Voorzitter van de Tweede Kamer
der Staten-Generaal
Postbus 20018
2500 EA 'S GRAVENHAGE
Datum Uw brief Ons kenmerk
(Kenmerk)
FM 2004-00226 M
Onderwerp
Vormgeving toezicht op de infrastructuur van de
financiële markten
1) inleiding
Bij brief van 14 mei 2002 is u de architectuur
van de hervorming van de financiële
toezichtwetgeving op hoofdlijnen geschetst .
In deze brief werd uitgegaan van een
wetgevingsarchitectuur met twee bijzondere
delen, te weten een deel prudentieel toezicht en
een deel gedragstoezicht. Bij brief van 20
december 2002 bent u geïnformeerd over de
wenselijkheid van een separate regeling van het
toezicht op de infrastructuur van de financiële
markten in een derde bijzonder deel van de Wet
op het financieel toezicht (Wft) . In deze
brief wordt een voorstel gedaan voor de
vormgeving van het toezicht op de infrastructuur
van de financiële markten en voor de
taakverdeling tussen De Nederlandsche Bank (DNB)
en de Autoriteit Financiële Markten (AFM).
2) de infrastructuur van de financiële
markten
De financiële sector is een zeer dynamische
sector. Dat geldt in het bijzonder voor het
betalings- en effectenverkeer. In Nederland
verrichten het bedrijfsleven en particulieren
dagelijks miljoenen transacties. Daarnaast
sluiten financiële ondernemingen iedere dag
miljoenen grensoverschrijdende transacties. Deze
transacties moeten op adequate wijze worden
afgehandeld. Partijen kunnen per individuele
transactie hun verplichtingen aan elkaar
nakomen. Afhandeling kan echter ook plaatsvinden
in afwikkelsystemen. Dit zijn systemen waarin
zeer veel transacties bijeen worden gebracht en
wordt berekend wat deelnemers aan het
afwikkelsysteem over en weer aan elkaar
verschuldigd zijn (de clearing). Daarnaast kan
in deze systemen worden gezorgd voor het
verevenen van de daaruit voortvloeiende
verplichtingen (de settlement) en voor het
centraal aanhouden van effecten (de centrale
bewaring). Afwikkelsystemen kunnen worden
onderverdeeld in betalingssystemen, waarin
slechts geldbedragen worden verrekend of
overgeboekt, en effectenafwikkelsystemen, waarin
tevens rechten op of ten aanzien van effecten
worden verrekend of overgeboekt. Een voorbeeld
van een betalingssysteem is Interpay;
voorbeelden van effectenafwikkelsystemen zijn de
centrale tegenpartij (LCH.Clearnet) en de
settlement- en bewaarsystemen (Euroclear/
Necigef en Euroclear/ NIEC), die zorgdragen voor
de afwikkeling van transacties gesloten op
Euronext.
Afwikkelsystemen dragen bij aan de veiligheid en
de doelmatigheid van financiële markten.
Bundeling van risico's en transacties maakt een
beter risicobeheer mogelijk en leidt tot
schaalvoordelen. Afwikkelsystemen reduceren de
netto financiële stromen en/of de tijd tussen
het moment van de transactie en het moment van
verevening. Zij kunnen echter ook financiële
risico's veroorzaken indien zij niet goed
functioneren of onzorgvuldig worden beheerd
waardoor de goede werking van het betalings- en
effectenverkeer in gevaar komt. Deze risico's
kunnen op hun beurt leiden tot systeemrisico:
het risico dat indien een deelnemer aan een
afwikkelsysteem niet aan zijn verplichtingen kan
voldoen of dat ondersteunende apparatuur
uitvalt, dit ertoe leidt dat ook (andere)
deelnemers of financiële ondernemingen buiten
het afwikkelsysteem hun verplichtingen niet meer
kunnen nakomen. Hierdoor kan een kettingreactie
ontstaan van elkaar opvolgende financiële
problemen. Dit domino-effect kan vervolgens
negatieve gevolgen hebben voor de financiële
markten en voor de bredere economische
ontwikkeling van Nederland.
3) het huidige toezicht op de
infrastructuur
In de huidige situatie wordt indirect toezicht
gehouden op afwikkelsystemen. DNB houdt toezicht
op betalingssystemen en de AFM en DNB houden
gezamenlijk toezicht op
effectenafwikkelsystemen . Daarnaast oefent de
Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa) op
grond van de Nederlandse en, samen met de
Europese Commissie, de Europese
mededingingswetgeving repressief toezicht uit op
betalings- en effectenafwikkelsystemen. Bij
brief van 5 april 2001 is u meegedeeld dat de
situatie van indirect toezicht van de AFM en DNB
niet langer geschikt wordt geacht . DNB en de
AFM dienen over een toereikend instrumentarium
te beschikken om direct en effectief te kunnen
ingrijpen indien de stabiliteit van het
financiële stelsel en de goede werking van het
betalings- en effectenverkeer in gevaar zijn of
komen. Wettelijke regeling van het toezicht op
de infrastructuur in deel 4 van de Wft biedt het
instrumentarium daartoe, dat op onderdelen is
toegesneden op het specifieke karakter van het
toezicht op afwikkelsystemen.
4) internationale ontwikkelingen
Internationaal wordt ruime aandacht besteed aan
de regulering van afwikkelsystemen. De Bank voor
Internationale Betalingen (BIB) heeft in 1990
standaarden geformuleerd waaraan
afwikkelsystemen moeten voldoen . Het
'Committee on Payment and Settlement Systems'
(CPSS) van de BIB heeft deze zes
'Lamfalussystandaarden' uitgewerkt voor
betalingssystemen in tien 'core principles' .
Daarnaast heeft het CPSS samen met de
'International Organisation of Securities
Commissions' (IOSCO) voor
effectenafwikkelsystemen negentien aanbevelingen
opgesteld .
Ook andere fora besteden aandacht aan de
regulering van de infrastructuur. De Europese
Commissie heeft een mededeling uitgebracht
waarin zij door middel van een consultatie de
belangrijkste beleidsvraagstukken en uitdagingen
voor clearing en afwikkeling in de Europese Unie
(EU) aan de orde stelt . De Group of Thirty
(een groep vertegenwoordigers van banken en
effecteninstellingen die zich bezighoudt met de
werking van het internationale financiële
stelsel) heeft een rapport gepubliceerd met
twintig aanbevelingen voor hervorming van het
clearing en settlement proces, waaronder
mondiale standaarden op het gebied van
technologie en operationele zaken, verbeteringen
in risicobeheer en een verdere harmonisatie van
de mondiale juridische basis . De Giovannini
Group (een adviesgroep van de Europese Commissie
van deskundigen onder voorzitterschap van
Giovannini) beschrijft vijftien belemmeringen
voor doelmatige grensoverschrijdende clearing en
settlement die momenteel in de EU bestaan en
formuleert een aanpak voor het beslechten van
deze belemmeringen . De groep adviseert alle
belemmeringen volgens een tijdsplan van drie
jaren op te heffen om te komen tot een
doelmatige geïntegreerde afwikkeling in de EU.
Een gezamenlijke werkgroep van de Europese
Centrale Bank en het Committee of European
Securities Regulators werkt aan een aanscherping
van de negentien CPSS/ IOSCO-standaarden voor de
Europese situatie. Bovendien beoogt zij de
standaarden toepasbaar te maken voor
(internationale) centrale bewaarinstellingen en
voor systeemrelevante (effecten-)
bewaarbedrijven .
5) de vormgeving van het toezicht
a) uitgangspunten en doelstellingen
Gezien de brede internationale overeenstemming
over de regulering van afwikkelsystemen ligt het
voor de hand de wettelijke regeling van het
toezicht op de infrastructuur van de financiële
markten hierop te laten aansluiten. Deel 4 van
de Wft neemt ook de algemene uitgangspunten van
de Wft (inzichtelijkheid, doelgerichtheid en
marktgerichtheid) in acht.
Het primaire doel van het toezicht op de
infrastructuur van de financiële markten is het
beperken van systeemrisico veroorzaakt door
afwikkelsystemen. Daartoe verzekert een
systeembeheerder dat zijn afwikkelsysteem
voldoet aan randvoorwaarden inzake veiligheid en
betrouwbaarheid. Binnen die randvoorwaarden is
een systeembeheerder vrij in de keuze van
systeemontwerp en risicobeheersing. Een tweede
doel van het toezicht op de infrastructuur is
het bevorderen van een ordelijk en transparant
marktproces, zuivere verhoudingen tussen
marktpartijen (onder meer door het bevorderen
van concurrentiële marktstructuren en
-verhoudingen en het waarborgen van
toetredingsmogelijkheden voor nieuwe aanbieders)
en zorgvuldige behandeling van consumenten, ook
wel gedragstoezicht. Dit gedragstoezicht betreft
vooral de relatie tussen de systeembeheerder en
de deelnemende instellingen. Daarnaast houdt de
NMa op grond van de Nederlandse en, samen met de
Europese Commissie, de Europese
mededingingswetgeving repressief toezicht op
betalings- en effectenafwikkelsystemen. Om het
toezicht op betalings- en
effectenafwikkelsystemen efficiënt vorm te
geven, is het uitgangspunt dat geen overlap
ontstaat tussen de werkterreinen van de
verschillende toezichthouders. De
toezichthouders bezien of hiertoe een convenant
van samenwerking opportuun is.
b) reikwijdte
Het toezicht grijpt aan bij de systeembeheerder.
Dat is degene die het afwikkelsysteem beheert of
aanbiedt. Systeembeheerders van afwikkelsystemen
met systeemrisico's die kunnen leiden tot
negatieve gevolgen voor het Nederlandse
financiële stelsel worden onder effectief
toezicht gesteld. In de huidige situatie gaat
het in concreto om Interpay, LCH.Clearnet,
Euroclear/ NIEC en Euroclear/ Necigef. Het
toezichtkader wordt aldus vormgegeven dat ook
eventuele nieuwe systeembeheerders onder
toezicht komen te staan.
Zogenoemde 'general clearing members' worden
mede onder toezicht gesteld in deel 4 van de
Wft. Dit zijn gespecialiseerde
clearinginstellingen, toegelaten tot een
centrale tegenpartij, die in tegenstelling tot
'gewone' clearinginstellingen tevens of in
hoofdzaak transacties afwikkelen ten behoeve van
derden. Zij zijn te beschouwen als onderdeel van
het afwikkelsysteem omdat zij voor de bij hen
aangesloten instellingen een vergelijkbare
functie vervullen als de systeembeheerder van
het afwikkelsysteem voor hen.
Clearinginstellingen worden reeds onder
solotoezicht gesteld. Hiertoe wordt thans een
wetsvoorstel voorbereid. Met het oog hierop en
ter voorkoming van onnodige administratieve
lasten, wordt op general clearing members in
deel 4 van de Wft een verlicht regime van
toepassing verklaard.
Een systeembeheerder van een afwikkelsysteem dat
slechts wordt gebruikt voor overboekingen binnen
de systeembeheerder of tussen ondernemingen
behorende tot dezelfde groep valt niet binnen de
reikwijdte van deel 4 van de Wft. Binnen een
dergelijk inhousesysteem hebben problemen
primair interne gevolgen. Aangezien de
financiële onderneming onder solotoezicht staat,
strekt het toezicht op de infrastructuur zich
niet uit tot inhousesystemen.
Het toezicht op betaalproducten, zijnde
betaalmiddelen en -faciliteiten die gebruikt
worden voor het doen van girale betalingen,
wordt in de huidige situatie door DNB verzorgd.
De gedragsaspecten die hierbij een rol spelen,
worden voor het merendeel meegenomen in de
gedragstoezichtwetgeving die thans in
voorbereiding is (onder meer in het wetsvoorstel
Wet financiële dienstverlening).
c) Taakverdeling
De systeembeheerder draagt er zorg voor dat zijn
afwikkelsysteem voldoet aan een reeks van
standaarden gebaseerd op de internationale
standaarden. Deze standaarden beogen
voornamelijk risico's (zoals juridisch risico,
tegenpartijrisico, operationeel risico en
bewaargevingsrisico) die kunnen leiden tot
systeemrisico te beperken. Ook moeten
afwikkelsystemen voldoen aan enkele standaarden
die niet direct zijn gericht op het reduceren
van systeemrisico, maar hoofdzakelijk
gedragsaspecten hebben.
Voorgesteld wordt het functionele toezichtmodel
zoals dat u is geschetst in de nota "Hervorming
van het toezicht op de financiële marktsector"
door te voeren in deel 4 van de Wft (indeling
van toezichttaken in prudentiële, systeem- en
gedragstaken) . De systeem- en
gedragsaspecten van het toezicht op de
infrastructuur worden langs de lijnen van deze
nota verdeeld. De verdeling resulteert erin dat
DNB de taken vervult die gericht zijn op de
stabiliteit van het financiële systeem waaronder
het voorkomen van systeemrisico en dat de AFM
verantwoordelijk is voor een ordelijk en
transparant marktproces, zuivere verhoudingen
tussen marktpartijen en een zorgvuldige
behandeling van consumenten. Om onnodige
administratieve lasten voor de systeembeheerders
te voorkomen, coördineren DNB en de AFM hun
toezicht langs de lijnen van het bestaande
convenant . Daarnaast oefent de NMa op grond
van de Mededingingswet en het daarin aan haar
toegekende instrumentarium repressief toezicht
uit op de mededinging van betalings- en
effectenafwikkelsystemen. Zie voor een overzicht
van standaarden en de precieze taakverdeling per
standaard de bijlage bij deze brief.
d) inhoud van het toezicht
Het toezicht wordt geoperationaliseerd via een
vergunningstelsel. Een ieder die voornemens is
een afwikkelsysteem te beheren, vraagt daartoe
een vergunning aan. Voor de bestaande
afwikkelsystemen zal hiervoor een
overgangsregeling worden getroffen. Aangezien
het toezicht primair tot doel heeft het
systeemrisico te beperken, zal DNB de
vergunningverlenende toezichthouder zijn. DNB
voert een preventieve toetsing uit bij de
beoordeling van de vergunningaanvraag. Met het
oog op de administratieve lasten voor de
systeembeheerder worden niet alle standaarden
preventief getoetst. Volstaan wordt met een
toetsing van enkele in de vergunningaanvraag te
vermelden gegevens en omstandigheden betreffende
de betrouwbaarheid en deskundigheid van de
bestuurders en commissarissen, de organisatie-
en verantwoordelijkheidsstructuur, de financiële
basis, de technische infrastructuur en
gerelateerde functies, en een programma van
werkzaamheden. Omdat bij de preventieve toets
ook gedragsaspecten een rol spelen, raadpleegt
DNB de AFM of de aanvrager voldoet aan deze
aspecten. DNB neemt kennis van het oordeel van
de AFM en betrekt dit oordeel nadrukkelijk in
zijn besluitvorming omtrent de
vergunningverlening. In beginsel volgt DNB het
oordeel van de AFM tenzij na overleg
zwaarwegende argumenten tot een ander oordeel
leiden.
e) toezichtinstrumentarium
Na de markttoetreding houden DNB en de AFM
lopend toezicht op de naleving van de
standaarden die tot hun taakgebied behoren.
Daarbij staat de toezichthouders een
instrumentarium ter beschikking dat aansluit bij
het uit de toezichtwetten bekende
instrumentarium. Het zwaarste instrument is de
vergunningintrekking. Net als bij de verlening
kan alleen DNB de vergunning intrekken. Indien
de AFM van oordeel is dat de vergunning moet
worden ingetrokken, meldt zij dit aan DNB. DNB
volgt het oordeel van de AFM tenzij na overleg
zwaarwegende argumenten tot een ander oordeel
leiden.
In aanvulling op het bekende
instrumentarium zal, gezien het specifieke
netwerkkarakter van afwikkelsystemen, met behulp
van een kapstokbepaling tevens de mogelijkheid
worden gecreëerd dat de minister van Financiën
een toezichthouder aanwijst met regulerende
bevoegdheden ten aanzien van de prijs van
toegang tot afwikkelsystemen (zoals "pinnen" en
"chippen"). Naar verwachting is de dreiging dat
dit instrument geactiveerd wordt, in combinatie
met het bekende instrumentarium, in de praktijk
voldoende om te zorgen dat van deze mogelijkheid
geen gebruik behoeft te worden gemaakt ("stok
achter de deur"). Dit is in overeenstemming met
het uitgangspunt dat altijd eerst minder
vergaande instrumenten worden ingezet. Indien
het desalniettemin noodzakelijk is gebruik te
maken van dit instrument, ligt het om
verschillende redenen voor de hand dat de NMa de
toezichthouder is aan wie de bevoegdheid om het
instrument toe te passen verleend wordt. Ten
eerste gaat het om een instrument dat ingezet
wordt met het expliciete doel om de mededinging
in de financiële sector te verbeteren. In de
tweede plaats is het voor een juiste toepassing
van dit instrument van belang dat de betrokken
toezichthouder ervaring heeft met het afbakenen
van de relevante markt(en) in
mededingingsrechtelijke zin, het beoordelen van
kostentoerekening, en het bepalen van de hoogte
van redelijke tarieven en winstmarges. Ten derde
kan de NMa bij uitstek beoordelen onder welke
voorwaarden en op welke wijze dit instrument kan
worden ingezet zonder het risico te lopen van
een (potentieel of daadwerkelijk) conflict met
de Europese mededingingsregels.
De reeds bekende instrumenten kunnen worden
onderverdeeld in algemene en specifieke
instrumenten.
- algemene instrumenten
DNB en de AFM kunnen onafhankelijk van elkaar
bij een ieder alle inlichtingen inwinnen die
redelijkerwijs geacht kunnen worden nodig te
zijn voor de juiste uitoefening van het
systeemtoezicht respectievelijk het
gedragstoezicht. Indien echter het
onderzoeksonderwerp mede het taakgebied van de
andere toezichthouder raakt, wordt in onderling
overleg bepaald of één toezichthouder een
onderzoek instelt of dat dit gezamenlijk
geschiedt.
DNB en de AFM zijn zelfstandig bevoegd om
een algemene aanwijzing te geven, voor zover het
gaat om standaarden die tot hun taakgebied
horen. Indien de systeembeheerder niet voldoet
aan de standaarden of indien de toezichthouder
tekenen ontwaart van een ontwikkeling die de
financiële soliditeit of de integere
bedrijfsvoering van de systeembeheerder in
gevaar brengt, schrijft de toezichthouder een
bepaalde gedragslijn voor. De systeembeheerder
wordt vooraf gewezen op niet-naleving van de
standaarden. Tevens kan DNB een last onder
dwangsom of een bestuurlijke boete opleggen
indien een afwikkelsysteem zonder de vereiste
vergunning dan wel vrijstelling of ontheffing
wordt beheerd of niet wordt voldaan aan de
beperkingen of voorschriften die aan de
vergunning dan wel vrijstelling of ontheffing
zijn gesteld. DNB en de AFM hebben deze
bevoegdheid indien één of meer standaarden
behorende tot hun taakgebied niet worden
nageleefd, niet wordt voldaan aan
informatieverplichtingen of een algemene of
bijzondere aanwijzing niet wordt opgevolgd.
Indien het voornemen bestaat een algemene
aanwijzing, boete of dwangsom op te leggen,
wordt de andere toezichthouder verwittigd en
wordt overleg gevoerd, tenzij de urgentie van de
maatregel dit niet toelaat. De beschikking wordt
genomen door de toezichthouder die zijn
bevoegdheid effectueert.
- specifieke instrumenten
Beide toezichthouders kunnen het initiatief
nemen tot specifieke instrumenten voor zover het
gaat om standaarden die tot hun taakgebied
horen. Wel bestaat de plicht vooraf overleg te
plegen met de andere toezichthouder en geldt de
regel dat de vergunningverlenende toezichthouder
(DNB) de beschikking neemt .
Bij een ernstige overtreding van bepaalde
voorschriften kan de toezichthouder een stille
curator benoemen. De benoeming betekent dat de
organen en vertegenwoordigers van de
systeembeheerder voortaan de goedkeuring van de
stille curator behoeven bij de uitoefening van
hun bevoegdheden en dat zij de stille curator
alle medewerking verlenen. De stille curator kan
voorts opdrachten geven aan deze organen en
vertegenwoordigers.
Aan personen die bevoegd zijn de personen
die het dagelijkse beleid van de
systeembeheerder of de groep waartoe deze
behoort, te benoemen of te ontslaan, en die niet
voldoen aan de gestelde regels met betrekking
tot betrouwbaarheid kan de aanwijzing worden
gegeven dat zij niet langer deze bevoegdheid
mogen uitoefenen. Ook indien personen die het
dagelijks beleid (mede) bepalen van de groep
waartoe de systeembeheerder behoort, voor zover
zij ook het dagelijks beleid van de
systeembeheerder mede bepalen, niet voldoen aan
de regels van betrouwbaarheid of deskundigheid,
kan de toezichthouder de aanwijzing geven dat
zij deze bevoegdheden niet meer mogen
uitoefenen.
Ik acht het thans gepast de voorbereiding van
een wetsvoorstel ter hand te nemen.
De minister van Financiën,
G. Zalm
Bijlage:
Standaarden en taakverdeling
---
Kamerstukken II 2001/02, 28 122, nr. 5.
Kamerstukken II 2002/03, 28 122, nr. 9.
DNB baseert haar toezicht op
betalingssystemen op artikel 3, eerste lid,
onder e, van de Bankwet
1998 en op haar bevoegdheden ten aanzien van
kredietinstellingen die voortvloeien uit de Wet
toezicht kredietwezen 1992. De AFM en DNB
oefenen gezamenlijk het toezicht op
effectenafwikkelsystemen uit via het aan de
beurserkenning op grond van artikel 22 van de
Wet
toezicht effectenverkeer 1995 verbonden
Toezichtskader Clearing & Settlement Euronext
(CSE).
Kamerstukken II 2000/01, 27400 IXB, nr. 28,
p. 4.
Bank voor Internationale Betalingen, Report
of the Committee on Interbank Netting Schemes of
the Central Banks of the Group of Ten Countries,
november 1990, Basel.
Bank voor Internationale Betalingen,
Committee on Payment and Settlement Systems,
Core Principles for Systemically Important
Payment Systems, januari 2001, Basel.
Bank voor Internationale Betalingen -
International Organisation of Securities
Commissions, Committee on Payment and Settlement
Systems - Technical Committee of the
International Organisation of Securities
Commissions, Recommendations for Securities
Settlement Systems, november 2001, Basel.
Europese Commissie, Clearing en afwikkeling
in de Europese Unie, COM (2002)257, 28 mei 2002.
Group of Thirty, Global Clearing and
Settlement; A Plan of Action, 23 januari 2003,
Washington.
Giovannini Group, Cross-border Clearing and
Settlement Arrangements in the European Union,
november 2001, Brussel; en: Second Report on EU
Clearing and Settlement Arrangements, april
2003, Brussel.
Committee of European Securities Regulators
and European Central Bank, Consultative Report;
Standards for Securities Clearing and Settlement
Systems in the European Union, juli 2003.
Kamerstukken II 2001/02, 28 122, nr. 2,
voor gedrags- en prudentiële aspecten nader
geconcretiseerd bij brief van 14 mei 2002
(Kamerstukken II 2001/02, 28 122, nr. 5).
Convenant tussen Stichting Autoriteit
Financiële Markten en De Nederlandsche Bank NV
respectievelijk Stichting Pensioen- &
Verzekeringskamer inzake de coördinatie van het
toezicht, 9
september 2002, Staatscourant 18 september 2002,
nr. 179, p. 23.
Zie voor de invulling van de
overlegverplichting het advies gericht aan de
Raad van Financiële
Toezichthouders van 10 juli 2002; Staatscourant
18 september 2002, nr. 179, p. 23.
Ministerie van Financiën