoer of de uitvoer van produkten.
3( ...)."
Overtredingen van voorschriften bij en krachtens art. 19 Landbouwwet
zijn economische delicten (art. 1 onder 2' WED).
10. Art. 13 Landbouwwet noemt in lid 1 de doeleinden waarnaar in art.
19 wordt verwezen:
"1. Onze Minister kan bij in de Staatscourant bekend te maken regeling
de verplichting opleggen tot het betalen van een geldsom terzake van
een of meer der in het tweede lid van dit artikel genoemde
gedragingen. Een zodanige regeling wordt slechts vastgesteld:
a. ter bevordering van de voortbrenging, de afzet en een redelijke
prijsvorming van voortbrengselen van de landbouw en de visserij en in
verband daarmede ten behoeve van de afnemers van produkten;
b. ter uitvoering van verordeningen, richtlijnen, beschikkingen en
aanbevelingen van de Europese Economische Gemeenschap, voorzover deze
betrekking hebben op het gemeenschappelijk landbouwbeleid, voorzien in
de tweede titel van het tweede deel van het verdrag tot oprichting van
die Gemeenschap.
2. ( ...)"
Art. 23 van de Landbouwwet luidt voor zover van belang:
1. Onze Minister kan bevoegdheden, welke hem ingevolge het bij of
krachtens de artikelen 13, 15, 17, 19, 20, 21, 22, 22a en 26 dan wel
bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur, als bedoeld in
artikel 18 bepaalde toekomen, aan het bestuur van een bedrijfslichaam
of een samenwerkingslichaam delegeren.
Indien het bevoegdheden betreft die door Onze Minister slechts mogen
worden uitgeoefend in overeenstemming met Onze Minister van
Economische Zaken, geschiedt zodanige delegatie slechts in
overeenstemming met die Minister.
2. Verordeningen, vastgesteld met gebruikmaking van een overgedragen
bevoegdheid behoeven de goedkeuring van Onze Minister en indien het
voorschrift waarbij de overgedragen bevoegdheid is toegekend, door
Onze Minister is vastgesteld in overeenstemming met Onze Minister van
Economische Zaken, mede van die Minister. Krachtens de verordening
vastgestelde genomen besluiten behoeven, voorzover dit bij de
overdracht, bedoeld in het eerste lid, is bepaald, de goedkeuring van
de daarbij aangewezen autoriteit. Verordeningen zijn verbindend voor
een ieder behoudens voorzover bij de overdracht dan wel in de
verordening zelf anders is bepaald.
3. ( ... )
11. De Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij heeft ter
uitvoering van genoemde Richtlijn gebruik gemaakt van de hem in art.
19 en 23 Landbouwwet gegeven bevoegdheden - die tot regelen en die tot
delegeren daarvan - gebruik gemaakt(1) door in art. 2 van de Regeling
verbod handel met bepaalde stoffen behandelde dieren en producten
(Besluit van 9 juli 1997, Stcrt 1997, nr. 130; hierna: de Regeling) te
bepalen:
"1. De minister draagt ter uitvoering van richtlijn 96/22/EG en
richtlijn 96/23/EG de aan hem in artikel 19 van de Landbouwwet
toegekende bevoegdheden over aan het bestuur van het Produktschap voor
Vee en Vlees, het bestuur van het Produktschap voor Pluimvee en Eieren
en het bestuur van het Produktschap Vis
voor wat betreft het stellen van regelen met betrekking tot:
a. een verbod om landbouwhuisdieren en aquicultuurdieren waaraan op
enigerlei wijze stoffen met thyreostatische, oestrogene, androgene of
gestagene werking alsmede -agonisten zijn toegediend, in de
handel te brengen, behalve wanneer de dieren zijn behandeld
overeenkomstig bij of krachtens de
Diergeneesmiddelenwet gestelde regels dan wel overeenkomstig artikel
4, eerste lid, onder officieel toezicht van de bevoegde autoriteit
zijn geplaatst;
b. een verbod om verwerkte producten of vlees van dieren als bedoeld
in onderdeel a in de handel te brengen, behalve wanneer de dieren zijn
behandeld overeenkomstig bij of krachtens de Diergeneesmiddelenwet
gestelde regels.
2. ( ... )"
12. Op grond van deze Regeling(2) heeft Het Bestuur van het
Productschap voor Vee en Vlees op 9 juli 1997 de "Verordening verbod
op het gebruik van bepaalde stoffen met hormonale werking en van
bepaalde stoffen met thyreostatische werking, alsmede van ß-agonisten
1997" (hierna: de Verordening) vastgesteld. Artikel 2 van deze
verordening bepaalt:
"1. Het is verboden dieren, waaraan op enigerlei wijze stoffen met
thyreostatische, oestrogene, androgene of gestagene werking of
ß-agonisten is toegediend, in de handel te brengen.
2. In afwijking van het eerste lid geldt het in het vorige lid
bedoelde verbod niet ten aanzien van dieren, voor zover daaraan, in
het kader van een therapeutische of zoötechnische behandeling, stoffen
zijn toegediend in overeenstemming met het bepaalde bij of krachtens
de Diergeneesmiddelenwet, dan wel ten aanzien van dieren die,
overeenkomstig artikel 4, eerste lid, van de regeling onder officieel
toezicht van de bevoegde autoriteit zijn geplaatst."
13. Het middel doet nu de vraag rijzen of uitvoering van genoemde
Richtlijn wel valt te brengen onder verwezenlijking van de in art. 13
Landbouwwet geformuleerde doeleinden, en dan wel in het bijzonder het
gemeenschappelijk landbouwbeleid, voorzien in de tweede titel van het
tweede deel van het verdrag tot oprichting van de Europese
Gemeenschap.
14. Het middel beantwoordt deze vraag ontkennend. Volgens de
considerans van de Richtlijn, aldus het middel, heeft de Richtlijn ten
doel de volksgezondheid te beschermen, niet het markt- en prijsbeleid.
Daarom betreft de verordening van het Produktschap voor vee en vlees
niet het gemeenschappelijk landbouwbeleid als voorzien in de tweede
titel van het tweede deel van het verdrag tot oprichting van de
Europese Gemeenschap.
15. De Raad van Ministers die genoemde Richtlijn heeft uitgevaardigd
ziet die Richtlijn wel als uitvoering van het gemeenschappelijke
landbouwbeleid als voorzien in het EG-Verdrag. In de considerans wordt
immers uitdrukkelijk verwezen naar art. 43 EG-Verdrag, dat ten tijde
van de totstandkoming van de Richtlijn deel uitmaakte van "Titel II De
landbouw" van hoofdstuk I van het EG-Verdrag(3). Dat hoeft ook geen
verbazing te wekken. Door voor de gemeenschappelijke markt
gelijkluidende verboden voor groeibevorderende stoffen uit te
vaardigen wordt voorkomen dat concurrentievervalsing gaat optreden
doordat de ene lidstaat stoffen verbiedt die de andere toestaat.(4)
16. In de toelichting op het middel wordt voor het door het middel
verdedigde standpunt steun gezocht in de Memorie van toelichting op
art. 13 van de Landbouwwet. Daaruit zou volgen, dat de onderhavige
Verordening niet wordt omvat door de in art. 13 lid 1 onder b
omschreven doeleinden. De toelichting op het middel doelt op de
volgende passage:
"Onder "gemeenschappelijk landbouwbeleid" moet mitsdien worden
verstaan hetgeen het verdrag daaronder verstaat, te weten het
gemeenschappelijk te voeren beleid ten aanzien van de landbouw en de
handel in de landbouwproducten, zijnde de voortbrengselen van bodem,
veeteelt en visserij alsmede de produkten in eerste graad van
verwerking welke met de genoemde voortbrengselen rechtstreeks verband
houden, zoals deze zijn vermeld in bijlage II van het verdrag,
aangevuld bij E.E.G.-verordening 7bis (1959). De algemene strekking
van de wet brengt evenwel mee, dat zij ook bij de uitvoering van het
E.E.G.-beleid alleen wordt gehanteerd met betrekking tot regelingen op
het gebied van het markt- en prijsbeleid en niet b.v. op het gebied
van het in de landbouw te voeren sociaal beleid".
(Kamerstukken II 1965/66, 8387, nr. 3, blz. 5).
Uit deze passage valt m.i. niet af te leiden dat art. 13 een beperkter
opvatting van het begrip "gemeenschappelijk landbouwbeleid" inhoudt
dan het EG-Verdrag. Voor de inhoud van dat begrip wordt immers
uitdrukkelijk naar het - toen nog - EEG-Verdrag verwezen. Dan mag het
zo zijn dat de strekking van de wet meebrengt dat de in art. 13
gegeven bevoegdheid slechts wordt gebezigd voor regelingen op het
gebied van het markt- en prijsbeleid, daarmee is nog niet gezegd dat
die beperking ook van toepassing is op de in art. 19 Landbouwwet
gegeven bevoegdheid. Voorts valt een verordening als de onderhavige,
zoals ik hiervoor heb aangegeven heel wel te begrijpen onder
"marktbeleid", te weten voorkoming van valse concurrentie binnen het
gebied van de gemeenschappelijke markt. Ik wijs ook nog op de Memorie
van antwoord bij de Wet van 23 juni 1966, Stb. 278, waarbij art. 13
Landbouwwet werd uitgebreid tot - kort gezegd - uitvoering van
verordeningen etc. van de Europese commissie met betrekking tot het
gemeenschappelijk landbouwbeleid(5):
"Op grond van de landbouwtitel van het E.E.G.-verdrag kunnen
communautaire regelingen worden getroffen van zeer verschillende aard
en strekking, bij de uitvoering waarvan ook zeer verschillende
sectoren, geledingen en instellingen zullen zijn betrokken. De
landbouwtitel immers opent niet alleen de mogelijkheid tot het treffen
van voorzieningen voor het markt- en prijsbeleid in engere zin voor
alle op de bijlage II van het E.E.G-verdrag genoemde landbouwgoederen
maar evenzeer voor b.v. landbouwtechnische en -structurele
aangelegenheden. De nationale uitvoering van al deze naar aard en
strekking verschillende voorzieningen kan bezwaarlijk op uniforme
wijze en krachtens één wet geschieden."
17. Volgens het middel moet de onderhavige Verordening van het
Produktschap voor vee en vlees worden gezien als een verordening die
is gebaseerd op de autonome verordenende bevoegdheid van het
Produktschap als opgenomen in art. 93 lid 1 Wet op de
Bedrijfsorganisatie (hierna: WBO)(6). Op basis van die bevoegdheid
heeft het Produktschap inderdaad(7) verordeningen gemaakt met
betrekking tot de toediening van stoffen met hormonale of
sympathicomimetische werking: de verordening Verbod toediening van
bepaalde stoffen met hormonale werking 1987, en de verordening Stoffen
met sympathicomimetische werking 1991. Inmiddels heeft de Minister van
Landbouw, Natuurbeheer en Visserij echter op grond van art. 19
Landbouwwet in art. 2 van de Regeling opdracht aan het bestuur van het
Produktschap gegeven regels te vervaardigen ter uitvoering van
Richtlijn 96/22/EG, en wel omdat - aldus het kabinetsstandpunt -
implementatie van regelgeving van de Europese Unie door
produktschappen slechts in de rede ligt indien dit geschiedt op basis
van medebewind(8). Daarin voorziet de WBO. Art. 96 WBO verplicht het
bestuur tot bij of krachtens de wet gevorderde medewerking; die
medewerking kan ook bestaan in het stellen van regels bij verordening
(art. 97 WBO). Overeenkomstig de bij art. 2 van de Regeling gegeven
opdracht heeft het bestuur de onderhavige verordening uitgevaardigd
onder intrekking van de hiervoor genoemde, op basis van de autonome
bevoegdheid van het Produktschap uitgevaardigde verordeningen(9). In
de considerans van de onderhavige verordening wordt immers
uitdrukkelijk verwezen naar art. 2 van de Regeling, dus naar de aan
het bestuur van het Produktschap gegeven opdracht. De verordening is -
anders dan het middel wil - dus niet gebaseerd op de autonome
verordenende bevoegdheid van het Produktschap.
18. Het voorgaande vindt steun in de Memorie van toelichting(10) op de
Wet van 23 juni 1966, Stb. 278, waarbij art. 13 Landbouwwet werd
uitgebreid tot - kort gezegd - uitvoering van verordeningen etc. van
de Europese commissie met betrekking tot het gemeenschappelijk
landbouwbeleid, en waarbij voorts het in art. 23 van die wet voorziene
medebewind werd verruimd tot de mogelijkheid van overdracht van
bevoegdheden.(11) Aan de wijze waarop uitvoering zou moeten worden
gegeven aan de inhoud van EEG-regelingen werd in de Memorie van
toelichting(12) uitgebreid aandacht geschonken. De wetgever achtte het
niet gewenst dat die uitvoering werd overgelaten aan de autonome
bevoegdheid van de produktschappen. Zij wilde aansluiten bij het
stelsel van de In- en uitvoerwet, waarin tot uitdrukking was gebracht
de gedachte dat de in- en uitvoer geen voorwerp van autonome regeling
door de bedrijfslichamen kon zijn, doch anderzijds dat binnen dit
kader aan de bedrijfslichamen een zo groot mogelijke vrijheid moest
worden gelaten. De Memorie van toelichting(13) vervolgt:
"In het stelsel van de In- en uitvoerwet is zodoende tot uitdrukking
gebracht enerzijds de ook in de onderscheidene instellingswetten
neergelegde gedachte, dat de en uitvoer geen voorwerp van autonome
regeling door de bedrijfslichamen kan zijn, doch anderzijds dat binnen
dit kader aan de bedrijfslichamen een zo groot mogelijke vrijheid moet
worden gelaten. Nu zien de ondergetekenden er geen enkele noodzaak toe
de mogelijkheid van autonome uitvoering van de E.E.G.-regelingen door
de bedrijfslichamen formeel uit te sluiten doch wel zijn zij van
oordeel dat uitvoering door deze bedrijfslichamen althans ingevolge
een wettelijke opdracht of overdracht van bevoegdheden in het algemeen
als de meest juiste oplossing moet worden beschouwd. In dit verband
moge worden gewezen zowel op de noodzaak om bij uitvoering van de
afzonderlijke produktenregelingen door de desbetreffende
bedrijfslichamen bij voortduring een gecoördineerd beleid voor het
geheel van de marktorganisatie te waarborgen als op de
verantwoordelijkheid die de centrale overheid tegenover instellingen
van de Gemeenschap en de partnerlanden heeft voor een goede naleving
van de bepalingen. De centrale overheid zal te allen tijde over de
voor de realisering van deze doeleinden nodige bevoegdheden moeten
kunnen beschikken.
Hierbij komt nog, dat in de praktijk een bepaalde
E.E.G.-landbouwregeling betrekking kan - en veelal zal - hebben zowel
op het binnenlands als op het grensoverschrijdend verkeer.
Toepasselijkverklaring van de voorrangsregeling ook op de gevallen van
uitvoering van E.E.G.-regelingen, resp. hantering van verschillende
vormen van opdracht of overdracht van bevoegdheden zou dan met zich
kunnen brengen, dat het gedeelte van de E.E.G.-regeling dat op het
binnenlands verkeer betrekking heeft, in juridisch opzicht afwijkend
zou moeten worden behandeld van dat, hetwelk betrekking heeft op het
grensoverschrijdend verkeer. Dit kan ongewenste consequenties met zich
brengen.
Voorts heeft het systeem van overdracht van bevoegdheden praktische
voordelen in zoverre versnippering van de regelingen als zodanig over
eensdeels basisvoorschriften uitgaande van de centrale overheid en
anderzijds uitvoeringsvoorschriften van de bedrijfslichamen daardoor
zoveel mogelijk wordt voorkomen.
Het is om deze redenen, dat de ondergetekenden voorstellen:
1º. de medebewindsregeling van artikel 23 van de Landbouwwet te
vervangen door een regeling, krachtens welke volledige overdracht van
de wettelijke bevoegdheden kan plaatsvinden;
2º. de in de artikelen 13 en 18 vervatte voorrangsregeling en de in
artikel 14 neergelegde rechtstreekse heffingsbevoegdheid niet uit te
breiden tot uitvoering van de E.E.G.-landbouwregelingen.
De ondergetekenden zien er geen bezwaar in, dat door de onder 1º
bedoelde wijziging ook de huidige, voor het binnenlands beleid
geldende, medebewindsregeling wordt vervangen door de
overdrachtsregeling. Zij zien in de noodzaak, om in verband met de
uitvoering van het E.E.G.-landbouwbeleid tot de onderhavige
wetswijziging over te gaan integendeel een welkome aanleiding het
toepassingsgebied van het systeem van deze regeling, waarmede op het
terrein van de in- en uitvoer zo goede ervaringen zijn opgedaan, te
verbreden.
Wat de wijze van toepassing van de regeling betreft, diene dat de
ondergetekenden zich voorstellen ook dienaangaande het thans met
betrekking tot de In- en uitvoerwet gevolgde stelsel zoveel mogelijk
te zullen volgen."
Zou het Produktschap voor vee en vlees, zoals het middel wil, de
onderhavige verordening dus hebben uitgevaardigd op basis van zijn
autonome verordenende bevoegdheid dan zou het hebben gehandeld in
strijd met de uitdrukkelijke bedoeling van de hogere wetgever, zoals
deze mede tot uitdrukking is gekomen in genoemde Regeling. Gezien de
considerans van de onderhavige verordening heeft het Produktschap
juist gehandeld ter uitvoering van de Regeling waarbij hem werd
opgedragen regels te stellen ter uitvoering van Richtlijn 96/22/EG,
dus geheel overeenkomstig de hiervoor weergegeven bedoeling van de
wetgever.
De Memorie van toelichting zou gezien hetgeen wordt gezegd over
vervanging van de medebewindsregeling door een regeling krachtens
welke volledige overdracht van wettelijke bevoegdheden kan
plaatsvinden nog de vraag kunnen doen rijzen of daarmee toch niet is
gekozen voor uitvoering van EEG-regelingen op basis van de autonome
bevoegdheid van de produktschappen. Dat is in mijn ogen niet het
geval. Die wijze van uitvoering wilde de wetgever juist niet omdat -
zoals de Memorie van toelichting laat zien - de uitvoering daarvan
vanuit de centrale overheid diende te worden aangestuurd. Daar voeg ik
nog aan toe dat aan de term "medebewind" in dit verband niet te veel
waarde moet worden gehecht, omdat dit begrip niet geheel vast omlijnd
is en er vele vormen van medebewind voorkomen.(14) Ik wijs op de door
Van Wijk e.a.(15) gegeven voorbeelden.
19. Een en ander brengt mij tot de conclusie dat het Hof het verweer
betreffende de strafbaarheid van het feit op goede gronden heeft
verworpen en het bewezenverklaarde terecht heeft gekwalificeerd als
overtreding van een voorschrift gesteld krachtens art. 19 van de
Landbouwwet.
20. Het middel faalt.
21. Gronden waarop de Hoge Raad gebruik zou moeten maken van zijn
bevoegdheid de bestreden uitspraak ambtshalve te vernietigen heb ik
niet aangetroffen. Deze conclusie strekt tot verwerping van het
beroep.
De Procureur-Generaal
bij de Hoge Raad der Nederlanden
AG
1 Zie de considerans van na te noemen regeling.
2 In de considerans wordt verwezen naar art. 2 lid 1 van de Regeling.
Die verwijzing is in overeenstemming met de toelichting op de Regeling
onder punt 4, waar wordt gezegd dat implementatie van regelgeving van
de Europese Unie door productschappen nog slechts in de rede ligt
indien dit geschiedt op basis van medebewind, waartoe de Regeling een
opdracht bevat. In de considerans wordt ook verwezen naar art. 100 lid
3 Wet op de bedrijfsorganisatie, luidende: Verordeningen, waarvan het
ontwerp niet overeenkomstig het eerste lid openbaar is gemaakt,
behoeven de goedkeuring van Onze betrokken Ministers. Hier was
verwijzing naar art. 23 Landbouwwet op zijn plaats geweest, omdat
genoemde Regeling is gebaseerd op art. 19 Landbouwwet.
3 Thans art. 37 EG-Verdrag, eveneens in Hoofdstuk I, Titel II De
landbouw. Ook de bij Richtlijn 96/22/EG ingetrokken richtlijnen
81/602/EEG, 88/146/EEG en 88/299/EEG waren blijkens hun considerans
gebaseerd op genoemd hoofdstuk van het EEG-Verdrag.
4 Zie over de aan het EEG/EG-Verdrag ten grondslag liggende gedachte
van eenheid van markt, waar ieder gelijke kansen heeft o.a. R. Barents
en L.J. Brinkhorst, Grondlijnen van Europees Recht, 11e druk, Kluwer
Deventer 2003, p. 291-292.
5 Kamerstukken II, 1965-1966, nr. 8387, nr. 5, blz. 1.
6 Bij wijziging van 1 juli 1999 (Wet van 4 april 1999, Stb. 253) is -
onder meer - geschrapt de bevoegdheid ten aanzien van mededinging, en
wel omdat dit ligt in de lijn van het beleid ter bevordering van
marktwerking en concurrentie (Kamerstukken II, 1997-1998, 25 695, nr.
3, blz. 8). Voor de onderhavige zaak lijkt deze wijziging geen
betekenis te hebben. De wijziging is immers niet ingegeven door
opvattingen over de wijze van implementatie van EG-Richtlijnen, zoals
deze blijkt uit punt 4 van de toelichting op de Regeling.
7 Toelichting op de Regeling, punt 4.
8 Toelichting op de Regeling, punt 4. Zie over autonomie en medebewind
o.a. Van Wijk/Konijnenbelt/Van Male, Hoofdstukken van Bestuursrecht,
Elsevier bedrijfsinformatie bv Den Haag 1999, blz. 261; Koekkoek e.a.,
De Grondwet, W.E.J. Tjeenk Willink Deventer 2000, blz. 571-574;
Heringa/Zwart, De Nederlandse Grondwet, Tjeenk Willink Zwolle, derde
druk, blz. 243. Heringa en Zwart merken ten aanzien van de regeling
van autonomie en medebewind in de Gemeentewet op, dat autonomie en
medebewind dienen te worden beschouwd als de beide uiteinden van een
schaal waartussen het gemeentelijk bestuur zich beweegt.
9 De verordening Verbod toediening van bepaalde stoffen met hormonale
werking 1987 en de verordening Stoffen met sympathicomimetische
werking 1991 zijn ingetrokken bij de Verordening tot intrekking van
enkele verordeningen 1997, PBO-blad nr. 37, d.d. 14 juli 1997.
10 Kamerstukken II, 1965-1966, nr. 8387, nr. 3.
11 Art. 23 is op het punt van de overdracht van bevoegdheden
terminologisch aangepast bij de op 1 januari 1998 in werking getreden
Wet van 6 november 1997, Stb. 510 in het kader van de aanpassing van
bijzondere wetten aan de derde tranche van de Algemene wet
bestuursrecht.
12 Blz. 4.
13 Blz. 4
14 Zie de hiervoor in noot 8 aangehaalde literatuur.
15 A.w., blz. 262.
Hoge Raad der Nederlanden