Uitspraak Hoge Raad LJN-nummer: AI0753 Zaaknr: 38442
Bron: Hoge Raad der Nederlanden 's-Gravenhage
Datum uitspraak: 30-01-2004
Datum publicatie: 30-01-2004
Soort zaak: belasting -
Soort procedure: cassatie
Nr. 38.442
30 januari 2004
AB
gewezen op het beroep in cassatie van het college van burgemeester en
wethouders van de gemeente Harderwijk (hierna: het College) tegen de
uitspraak van het Gerechtshof te Arnhem van 1 juli 2002, nr. 00/00831,
betreffende na te melden van de Vereniging X te Z geheven bedrag aan
leges.
1. Kennisgeving, bezwaar en geding voor het Hof
Van belanghebbende is bij schriftelijke kennisgeving van 5 november
1999 een bedrag aan leges voor het in behandeling nemen van een
aanvraag voor de afgifte van fotokopieën geheven, welke kennisgeving,
na daartegen gemaakt bezwaar, bij uitspraak van het Hoofd financieel
beleid en belastingen van de gemeente (hierna ook: de
gemeenteambtenaar) is gehandhaafd.
Belanghebbende is tegen die uitspraak in beroep gekomen bij het Hof.
Het Hof heeft het beroep gegrond verklaard, de uitspraak van de
gemeenteambtenaar vernietigd, en verstaan dat enigerlei andere
ambtenaar namens het College alsnog uitspraak zal doen op het
bezwaarschrift met inachtneming van 's Hofs uitspraak. De uitspraak
van het Hof is aan dit arrest gehecht.
2. Geding in cassatie
Het College heeft tegen 's Hofs uitspraak beroep in cassatie
ingesteld. Het beroepschrift in cassatie is aan dit arrest gehecht en
maakt daarvan deel uit.
De Advocaat-Generaal J.W. Ilsink heeft op 27 juni 2003 geconcludeerd
tot vernietiging van 's Hofs uitspraak en tot verwijzing van de zaak
naar een ander hof.
3. Beoordeling van het middel
3.1. Voor het Hof was in geschil of de uitspraak op het bezwaarschrift
bevoegdelijk was gedaan en voorts of het bedrag van de legesheffing
juist is. Het Hof heeft geoordeeld dat het in artikel 10:3, lid 3, van
de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) neergelegde essentiële
vormvoorschrift is geschonden en dat daarom de uitspraak van de
gemeenteambtenaar niet in stand kan blijven.
3.2. Blijkens een tot de gedingstukken behorend besluit heeft het
College met ingang van 1 april 1998 het Hoofd financieel beleid en
belastingen van de gemeente aangewezen als de gemeenteambtenaar in de
zin van artikel 231, lid 2, letter b, van de Gemeentewet. Nadien
kwamen de bevoegdheden die de Algemene wet inzake rijksbelastingen
(hierna: AWR) toekent aan "de inspecteur" niet meer toe aan het
College, maar rechtstreeks aan dat hoofd. Tot die bevoegdheden behoren
zowel de vaststelling van een aanslag (artikel 5 AWR) als het doen van
uitspraak op een bezwaar tegen die aanslag (artikel 25 AWR). Nu het
Hof tevens heeft vastgesteld dat het Hoofd financieel beleid en
belastingen als zodanig de - met een aanslag gelijk te stellen -
kennisgeving heeft ondertekend en uitspraak heeft gedaan op het
bezwaarschrift, is het bestreden besluit bevoegdelijk genomen. Het
door het Hof vermelde artikel 10:3, lid 3, Awb, dat ziet op krachtens
mandaat genomen besluiten, mist in dit verband betekenis. Het middel
is gegrond. 's Hofs uitspraak kan niet in stand blijven en verwijzing
moet volgen.
4. Proceskosten
De Hoge Raad acht geen termen aanwezig voor een veroordeling in de
proceskosten. Na verwijzing zal door het Hof opnieuw worden beoordeeld
of aan belanghebbende voor de kosten van het geding voor het Hof een
vergoeding dient te worden toegekend.
5. Beslissing
De Hoge Raad:
verklaart het beroep gegrond,
vernietigt de uitspraak van het Hof, behoudens de beslissing omtrent
het griffierecht, en
verwijst het geding naar het Gerechtshof te Arnhem ter verdere
behandeling en beslissing van de zaak met inachtneming van dit arrest.
Dit arrest is gewezen door de raadsheer G.J. Zuurmond als voorzitter,
en de raadsheren P.J. van Amersfoort en C.J.J. van Maanen, in
tegenwoordigheid van de waarnemend griffier A.I. Boussak-Leeksma, en
in het openbaar uitgesproken op 30 januari 2004.
*** Conclusie ***
PROCUREUR-GENERAAL BIJ DE HOGE RAAD DER NEDERLANDEN
MR. J.W. ILSINK
ADVOCAAT-GENERAAL
Nr. 38.442
Derde Kamer B
Leges
Conclusie van 27 juni 2003 inzake:
HET COLLEGE VAN BURGEMEESTER EN WETHOUDERS VAN DE GEMEENTE HARDERWIJK
tegen
VERENIGING X
1. Feiten en procesverloop
1.1. Deze zaak gaat over attributie aan ondergeschikten en niet -
zoals het Gerechtshof te Arnhem (hierna: het Hof) in zijn thans
aangevochten (schriftelijke) uitspraak van 1 juli 2002, nr.
00/00831(1), meende - over mandaat aan ondergeschikten.
1.2. Het Hof stelde de volgende feiten vast:
2.1. Belanghebbende(2), opgericht in 1992, heeft ten doel het
verminderen van negatieve invloeden van de huidige samenleving op het
milieu en het welzijn in de breedste zin van het woord en tracht dit
doel onder meer te bereiken door het kritisch volgen van het
milieubeleid in diverse gemeenten, het aanvechten en toekennen van
hinderwetvergunningen en het in overleg met de betrokken gemeenten
stimuleren van een beter milieubeleid. In het kader van haar
doelstelling heeft belanghebbende de gemeente Harderwijk in 1999
verzocht om afschriften van stukken, die op grond van onderdeel 2.1
van de tarieventabel behorende bij de voor dat jaar geldende
legesverordening aan legesheffing onderhevig zijn.
2.2. Aan belanghebbende is vervolgens met dagtekening 5 november 1999
een factuur verzonden voor de betaling van f 137,-- aan leges voor het
in behandeling nemen van een aanvraag voor de afgifte van fotokopieën.
De - ingevolge artikel 230 van de Gemeentewet - met een aanslag gelijk
te stellen factuur is ondertekend door het hoofd afdeling Financieel
beleid en belastingen van de gemeente(3), B. Blijkens een tot de
gedingstukken behorend besluit hebben B & W(4) van de gemeente het
hoofd financieel beleid en belastingen met ingang van 1 april 1998
aangewezen als gemeente-ambtenaar in de zin van artikel 231, tweede
lid, onderdeel b, van de Gemeentewet. (...).
1.3. Belanghebbende heeft bezwaar gemaakt tegen de factuur, welk
bezwaar door het Hoofd bij uitspraak van 16 december 1999 is
afgewezen. Het daartegen ingediende beroep van belanghebbende werd
door het Hof aldus beoordeeld:
4.1. De in artikel 10:3, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht
(hierna: Awb) neergelegde bepaling strekt ertoe te waarborgen dat
ingeval een bevoegdheid niet door degene aan wie de bevoegdheid is
geattribueerd, maar krachtens mandaat namens deze wordt uitgeoefend,
in de bezwaarprocedure een zorgvuldige heroverweging van het aldus
genomen primaire besluit plaatsvindt. In zijn arrest van 8 februari
2002, nr. 36 234, V-N 2002/9.7(5) heeft de Hoge Raad overwogen dat het
hier een essentieel voorschrift betreft bij overtreding waarvan moet
worden geoordeeld dat de beslissing op het bezwaarschrift onbevoegd is
genomen.
4.2. Nu vaststaat dat B de factuur krachtens mandaat heeft opgemaakt
en uitgereikt en tevens - kennelijk eveneens krachtens mandaat - de
uitspraak op het bezwaar heeft gedaan, is het in artikel 10:3, derde
lid Awb neergelegde essentiële voorschrift geschonden en kan de
uitspraak op bezwaar niet in stand blijven. Aangezien belanghebbende
ter zitting niet heeft afgezien van zijn primaire grief(6) en de
ambtenaar - nu hij niet ter zitting is verschenen - zich niet over dit
formele punt heeft kunnen uitlaten, is het Hof niet in de positie om
de procedure om proceseconomische redenen kort te sluiten en zal het
Hof beslissen dat B & W (in de persoon van een andere ambtenaar dan
voornoemde B) alsnog uitspraak dient te doen op het door
belanghebbende ingediende bezwaarschrift van 16 december 1999.
Het beroep van belanghebbende is in zoverre gegrond.
1.4. Het College diende tegen 's Hofs uitspraak een beroepschrift in
cassatie in, waartegen belanghebbende zich niet heeft verweerd.
2. Attributie aan ondergeschikten
2.1. In onze monografie schreven Happé en ik over attributie:(7)
2.2.2. Attributie
Attributie is de toekenning van een bestuursbevoegdheid door een
wetgever aan een bestuursorgaan. De aanslag wordt vastgesteld door de
inspecteur, aldus art. 11, lid 1, AWR. De bevoegdheid een aanslag vast
te stellen is dus door de wetgever in formele zin toegekend aan de
inspecteur. Hetzelfde geldt voor de bevoegdheid de aanvankelijk te
weinig geheven belasting na te vorderen of na te heffen (art. 16 en 20
AWR), voor de bevoegdheid daarbij een bestuurlijke boete op te leggen
(art. 67e en 67f AWR) en voor de bevoegdheid informatie in te winnen
(art. 47 e.v. AWR)(5).
Tot 1 januari 1998 was de bevoegdheid een gemeentelijke
belastingaanslag vast te stellen geattribueerd aan het college van
B&W; zie art. 231, lid 2, aanhef en onderdeel b (oud), Gem.wet. Art.
232 Gem.wet regelde dat het college van B&W één of meer
gemeenteambtenaren kon aanwijzen om voor de belastingheffing in zijn
plaats te treden. Het ging hier om een delegatiebevoegdheid. Art.
10:14 Awb behelst evenwel een delegatieverbod aan ondergeschikten,
reden waarom bepalingen die een dergelijke delegatie mogelijk maken,
moesten vervallen(6). Bij de Aanpassingswet derde tranche Awb I(7) is
dat dan ook gebeurd. Art. 231 Gem.wet is in die zin gewijzigd dat de
taak van inspecteur thans rechtstreeks is geattribueerd aan een
daartoe aan te wijzen ambtenaar(8). Niet geregeld is welk orgaan die
ambtenaar aanwijst, maar het ligt voor de hand aan te nemen dat dit
het college van B&W is.
Aangezien voor de heffing van waterschaps- en provinciale belastingen
hetzelfde geldt als voor de heffing van gemeentelijke belastingen, was
een vergelijkbare aanpassing van de Waterschapswet(9) en van de
Provinciewet(10) nodig; zie art. 123, lid 3, aanhef en onderdeel b,
Waterschapswet en art. 227a, lid 2, aanhef en onderdeel b,
Provinciewet.
Het is deze figuur - de attributie aan ondergeschikten - die in de
vierde tranche zal worden geregeld. Andere aspecten van het leerstuk
attributie lenen zich - naar het oordeel van de Commissie-Scheltema -
niet voor een algemene regeling(11).
In de Awb wordt vastgelegd dat de ondergeschiktheidsrelatie door de
attributie aan de ondergeschikte niet wordt doorbroken. Dit geschiedt
door de bevoegdheid tot het geven van aanwijzingen ondubbelzinnig vast
te leggen; zie ontwerp-art. 10.1.3.1. Awb. Het gaat daarbij zowel om
algemene aanwijzingen als om aanwijzingen voor een enkel geval(12).
Voorts is het zo dat degene aan wie een bepaalde bevoegdheid is
geattribueerd bij het vaststellen van zijn eigen beleid(sregels) de
bijzondere of algemene aanwijzingen - al dan niet in de vorm van
beleidsregels - van het hiërarchisch hogere bestuursorgaan in acht
moet nemen(13).
Ook de tegenhanger van de aanwijzingsbevoegdheid, de
inlichtingenplicht, wordt in de wet vastgelegd; zie ontwerp-art.
10.1.3.2 Awb. Daarmee wordt onderstreept dat de betrokkene ook op het
terrein waarop hij met openbaar gezag is bekleed zich niet kan
onttrekken aan de relatie waarin hij staat tot het bestuursorgaan
onder wiens verantwoordelijkheid hij werkzaam is(14).
2.2. HR 26 april 2002, nr. 36.963, LJN AE1967, BNB 2002/193, overwoog:
3.1. Het Hof heeft geoordeeld dat het Hoofd van de centrale afdeling
financiën bevoegd was zich ter zitting te laten vertegenwoordigen.
Onderdeel b van middel 1 keert zich tegen dat oordeel met het betoog
dat uit het aanwijzingsbesluit, waarbij B en W het Hoofd voornoemd
hebben aangewezen als de gemeenteambtenaar, bedoeld in artikel 231,
lid 2, letter b, van de Gemeentewet, en hem tevens op de voet van
artikel 1, lid 2, van de Wet waardering onroerende zaken hebben belast
met de uitvoering van laatstvermelde wet, niet blijkt dat aan die
ambtenaar tevens de bevoegdheid is verleend om zich ter zitting te
laten vertegenwoordigen.
Dat betoog berust kennelijk, mede gelet op de verwijzing naar de
artikelen 3:64 en 7:404 BW, op de opvatting dat bij dat
aanwijzingsbesluit B en W het Hoofd volmacht of opdracht hebben
verleend om namens hen bepaalde bevoegdheden uit te oefenen. Die
opvatting is echter onjuist. Een ambtenaar die op de voet van de
eerder vermelde bepalingen van de Gemeentewet en de Wet waardering
onroerende zaken is aangewezen, ontleent zijn bevoegdheden
rechtstreeks aan de wet. Het onderdeel faalt derhalve.
3. Beoordeling van de klachten
3.1. Ik kan kort zijn: 's Hofs oordeel dat B de factuur krachtens
mandaat heeft opgemaakt en uitgereikt en tevens - kennelijk eveneens
krachtens mandaat - de uitspraak op het bezwaar heeft gedaan, is
onjuist.
3.2. Er is - zoals het College in cassatie terecht aanvoert - geen
sprake van mandaat, maar van attributie. Het College heeft bij
besluit, in werking getreden op 1 april 1998, het Hoofd(8) aangewezen
als de ambtenaar aan wie de wetgever de bevoegdheden van de
inspecteur, zoals neergelegd in de AWR, heeft geattribueerd. Het Hoofd
heeft vervolgens de aanslag vastgesteld en ook uitspraak gedaan op het
daartegen gerichte bezwaarschrift. Die bevoegdheden zijn hem door de
wetgever toegekend (geattribueerd) en niet door het College
(gemandateerd). Het enige dat het College moest doen en ook deed, was
het aanwijzen van het Hoofd als heffingsambtenaar. Dat heeft niets met
mandaat te maken, maar vloeit voort uit de verantwoordelijkheid die
het College heeft voor de ambtelijke organisatie van de gemeente.
3.3. Mitsdien is eveneens onjuist 's Hofs oordeel dat B & W (in de
persoon van een andere ambtenaar dan voornoemde B) alsnog uitspraak
dient te doen op het door belanghebbende ingediende bezwaarschrift van
16 december 1999.
3.4. 's Hofs uitspraak kan dus niet in stand blijven. Het beroep is
gegrond. Verwijzing moet volgen.
4. Conclusie
Ik concludeer tot vernietiging van 's Hofs uitspraak en tot verwijzing
van de zaak naar een ander hof ter verdere behandeling en berechting.
De Procureur-Generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden
A-G
1 De mondelinge uitspraak is gedateerd 28 maart 2002 en te vinden op
www.rechtspraak.nl onder LJN-nr. AE3356.
2 (mijn noot) Vereniging X.
3 (mijn noot) Hierna te noemen: het Hoofd.
4 (mijn noot) Hierna zal ik dit bestuursorgaan in overeenstemming met
het bepaalde in art. 34 Gem.wet aanduiden als het College.
5 (mijn noot) BNB 2002/138.
6 (mijn noot) Die grief betrof de hoogte van de factuur, met de
stelling dat meer in rekening was gebracht dan de belopen kosten.
7 J.W. Ilsink en R.H. Happé, Algemeen fiscaal bestuursrecht (2000),
blz. 17-18.
5 (onze nummering) Zie De Blieck, blz. 64.
6 (onze nummering) Kamerstukken II 1996/97, 25 280, nr. 3, blz. 61;
zie ook PG Awb III, blz. 454 lk.
7 (onze nummering) Hoofdstuk 3, art. 4, onderdeel U.
8 (onze nummering) Kamerstukken II 1996/97, 25 280, nr. 3, blz. 70/71.
9 (onze nummering) Hoofdstuk 11, art. 7, onderdeel P, Aanpassingswet
derde tranche Awb I; Kamerstukken II 1996/97, 25 280, nr. 3, blz.
127/130.
10 (onze nummering) Hoofdstuk 3, art. 6, onderdeel Qa, Aanpassingswet
derde tranche Awb I; Kamerstukken II 1996/97, 25 280, nr. 7, blz.
11/12.
11 (onze nummering) Voorontwerp blz. 29 en 143.
12 (onze nummering) Voorontwerp blz. 146.
13 (onze nummering) Voorontwerp blz. 148.
14 (onze nummering) Voorontwerp blz. 147.
8 In dat besluit wordt weliswaar gesproken van de Chef financieel
beleid en belastingen, maar aangezien een chef iemand is die aan het
hoofd staat van een organisatie, lijdt het geen twijfel dat onder de
Chef ook het Hoofd moet worden begrepen.
Hoge Raad der Nederlanden