Uitspraak Rechtbank Amsterdam in zaak AO4010 Zaaknr: AWB 03/2266 WW44
Bron: Rechtbank Amsterdam
Datum uitspraak: 17-02-2004
Datum publicatie: 18-02-2004
Soort zaak: bestuursrecht - bestuursrecht overig
Soort procedure: eerste aanleg - meervoudig
Rechtbank Amsterdam
Sector Bestuursrecht Algemeen
Meervoudige kamer
UITSPRAAK
in het geding met reg.nr. AWB 03/2266 WW44
van:
de vereniging "De Bovengrondse", gevestigd te Amsterdam,
eiseres,
vertegenwoordigd door mr. H.A. Sarolea,
tegen:
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam,
verweerder,
vertegenwoordigd door mr. J.C.H. van Dijk.
Tevens heeft als partij aan het geding deelgenomen:
de gemeente Amsterdam, dienst Infrastructuur Verkeer en Vervoer,
Directie Noord/Zuidlijn, thans het projectbureau Noord/Zuidlijn,
vergunninghoudster,
vertegenwoordigd door mr. N.S.J. Koeman.
1. PROCESVERLOOP
De rechtbank heeft op 7 mei 2003 een beroepschrift ontvangen gericht
tegen het besluit van verweerder van 25 maart 2003, verzonden 27 maart
2003, (hierna: het bestreden besluit).
Het onderzoek is gesloten ter zitting van 27 januari 2004.
2. OVERWEGINGEN
Bij besluit van 14 juni 2000 heeft verweerder aan vergunninghoudster
een vergunning verleend voor het inrichten van een casco, oprichten
van drie toegangen met twee bijbehorende lifthuizen,
kaartverkoopruimten en technische ruimten op een terrein gelegen aan
de Vijzelgracht/Nieuwe Vijzelstraat en de Weteringschans met
bestemming daarvan tot metrostation. Aan deze vergunning is een aantal
voorwaarden verbonden.
Het door eiseres daartegen ingediende bezwaar is door verweerder bij
het bestreden besluit ongegrond verklaard.
In beroep heeft eiseres - kort samengevat - aangevoerd dat verweerder
zich schuldig heeft gemaakt aan een vooringenomen wijze van
besluitvorming en dat de brand- en vluchtveiligheid van het bouwplan
niet voldoen aan de eisen die daaraan in het Bouwbesluit worden
gesteld.
De rechtbank overweegt als volgt.
Ingevolge artikel 2:4, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht
(Awb) vervult het bestuursorgaan zijn taak zonder vooringenomenheid.
Niet in geschil is dat tijdens de bezwaarfase is geconstateerd dat
voor de vraag of het onderhavige bouwplan voldoet aan de
veiligheidsvoorschriften genoemd in de artikelen 174 tot en met 192
van het Bouwbesluit een nadere gelijkwaardigheidsrapportage was
vereist en dat daarnaast is geconstateerd dat de Commissie voor
welstand en monumenten, anders dan verweerder aanvankelijk meende, ten
aanzien van het bouwplan negatief had geadviseerd.
Naar aanleiding daarvan is door vergunninghoudster een
gelijkwaardigheidsnotitie opgesteld d.d. 17 oktober 2001. Ten aanzien
daarvan heeft de door verweerder ingestelde
gelijkwaardigheidscommissie op 23 januari 2002 positief geadviseerd.
Verweerder heeft deze rapportage aan het bestreden besluit ten
grondslag gelegd. Tevens is verweerder bij het bestreden besluit
gemotiveerd afgeweken van het advies van de Commissie voor welstand en
monumenten, in die zin dat door verweerder het bouwplan niet in strijd
met de redelijke eisen van welstand wordt geacht.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder hiermee gehandeld
in overeenstemming met het bepaalde in artikel 7:11, eerste lid, van
de Awb en geven de door eiseres aangedragen omstandigheden noch de
stukken of het verhandelde ter zitting aanleiding voor het oordeel dat
verweerder bij het vorenstaande met vooringenomenheid heeft gehandeld.
Het beroep kan in zoverre niet slagen.
Ingevolge artikel 40, eerste lid, van de Woningwet is het verboden te
bouwen zonder of in afwijking van een vergunning van burgemeester en
wethouders (bouwvergunning).
Ingevolge artikel 44, aanhef en onder a, van de Woningwet (oud), mag
alleen en moet de bouwvergunning worden geweigerd indien het bouwwerk,
waarop de aanvraag betrekking heeft, niet voldoet aan de bij of
krachtens de in de artikelen 2 en 120 bedoelde algemene maatregelen
van bestuur gegeven voorschriften of, voor zover van toepassing, de
voorschriften als bedoeld in artikel 7a.
Uit het dwingend bepaalde in artikel 44 van de Woningwet volgt dat de
bouwvergunning dient te worden geweigerd indien zich één of meer van
de in dit artikel omschreven weigeringsgronden voordoen, en dat de
vergunning moet worden verleend indien zo'n weigeringsgrond ontbreekt.
Niet is in geschil dat de voorgestelde ontsluiting van het
metrostation Vijzelgracht niet voldoet aan de voorschriften gesteld in
het Bouwbesluit.
Verweerder heeft zich onder verwijzing naar artikel 193 van het
Bouwbesluit op het standpunt gesteld dat het bouwplan in gelijke mate
voorziet in de gebruiks- en brandveiligheid als wordt beoogd met de
voorschriften in de artikelen 176, 177, 186, 188, 189, 190, 191 en 192
van het Bouwbesluit, mits het station wordt uitgerust met een adequaat
RookWarmteAfvoersysteem (RWA) en voldoende bedrijfszekere roltrappen.
Ingevolge artikel 193, eerste lid, van het Bouwbesluit (oud) moet een
gebouw, indien niet is voldaan aan enig voorschrift, gegeven bij of
krachtens de artikelen 174 tot en met 192, een mate van veiligheid
bieden die ten minste gelijk is aan de mate van veiligheid die is
beoogd met het desbetreffende bij of krachtens die artikelen gegeven
voorschrift.
Verweerder heeft voor de onderbouwing van zijn standpunt verwezen naar
de notitie "Gelijkwaardigheid bij het bouwplan voor het station Rokin
en vervolgens ook voor de overige stations van de Noord/Zuidlijn" van
22 mei 2000 en de door vergunninghoudster opgestelde notitie
"Gelijkwaardigheid veiligheid station Vijzelgracht, Contract 6.2" van
17 oktober 2001 (hierna: de gelijkwaardigheidsnotitie), op grond
waarvan de gelijkwaardigheidcommissie op 23 januari 2002 heeft
geconcludeerd dat op een gelijkwaardige wijze wordt voldaan aan de
bepalingen van het Bouwbesluit.
Voorts is door verweerder verwezen naar het door Mott MacDonald
opgestelde rapport "Vijzelgracht Station Smoke Calculations - Second
Opinion" van september 2002 (hierna: de Second Opinion). In de Second
Opinion is het rapport " Basisberekening RWA-ventilatieconcept voor
verschillende diepe stations" (hierna: de Basisberekening) beoordeeld.
In de gelijkwaardigheidsnotitie wordt ter onderbouwing verwezen naar
de Basisberekening.
Voor zover eiseres heeft gesteld dat niet is gebleken dat verweerder
expliciet met de gelijkwaardigheidnotitie heeft ingestemd, blijkt dat
naar het oordeel van de rechtbank uit het feit dat verweerder die
notitie mede aan het bestreden besluit, zijnde een beslissing van
verweerder, ten grondslag heeft gelegd. Anders dan eiseres kennelijk
meent, volgt uit artikel 193 van het Bouwbesluit niet dat, alvorens
een dergelijke notitie aan het bestreden besluit (mede) ten grondslag
kan worden gelegd, verweerder zich eerst bij afzonderlijke beslissing
daarover dient uit te laten.
Vervolgens dient te worden beoordeeld of verweerder zich in
redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat een aan het
Bouwbesluit gelijkwaardig veiligheidsniveau wordt geboden.
Uit de gelijkwaardigheidsnotitie blijkt dat de Brandweer Amsterdam
heeft geadviseerd dat het perron van het station gedurende de eerste
15 minuten van een brand rookvrij dient te worden gehouden tot een
hoogte van 2,50 meter boven het perrondek doormiddel van een RWA.
Daarnaast dient de evacuatie te geschieden via vaste trappen met een
totale breedte van 8 meter.
In de gelijkwaardigheidsnotitie is op een aantal punten afgeweken van
adviezen van de brandweer. Zo is gesteld dat de RWA het perron
gedurende de eerste 15 minuten van het ontvluchten na het uitbreken
van brand, vrijhoudt van rook en warmte tot een hoogte van minimaal
2,1 meter boven het perron. De brandweer heeft zich blijkens haar
adviezen steeds op het standpunt gesteld dat het perron over de gehele
lengte tot een hoogte van
2,5 meter rookvrij moet worden gehouden. Uit de
gelijkwaardigheidsnotitie blijkt dat aansluiting is gezocht bij de
toelichting op artikel 190 van het Bouwbesluit. De rechtbank acht deze
motivering om af te wijken van het advies van de brandweer
ondeugdelijk. Voornoemde toelichting ziet immers op het op een
doeltreffende en voldoende veilige wijze bereiken van een aansluitend
terrein vanuit een rookcompartiment terwijl het hier betreft de
vluchtmogelijkheid vanaf het perron met een lengte van 123 meter naar
de straat.
Evenmin acht de rechtbank de Second Opinion een deugdelijke motivering
van de hiervoor gemelde afwijking van het advies van de brandweer. Uit
de Second Opinion blijkt volgens verweerder dat de RWA-installatie
toereikend is om het perron gedurende de eerste
15 minuten van het ontvluchten, de vluchtroutes langs de roltrappen en
door de hal gedurende de eerste 30 minuten en het perron, ten behoeve
van het bestrijden van de brand, tot een uur na het uitbreken van de
brand tot een hoogte van minimaal 2,1 meter boven het perron vrij te
houden van rook en warmte.
Nog daargelaten dat ter zitting is gebleken dat verweerder in
afwachting is van een definitieve rapportage van Mott MacDonald over
diens bevindingen ten aanzien van de RWA-installatie, zodat het aan
het bestreden besluit ten grondslag gelegde rapport slechts als een
eerste aanzet daartoe moet worden opgevat, is de rechtbank niet
gebleken dat dit rapport de door verweerder gestelde conclusies kan
dragen.
Zo staat in paragraaf 3 "Vijzelgracht Station smoke calculations":
"It has not been possible to establish the precise methodology used
for the calculations for Vijzelgracht station in Ref. 1 and for this
reason it is not possible to make any comment on the accuracy or
otherwise of the figures for Vijzelgracht station presented in Tables
1, 2 and 8 of Ref. 1".
De rechtbank stelt vast dat met "Ref.1" bedoeld is voornoemde
Basisberekening en dat derhalve in de Second Opinion gegevens zijn
gebruikt waarvan de juistheid niet kon worden vastgesteld. De
rechtbank merkt verder op dat in paragraaf 4 "Comments on the
calculation approach" van de Second Opinion een aantal voorbehouden is
gemaakt en dat hierin vragen zijn gesteld over onder meer de
omstandigheid dat in de Basisberekening op een aantal punten van de
gekozen "methodology of Heselden" is afgeweken en dat dit nadere
uitleg behoeft. Nu verder de Second Opinion een conclusie ontbeert,
had verweerder niet zonder nader onderzoek naar aanleiding van dit
rapport tot de conclusie kunnen komen dat op het punt van de RWA een
met het Bouwbesluit gelijkwaardig veiligheidsniveau is gegarandeerd.
Voorts stelt de rechtbank vast dat in het bouwplan is uitgegaan van
het ontsluiten van het station door middel van zes roltrappen van
perron naar verdeelhal, waarvan de drie noordelijke roltrappen 0,80
meter breed en de drie zuidelijke roltrappen 1 meter breed zijn. Voor
de ontsluiting van de verdeelhal naar het maaiveld is uitgegaan van
drie roltrappen aan de noordkant en zes roltrappen aan de zuidkant,
ieder van 0,80 meter breed. Vastgesteld wordt dat daarmee tussen
perron en verdeelhal, noch tussen verdeelhal en maaiveld, de door de
brandweer geadviseerde vluchtweg van acht meter breedte wordt
gerealiseerd. Niet is gebleken van een door de brandweer gegeven
advies dat thans wél wordt voldaan aan het door het Bouwbesluit
voorgeschreven veiligheidsniveau, althans van een door de brandweer in
dit opzicht verrichte toetsing.
Voorts is de rechtbank van oordeel dat onvoldoende wordt gemotiveerd
waarom met de in het bouwplan voorziene roltrappen een gelijkwaardige
vluchtmogelijkheid wordt geboden aan de door de brandweer geadviseerde
vaste trappen. De rechtbank neemt daarbij in overweging dat uit het
schrijven van de Brandweer Rotterdam van 11 februari 2003, hetgeen
eiseres ter nadere onderbouwing van haar standpunt in bezwaar heeft
overgelegd, blijkt dat ook de Brandweer Rotterdam in beginsel van
mening is dat een vluchtweg moet bestaan uit vaste trappen met
voldoende capaciteit en niet uit roltrappen.
In de brief van 11 februari 2003 is daartoe het volgende overwogen:
"(...) Roltrappen voldoen niet aan de regelgeving met betrekking tot
vluchtwegen. In artikel 177 van het Bouwbesluit 1992 wordt verwezen
naar tabel II kolom B en in artikel 2.28 van het Bouwbesluit 2003
wordt verwezen naar tabel 2.28b kolom B. In beide tabellen staat dat
de maximum hoogte van een trap 4 meter mag zijn en de maximum hoogte
van een optrede 21 centimeter, een roltrap voldoet op beide punten
niet aan het Bouwbesluit. Voor een trap als vluchtweg geldt een
maximum hoogte van 4 meter om twee redenen. Ten eerste wordt bij een
afstand die groter is dan 4 meter de valhoogte te groot en ten tweede
moeten personen de mogelijkheid hebben om uit te rusten. Met
betrekking tot de tweede eis uit het Bouwbesluit, de hoogte van een
optrede, voldoet de roltrap niet omdat de hoogte van de
op- en aantreden niet constant is. Ik verwijs daarbij naar artikel 5
lid 3, waarin staat dat de som van een aantrede en twee optreden,
gemeten ter plaatse van de klimlijn, ten hoogste 0,7 meter, doch niet
minder dan 0,57 meter mag zijn".
Anders dan in de gelijkheidwaardigheidsnotitie wordt gesteld ziet de
rechtbank, mede gelet op het vorenstaande, niet in waarom de
bepalingen ten aanzien van de maximale hoogte van een trap niet zouden
gelden in een ondergrondse situatie. Allereerst ziet de rechtbank in
de toelichting op artikel 177 van het Bouwbesluit (oud) daarvoor geen
aanknopingspunten en daarnaast wordt in de
gelijkheidwaardigheidsnotitie onvoldoende gemotiveerd waarom bij het
beklimmen van de in het bouwplan voorziene roltrappen geen valgevaar
zou bestaan, te meer nu de trappen van het perron naar de verdeelhal
reeds een lengte zullen hebben van
32 meter. Voorts wordt vastgesteld dat geen aandacht is besteed aan
het ontbreken van een mogelijkheid om uit te rusten bij het beklimmen
van roltrappen met een dergelijke lengte.
Evenmin blijkt uit het bestreden besluit dat verweerder aandacht heeft
besteed aan het waarborgen van de veiligheid van de gebruikers van de
roltrappen, indien die tijdens noodsituaties veranderen van
draairichting dan wel worden stopgezet. Gelet op het verwachte aantal
gebruikers tijdens spitsuren, de lengte van de roltrappen, het
ontbreken van bordessen om uit te kunnen rusten en de geringe breedte
van de roltrappen had een nader onderzoek op dit punt voor de hand
gelegen.
De rechtbank merkt wat betreft de vluchtbreedte verder het volgende
op.
Ingevolge artikel 1, eerste lid onder k, van het Bouwbesluit (oud)
wordt onder toegankelijkheidssector verstaan: gedeelte van een gebouw,
bestaande uit een of meer met elkaar in verbinding staande ruimten die
mede zijn bestemd voor gebruik door bezoekers.
Ingevolge artikel 177, eerste lid, van het Bouwbesluit (oud) moeten de
afmetingen van een trap ten minste voldoen aan kolom B van tabel II
of, indien de trap geen deel uitmaakt van een toegankelijkheidssector,
aan kolom A van die tabel.
Verweerder is er bij het berekenen van de evacuatietijden vanuit
gegaan dat, ten aanzien van de trappen van het perron naar de
verdeelhal, de noordelijke trappen voldoen aan het vereiste gesteld in
kolom A van tabel II en dat de drie zuidelijke trappen voldoen aan het
vereiste gesteld in kolom B van die tabel. In kolom A van de hiervoor
genoemde tabel II is ten aanzien van trappen een minimumbreedte van de
trap van 0,8 meter vermeld. In kolom B is een minimumbreedte van de
trap van 1,1 meter vermeld.
Allereerst stelt de rechtbank vast dat in het metrostation sprake is
van ruimten die bestemd zijn voor bezoekers en derhalve van een
toegankelijkheidsector als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder k,
van het Bouwbesluit. Verweerder heeft niet gemotiveerd waarom
desondanks in het station grotendeels kan worden volstaan met trappen
die slechts voldoen aan de minimumbreedte gesteld in kolom A. Dit
betekent dat het bestreden besluit op dit punt een draagkrachtige
motivering ontbreekt.
Voorts stelt de rechtbank vast dat verweerder ten aanzien van de drie
zuidelijke trappen van
1 meter breed van mening is dat deze voldoen aan de minimumbreedte
vereist in kolom B, omdat gemeten moet worden op heuphoogte en niet op
treehoogte.
De rechtbank acht dit standpunt onjuist. Uit genoemde tabel volgt dat
de treebreedte minimaal 1,1 meter dient te zijn, alvorens een trap als
'B-trap' kan worden gekwalificeerd. De rechtbank vindt voor dit
standpunt steun in de Europese Norm EN 115:1995 + A1:1998 van februari
1998, waarin uit figuur 3 kan worden afgeleid dat voor het berekenen
van de breedte van een roltrap in verband met de
veiligheidsvoorschriften dient te worden aangeknoopt bij de breedte
van de tree. Dit betekent dat aan zowel de gelijkwaardigheidnotitie
als aan het bestreden besluit een onjuist uitgangspunt betreffende de
vluchtcapaciteit van de roltrappen ten grondslag ligt. Het bestreden
besluit is in zoverre onzorgvuldig tot stand gekomen, hetgeen in
strijd is met artikel 3:2 van de Awb.
Gelet op het vorenstaande komt de rechtbank tot het oordeel dat niet
kan worden vastgesteld of verweerder in redelijkheid het standpunt
heeft kunnen innemen dat met de gelijkwaardigheidsnotitie een
gelijkwaardig veiligheidsniveau als bedoeld in artikel 193 van het
Bouwbesluit is gegarandeerd.
Volgens verweerder is in de vergunning nog een aantal prestatie-eisen
genoemd, waardoor is gegarandeerd dat aan het Bouwbesluit zal worden
voldaan. Zo is in het besluit waarbij vergunning is verleend onder II
bepaald dat ten behoeve van de beoordeling of aan de gestelde
voorwaarden betreffende de RWA wordt voldaan, voor de onderbouwing ten
minste moet worden overgelegd een rapportage van een onafhankelijke
deskundige die is voorzien van een akkoordverklaring van een door of
namens verweerder aan te wijzen deskundige. Verder is bij dit besluit
bepaald dat aan de te verlenen gebruiksvergunning tevens voorwaarden
worden verbonden met betrekking tot de bedrijfszekerheid van de RWA en
de roltrappen. Er vindt dus, aldus verweerder, als het ware een
dubbele toetsing plaats.
De rechtbank acht dit in strijd met artikel 44 van de Woningwet. Zoals
de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de
Afdeling) in de uitspraak van 4 december 2002, BR 2003/92, heeft
overwogen dient toetsing aan het Bouwbesluit, gelet op het bepaalde in
artikel 44, aanhef en onder a en b, van de Woningwet, voorafgaande aan
de beslissing op de aanvraag plaats te vinden. Indien het bouwplan in
strijd is met het Bouwbesluit dient de bouwvergunning te worden
geweigerd.
Het betoog ten aanzien van de strijdigheid van het bouwplan met het
Bouwbesluit slaagt.
Eiseres heeft verder betoogd dat de aanvraag in verband met artikel 51
van de Woningwet had moeten worden aangehouden. Van een
aanhoudingsplicht is sprake, indien er geen grond is om de
bouwvergunning te weigeren. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen,
was er wel grond om de gevraagde vergunning te weigeren. Gelet hierop
behoeft deze beroepsgrond geen bespreking meer.
Het beroep dient gegrond te worden verklaard en het bestreden besluit
dient te worden vernietigd. Hetgeen overigens door eiseres is
aangevoerd behoeft om die reden geen bespreking.
Verweerder dient te worden veroordeeld in de proceskosten van eiseres,
tot een bedrag van EUR 644,- (zijnde 1 punt voor het beroepschrift + 1
punt voor het verschijnen ter zitting x factor 1 x EUR 322,-). Voorts
dient het griffierecht aan eiseres te worden vergoed.
Beslist wordt als volgt.
3. BESLISSING
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder een nieuw besluit neemt op het bezwaarschrift
van eiseres met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is
overwogen;
- veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten tot
een bedrag van
EUR 644,- (zegge: zeshonderd en vierenveertig euro), te betalen door
de gemeente Amsterdam aan eiseres;
- bepaalt dat de gemeente Amsterdam het door eiseres betaalde
griffierecht
ad EUR 232,- (zegge: tweehonderd en tweeëndertig euro) aan haar
vergoedt.
Gewezen door mr. R.W.L. Koopmans, voorzitter,
en mrs. M.J.M. Langeveld en A.M. Ruige, rechters,
in tegenwoordigheid van mr. P.J. van Vliet, griffier,
en openbaar gemaakt op:
De griffier, De voorzitter,
Tegen deze uitspraak kunnen een belanghebbende en het bestuursorgaan
gedurende zes weken na toezending van deze uitspraak hoger beroep
instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State te
's-Gravenhage.
Afschrift verzonden op:
Coll:
DOC: B