Gemeente Utrecht

2004 SCHRIFTELIJKE VRAGEN

1 Vragen van de heer P.F.C. Jansen
(ingekomen 5 januari 2003)

Recent heeft minister Peijs van Verkeer en Waterstaat een brief gestuurd aan de besturen van de vier grote gemeenten en de kaderwetgebieden waar deze onderdeel van vormen.

In de brief dringt de minister erop aan om haast te maken met de aanbesteding van het vervoerpakket dat nu verzorgd wordt door de GVB's. Volgens de op 1 januari 2001 in werking getreden wet Personenvervoer 2000 is het beleidsuitgangspunt dat op 1 januari 2006 minstens 35% van het GVB-vervoer is aanbesteed, en per 1 januari 2007 100%. De minister stelt verder dat op grond van aanbestedingen bij het streekvervoer "..kan worden vastgesteld dat het aanbestedingsinstrument tot een sterke verbetering van de efficiency en kwaliteit heeft geleid."

De SP-fractie maakt zich zorgen over deze tendentieuze voorstelling van zaken. De aanbestedingen (in veel gevallen ook gecombineerd met privatiseringen) hebben volgens onze observaties grosso modo de volgende effecten: lijnen met een lage bezetting verdwijnen; op tijdstippen waarop de vervoervraag beperkt is (avond, weekend, vakanties) worden geen diensten meer gereden; sterke lijnen worden rechtgetrokken waardoor een aantal bestemmingen niet meer worden aangedaan; de arbeidsomstandigheden van het personeel worden structureel verslechterd. Verder meldt minister Peijs niet dat het Europees Parlement naar aanleiding van een rapport van de commissie Meijer besloten heeft dat gemeentelijke overheden niet verplicht kunnen worden om hun in eigen beheer uitgevoerde openbaar vervoer aan te besteden. Daarmee is een belangrijke aanleiding voor de Wet personenvervoer 2000 weggevallen.

De SP-fractie heeft naar aanleiding van de brief de volgende vragen:

Wat is uw reactie op de brief van de minister (indien u al gereageerd heeft zouden wij graag een afschrift van deze brief ontvangen)? Bent u bereid om in samenwerking met de G4 en de vier kaderwetgebieden te laten onderzoeken welke extra mogelijkheden de uitspraak van het Europees Parlement biedt om ons te verweren tegen de privatiseringsmanie van onze liberale minister van V&W? Hebben de G4 en de vier kaderwetgebieden een vinger in de pap bij de evaluatie van de Wet personenvervoer 2000? Zo ja: hoe is de evaluatie opgezet? Komen ook de schaduwzijden van de aanbesteding, zoals genoemd in de aanhef van onze schriftelijke vragen, aan bod bij de evaluatie? Wordt de kwaliteit van het openbaar vervoer in 1994 (voor de start van de liberaliserings-/privatiseringsoperatie door Paars-I) vergeleken met die van 2003? Zo nee: hoe denkt u te voorkomen dat deze evaluatie een puur politiek karakter krijgt, met als enige doel het legitimeren van de invoering van aanbestedingsverplichting voor lagere overheden?

Bijlage: brief minister Peijs.
Antwoord van Burgemeester en Wethouders
(verzonden 20 januari 2004)


1. De reactie zal nog even op zich laten wachten omdat het college hecht aan afstemming met de G4 en de kaderwetgebieden. De minister heeft ons overigens verzocht uiterlijk 1 april 2004 te reageren.
2. Zie ook antwoord op vraag 1. Juist vanwege het belang van samenwerking met G4 en kaderwetgebieden zal een reactie nog even op zich laten wachten. Wij houden in G4- verband de juridische omgeving van de aanbesteding van GVB-vervoer in de gaten en zullen daarbij ook de consequenties van het door u genoemde besluit in ogenschouw nemen.
3. De G4 en de kaderwetgebieden zullen worden betrokken bij de evaluatie van de Wet Personenvervoer 2000. De opzet van de evaluatie is nog niet bekend. De Utrechtse inzet is, om aandacht te vragen voor de gevolgen van de marktwerking in het GVB-vervoer teneinde van een evenwichtige evaluatie te kunnen spreken. Het is voor ons daarbij niet noodzakelijk dat 1994 een ijkjaar wordt. Wij vinden het wel essentieel dat het ministerie oog krijgt voor de kwaliteitsverbeteringen welke sinds de invoering van de WP2000 hebben plaatsgehad in bij de GVB's. Hiernaar is vooralsnog geen onderzoek gedaan, maar de G4-wethouders Verkeer hebben daar in een onderhoud met de minister in oktober 2003 sterk op aangedrongen. De resultaten van zo'n onderzoek zullen naar verwachting de gepresenteerde resultaten uit het streekvervoer nuanceren. De rijksaanpak lijkt de aanbesteding tot doel te verheffen terwijl ook op andere wijzen de kwaliteit van het GVB-vervoer, mogelijk zelfs beter, gestalte kan worden gegeven. Wij staan kritisch tegenover de door het Rijk voorgestane verplichte aanbesteding van de GVB's en laten geen kans liggen om dat helder te maken. De evaluatie van de Wet Personenvervoer 2000 zullen wij daartoe wederom aangrijpen om dat duidelijk te maken.

Beleid marktwerking GVB's

Geacht College,

Per 1 januari 2001 is de Wet personenvervoer 2000 (Wp2000) in werking getreden. Het doel van de Wp2000 is te komen tot een meer klantgericht openbaar vervoer en een verhoging van de kostendekkingsgraad. In de Wp2000 is gekozen voor het instrument van aanbesteding om de genoemde doelen te bereiken. Het uitgangspunt van de Wp2000 is verplichte aanbesteding. Het streekvervoer dient per 1 januari 2006 geheel te zijn aanbesteed. De overheden die het vervoer verricht door gemeentelijke vervoerbedrijven moeten aanbesteden is iets meer tijd gegund. Het uitgangspunt is dat per 1 januari 2007 het geheel dient te zijn aanbesteed en per 1 januari 2006 in ieder geval 35%. Voor het railgebonden vervoer is voorzien in een tijdelijke ontheffingsmogelijkheid van verplichte aanbesteding. In de Wp2000 is bepaald dat, aan de hand van de resultaten van de evaluatie, het beleidsuitgangspunt van verplichte aanbesteding al dan niet zal worden bekrachtigd in de vorm van een wettelijke verplichting.


1. Tussenresultaten marktwerking
Als de aanbestedingen ook in het komende jaar dezelfde positieve resultaten gaan opleveren zal de onafhankelijke evaluatie mij waarschijnlijk aanleiding geven deze verplichting inderdaad voor te bereiden. Alsdan gelden bovengenoemde termijnen. Mijn voorlopige indruk is overigens dat processen van ontvlechting, marktconform opereren en aanbesteding van het stadsvervoer in de vier grootste stadsregio's minder voorspoedig verlopen dan bij het streekvervoer. Deze ontwikkeling baart mij zorgen. Juist de complexiteit van het stadsvervoer brengt met zich mee dat deze processen tijdig moeten worden opgestart en met voortvarendheid aangepakt moeten worden. Hoewel ik zeker onderken dat in alle steden allerlei processen rondom interne en externe contractvorming plaatsvinden, komen genoemde data snel dichterbij.

Overzie ik thans de situatie in het hele land dan valt het volgende op. Op basis van de afgesloten contracten tussen decentrale overheden en vervoerders en de eerste gegevens uit de evaluatie kan worden vastgesteld dat het aanbestedingsinstrument tot een sterke verbetering van de efficiency en kwaliteit heeft geleid. Het beeld is dat "meer waar voor hetzelfde geld" geboden wordt. Het verbeterde aanbod uit zich veelal in hogere frequenties, nieuwe (spits)lijnen, verbeterde reisinformatie en inzet van nieuw materieel (lage vloer bussen). Voorts neem ik waar dat de decentrale overheden steeds meer via het opdrachtgeverschap gaan sturen. Door het opstellen van een 'programma van eisen' kan de decentrale overheid veel beter aangeven welk voorzieningenniveau de vervoerder moet uitvoeren. Op basis van bonus-malus systemen, klanttevredenheidsonderzoeken en monitoring kan de opdrachtgever de vervoerder sturen en bijsturen. Hierdoor komt het OV-product uiteindelijk beter tegemoet aan de wensen van de klant. Deze eerste ervaringen sterken mij in de gedachte dat deze processen waaronder dus de aanbesteding een goed middel is om een gunstige prijs/kwaliteitsverhouding te realiseren.


2. GVB's
Het is zaak te bezien hoe deze verworvenheden zo snel mogelijk ook aan het stadsvervoer in de vier grote steden terecht kunnen komen. Om alle aspecten rond de organisatorische vormgeving en aanbesteding van het vervoer verricht door Gemeentelijke Vervoerbedrijven goed in beeld te krijgen, heb ik Cap Gemini gevraagd een onderzoek te verrichten. Door interviews met de belangrijkste "stakeholders" bij vervoersbedrijven, gemeenten en kaderwetgebieden, is een helder beeld verkregen van de situatie. Op basis van het rapport, dat eerder dit jaar verscheen, kan worden vastgesteld dat het om een complex besluitvormingsproces gaat. Ik trek mede hieruit vooralsnog de hoofdconclusie dat er in beginsel geen aanbestedingen van het GVB-vervoer. In bijlage 1 geef ik een uitgebreide reactie op het rapport.

Bij alle stedelijke vervoerbedrijven bespeur ik processen van rationalisatie, reorganisatie en ombuigingen. Dat juich ik toe gezien de nog steeds bestaande relatieve achterstand in vergelijking met het streekvervoer. Daar waar dergelijke verschillen in achterstand niet verklaard kunnen worden wegens specifieke grootstedelijke omstandigheden, moet het streven erop gericht zijn, ze weg te werken. Alleen al vanuit een zorgvuldige inzet van overheidssubsidies is dat belangrijk. Bij de toets voor staatssteun geldt - zoals bekend - de voorwaarde dat een bedrijf een efficiënt opererende onderneming behoort te zijn. Voor de OV-bedrijven geldt dat zij zich moeten houden aan de vereisten die in de thans geldende Europese verordening 1191/69 zijn opgenomen. Subsidies dienen derhalve gerelateerd te zijn aan de kosten voor de publieke dienst. Ook wordt in de betreffende verordening reeds gerept over een doelmatige onderneming. De recente Altmarkcase onderstreept nog eens de lijn in deze verordening. Mijn inziens zullen we de komende tijd, ook in het perspectief van de ontheffingsmogelijkheid, moeten bezien of hier voldoende invulling aan dit begrip kan worden gegeven.


3. Ontvlechting
In het onderzoek wordt een belangrijk uitgangspunt van de Wp2000, te weten de noodzaak tot onafhankelijke concessieverlening, nog eens bevestigd. In dit verband ligt het in de rede door te gaan met de ontvlechting en verzelfstandiging van de bedrijven. Door de huidige gemeentelijke vervoerbedrijven op afstand te zetten van de gemeente kunnen ze markt-conform gaan opereren en komt de gewenste scheiding tussen de beleidsrol en aandeelhoudersrol tot stand. Hiermee wordt een meer onafhankelijke concessieverlening mogelijk. De ervaringen met het op afstand zetten van de vervoerbedrijven en de verzakelijking in andere steden zijn goed. In de steden Groningen, Dordrecht, Maastricht en Den Haag waar de gemeentelijke vervoerbedrijven op afstand zijn gezet heeft dit, volgens deze steden, geleid tot een meer zakelijke relatie tussen opdrachtgever en opdrachtnemer, efficiëntere bedrijfsvoering en kwaliteitsverbeteringen.

In de 4 grote steden ligt de concessieverlenende bevoegdheid bij het kaderwetgebied Dat is op zich al een voorziening die tot afstand leidt. Ik constateer evenwel dat in de huidige situatie sommige GVB's niet op voldoende afstand staan en dat er specifieke regelingen en arrangementen gelden (bijv vetorecht of een "dagelijks"opdrachtgeverschap) die ertoe leiden dat er bij aanbesteding risico's gelopen worden.

Bij aanbesteding stuurt de (aanbestedende) overheid middels het programma van eisen. Het vervoerbedrijf kan zich op haar beurt richten op (de details van) de bedrijfsvoering en het maken van bedrijfseconomisch verantwoorde keuzes, hetgeen de klantgerichtheid en de kwaliteit verder ten goede zal komen. Ik vind dit ten principale een goede taakverdeling. Om het populair te zeggen :"Het is niet aan de politiek om bussen te runnen". Daar hebben we professionals voor die bij de vervoerbedrijven zitten. Uiteraard stuurt "de politiek" beleidsmatig op hoofdlijnen. In dit geval zal het Bestuur van het Kaderwetgebied door middel van eisen ten aanzien van voluit het voorzieningen niveau, reisinformatie aan de klant, het tarievenniveau en richtlijnen voor sociale veiligheid voor reizigers en personeel het vervoersbeleid vormgeven. Afgezien van deze essentiële sturingselementen voor de overheid leert de ervaring eveneens dat het juridisch eigendom van de infra ook bij de overheid dient te blijven. Hier moet samenhang blijven bestaan. Via speciale constructies komt de winnende vervoerder te beschikken over het dagelijks gebruik van de infra, waarbij eventueel ook het beheer en onderhoud voor een bepaalde periode aan de vervoerder gelaten kan worden. Ik realiseer me terdege dat deze processen van ontvlechting niet eenvoudig zijn. Toch zal de decentrale overheid hierin zijn verantwoordelijkheid moeten nemen. Te allen tijde dient de concessieverlener te beoordelen of er sprake is van een "level playing field' en of er geen belangenverstrengeling optreedt. Indien de concessieverlener hier niet zorgvuldig mee omgaat en niet aan de (Europees-) wettelijke eisen voldoet loopt deze het risico dat de rechter de uiteindelijke gunning nietig verklaart. Het risico voor het gemeentelijke vervoerbedrijf is dat zij uitgesloten wordt van deelname aan de aanbesteding. Het spreekt voor zich dat de betreffende risico's toenemen naarmate de afstand tussen vervoerbedrijf en opdrachtgever geringer is. In dit verband verdient het aanbeveling in ieder geval de stap richting externe verzelfstandiging in te zetten.


4. Object van aanbesteding
Een ander belangrijk aspect dat in het onderzoek wordt belicht betreft het object van aanbesteding. Bij de Nederlandse GVB's gaat het om op zich zelf grote bedrijven met de modaliteiten bus, tram en metro. In vergelijking met andere bedrijven in Europa is de schaal echter niet van dien aard dat aanbesteding van het gehele bedrijf in één keer onmogelijk is. Verkoop en overnames op deze schaal zijn in de Europese context eerder vertoond. Op zich zelf beschouwd wijst het huidige marktwerkingsregime in de Nederlandse wet- en regelgeving naar een geleidelijke ontwikkeling: komende van een tak van dienst met gedwongen

winkelnering naar een situatie van verzakelijking, rationalisatie en streven naar marktconformiteit, uitmondend in een deelname van in beginsel het gehele bedrijf in een door het Kaderwetgebied uitgeschreven aanbesteding. Dit regime in de wet -de "Koninklijke weg" van eerste voorkeur- staat nog als een huis.

De Wp2000 biedt de concessieverlenende overheid echter eveneens enige vrijheid om naar eigen inzicht tot invulling van het object van aanbesteding te komen. In uitzonderingsgevallen kan gekozen worden voor separate aanbesteding van de diverse vervoermodaliteiten. Vanwege allerlei lokale redenen kan er aanleiding zijn om te kiezen voor een verschillend traject bij railgebonden modaliteiten. Indien wordt gekozen voor integrale aanbesteding kan geen gebruik worden gemaakt van de tijdelijke ontheffingsmogelijkheid van verplichte aanbesteding. De wet voorziet namelijk niet in een ontheffingsmogelijkheid voor bus. Voor deze laatste modaliteit is marktwerking immers gangbaarder en gaat minder gepaard met grote financiële belangen die voortvloeien uit in het verleden geïnvesteerd vermogen in de railgebonden modaliteiten. Na bestudering van binnenlandse en buitenlandse ervaringen zie ik op dit moment geen doorslaggevende argumenten om het regime van de Wp2000 met betrekking tot de stedelijke bussector uit te stellen. Met andere woorden, indien ROA, SSR en Haaglanden thans niet zouden willen kiezen voor integrale aanbesteding, dan ben ik in beginsel bereid mee te werken aan een ontheffing voor tram en metro. Voor bus adviseer ik evenwel alle regio's de nodige voorbereidingen te treffen overeenkomstig het wettelijk tijdschema. Bovenstaand betekent concreet dat betrokken overheden in 2004 naast de verzakelijking, ontvlechting en het streven naar een verdere marktconforme kostenstructuur voor in elk geval de bussector de nodige voorbereidingen voor de aanbesteding moeten treffen. Als argument tegen het separaat aanbesteden van bus en rail wordt dikwijls geopperd dat er dan concurrentie tussen vervoermodaliteiten gaat ontstaan. Ik ben echter van mening dat de concessieverlener met een goed programma van eisen kan waarborgen dat marktpartijen complementair aan elkaar werken. Ook in de huidige situatie komt het voor dat een concessieverlener met meerdere aangrenzende vervoerders van doen heeft. Ook bij aanbestedingen van stedelijk vervoer in het buitenland wordt wel regelmatig gekozen voor een afzonderlijke aanbesteding van bus en rail. Uit onderzoek van NEA blijkt dat er een keur van stedelijke netwerken is waar scheiding van tram en bus samen gaan met een goede kwaliteit en aanzienlijke kostenbesparingen. Zo worden in Göteborg 50% meer buskilometers geproduceerd in vergelijking tot de situatie voor aanbestedingen.


5. Overige aspecten
Indien meerdere besturen van kaderwetgebieden mij te kennen geven splitsing van het object van aanbesteding te beogen, dan kan er behoefte bestaan om het overblijvende tram/metro bedrijf ook op marktconformiteit en kwaliteit door te meten. De Europese regels met betrekking tot overheidssteun en de recente Altmark-case wijzen op de noodzaak hiervan. Als bij deze railgebonden modaliteiten de marktwerking een aantal jaren later volgt, kan in de tussentijd een te ontwikkelen instrument van benchmarking van grote waarde zijn. Ik zal daartoe in de komende maanden een verkenning laten uitvoeren.

Zoals ook uit het voorgaande blijkt heeft allerlei onderzoek veel informatie opgeleverd die als input voor de verdere gedachtevorming kan worden gebruikt. Aangezien het tijdschema voor de grote vier nu nijpender wordt zal ik de ontwikkelingen ook van mijn kant nauwer gaan volgen. Tegen deze achtergrond formuleer ik een tweeledig verzoek:

De besturen van de kaderwetgebieden verzoek ik een voortgangsrapportage op te stellen met betrekking tot het te voeren aanbestedingsbeleid en aanverwante kwesties. Kiest u niet voor integrale aanbesteding in 2007 dan kan de rapportage tegelijkertijd vergezeld gaan van een ontheffingsverzoek dat overeenkomstig artikel 67 Wp2000 tevens inhoudt dat u een business plan indient. Ook thema's als verzakelijking de beoogde aanbestedingsvorm en tijdschema's lenen zich voor behandeling in de rapportage.


1. Colleges en B&W verzoek ik een rapportage op te stellen over het beleid met betrekking tot marktconform opereren van het vervoerbedrijf alsmede over de positie van het eigenaarschap.

Ik verzoek u de rapportages uiterlijk 1 april 2004 in te dienen.

De betreffende gegevens zal ik gebruiken voor mijn verdere visievorming ten aanzien van de aanpak van de aanbesteding bij de Gemeentelijke Vervoerbedrijven. Zoals aangegeven zal ik in de loop van 2004 mede aan de hand van de officiële evaluatie en bovengenoemde rapportages het beleidskader op dit onderwerp nader invullen. Bij de evaluatie van de aanbestedingen van het stad- en streekvervoer- najaar 2004 zal ik de betreffende gegevens mede gebruiken als input voor het overleg met de Tweede Kamer. Het gaat hierbij mijn inziens om het schetsen van een totaalbeeld waarbij de verplichting tot aanbesteding, ontheffingsmogelijkheden voor railvervoer alsmede de doorgevoerde verzakelijking aan bod komen.

Hoogachtend,

DE MINISTER VAN VERKEER EN WATERSTAAT,

Karla Peijs

---- --