De Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Postbus 20018
2500 EA Den Haag
uw brief van
uw kenmerk
ons kenmerk
JZ/2004/767
datum
10-02-2004
onderwerp
Brief LNV inzake pacht en melkquotum
bijlagen
Geachte Voorzitter,
Inleiding
Tijdens de Algemeen Overleggen over melklease die ik vorig jaar
diverse malen met de leden van de vaste commissie voor Landbouw,
natuur en voedselkwaliteit voerde, vroegen enkele leden van de vaste
commissie mij te onderzoeken in hoeverre er goede redenen zijn de
50/50 verdeling tussen pachter en verpachter te herzien.
Aanleiding voor de vraag is in feite de constatering dat een pachter,
die tot nu toe gewoon is zijn melkquotum voor 100% te verhuren, per 1
april aanstaande voor de keuze komt te staan zelf weer te gaan melken
of definitief te stoppen. In het laatste geval geldt, dat als er geen
afspraak tussen partijen is en indien het melkquotum samenhangt met
gepachte grond of een gepacht melkveebedrijf, de pachter zulk
melkquotum bij het verstrijken van de pachtovereenkomst samen met de
grond of het bedrijf aan de verpachter moet overdragen. Daar staat
tegenover dat de pachter recht heeft op vergoeding van de helft van de
waarde van het quotum.
datum
10-02-2004
kenmerk
JZ/2004/767
bijlage
Constateringen vooraf
Ik realiseer mij dat de vraag over de verdelingsmaatstaf samenhangt
met het einde van de totaalverhuur en de soms jarenlange verbondenheid
van een pachter met 'zijn' quotum. Vooraf twee feitelijke
constateringen:
1. Voor verhuur van melkquotum is pachtrechtelijk gezien geen
instemming van de verpachter vereist omdat het quotum ieder jaar
weer terugkeert bij de pachter. Dit geldt ook in geval van
totaalverhuur.
2. De tenaamstelling van een quotum in een bestuursrechtelijke
context zegt niets over de privaatrechtelijke rechtsverhouding die
er aan ten grondslag ligt. Dit is bijvoorbeeld vergelijkbaar met
de gemeentelijke basisadministratie die wel vermeldt wie op een
bepaald adres woonachtig is, maar niet of degene eigenaar, huurder
of kraker is.
Voorlopig standpunt
Op verzoek van de Kamer doe ik in deze brief verslag van mijn
onderzoek of er redenen zijn om te komen tot een andere
verdelingsmaatstaf, indien partijen zelf geen afspraken hebben gemaakt
over het quotum. In mijn brief van 23 oktober jl. gaf ik al aan
daarvoor geen goede argumenten te zien. Als belangrijkste reden noemde
ik toen dat de rechter de huidige verdelingsmaatstaf als redelijk en
billijk heeft gekenschetst. Gebaseerd op het feit dat zowel de
gerealiseerde melkproductie als de hoeveelheid voor de melkproductie
in gebruik zijnde grond bepalend waren voor toekenning van quotum in
1984.
Op dit moment zou er naar mijn mening slechts reden tot
overheidsingrijpen zijn indien de huidige maatstaf apert onredelijk
uitpakt. Dat nu is naar mijn mening niet het geval. Iedere andere
verdeling moet bovendien voldoen aan de maatstaven van redelijkheid en
billijkheid. Voor een goed begrip ga ik terug naar het begin.
Introductie melkquotering 1984
Sinds 1984, de introductie van het melkquoteringstelsel, kan een
melkveehouder slechts melk produceren indien hij over het specifieke
productierecht beschikt, het zogenaamde melkquotum. Iedere lidstaat
van de Europese Gemeenschap kreeg destijds een nationaal quotum
toegekend, door de lidstaat te verdelen onder de toenmalige
melkproducenten.
Bepalend voor de toekenning van het melkquotum in 1984 aan een
melkproducent was de gerealiseerde melkproductie in het referentiejaar
ervoor en de in gebruik zijnde grond voor de melkproductie. Deze twee
elementen vormden de basis voor de introductie en toekenning van het
melkquotum aan individuele melkproducenten om niet. Samengevat
betekent dit dat het quotum is verbonden met het bedrijf waar de melk
wordt geproduceerd en de voor de melkproductie gebruikte grond.
Sinds medio 1986 is het toegestaan om melkquotum (samen met de grond
of het bedrijf) over te dragen aan andere of nieuwe producenten.
Daarmee kreeg het melkquotum meer waarde. Daarmee kwam ook snel de
daaraan gespiegelde vraag aan de orde aan wie het melkquotum
toebehoort in pachtsituaties. Ofwel, volgt het met pachtgrond of het
pachtbedrijf samenhangende quotum bij het einde van de
pachtovereenkomst de gepachte grond of het gepachte bedrijf, zodat het
terugkeert naar de verpachter? Of blijft het quotum bij de
(voormalige) melkproducent, ook na het verstrijken van de
pachtovereenkomst?
EG-wetgeving en jurisprudentie van het EG-Hof
In de Europese regelgeving zijn in raadsverordening (EEG) nr. 3950/92
(PbEG L 405) summiere bepalingen opgenomen over de gevolgen voor het
melkquotum bij het verstrijken van een pachtcontract of bij verkoop of
verhuur (waaronder ook te verstaan verpachting) van een bedrijf. De
allereerste verordening aangaande de melkquotering, Verordening (EEG)
nr. 857/84 , zoals gewijzigd door Verordening (EEG) nr. 590/85 (PbEG L
068), bevatte reeds vergelijkbare bepalingen.
Artikel 7, eerste lid, van verordening (EEG) nr. 3950/92 bevat de
hoofdregel:
'1. In geval van verkoop, verhuur (...) wordt de op het bedrijf
beschikbare referentiehoeveelheid overgedragen aan de producent die
het bedrijf overneemt, op de wijze die door de lidstaten wordt bepaald
rekening houdend met de voor de zuivelproductie gebruikte oppervlakten
of met andere objectieve criteria en, in voorkomend geval, met de
overeenkomst tussen de partijen.'
Als hoofdregel geldt dus dat het melkquotum in principe slechts
tegelijk met het bedrijf of de grond kan worden overgedragen.
De gemeenschapswetgever heeft wat betreft pacht de contractsvrijheid
van pachter en verpachter vooropgesteld. In artikel 7, tweede lid, van
genoemde verordening is bepaald:
'2. Bij ontstentenis van een overeenkomst tussen de partijen worden in
het geval van het verstrijken van een pachtovereenkomst die niet op
soortgelijke voorwaarden kan worden verlengd, (...) de op het bedrijf
beschikbare referentiehoeveelheden geheel of ten dele overgedragen aan
de producent die het bedrijf overneemt, volgens door de Lid-Staten
vastgestelde of nog vast te stellen bepalingen en met inachtneming van
de legitieme bepalingen van de partijen.'
Uit het arrest van het Hof van Justitie van 13 juli 1989 (zaak C 5/8,
Wachauf, zie met name overweging 13), tezamen met de latere toevoeging
'Bij ontstentenis van een overeenkomst tussen de partijen(...)' volgt
dat deze bepalingen zo moeten worden uitgelegd, dat bij gebreke van
een overeenkomst het quotum bij het einde van de pachtovereenkomst
terugkeert naar de verpachter, zodat deze zelf de productie ter hand
kan nemen dan wel het bedrijf opnieuw met het melkquotum kan
verpachten aan een producent. Deze uitleg is nog eens bevestigd in de
uitspraak van het Hof in het bekende Thomsen arrest (zaak C 401/99)
van 20 juni 2002. Volgens vaste rechtspraak van het Hof geldt het
volgende:
1. Het quotum volgt het bedrijf met de grond. Bij het einde van de
pachtovereenkomst gaat het melkquotum in principe terug naar de
verpachter.
2. De lidstaat heeft evenwel de bevoegdheid regels te stellen en het
quotum geheel of ten dele aan de vertrekkende pachter toe te
kennen.
De nieuwe verordening (EG) nr. 1788/2003 (PbEU L 270) bevat opnieuw
vergelijkbare bepalingen.
Getoetst aan deze jurisprudentie voldoet het Nederlandse recht ten
aanzien van melkquotum. Immers, kort samengevat: bij ontstentenis van
een overeenkomst gaat het quotum met het bedrijf of de grond terug
naar de verpachter, terwijl de pachter recht heeft op vergoeding van
de helft van de waarde van het quotum.
Nationale jurisprudentie
Vanwege de hiervoor gesignaleerde verhandelbaarheid van het
melkquotum, rees in Nederland na enige tijd de vraag aan wie het
melkquotum toebehoort in geval van een pachtsituatie. In 1988 besliste
het Pachthof, de hoogste Nederlandse pachtrechter, op die vraag dat
bij gebreke van een bepaling hieromtrent in regeling of overeenkomst
de pachter op grond van de redelijkheid en billijkheid verplicht is
bij het einde van de pacht het gepachte in goede staat aan de
verpachter op te leveren, inclusief het met het gepachte samenhangende
melkquotum. De pachter dient bij het einde van de pachtovereenkomst
het gepachte land met bijbehorend quotum dus weer aan de verpachter
over te dragen.
In 1989 besliste het Pachthof dat tegenover de verplichting van de
pachter tot overdracht van het quotum aan de verpachter, de pachter
recht heeft op een vergoeding door de verpachter. Deze vergoeding
bedraagt ingevolge de redelijkheid en billijkheid 50% van de waarde
van het melkquotum ten tijde van de overdracht, aldus het Pachthof. De
rechter baseerde deze verdeling op de verhouding tussen de
gerealiseerde productie enerzijds en de voor de melkproductie in
gebruik zijnde gronden anderzijds als bepalende factoren voor de
toekenning van het melkquotum in 1984.
Sinds 1989 is er sprake van bestendige jurisprudentie op het gebied
van melkquotum in pachtsituaties, omdat het Pachthof zijn standpunt
steeds heeft herhaald. De 50/50 verdeling is de standaard geworden.
In de communautaire wetgeving en communautaire en nationale
jurisprudentie heeft na de aanloopperiode de contractsvrijheid van
partijen steeds voorop gestaan. Beide standaardarresten van het
Pachthof zijn gegeven in situaties waarin het voor partijen onmogelijk
was in het pachtcontract rekening te houden met melkquotum vanwege de
eenvoudige reden dat de melkquotering nog niet bestond ten tijde van
het aangaan van de pachtovereenkomst.
In pachtsituaties, ontstaan na 1984, hebben partijen uiteraard de
vrijheid zelf te bepalen welke vergoeding zij redelijk en billijk
achten en daaromtrent afspraken vast te leggen.
Ingrijpen niet geïndiceerd
Een ingrijpen door de wetgever is slechts aan de orde als er sprake is
van apert onredelijke situaties. Naar mijn mening is daarvan geen
sprake. Tegen wettelijk ingrijpen in de door de rechtspraak uitgezette
lijn bestaan bovendien enkele fundamentele bezwaren. Nog afgezien van
het feit dat afwijking van de huidige verdeelsleutel slechts voor de
toekomst kan werken, namelijk nadat een nieuwe regeling in werking is
getreden, veronderstelt het ook dat de wetgever kan beredeneren welke
andere verdeelsleutel wenselijk en noodzakelijk is, kortom te
rechtvaardigen is. Iedere van bovenaf opgelegde nieuwe verdeelsleutel
is bovendien ten nadele van de ene of de andere partij.
Geen aanknopingspunten andere maatstaf
Ik zie dan ook geen aanknopingspunten voor een andere
verdelingsmaatstaf. Ik blijf voorstander van handhaving van de
contractsvrijheid tussen partijen. Zelf kunnen zij een regeling maken
omtrent de verdeling van het quotum. Voor de oude situaties
(pachtcontracten die reeds in 1984 bestonden) heeft het Pachthof
bestendige jurisprudentie ontwikkeld. De grondslag voor die
jurisprudentie heb ik u al genoemd.
Hoewel ik kan begrijpen dat enerzijds verpachters, anderzijds
pachters, pleiten voor een andere verdelingsmaatstaf, wil ik van mijn
kant graag benadrukken dat de historische context niet uit het oog mag
worden verloren. De geldende maatstaf is die van de redelijkheid en
billijkheid. Iedere nieuwe verdeling zal derhalve niet in strijd mogen
komen met de redelijkheid en billijkheid. De rechter zal een nieuwe
regeling kunnen toetsen aan de algemene rechtsbeginselen. Aan een
andere verdelingsmaatstaf zal dus een heel heldere en juridisch goed
te rechtvaardigen motivering ten grondslag moeten liggen. Deze
ontbreekt echter. Wanneer men zakelijk naar de huidige situatie kijkt,
is er geen goede reden nu over te gaan tot een andere verdeelsleutel
in pachtsituaties ten faveure van een van beide partijen.
Bij gebreke van een rechtvaardiging zal de benadeelde partij naar
verwachting de Staat aanspreken voor financiële compensatie. Het feit
dat totaalverhuurders nu gedwongen worden te kiezen voor hervatting
van de melkproductie of afrekenen met de verpachter, vormt geen
objectieve rechtvaardiging voor een stelselwijziging. Een stelsel dat
tenslotte al circa 15 jaren voldoet.
Bij een wettelijk ingrijpen, plaats ik bovendien partijen onder druk
in al die gevallen waarin partijen zelf al een contractuele regeling
hebben getroffen omtrent de verdeling van het quotum.
Kortom, ik zie enerzijds geen redenen tot wettelijk ingrijpen over te
gaan, terwijl anderzijds daartegen forse bezwaren bestaan. Het huidig
stelsel voldoet en is in overeenstemming met het communautaire recht.
De bestendige jurisprudentie van het Pachthof fungeert als vangnet
voor het geval partijen geen afspraken hebben gemaakt omtrent het
melkquotum. Uitgangspunt blijft echter de contractsvrijheid van
verpachter en pachter.
Benutting 70% melkquotum in relatie tot pacht
Tijdens het laatste algemeen overleg werd mij nog specifiek gevraagd
aandacht te schenken aan de gevolgen van het minder dan 70% benutten
door een melkveehouder, die tevens pachter is. Zoals bekend zal in het
geval een veehouder minder dan 70% van zijn quotum volmelkt, het
ongebruikte deel van zijn quotum worden toegevoegd aan de nationale
reserve. Indien het quotum in het geheel onbenut blijft, gaat het
gehele quotum naar de nationale reserve.
Mocht de pachter niet in staat zijn bij beëindiging van de
pachtovereenkomst het quotum voor 100% over te dragen aan de
verpachter, kan er sprake zijn van een tekortkoming door de pachter.
Onder omstandigheden kan dat leiden tot schadeplichtigheid jegens de
verpachter. Een pachter kan dit voorkomen door te zorgen dat hij het
quotum zelf de volgende heffingsperiode weer volmelkt, zodat hij het
terug kan krijgen uit de reserve, waarna hij het kan overdragen aan de
verpachter.
Een verstandig verpachter zal in het geval van een pachter waarvan hij
weet dat deze gewoon was zijn gehele quotum te verhuren, contact
opnemen met de pachter, teneinde tot goede afspraken te komen. De
rechtsverhouding tussen verpachter en pachter wordt beheerst door het
civiele, met name het pachtrecht. Het is overigens aan de verpachter
zelf toe te zien op het juiste gebruik van het quotum door de pachter.
De Centrale Organisatie Superheffing heeft geen bevoegdheid inzake de
verstrekking van gegevens omtrent de tenaamstelling of hoeveelheden
quotum aan derden.
Registratie definitieve overdracht van quotum
Tijdens een algemeen overleg is ook de uiterste termijn voor
registratie van definitieve quotumoverdracht bij de COS aan de orde
geweest. Deze termijn is in de regelgeving vastgesteld op 31 december.
Teneinde de quotumhouders die dit jaar quotum willen verkopen daartoe
langer de gelegenheid te bieden, zal ik op verzoek van de Kamer deze
termijn eenmalig verruimen tot 1-2-2005. In geval de
overdrachtsbescheiden tijdig zijn ontvangen, zal het overgedragen
quotum de lopende heffingsperiode nog op naam van de koper van het
quotum worden geregistreerd.
Eindconclusie
Nu de noodzaak voor wettelijk ingrijpen ontbreekt en daartegen
bovendien bezwaren bestaan, zie ik geen aanleiding via wettelijk
ingrijpen de huidige verdelingsmaatstaf te wijzigen. Ik acht de 50/50
verdeling, mede gelet op de ontstaansgeschiedenis van het stelsel,
niet onredelijk.
De minister van Landbouw, Natuur
en Voedselkwaliteit,
dr. C.P. Veerman
PDF-versie van de brief
Voor downloaden van PDF-bestanden:
Zie het origineel
Pacht en melkquotum (PDF-formaat, 57 kB)
---
Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit